Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. RICHARD DE LA TOUR

fremsat den 11. januar 2024 (1)

Sag C-814/21

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Polen

»Traktatbrud – unionsborgerskab – artikel 22 TEUF – valgret og valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i bopælslandet på samme betingelser som statsborgerne i dette land – unionsborgere, der har bopæl i Polen, men ikke er polske statsborgere – manglende ret til at være medlem af et politisk parti – opstilling som kandidat ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet på andre betingelser end dem, der gælder for indenlandske statsborgere – artikel 10 TEU – det demokratiske princip – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 12, 39 og 40 – begrundelse – artikel 4, stk. 2, TEU«

Indhold

I. Indledning

II. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. EUF-traktaten

2. Chartret

3. Direktiv 93/109/EF

4. Direktiv 94/80/EF

B. Polsk ret

1. Loven om politiske partier

2. Valgloven

3. Radiospredningsloven

4. Foreningsloven

III. Den administrative procedure

IV. Parternes påstande

V. Bedømmelse

A. Den Tjekkiske Republiks formalitetsindsigelse

1. Parternes argumentation

2. Stillingtagen

B. Realiteten

1. Parternes argumentation

a) Kommissionen

1) Realiteten med hensyn til traktatbrudsøgsmålet

2) Medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence

b) Republikken Polen

1) Der kan af ordlyden af artikel 22 TEUF ikke udledes nogen ret til at være medlem af et politisk parti

2) Begrænsningen af medlemskabet af et politisk parti er begrundet i hensynet til at begrænse »mobile« unionsborgeres indflydelse på det nationale politiske liv

3) Kandidater, der ikke er medlemmer af et politisk parti, stilles ikke væsentligt ringere end partimedlemmer

c) De særlige argumenter, der er fremført af Den Tjekkiske Republik som intervenient, og Kommissionens bemærkninger hertil

1) Rækkevidden af artikel 22 TEUF

i) Den Tjekkiske Republiks argumenter

ii) Kommissionens bemærkninger

2) Det gældende retsgrundlag

i) Den Tjekkiske Republiks argumenter

ii) Kommissionens bemærkninger

3) Beviset for det hævdede traktatbrud

i) Den Tjekkiske Republiks argumenter

ii) Kommissionens bemærkninger

4) Begrænsningen i udøvelsen af de rettigheder, der er tildelt ved artikel 22 TEUF

i) Den Tjekkiske Republiks argumenter

ii) Kommissionens bemærkninger

5) Situationen i de øvrige medlemsstater

i) Den Tjekkiske Republiks argumenter

ii) Kommissionens bemærkninger

2. Stillingtagen

a) Rækkevidden af artikel 22 TEUF

b) Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrænsning i udøvelsen af valgrettighederne

c) Begrundelsen for at begrænse medlemskabet af et politisk parti

VI. Sagsomkostninger

VII. Forslag til afgørelse

I.      Indledning

1.        Europa-Kommissionen har i henhold til artikel 258 TEUF anlagt søgsmål og med henvisning til artikel 22 TEUF nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til sidstnævnte bestemmelse, hvilket i det væsentlige begrundes med, at den ikke giver unionsborgere, som ikke er polske statsborgere, men har bopæl i Polen (2), ret til at være medlem af et politisk parti, hvilket forringer deres chancer for at blive valgt ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet i forhold til polske statsborgere (3).

2.        Jeg vil i dette forslag til afgørelse forklare, hvorfor Republikken Polens anskuelse om, at der alene skal foretages en ordlydsfortolkning af artikel 22 TEUF, således at denne bestemmelse kun omhandler de retlige betingelser for valgbarhed, ikke kan tiltrædes, og at det ud fra den kontekstuelle og teleologiske vurdering af de forpligtelser, der følger af denne bestemmelse, må fastslås, at Kommissionens klagepunkt om tilsidesættelsen af den effektive udøvelse af retten til at stille op til valg bør tages til følge.

II.    Retsforskrifter

A.      EU-retten

1.      EUF-traktaten

3.        Artikel 20 TEUF har følgende ordlyd:

»1.      Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.

2.      Unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. De har bl.a. følgende rettigheder:

[…]

b)      de har valgret og er valgbare ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat

[…]

Disse rettigheder udøves med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse.«

4.        Artikel 22 TEUF bestemmer:

»1.      Enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.

2.      Med forbehold af artikel 223, stk. 1, og gennemførelsesbestemmelserne hertil har enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, valgret og er valgbar ved valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret kan udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.«

2.      Chartret

5.        Artikel 12 med overskriften »Forsamlings- og foreningsfrihed« i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (4) har følgende ordlyd:

»1.      Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger, hvilket indebærer, at enhver har ret til sammen med andre at oprette fagforeninger og at slutte sig hertil for at beskytte sine interesser.

2.      Politiske partier på unionsplan bidrager til at udtrykke unionsborgernes politiske vilje.«

3.      Direktiv 93/109/EF

6.        Fjerde betragtning til Rådets direktiv 93/109/EF af 6. december 1993 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (5), er affattet således:

»EF-traktatens artikel 8 B, stk. 2, omhandler kun muligheden for at stemme og lade sig opstille ved valg til Europa-Parlamentet og foregriber på ingen måde, at der i henhold til i EF-traktatens artikel 138, stk. 3, skal fastsættes en ensartet valgmåde i alle medlemsstater; bestemmelsen har hovedsagelig til formål at ophæve det krav om indfødsret i landet, der [i] øjeblikket stilles i de fleste medlemsstater for at kunne udøve disse rettigheder.«

7.        Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»I dette direktiv fastsættes bestemmelserne for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere.«

4.      Direktiv 94/80/EF

8.        Femte betragtning til Rådets direktiv 94/80/EF af 19. december 1994 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved kommunale valg for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (6), er affattet således:

»traktatens artikel 8 B, stk. 1, tilsigter, at alle unionsborgere skal kunne udøve deres valgret og valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsland på samme vilkår, uanset om de er statsborgere i det pågældende land; de krav, bl.a. med hensyn til varighed af bopæl i landet samt bevis herfor, der stilles til statsborgere fra andre medlemsstater, må derfor være de samme som dem, der i givet fald stilles til landets egne statsborgere; der bør ikke gælde særlige betingelser for udenlandske statsborgere, medmindre det i særlige tilfælde er berettiget at behandle dem anderledes end landets egne statsborgere, fordi de befinder sig i en anden situation end landets egne statsborgere.«

9.        Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:

»I dette direktiv fastsættes de nærmere bestemmelser om valgret og valgbarhed ved kommunale valg i bopælslandet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere.«

B.      Polsk ret

1.      Loven om politiske partier

10.      Artikel 2, stk. 1, i ustawa o partiach politycznych (loven om politiske partier) (7) af 27. juni 1997 fastsætter:

»Statsborgere i Republikken Polen, som er fyldt 18 år, kan være medlemmer af et politisk parti.«

11.      Denne lovs artikel 5 bestemmer:

»Politiske partier skal have adgang til offentlige radio- og TV-kanaler i overensstemmelse med de regler, der er fastsat i særlige love.«

12.      Den nævnte lovs artikel 24 er affattet således:

»1.      Politiske partiers formue stammer fra medlemskontingenter, donationer, arvemidler eller legater, formueindkomst samt bevillinger og tilskud, der er fastsat ved lov.

2.      Politiske partiers formue må kun anvendes til de formål, der er angivet i vedtægterne, eller til velgørende formål.

[…]

4.      Et politisk parti må kun modtage formueindkomst i forbindelse med:

1)      renter af indeståender på bankkonti og af aftaleindskud

2)      handel med obligationer fra Skarbu Państwa [statskassen, Polen] og skatkammerbeviser

3)      afhændelse af aktiver

[…]«

13.      Samme lovs artikel 28, stk. 1, fastsætter:

»Et politisk parti, der

1)      har nedsat sin egen valgkomité med henblik på valg til Sejmen [underhuset, Polen], og hvis kredsliste over kandidater til hvervet som medlem af underhuset har opnået mindst 3% af de gyldigt afgivne stemmer på landsplan, eller

2)      er indgået i et valgforbund med henblik på valg til Sejmen, hvis kredslister over kandidater til hvervet som medlem af underhuset har opnået mindst 6% af de gyldigt afgivne stemmer på landsplan

har ret til i valgperioden og i overensstemmelse med de nærmere bestemmelser og regler, der er fastsat i denne lov, at modtage et økonomisk tilskud fra statsbudgettet […] til udøvelsen af sine vedtægtsmæssige aktiviteter.

[…]«

14.      Artikel 36, stk. 1, i loven om politiske partier har følgende ordlyd:

»Det politiske partis valgfonds midler består af indbetalinger fra partiet samt af donationer, arvemidler og legater.«

2.      Valgloven

15.      Artikel 84 i ustawa Kodeks wyborczy (loven om valgregler) (8) af 5. januar 2011 (herefter »valgloven«) bestemmer:

»1.      Retten til at opstille kandidater til et valg tilkommer valgkomitéerne. Valgkomitéerne udøver ligeledes andre valgaktiviteter og fører bl.a. valgkampagnen for kandidaterne baseret på eksklusivitetsprincippet.

2.      Ved valg til Sejmen og senatet og ved valg til Europa-Parlamentet, som afholdes i Republikken Polen, kan politiske partier, forbund mellem politiske partier og vælgere nedsætte valgkomitéer.

[…]

4.      Ved valg til lokale og regionale myndigheders repræsentative organer og valg af borgmestre kan politiske partier, forbund mellem politiske partier, foreninger og sociale organisationer (herefter »organisationer«) og vælgere nedsætte valgkomitéer.«

16.      Denne lovs artikel 87, stk. 1 og 2, fastsætter:

»1.      Politiske partier kan danne valgforbund med henblik på at opstille kandidater i fællesskab. Et politisk parti må kun deltage i ét valgforbund.

2.      Et valgforbunds valgaktiviteter udføres af en valgkomité for forbundet, som nedsættes af de organer i de politiske partier, der har fået til opgave at repræsentere de enkelte partier udadtil.«

17.      Den nævnte lovs artikel 89, stk. 1, bestemmer:

»En gruppe på mindst 15 stemmeberettigede statsborgere kan danne en valgkomité for vælgergruppen.«

18.      Samme lovs artikel 117, stk. 1, fastsætter:

»Valgkomitéer, hvis kandidater er blevet registreret, har fra den 15. dag før valgdatoen og indtil datoen for valgkampagnens afslutning ret til at præsentere deres valgprogrammer gratis på offentlige radio- og TV-kanaler for radio- og TV-selskabernes regning.«

19.      Valglovens artikel 119, stk. 1, bestemmer:

»Uanset den i artikel 117, stk. 1, omhandlede ret kan enhver valgkomité fra den dato, hvor den kompetente valgmyndighed underrettes om dens oprettelse og indtil datoen for valgkampagnens afslutning præsentere sit valgprogram på offentlige og private radio- og TV-kanaler mod betaling.«

20.      Denne lovs artikel 126 har følgende ordlyd:

»Valgkomitéerne dækker de udgifter, der afholdes i forbindelse med et valg, med deres egne midler.«

21.      Den nævnte lovs artikel 130 bestemmer:

»1.      Ansvaret for valgkomitéens økonomiske forpligtelser påhviler den økonomiansvarlige.

2.      Der må ikke indgås økonomiske forpligtelser for og på vegne af valgkomitéen uden skriftligt samtykke fra den økonomiansvarlige.

3.      Når de midler, som den økonomiansvarlige råder over, ikke er tilstrækkelige til at dække fordringer mod valgkomitéen, gælder følgende:

1)      Ansvaret for økonomiske forpligtelser, der er indgået af et politisk partis eller en organisations valgkomité, bæres af det politiske parti eller den organisation, der har nedsat komitéen.

2)      Ansvaret for økonomiske forpligtelser, der er indgået af et valgforbunds valgkomité, bæres solidarisk af de politiske partier, der indgår i dette forbund.

3)      Ansvaret for økonomiske forpligtelser, der er indgået af en vælgergruppes valgkomité, bæres solidarisk af komitéens medlemmer.

[…]«

22.      Samme lovs artikel 132 har følgende ordlyd:

»1.      Et politisk partis valgkomités økonomiske midler må udelukkende komme fra dette partis valgfond, som oprettes i overensstemmelse med bestemmelserne i [loven om politiske partier].

2.      Et valgforbunds valgkomités økonomiske midler må udelukkende komme fra valgfondene for de partier, der indgår i forbundet.

3.      Økonomiske midler til

1)      en organisations valgkomité

2)      en vælgergruppes valgkomité

må kun komme fra bidrag fra polske statsborgere, der har fast bopæl på Republikken Polens område, og fra banklån, der alene optages til valgformål.

[…]«

23.      Valglovens artikel 133 fastsætter:

»1.      Et politisk partis eller et valgforbunds valgkomité kan anvende det politiske partis lokaler og kontorudstyr gratis under valgkampagnen.

2.      En vælgergruppes valgkomité kan anvende lokaler og kontorudstyr, der tilhører et medlem af denne komité, gratis under valgkampagnen.

3.      En organisations valgkomité kan anvende organisationens lokaler og kontorudstyr gratis under valgkampagnen.«

24.      Denne lovs artikel 341 har følgende ordlyd:

»Retten til at opstille kandidater til et valg til Europa-Parlamentet tilkommer

1)      et politisk partis valgkomité

2)      et forbunds valgkomité

3)      en vælgergruppes valgkomité.«

25.      Kandidatlisten skal i overensstemmelse med den nævnte lovs artikel 343 støttes af underskrifter fra mindst 10 000 vælgere, der har fast bopæl i den pågældende valgkreds.

26.      For så vidt angår valg af repræsentanter for lokale og regionale myndigheder fastsætter samme lovs artikel 299, at retten til at opstille kandidater til posten som medlem af byrådet og regionsrådet tilkommer valgkomitéer for politiske partier, valgkomitéer for forbund, valgkomitéer for organisationer og valgkomitéer for vælgergrupper.

27.      Et politisk partis valgkomité skal i henhold til valglovens artikel 400, stk. 1, underrette Państwowa Komisja Wyborcza (den nationale valgkommission) om komitéens oprettelse i perioden fra datoen for offentliggørelse af bekendtgørelsen om afholdelse af valg indtil den 55. dag før valgdatoen.

28.      Denne lovs artikel 401, stk. 1, bestemmer, at et valgforbund kan nedsætte en valgkomité i perioden fra datoen for offentliggørelse af bekendtgørelsen om afholdelse af valg indtil den 55. dag før valgdatoen, og at den valgansvarlige i forbundets valgkomité skal underrette den nationale valgkommission herom senest 55 dage før valgdatoen.

29.      Ifølge den nævnte lovs artikel 402, stk. 1, skal en organisations valgkomité underrette den kompetente valgkommissær på det sted, hvor organisationen har sæde, om komitéens oprettelse i perioden fra offentliggørelse af bekendtgørelsen om afholdelse af valg indtil den 55. dag før valgdatoen.

30.      Samme lovs artikel 403, stk. 1-3, bestemmer:

»1.      En gruppe på mindst 15 stemmeberettigede statsborgere kan danne en valgkomité for vælgergruppen.

2.      Efter at have indsamlet mindst 1 000 underskrifter fra stemmeberettigede statsborgere, der støtter oprettelsen af en valgkomité for en vælgergruppe, underretter den valgansvarlige den nationale valgkommission om komitéens oprettelse, jf. dog bestemmelserne i stk. 3. Underretning skal ske senest 55 dage før valgdatoen.

3.      Hvis der er nedsat en valgkomité for en vælgergruppe med henblik på at opstille kandidater i en enkelt provins

1)      skal det i stk. 1 nævnte antal statsborgere være fem

2)      skal det i stk. 2 nævnte antal underskrifter være 20, og den i stk. 2 nævnte underretning stiles til den kompetente valgkommissær på det sted, hvor komitéen har sæde.«

3.      Radiospredningsloven

31.      Artikel 23, stk. 1, i ustawa o radiofonii i telewizji (radio- og TV-spredningsloven) (9) af 29. december 1992 bestemmer, at offentlige radio- og TV-kanaler skal give politiske partier mulighed for at udtale sig om vigtige spørgsmål vedrørende offentlige anliggender.

4.      Foreningsloven

32.      Ifølge artikel 4, stk. 1, i ustawa Prawo o stowarzyszeniach (foreningsloven) (10) af 7. april 1989 kan udlændinge, der bor i Polen, ligeledes slutte sig sammen i foreninger.

III. Den administrative procedure

33.      Den 16. april 2012 meddelte Kommissionen som led i et EU-pilotprojekt de polske myndigheder en foreløbig udtalelse, hvorefter den polske lovgivning, der kun giver polske statsborgere ret til at stifte et politisk parti og ret til at være medlem af et politisk parti, var uforenelig med artikel 22 TEUF.

34.      Da myndighederne ikke reagerede på denne henvendelse, sendte Kommissionen den 26. april 2013 en åbningsskrivelse om samme spørgsmål til Republikken Polen. I et svar af 24. juli 2013 anførte denne medlemsstat, at den ikke havde tilsidesat EU-retten.

35.      Den 22. april 2014 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt, at Republikken Polen havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet den ikke gav »mobile« unionsborgere ret til at stifte et politisk parti og ret til at være medlem af et politisk parti.

36.      Republikken Polen gjorde i sit svar af 16. juni 2014 gældende, at artikel 22 TEUF ikke giver »mobile« unionsborgere ret til at stifte et politisk parti og være medlem af et politisk parti i bopælslandet.

37.      Ved skrivelse af 2. december 2020 anmodede EU-kommissæren for retlige anliggender Republikken Polen om at underrette ham om, hvorvidt den havde ændret sin opfattelse eller foretaget lovændringer med henblik på at sikre de omhandlede rettigheder for disse »mobile« unionsborgere.

38.      Efter at de polske myndigheder ved skrivelse af 26. januar 2021 havde meddelt Kommissionen, at de fastholdt deres opfattelse, besluttede Kommissionen at anlægge den foreliggende sag, som kun vedrører den omstændighed, at medlemskabet af et politisk parti er begrænset til polske statsborgere. Kommissionen har med hensyn til spørgsmålet om »mobile« unionsborgeres stiftelse af et politisk parti, som blev berørt i de tidligere faser af proceduren, forbeholdt sig muligheden for at rejse det i forbindelse med en særskilt procedure.

IV.    Parternes påstande

39.      Kommissionen har i sin stævning nedlagt følgende påstande:

–        Det fastslås, at »Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 [TEUF], idet den nægter unionsborgere, der ikke er polske statsborgere, men som har bopæl på Republikken Polens område, retten til at være medlem af et politisk parti«.

–        Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

40.      Republikken Polen har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

41.      Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10. maj 2022 har Den Tjekkiske Republik fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Republikken Polens påstande.

42.      Den Tjekkiske Republik har i interventionsindlægget fremsat en formalitetsindsigelse, uddybet nogle af Republikken Polens argumenter og taget stilling til visse argumenter, som Kommissionen har fremført.

43.      Kommissionen har i sine bemærkninger til dette interventionsindlæg, som er begrænset til nye spørgsmål, anført, at den fastholder de påstande, der er angivet i stævningen.

V.      Bedømmelse

A.      Den Tjekkiske Republiks formalitetsindsigelse

1.      Parternes argumentation

44.      I modsætning til Republikken Polen har Den Tjekkiske Republik i sit interventionsindlæg gjort gældende, at traktatbrudssøgsmålet bør afvises, eftersom det ikke fremgår klart, hvilke bestemmelser det er baseret på. Denne medlemsstat har påpeget, at selv om Kommissionen har nedlagt påstand om, at artikel 22 TEUF er blevet tilsidesat, i stævningens begrundelse, har den ligeledes henvist til artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og chartrets artikel 11 og 12.

45.      Kommissionen har anført, at den entydigt har gjort gældende, at det er uforeneligt med artikel 22 TEUF at forbyde »mobile« unionsborgere at være medlemmer af et politisk parti. Republikken Polen har forstået dette og i øvrigt taget klart stilling hertil i sine indlæg. Kommissionen har indledningsvis præciseret, at der systematisk skulle tages hensyn til andre bestemmelser i den primære ret for at sikre en korrekt fortolkning af søgsmålets retsgrundlag. Den har desuden også henvist til chartret for at påpege, at medlemsstaterne gennemfører EU-retten og derfor skal overholde de grundlæggende rettigheder, når de fastsætter regler for udøvelsen af de politiske rettigheder, der er tildelt ved artikel 22 TEUF. Dette rejser endelig ikke tvivl om dette søgsmåls rækkevidde, som afspejles i petitum, hvorefter den omhandlede nationale lovgivning, der indebærer direkte forskelsbehandling på grund af nationalitet, skal betragtes som en tilsidesættelse af artikel 22 TEUF.

2.      Stillingtagen

46.      Artikel 40, stk. 4, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol bestemmer, at »[p]åstande, der fremsættes i en begæring om intervention, […] kun [kan] gå ud på at understøtte en af parternes påstande« (11). Den Tjekkiske Republiks formalitetsindsigelse skal som følge heraf afvises (12), da Republikken Polen ikke har nedlagt påstand om, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling.

47.      Henset til de krav, der er opstillet i artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement og i Domstolens praksis (13), skal det imidlertid undersøges, om Kommissionens søgsmål indeholder en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at Republikken Polen og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den hævdede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det hævdede traktatbrud er begået.

48.      Som Kommissionen har gjort gældende, fremgår det i det foreliggende tilfælde klart af stævningens præmisser, at artikel 22 TEUF, hvorpå den er baseret, skal fortolkes i den sammenhæng, der er angivet i artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF, og under hensyntagen til forbindelserne til chartrets artikel 11 og 12. Det kan således ikke udledes heraf, at Kommissionen har påberåbt sig en tilsidesættelse af disse bestemmelser (14).

B.      Realiteten

1.      Parternes argumentation

a)      Kommissionen

1)      Realiteten med hensyn til traktatbrudsøgsmålet

49.      Kommissionen har støttet sin stævning på artikel 22 TEUF af følgende grunde:

–        Den giver »mobile« unionsborgere ret til at udøve valgrettigheder ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet på samme betingelser som statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har bopæl.

–        Den fastsætter et generelt og universelt princip om ligebehandling, som ikke er begrænset til de praktiske, administrative og proceduremæssige regler, der navnlig er indeholdt i direktiv 93/109 og direktiv 94/80, og som ikke kræver nærmere præcisering med hensyn til alle konkrete aspekter af adgangen til valg.

–        Enhver foranstaltning, der støttes på et nationalitetskriterium, som forhindrer »mobile« unionsborgere i at udøve deres valgbarhed på samme betingelser som statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har bopæl, er følgelig forbudt […]

–        Bestemmelsen i valglovens artikel 2, stk. 1, om, at »mobile« unionsborgere ikke kan være medlemmer af et politisk parti og dermed ikke har adgang til et organ, som er afgørende for at kunne deltage i valg, forringer deres chancer for at blive valgt i forhold til polske statsborgere. De rettigheder, som er tildelt ved traktaten, og som afhænger af disse borgeres integrering i bopælslandet, får således ikke den tilsigtede virkning for dem (15).

50.      Kommissionen har pointeret, at den ikke har gjort gældende, at EU-retten giver »mobile« unionsborgere ret til at deltage i det politiske liv. Den har derimod henvist til den vigtige rolle, som politiske partier spiller i valgsystemerne og for det politiske liv i medlemsstaterne, og til deres mere generelle bidrag til det repræsentative demokrati. Den har i denne henseende baseret sig på praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) (16) og på Guidelines on Political Party Regulation (retningslinjer for regulering af politiske partier), som er udarbejdet af Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (Venedigkommissionen) (17).

51.      Kommissionen er som følge heraf af den opfattelse, at en »mobil« unionsborger ikke kan være kandidat ved et valg i den medlemsstat, hvor vedkommende har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat, hvis unionsborgeren ikke kan lade sig opstille til dette valg som medlem af et nationalt politisk parti.

52.      Den har i denne forbindelse gjort gældende, at en kandidats medlemskab af et politisk parti indebærer en lang række særlige fordele, som ikke er tilgængelige uden for et sådant parti, hvilket strider mod Republikken Polens vurdering af visse nationale bestemmelser vedrørende organisationer (18). Der er tale om følgende fortrin:

–        offentlighedens kendskab til partiets navn, dets historiske forankring og dets omdømme samt forbindelserne til socio-organisatoriske strukturer (fagforeninger, der historisk har været knyttet til et parti, ungdomsorganisationer osv.)

–        anvendelsen af det politiske partis valgapparat og dets menneskelige og økonomiske ressourcer samt

–        de særlige beføjelser, der er fastsat i national ret i forbindelse med adgang til finansiering eller til medierne samt beskatning.

53.      Med hensyn til finansieringen i Polen har Kommissionen anført, at politiske partier, der opnår et bestemt antal stemmer ved valg til Sejmen, ifølge artikel 28 i loven om politiske partier har ret til et økonomisk tilskud i valgperioden. De har i overensstemmelse med denne lovs artikel 24 adgang til langt flere finansieringskilder end vælgergruppers og organisationers valgkomitéer, og disse kan bl.a. anvendes til finansiering af valgkampagner gennem valgfondene, hvortil der også kan tilføres donationer, arvemidler og legater i henhold til den nævnte lovs artikel 36.

54.      Kommissionen har i denne forbindelse peget på to andre særlige restriktioner, der gælder for valgkomitéer, nemlig at

–        vælgere, der ønsker at danne en valgkomité i forbindelse med et kommunalt valg, skal indsamle mindst 1 000 underskrifter i henhold til valglovens artikel 403, og at

–        ikke-polske kandidater ikke har ret til at bidrage økonomisk til valgkomitéer for organisationer eller vælgergrupper, hvilket betyder, at de heller ikke må overføre midler til komitéen til finansiering af deres egen kampagne, og gør det endnu vanskeligere for dem at blive valgt (19).

55.      Med hensyn til medierne har Kommissionen pointeret, at politiske partier i almindelighed råder over flere økonomiske midler, som kan afsættes til aktiviteter, der har til formål at promovere deres kandidater, samt til at købe reklamer på private kanaler eller deltage i sociale netværk. Ifølge artikel 5 i loven om politiske partier og artikel 23 i radiospredningsloven har politiske partier desuden altid adgang til public service-medier og kan således udtale sig om vigtige spørgsmål vedrørende offentlige anliggender på offentlige radio- og TV-kanaler, selv om det ikke sker i forbindelse med en konkret valgkampagne. Alle disse tiltag forbedrer ifølge Kommissionen partimedlemmers muligheder for at blive kendt og for at præsentere deres valgprogram for et bredt publikum.

56.      Efter Kommissionens opfattelse kan opinionsundersøgelser, der synes at indikere, at vælgerne oftere baserer deres valg på kandidatens personlighed end på dennes medlemskab af et politisk parti, i øvrigt ikke rejse tvivl om den omstændighed, at den polske lov medfører direkte forskelsbehandling på grund af nationalitet i forhold til »mobile« unionsborgere, der ønsker at stille op til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet. Der skal rent konkret også tages hensyn til, at disse borgere kan være mindre kendte i deres værtsland.

2)      Medlemsstaternes udøvelse af deres kompetence

57.      Kommissionen har påpeget, at der af Domstolens faste praksis fremgår følgende:

–        Medlemsstaterne skal overholde EU-retten, når de udøver deres beføjelser (20), […]

–        [A]nvendelsen af en national foranstaltning, som kan begrænse udøvelsen af de grundlæggende friheder, der er garanteret i traktaten, kan kun begrundes i almene hensyn i henhold til EU-retten, hvis anvendelsen af denne foranstaltning ikke fører til tilsidesættelse af de grundrettigheder, der er beskyttet i Unionens retsorden (21).

58.      Kommissionen har i denne forbindelse anført, at Republikken Polen, når den vedtager bestemmelser om valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, skal tage hensyn til de forpligtelser, der følger af artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF, således at EU-retten anvendes som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (22).

59.      Medlemskabet af et politisk parti er udtryk for udøvelse af foreningsfriheden og ytringsfriheden, som er fastsat i henholdsvis artikel 12, stk. 1 (23), og artikel 11 i chartret. Anvendelsesområdet for artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF og kravene heri skal efter Kommissionens opfattelse fortolkes under hensyntagen til disse bestemmelser i chartret (24).

60.      Kommissionen har således gjort gældende, at den manglende ret til at være medlem af et politisk parti tydeligvis er udtryk for en begrænsning af den grundlæggende ret til foreningsfrihed. En sådan begrænsning må ifølge chartrets artikel 52, stk. 3, ikke være mere vidtrækkende end en begrænsning, der er tilladt i henhold til EMRK. Den har ligeledes påpeget, at Menneskerettighedsdomstolen i sin praksis har anerkendt EU-medlemsstaternes særlige situation (25).

61.      Kommissionen har desuden anført, at formålet med at inkludere politiske rettigheder i EUF-traktatens bestemmelser om borgerrettigheder er at sikre, at »mobile« unionsborgere kan integrere sig og spille en aktiv politisk rolle ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor de har bopæl, hvilket afkræfter enhver forestilling om indblanding i nationale forhold.

62.      Medlemsstaterne kan endvidere vælge kun at give deres egne statsborgere ret til at stille op ved nationale valg (eller i visse tilfælde regionale valg), hvilket er foreneligt med princippet om, at der ikke må gøres indgreb i den nationale identitet, som er knyttet til de grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer. Kommissionen har i denne forbindelse påpeget, at Republikken Polen ikke har fremlagt beviser for et sådant indgreb, og at Republikken Polen og Den Tjekkiske Republik er de eneste medlemsstater, der har indført strengere betingelser for medlemskab af et politisk parti. Kommissionen har desuden ikke gjort gældende, at der foreligger nogen ubegrænset ret til at deltage i det politiske liv i bopælslandet. Den har i øvrigt anført, at det stadig er muligt at begrænse »mobile« unionsborgeres aktivitetsområde i forhold til deltagelse i politiske partier, f.eks. i forbindelse med opstilling af kandidater til valg til nationale lovgivende forsamlinger.

63.      Endelig kan den omstændighed, at kandidater, der ikke er medlemmer af et politisk parti, kan optages på et partis valgkomités liste, ikke tilvejebringe ligebehandling i forhold til kandidater, der er partimedlemmer, eftersom det er tilstrækkeligt at fastslå, at de sidstnævnte opstilles som medlemmer af et parti, og de førstnævnte er afhængige af, at der indgås en aftale, efter at partimedlemmerne har truffet en positiv afgørelse herom, som de pågældende ikke kan påvirke »indefra«.

b)      Republikken Polen

64.      Denne medlemsstat har fremført tre rækker af argumenter.

1)      Der kan af ordlyden af artikel 22 TEUF ikke udledes nogen ret til at være medlem af et politisk parti

65.      Ifølge Republikken Polen gælder artikel 22 TEUF ikke umiddelbart, idet stk. 1 og 2 kræver, at der vedtages supplerende retsakter, som ikke sigter mod en overordnet harmonisering af medlemsstaternes valgordninger (26). Denne artikel vedrører udelukkende de formelle krav om valgbarhed og ikke de konkrete muligheder for at blive valgt i en medlemsstat. Hvis fortolkningen af artikel 22 TEUF udvides til at omfatte retten til at være medlem af et politisk parti, vil det stride mod princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU og i artikel 4, stk. 1 og 2, TEU.

2)      Begrænsningen af medlemskabet af et politisk parti er begrundet i hensynet til at begrænse »mobile« unionsborgeres indflydelse på det nationale politiske liv

66.      Republikken Polen har anført, at »mobile« unionsborgeres medlemskab af et politisk parti, henset til partiernes rolle i offentlig politik og det mål om at udøve offentlig myndighed, som de forfølger, bl.a. vil kunne påvirke resultatet af valg til lovgivende forsamlinger og præsidentvalg, hvilket er uforeneligt med artikel 22 TEUF, hvis anvendelsesområde er begrænset til visse former for valg, og med artikel 4, stk. 2, TEU.

67.      Den har i denne forbindelse gjort gældende, at artikel 11, stk. 1, i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republikken Polens forfatning) for så vidt angår medlemskab af politiske partier sikrer friheden til at stifte politiske partier og friheden til at udøve deres aktiviteter, idet de politiske partier, under overholdelse af princippet om fri deltagelse og lighedsprincippet, samler de polske borgere for på demokratisk vis at udøve indflydelse på den nationale politik..

68.      Republikken Polen har anfægtet Kommissionens indvending om, at den manglende ret til at være medlem af et politisk parti krænker foreningsfriheden, som er fastsat i chartrets artikel 12 og EMRK’s artikel 11. Den har anført, at de stater, der er parter i denne konvention, kan fastsætte indskrænkninger i fremmede statsborgeres politiske virksomhed (27). I mangel af EU-retlige bestemmelser om retten til at være medlem af et politisk parti finder chartrets artikel 12 desuden ikke anvendelse.

3)      Kandidater, der ikke er medlemmer af et politisk parti, stilles ikke væsentligt ringere end partimedlemmer

69.      Republikken Polen har for det første gjort gældende, at polsk ret ikke indeholder noget krav om, at kandidater skal være medlemmer af et politisk parti for at kunne opstille til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet.

70.      For det andet bør Kommissionen underbygge sine argumenter om, at medlemskabet af et politisk parti forbedrer chancerne for at blive valgt ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet, eftersom undersøgelser har vist, at vælgerne tværtimod styres af, hvilket indtryk de har fået af kandidaterne gennem deres deltagelse i det sociale og politiske liv (28), eller med andre ord af kendskabet til dem. Kommissionens eksempel, hvor »mobile« unionsborgere slutter sig sammen i en forening, der kan forsvare deres holdninger på samme måde som et politisk parti, er i øvrigt løsrevet fra virkeligheden, eftersom det postuleres, at der ikke vil være polske borgere blandt medlemmerne.

71.      Republikken Polen har for det tredje påpeget, at en »mobil« unionsborger kan lade sig opstille på kandidatlisten for et politisk parti eller et partiforbund (29).

72.      Republikken Polen har for det fjerde som svar på Kommissionens argumenter vedrørende finansiering fremhævet, at Kommissionen ikke har taget hensyn til de udgiftsgrænser for partiers og forbunds valgkomitéer, der er fastsat i valgloven, i forbindelse med indvendingen om, at vælgergruppers og ‑organisationers komitéer er ringere økonomisk stillet end disse. Hertil kommer, at det kun er polske statsborgere, der kan bidrage til finansieringen af et politisk parti, men de skal principielt have fast bopæl i landet i overensstemmelse med artikel 25, stk. 1, i loven om politiske partier.

73.      Republikken Polen har for det femte oplyst, at selv om kravet om, at der med visse undtagelser skal indsamles 1 000 underskrifter (30), for at der kan dannes en valgkomité, ikke gælder for partiers, forbunds og organisationers valgkomitéer, har »mobile« unionsborgere mulighed for at oprette valgkomitéer for organisationer, hvor de kan lade sig opstille som kandidater og anvende deres infrastruktur.

74.      For det sjette har Republikken Polen med hensyn til medier indledningsvis anført, at adgangen hertil, uanset hvilken valgkomité der er tale om, er omfattet af bestemmelserne i valglovens artikel 116 og denne lovs særlige bestemmelser om de forskellige former for valg. For så vidt angår retten til at udtale sig på offentlige kanaler i perioder, hvor der ikke føres valgkampagne, har Republikken Polen påpeget, at denne ret følger af partiernes rolle i det nationale politiske system, og at medlemsstaterne har enekompetence på dette område. Den har endelig fremhævet, at kandidaterne har lige adgang til sociale netværk, som spiller en vigtig rolle under valgkampagner og på andre tidspunkter.

c)      De særlige argumenter, der er fremført af Den Tjekkiske Republik som intervenient, og Kommissionens bemærkninger hertil

1)      Rækkevidden af artikel 22 TEUF

i)      Den Tjekkiske Republiks argumenter

75.      Denne medlemsstat har gjort gældende, at det følger af direktiv 93/109 og direktiv 94/80, der er retningsgivende for fortolkningen af artikel 22 TEUF, at kravet om indfødsret gælder for valgret og valgbarhed, men ikke berører andre aspekter, herunder betingelserne for medlemskab af et politisk parti. Denne vurdering støttes af Domstolens praksis (31).

ii)    Kommissionens bemærkninger

76.      Kommissionen har anført, at den afledte ret ganske vist omhandler visse aspekter af unionsborgeres rettigheder på valgområdet, men at den afledte ret ikke kan påberåbes med henblik på at begrænse rækkevidden af artikel 22 TEUF og dermed rækkevidden af artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF, til særlige spørgsmål, der er omhandlet i denne ret. Det er traktaten, der fastlægger den afledte rets tilladte anvendelsesområde, og ikke omvendt (32).

2)      Det gældende retsgrundlag

i)      Den Tjekkiske Republiks argumenter

77.      Denne medlemsstat har anført, at hvis EU-retten fandt anvendelse på den foreliggende sag, skulle den vurderes i lyset af det almindelige forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, der er indeholdt i artikel 18 TEUF, og ikke i lyset af artikel 22 TEUF, hvori der fastsættes et specifikt forbud mod forskelsbehandling med hensyn til »mobile« unionsborgeres valgret og valgret i forbindelse med visse former for valg. Eftersom en »mobil« unionsborger ikke opnår status som kandidat i forbindelse med et valg i kraft af sit medlemskab af et politisk parti, er det i mangel af en sådan status kun artikel 18 TEUF, der finder anvendelse (33).

ii)    Kommissionens bemærkninger

78.      Kommissionen har anfægtet relevansen af den retspraksis, hvorpå Den Tjekkiske Republik støttet sin argumentation. Selv om Domstolen har fastslået, at der foreligger forskelsbehandling i strid med de bestemmelser, der svarer til bestemmelserne i artikel 18 TEUF, indebærer dette ikke, at de diskriminerende bestemmelser, som er omhandlet i den foreliggende sag, og som vedrører betingelserne for udøvelse af »mobile« unionsborgeres politiske rettigheder i henhold til artikel 22 TEUF, ikke kan betragtes som en tilsidesættelse af det krav om ligebehandling, der udtrykkeligt er fastsat i denne bestemmelse. EU-lovgiver har i direktiv 93/109 præciseret, at »den valgret og valgbarhed i bopælslandet ved valg til Europa-Parlamentet, der fastsættes ved [den nuværende artikel 22, stk. 2, TEUF], er en udmøntning af forbuddet mod forskelsbehandling mellem et lands statsborgere og statsborgere fra andre EF-lande« (34). Fortolkningen om, at anvendelsesområdet for artikel 22 TEUF kun omfatter borgere, der har status som kandidater, strider desuden mod ordlyden af denne bestemmelse, der vedrører betingelserne for valgbarhed, herunder mulighederne for at blive opstillet som kandidat og for at være valgbar (35).

3)      Beviset for det hævdede traktatbrud

i)      Den Tjekkiske Republiks argumenter

79.      Denne medlemsstat har påpeget, at det i henhold til Domstolens faste praksis påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, og at den ikke kan påberåbe sig nogen formodning herfor (36). De uunderbyggede argumenter og formodninger, der er fremført i stævningen vedrørende den svage situation, som »mobile« unionsborgere, der ikke er medlemmer af et politisk parti, befinder sig i, bør som følge heraf ikke tiltrædes.

ii)    Kommissionens bemærkninger

80.      Kommissionen har påpeget, at den forskelsbehandling, som Republikken Polen foreholdes, er en direkte følge af bindende retlige bestemmelser og ikke af en administrativ praksis. Det er derfor ikke nødvendigt at forelægge Domstolen statistiske oplysninger om det antal »mobile« unionsborgere, der de facto har lidt skade som følge af denne forskelsbehandling. Dette er heller ikke praktisk muligt i en sag som den foreliggende, hvor den diskriminerende foranstaltning har afskrækkende karakter. Det er nemlig umuligt at fastslå præcist, hvor mange »mobile« unionsborgere der ikke har forsøgt at lade sig opstille til valg, fordi forbuddet mod at være medlem af et politisk parti har afholdt dem fra det (37).

4)      Begrænsningen i udøvelsen af de rettigheder, der er tildelt ved artikel 22 TEUF

i)      Den Tjekkiske Republiks argumenter

81.      Denne medlemsstat har anfægtet relevansen af den retspraksis, hvortil Kommissionen har henvist, nemlig dom af 27. april 2006, Kommissionen mod Tyskland (38), og fremhævet, at »mobile« unionsborgeres manglende adgang til at være medlemmer af politiske partier under alle omstændigheder ikke berører indholdet af den valgret, der er fastsat i artikel 22 TEUF, og at den polske lovgivning gør det muligt at udøve denne ret fuldt ud.

ii)    Kommissionens bemærkninger

82.      Kommissionen har fastholdt sit synspunkt om, at medlemsstaterne skal rette sig efter kravene i artikel 22 TEUF og overholde de grundlæggende rettigheder, når de fastsætter regler for udøvelsen af de politiske rettigheder, der er tildelt ved denne bestemmelse. Kommissionen har tilføjet, at det følger af den retspraksis, som den har angivet i stævningen, og som vedrører medlemsstaternes forpligtelse til at tage hensyn til disse rettigheder, at de har pligt til at udøve deres skønsbeføjelse på en sådan måde, at de sikrer overholdelsen af disse rettigheder (39).

5)      Situationen i de øvrige medlemsstater

i)      Den Tjekkiske Republiks argumenter

83.      Kommissionens argument om, at det kun er to medlemsstater, der har fastsat begrænsninger for medlemskabet af politiske partier, er ikke relevant for fortolkningen af artikel 22 TEUF. Dette argument bekræfter tværtimod, at Kommissionen har forsøgt at anlægge en anden fortolkning af denne bestemmelse, der længe har haft den samme ordlyd, som følge af udviklingen i den sociale sammenhæng. En sådan udvikling kan imidlertid kun begrunde en eventuel ændring af den omhandlede bestemmelse og ikke en grundlæggende ændring af dens fortolkning.

ii)    Kommissionens bemærkninger

84.      Kommissionen har vanskeligt ved at forstå dette argument. Den omstændighed, at langt de fleste medlemsstater har undladt at begrænse »mobile« unionsborgeres adgang til at være medlemmer af et politisk parti, er tværtimod udtryk for, at Kommissionens fortolkning er relevant.

2.      Stillingtagen

85.      Den foreliggende sag vedrører de konsekvenser, som det har for valgbarheden ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, at polsk ret ikke giver »mobile« unionsborgere ret til at være medlem af et politisk parti. Medfører dette forbud, som Kommissionen har anført, at disse borgere ikke har mulighed for at lade sig opstille ved disse valg »på samme betingelser« som polske statsborgere som omhandlet i artikel 22 TEUF?

86.      Spørgsmålet om medlemskab af et politisk parti henhører på EU-rettens nuværende udviklingstrin under medlemsstaternes kompetence. Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne under udøvelsen af deres kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (40).

87.      Det skal derfor undersøges, hvilke krav der følger af artikel 22 TEUF, som Kommissionen har påberåbt sig, og om det med rette kan gøres gældende, at disse krav kan påvirke en medlemsstats nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU.

a)      Rækkevidden af artikel 22 TEUF

88.      Ifølge ordlyden af artikel 22 TEUF er dens anvendelsesområde begrænset til de valg, der er angivet, dvs. kommunale valg (stk. 1) og valg til Europa-Parlamentet (stk. 2), og den omfatter dermed ikke valg til lovgivende forsamlinger og præsidentvalg.

89.      Domstolen anmodes i den foreliggende sag om at præcisere, om det lighedsprincip, der er omhandlet i artikel 22 TEUF, skal forstås således, at det omfatter alle betingelser for, at en »mobil« unionsborger kan opstille til et valg, eller om det kun vedrører de retlige betingelser for valgbarhed.

90.      Det skal derfor afgøres, hvilken handlefrihed medlemsstaterne har, eftersom de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet (41) og kommunale valg er fastsat i henholdsvis direktiv 93/109 og direktiv 94/80.

91.      Det argument, som Republikken Polen har baseret på en ordlydsfortolkning af artikel 22 TEUF, nemlig at disse direktiver indskrænker det lighedsprincip, der er omhandlet i denne bestemmelse, kan – som Kommissionen med rette har anført – uden videre forkastes med henvisning til regelhierarkiet, hvorefter den afledte ret ikke kan begrænse en rettighed, der er anerkendt i traktaten (42).

92.      De nævnte direktiver fastlægger således kun en minimumsramme, som konkretiserer lighedsprincippet i forbindelse med udøvelse af valgret og valgbarhed (43).

93.      Det skal imidlertid påpeges, at navnlig tilblivelsen af artikel 22 TEUF og udviklingen i de lovrammer, hvori denne bestemmelse indgår, lige siden Lissabontraktaten har gjort det meget klart, at den nævnte bestemmelse skal fortolkes under hensyntagen til de to søjler, hvorpå den hviler, nemlig unionsborgerskabet og det repræsentative demokrati.

94.      Hvad for det første angår unionsborgerskabet har Kommissionen med rette påberåbt sig anvendelsen af artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF, hvoraf det følger, at dette borgerskab (44) indebærer en række rettigheder, herunder valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg i bopælslandet på samme betingelser som statsborgerne i dette land.

95.      Denne forbindelse til borgerrettighederne har eksisteret i den primære ret lige siden Maastrichttraktaten, der blev underskrevet den 7. februar 1992 (45). Borgerrettighederne har lige fra begyndelsen været knyttet til retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (46) og til princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, som gælder for alle former for fri bevægelighed.

96.      Denne forbindelse antog imidlertid en særlig dimension som følge af de ændringer, der blev foretaget ved Lissabontraktaten, hvor medlemsstaterne bl.a. ønskede at tillægge borgerrettigheder større vægt. EU-traktaten blev nemlig udvidet med et afsnit II med overskriften »Bestemmelser om de demokratiske principper«, hvori artikel 9 bestemmer, at »Unionen […] i alle sine aktiviteter [respekterer] princippet om lighed mellem dens borgere, der nyder lige stor opmærksomhed fra EU-institutionernes, ‑organernes, ‑kontorernes og ‑agenturernes side. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette«. De rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, er angivet i artikel 20 TEUF – 24 TEUF, som svarer til artikel 17 EF – 21 EF. De rettigheder, som »mobile« unionsborgere har ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg, er beskrevet i artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF.

97.      Disse rettigheder er desuden nævnt i chartrets afdeling V (47) med overskriften »Borgerrettigheder«. De rettigheder, som »mobile« unionsborgere har ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg, er fastsat i generelle vendinger i chartrets artikel 39 (48) og 40 (49).

98.      Efter Lissabontraktatens ikrafttræden skal de valgrettigheder, som unionsborgerne har i henhold til artikel 22 TEUF, som følge heraf betragtes som grundlæggende rettigheder og som et udtryk for ligebehandlingsprincippet, der er uløseligt forbundet med den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (50).

99.      Hensigten med at gentage disse rettigheder i EU-traktaten og chartret er ligeledes at forbinde dem med andre rettigheder eller principper, som er angivet heri, såsom ligestilling og demokrati, der indgår i medlemsstaternes fælles værdigrundlag, som Unionen bygger på (51).

100. Hvad for det andet angår de demokratiske principper har artikel 10 TEU siden Lissabontraktatens ikrafttræden i stk. 1 bestemt, at »Unionens funktionsmåde bygger på det repræsentative demokrati« (52), og i stk. 2 og 3 anerkendt europæiske borgeres ret til at være repræsenteret direkte i Europa-Parlamentet og til at deltage i Unionens demokratiske liv.

101. Eftersom Lissabontraktaten – i hvert fald med hensyn til valg til Europa-Parlamentet – sammenkæder valgret og valgbarhed i tilknytning til unionsborgerskabet med de demokratiske principper inden for EU, fremgår det således klart, at formålet er at sikre, at »mobile« unionsborgere repræsenteres på en passende måde.

102. Kommissionen har med rette gjort gældende, at denne repræsentativitet er en naturlig følge af »mobile« unionsborgeres integration i deres bopælsland, hvilket fremhæves i betragtningerne til direktiv 93/109 og 94/80 (53). De politiske rettigheder, som disse borgere er blevet tildelt, især på lokalt plan, skal fremme den sociale integration af de nævnte borgere, som har valgt at bosætte sig i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere. Der skal i denne sammenhæng ligeledes henvises til det formål, der er nævnt i de pågældende betragtninger, nemlig formålet om at »undgå enhver polarisering mellem nationale og ikke-nationale kandidatlister«.

103. Det er som følge heraf min opfattelse, at Kommissionen på grundlag af artikel 22 TEUF, sammenholdt med de rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, og de demokratiske principper, der er fastlagt i traktaterne, med rette kan gøre gældende, at princippet om lige valgrettigheder for unionsborgere, uden at det er nødvendigt at opstille en vejledende eller udtømmende liste over kriterier, skal udmøntes i en generel forpligtelse til ikke at afholde disse borgere fra at deltage i valg med henvisning til forskellige faktorer (54).

104. Artikel 22 TEUF skal med andre ord forstås således, at enhver hindring for udøvelse af valgrettigheder, som falder uden for de rammer, der er fastlagt i direktiv 93/109 og direktiv 94/80, og som baseres på nationalitet, udgør en forskelsbehandling inden for traktaternes anvendelsesområde (55), som er forbudt (56).

105. På denne baggrund vil jeg nu undersøge Kommissionens indvending om, at den manglende adgang til at være medlem af et politisk parti kan hindre udøvelsen af disse rettigheder.

106. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt mellem parterne, at chancerne for at få et folkevalgt hverv på lokalt eller europæisk plan afhænger af, i hvilket omfang »mobile« unionsborgere har deltaget i det demokratiske liv i den medlemsstat, hvor de lader sig opstille, uanset om det sker som partimedlemmer eller som løsgængere.

107. Jeg er imidlertid enig med Kommissionen, der med støtte i Venedigkommissionens retningslinjer (57), som Republikken Polen ikke har kritiseret, har anført, at adgangen til de midler, som politiske partier råder over, har afgørende betydning for, om borgerne lader sig opstille ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet (58).

108. Som Kommissionen har gjort gældende med henvisning til Menneskerettighedsdomstolens praksis, spiller politiske partier en afgørende rolle i forbindelse med udøvelse af politiske rettigheder i medlemsstaterne (59). På EU-plan anerkendes denne rolle klart i artikel 10, stk. 4, TEU (60), der svarer til chartrets artikel 12, stk. 2 (61).

109. Der er nemlig en åbenbar forbindelse mellem denne artikel i chartret og artikel 39 og 40 heri (62). De enkelte medlemsstater skal på denne baggrund og af de anførte grunde (63) samt under nøje iagttagelse af princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU, tage hensyn til disse bestemmelser for at sikre udøvelsen af de rettigheder, der er tildelt ved artikel 22 TEUF.

110. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at dens søgsmål, der er baseret på artikel 22 TEUF, skal behandles i forhold til retten til foreningsfrihed, der er fastsat i chartrets artikel 12, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 11 (64) vedrørende ytringsfriheden. Disse friheder beskyttes især på grund af deres afgørende betydning for borgernes deltagelse i demokratiet (65). I chartrets artikel 12, stk. 2, præciseres denne forbindelse med hensyn til politiske partier i Europa.

111. Denne ret til foreningsfrihed svarer til den, der sikres i EMRK’s artikel 11, stk. 1, og skal tillægges samme betydning og omfang som sidstnævnte i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3 (66).

112. Det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at retten til foreningsfrihed udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, idet den gør det muligt for borgerne at handle kollektivt inden for områder af fælles interesse og derved bidrage til et velfungerende offentligt liv (67).

113. Det er således ligeledes i lyset af disse bestemmelser i EU-traktaten og chartret, at det skal vurderes, om »mobile« unionsborgeres manglende adgang efter loven til at være medlem af et politisk parti i Polen, således som Kommissionen har anført, medfører, at de ikke er valgbare på samme betingelser som polske statsborgere ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, bl.a. fordi de har betydeligt ringere chancer for at blive valgt.

b)      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrænsning i udøvelsen af valgrettighederne

114. Republikken Polen har, støttet af Den Tjekkiske Republik, gjort gældende, at Kommissionen ikke har fremlagt beviser for, hvilke praktiske virkninger de omhandlede lovbestemmelser har for »mobile« unionsborgeres valgbarhed.

115. Domstolen har imidlertid fastslået, at eksistensen af et traktatbrud, såfremt det udspringer af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse ikke bestrides, kan godtgøres ved hjælp af en juridisk analyse af bestemmelserne i denne lovgivning (68).

116. I det foreliggende tilfælde udspringer det traktatbrud, som Kommissionen har foreholdt Republikken Polen, af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse denne medlemsstat ikke har bestridt, og hvis bestemmelser er genstand for en juridisk analyse i stævningen.

117. Det skal desuden vurderes, i hvilket omfang denne lovgivning har afskrækkende virkninger for opstilling af kandidater i forbindelse med valg, hvilket ikke kan kvantificeres.

118. Republikken Polen kan derfor ikke med rette foreholde Kommissionen, at den ikke har fremlagt beviser for, hvilke praktiske virkninger den lov, der kun gør det muligt for polske statsborgere at være medlemmer af et politisk parti, har for »mobile« unionsborgeres valgrettigheder.

119. Det er efter min opfattelse klart, at den omhandlede polske lov, som kun giver polske statsborgere ret til at være medlemmer af et politisk parti, resulterer i ulige behandling i forhold til valgrettigheder, når tjekkiske statsborgere frit kan vælge, om de vil lade sig opstille til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet, enten som medlemmer af et politisk parti eller som løsgængere, hvorimod »mobile« unionsborgere kun kan vælge den sidstnævnte mulighed. Som jeg tidligere har nævnt, gør adgangen til politiske partier det muligt at udøve valgrettigheder mere effektivt med henblik på at deltage i det demokratiske liv.

120. Ingen af de afhjælpende foranstaltninger, som Republikken Polen har nævnt, kan ændre ved denne vurdering. Den omstændighed, at »mobile« unionsborgere kan optages som kandidater på et politisk partis liste, kan nemlig ikke opveje denne begrænsning af deres handlemuligheder, eftersom de – som Kommissionen har forklaret – er underlagt særlige kriterier, der skal være opfyldt. Selv om Republikken Polen har gjort gældende, at de organisationer, som er tilgængelige for kandidater, der ikke er medlemmer af et politisk parti, også spiller en rolle, er denne desuden ikke sammenlignelig med et politisk partis rolle.

121. Kommissionen har i øvrigt påpeget, at der forekommer en ulige behandling med hensyn til finansiering af valgkomitéer som en direkte konsekvens af de lovbestemmelser, som forfatterne til den rapport, hvortil den har henvist, har betegnet som en »åbenbar hindring« (69).

122. Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen fastslår, at Kommissionen på tilstrækkelig vis har godtgjort, at der foreligger en begrænsning i udøvelsen af valgrettigheder, som er til skade for »mobile« unionsborgere, der befinder sig i samme situation som indenlandske statsborgere.

123. Det følger heraf, at Republikken Polen, da den vedtog den omhandlede nationale bestemmelse som led i udøvelsen af sin kompetence, ikke overholdt de krav, der følger af EU-retten, nemlig kravene i artikel 22 TEUF, som skal sammenholdes med chartrets artikel 12, 39 og 40.

c)      Begrundelsen for at begrænse medlemskabet af et politisk parti

124. Republikken Polen har begrundet den ulige behandling af »mobile« unionsborgere, som skyldes, at den har valgt kun at give sine egne statsborgere adgang til at være medlemmer af et politisk parti, i en række hensyn, som følger af traktaten, og som navnlig vedrører respekten for den nationale identitet.

125. Denne medlemsstat har påberåbt sig artikel 4, stk. 2, TEU og i det væsentlige gjort gældende, at EU-retten, som den fortolkes af Kommissionen, medfører, at »mobile« unionsborgere deltager i det offentlige liv på et andet niveau end det, som medlemsstaterne er enedes om, og navnlig gør det muligt for disse borgere at anvende de politiske partier som løftestang til at få indflydelse på nationale beslutninger.

126. Det skal påpeges, at Unionen i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU skal respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer.

127. Organiseringen af det nationale politiske liv, hvortil de politiske partier bidrager, udgør imidlertid en del af den nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU. I denne forbindelse giver respekten for denne identitet sig udslag i en begrænsning af »mobile« unionsborgeres deltagelse i valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg, uden at det er formålet at harmonisere medlemsstaternes valgordninger (70). EU-lovgiver har også taget hensyn til den indvirkning, som adgangen til disse valg kan have på balancen i bopælslandets politiske liv, ved at bestemme, at medlemsstaterne kan foretage visse afgrænsede og midlertidige tilretninger (71), som begunstiger deres egne statsborgere.

128. Med hensyn til spørgsmålet om, hvilke konsekvenser »mobile« unionsborgeres medlemskab af politiske partier vil få på nationalt plan som følge af de potentielle virkninger for disse partier, skal det påpeges, at parterne er enige om, at dette er op til de politiske partier. De kan nemlig frit bestemme, hvordan de vil organisere sig, og hvordan de vælger deres kandidater (72). Det bør fremhæves, at Republikken Polen blot har anført, men ikke godtgjort, at det er umuligt at begrænse partimedlemmers aktivitetsområde til visse valg, når der er tale om »mobile« unionsborgere.

129. Jeg er som følge heraf enig med Kommissionen i, at det ikke kan krænke Republikken Polens nationale identitet, at det tillades »mobile« unionsborgere at være medlemmer af et politisk parti for at sikre den effektive virkning af deres rettigheder i forbindelse med kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.

130. Hvis det antages, at der foreligger en sådan krænkelse, skal artikel 4, stk. 2, TEUF desuden læses således, at der tages hensyn til bestemmelser af samme rang som denne (73).

131. Artikel 4, stk. 2, TEU kan derfor ikke fritage medlemsstaterne for at overholde de grundlæggende rettigheder, der bekræftes i chartret (74), heriblandt det demokratiske princip og lighedsprincippet, som er omhandlet i artikel 22 TEUF (75) og følger af unionsborgerskabet, med hensyn til udøvelse af valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet. Disse principper er grundlæggende værdier i Unionen (76).

132. Jeg foreslår på grundlag af det ovenfor anførte, at Domstolen giver Kommissionen medhold i søgsmålet.

VI.    Sagsomkostninger

133. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Domstolen efter min opfattelse bør give Kommissionen medhold i dens påstand, bør det pålægges Republikken Polen at betale sagsomkostningerne.

134. Den Tjekkiske Republik bør i overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bære sine egne omkostninger.

VII. Forslag til afgørelse

135. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:

»1)      Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet den nægter unionsborgere, som ikke er polske statsborgere, men har bopæl på Republikken Polens område, retten til at være medlem af et politisk parti.

2)      Republikken Polen betaler sagsomkostningerne.

3)      Den Tjekkiske Republik bærer sine egne omkostninger.«

---

1 –      Originalsprog: fransk.

---

2 –      Herefter »»mobile« unionsborgere«.

---

3 –      Kommissionen har anlagt et tilsvarende søgsmål mod Den Tjekkiske Republik (sag C-808/21), som behandles i sammenhæng med den foreliggende sag. Der blev afholdt et fælles retsmøde for disse to sager den 12.9.2023.

---

4 –      Herefter »chartret«.

---

5 –      EFT 1993, L 329, s. 34, og den polske specialudgave af Den Europæiske Unions Tidende, kapitel 20, bind 1, s. 7.

---

6 –      EFT 1994, L 368, s. 38, og den polske specialudgave af Den Europæiske Unions Tidende, kapitel 20, bind 1, s. 12.

---

7 –      Dz. U. af 1997, nr. 98, pos. 604, som ændret (Dz.U. af 2022, pos. 372).

---

8 –      Dz. U. af 2011, nr. 21, pos. 112, som ændret (Dz. U. af 2020, pos. 1319).

---

9 –      Dz. U. af 1993, nr. 7, pos. 34, som ændret (Dz. U. af 2020, pos. 805).

---

10 –      Dz. U. af 1989, nr. 20, pos. 104, som ændret (Dz. U. af 2020, pos. 2261).

---

11 –      Jf. også artikel 129 i Domstolens procesreglement.

---

12 –      Jf. dom af 24.3.1993, CIRFS m.fl. mod Kommissionen (C-313/90, EU:C:1993:111, præmis 22), og af 8.11.2007, Spanien mod Rådet (C-141/05, EU:C:2007:653, præmis 27 og 28).

---

13 –      Jf. navnlig vedrørende Domstolens kontrol dom af 2.6.2016, Kommissionen mod Nederlandene (C-233/14, EU:C:2016:396, præmis 43), og af 22.9.2016, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-525/14, EU:C:2016:714, præmis 14), og vedrørende de betingelser, der skal være opfyldt, dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 188-190 og den deri nævnte retspraksis).

---

14 –      Jf. analogt dom af 30.9.2010, Kommissionen mod Belgien (C-132/09, EU:C:2010:562, præmis 40 og 41).

---

15 –      Kommissionen har henvist til tiende betragtning til direktiv 93/109 og til fjortende betragtning til direktiv 94/80.

---

16 –      Kommissionen har henvist til Menneskerettighedsdomstolens dom af 30.1.1998, United Communist Party of Turkey m.fl. mod Tyrkiet (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 44), og vedrørende politiske partiers betydning f.eks. dom af 25.5.1998, United Communist Party of Turkey m.fl. mod Tyrkiet (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, § 41), og af 13.2.2003, Refah Partisi (the Welfare Party) m.fl. mod Tyrkiet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, §§ 86-89).

---

17 –      Herefter »Venedigkommissionens retningslinjer«. Jf. 2. udgave af disse retningslinjer (undersøgelse nr. 881/2017). Kommissionen har henvist til punkt 1 (s. 5) samt punkt 17 og 18 (s. 9) i de nævnte retningslinjer. Med hensyn til partiernes rolle som bindeled mellem borgerne og personer, der bestrider offentlige hverv, har Kommissionen henvist til punkt 18 (s. 9).

---

18 –      Jf. punkt 72 og 73 i dette forslag til afgørelse. Kommissionen har desuden anført, at Republikken Polen ikke har forklaret, hvorfor kandidaternes medlemskab af et politisk parti skulle være mindre vigtigt for vælgerne end deres personlighed.

---

19 –      Kommissionen har henvist til en rapport, finansieret af Kommissionens program for rettigheder, ligestilling og unionsborgerskab (2014-2020), med titlen »Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland« (rapport om mobile unionsborgeres politiske deltagelse: Polen), oktober 2018, s. 14 (tilgængelig på følgende internetadresse: https://faireu.ecas.org/wp-content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9).

---

20 –      Domstolen har med hensyn til valgproceduren nævnt dom af 12.9.2006, Eman og Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545).

---

21 –      Kommissionen har henvist til dom af 27.4.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-441/02, EU:C:2006:253, præmis 108).

---

22 –      Kommissionen har henvist til dom af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:602, præmis 88), og fremhævet, at Domstolen har præciseret, at medlemsstaterne er forpligtet til at overholde chartrets bestemmelser, når de gennemfører EUF-traktatens bestemmelser om den grundlæggende status som unionsborger.

---

23 –      Kommissionen har påpeget, at denne bestemmelse svarer til artikel 11 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).

---

24 –      Kommissionen har atter henvist til dom af 15.7.2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:602). Med hensyn til kravet om, at nationale regler skal være i overensstemmelse med foreningsfriheden, som er fastsat i chartrets artikel 12, har Kommissionen henvist til dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476).

---

25 –      Kommissionen har vedrørende EMRK’s § 16 henvist til Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.4.1995, Piermont mod Frankrig (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), hvorefter EU-medlemsstater ikke kan gøre denne bestemmelse gældende over for statsborgere fra andre medlemsstater, som påberåber sig deres rettigheder i henhold til traktaterne.

---

26 –      Republikken Polen har henvist til direktiv 93/109 og 94/80 og i særdeleshed til femte betragtning til det førstnævnte direktiv og fjerde betragtning til det sidstnævnte direktiv.

---

27 –      Dette argument er baseret på bestemmelserne i EMRK’s artikel 16.

---

28 –      Republikken Polen har henvist til to undersøgelsesrapporter fra Centrum Badania Opinii Społecznej (center for offentlige meningsmålinger, Polen), nemlig rapport nr. 165/2018 med titlen »Begrundelser for stemmeafgivning ved kommunale valg i 2018« og rapport nr. 96/2014 med titlen »Valget til Europa-Parlamentet ifølge polske borgeres erklæringer efter valget«, der er udarbejdet på grundlag af erklæringer fra de adspurgte personer.

---

29 –      Republikken Polen har i denne forbindelse anført, at der var opstillet fire »mobile« unionsborgere ved de seneste kommunale valg, som blev afholdt i 2018, og at to af dem var kandidater for et partis eller et partiforbunds valgkomité. Det lykkedes for én af disse kandidater at blive valgt. I forbindelse med valget til Europa-Parlamentet i 2019 var der ikke opstillet »mobile« unionsborgere. Republikken Polen har påpeget, at »mobile« unionsborgere ganske vist ikke har vist større interesse for at lade sig opstille til valg, når der også tages højde for det ret beskedne antal »mobile« unionsborgere, der bor i Polen, men at halvdelen af disse borgere har ladet sig opstille på listerne for et politisk partis eller et partiforbunds valgkomité. Dette skal sammenholdes med den konsekvensanalyse, der ledsagede forslaget af 25.11.2021 til Rådets direktiv om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (arbejdsdokument SWD(2021) 357 final), hvortil Kommissionen har henvist. En »mobil« unionsborger havde fortalt, at han havde forsøgt at stille op ved valg til Europa-Parlamentet i sit bopælsland, og at det ikke havde været muligt for ham at blive medlem af et politisk parti. Republikken Polen har fremhævet, at oplysningerne i denne rapport er baseret på et begrænset antal bidragydere.

---

30 –      Jf. valglovens artikel 403.

---

31 –      Den Tjekkiske Republik har anført, at artikel 19, stk. 2, EF, som affattet ved Amsterdamtraktaten, dvs. den nuværende artikel 22 TEUF, »begrænser sig til at anvende forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet på valgret og valgbarhed«. Den har henvist til dom af 12.9.2006, Eman og Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545, præmis 53).

---

32 –      Kommissionen har med hensyn til artikel 21 TEUF henvist analogt til dom af 14.11.2017, Lounes (C-165/16, EU:C:2017:862), og af 5.6.2018, Coman m.fl. (C-673/16, EU:C:2018:385).

---

33 –      Den Tjekkiske Republik har tilføjet følgende henvisninger: »jf. dom af 12.5.1998, Martínez Sala (C-85/96, EU:C:1998:217, præmis 58 og 63). Det var i denne sag omtvistet, om den pågældende mobile unionsborger havde opnået status som arbejdstager«, samt »jf. dom af 29.6.1999, Kommissionen mod Belgien (C-172/98, EU:C:1999:335, præmis 12), og generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse Kommissionen mod Belgien (C-172/98, EU:C:1999:43, punkt 11).«

---

34 –      Kommissionens citat stammer fra tredje betragtning til dette direktiv.

---

35 –      Det samme ræsonnement gælder for valgretten. Artikel 22 TEUF sikrer retten til at være vælger på det tidspunkt, hvor denne status endnu ikke er opnået.

---

36 –      Medlemsstaten har navnlig henvist til dom af 14.3.2019, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (C-399/17, EU:C:2019:200, præmis 51).

---

37 –      Kommissionen har påpeget, at den ikke desto mindre har fremlagt mindst ét eksempel af denne art, jf. den konsekvensanalyse, der er nævnt i fodnote 29 til dette forslag til afgørelse.

---

38 –      C-441/02 (EU:C:2006:253, præmis 108).

---

39 –      Kommissionen har atter henvist til i dom af 27.4.2006, Kommissionen mod Tyskland (C-441/02, EU:C:2006:253, præmis 108 og den deri nævnte retspraksis).

---

40 –      Jf. med hensyn til valg og bestemmelsen af, hvem der er valgbar, dom af 12.9.2006, Eman og Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545, præmis 45 og 52), og af 6.10.2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 42). Jf. ligeledes vedrørende de rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, dom af 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon »Pancharevo« (C-490/20, EU:C:2021:1008, præmis 52). Jf. endelig vedrørende Unionens værdier dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 64-67 og den deri nævnte retspraksis).

---

41 –      Domstolen har fastslået, at det følger af artikel 8, stk. 1, og artikel 12 i akten af 20.9.1976 om almindelige direkte valg af repræsentanterne i forsamlingen (EFT 1976, L 278, s. 5), som præciserer de fælles principper for proceduren for valg af medlemmerne af Europa-Parlamentet ved almindelige direkte valg, at medlemsstaterne i princippet fortsat har kompetence til at regulere valgproceduren. Jf. dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 67-69).

---

42 –      Jf. i denne retning dom af 16.6.2022, Kommissionen mod Østrig (Indeksregulering af familieydelser) (C-328/20, EU:C:2022:468, præmis 57).

---

43 –      Jf. artikel 22 TEUF, in fine, samt fjerde og sjette betragtning til direktiv 93/109 og fjerde og femte betragtning til direktiv 94/80. Disse direktiver indeholder fælles betingelser for udøvelse af valgret og valgbarhed med hensyn til f.eks. unionsborgerskab og de krav til opholdets varighed, som bopælslandet har fastsat, regler for optagelse på valglister og anmeldelse af kandidatur samt undtagelsestilfælde.

---

44 –      Jf. vedrørende kvalificeringen af den »grundlæggende status« bl.a. dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques (C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).

---

45 –      Jf. første til tredje betragtning til direktiv 93/109 og direktiv 94/80. Ifølge J. Shaw, »Sovereignty at the Boundaries of the Polity«, i N. Walker, Sovereignty in Transition, Hart Publishing, London, 2003, s. 461-500, navnlig s. 471, tegner bestemmelserne om valgrettigheder sig for en væsentlig del af merværdien ved bestemmelserne i Maastrichttraktaten. Det har nemlig været muligt at deltage i direkte valg til Europa-Parlamentet, siden akten af 20.9.1976 blev vedtaget (jf. fodnote 41 til dette forslag til afgørelse). Det var først efter Maastrichttraktatens ikrafttræden, at denne ret blev omfattet af EF-traktatens artikel 8 B, efterfulgt af artikel 19 EF og nu artikel 22 TEUF. Jf. gennemgangen af den lovgivningsmæssige historik i J. Shaw og L. Khadar, »Article 39«, i S. Peers, T. Hervey, J. Kenner og A. Ward, The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, 2. udgave, Hart Publishing, Oxford, 2021, s. 1085-1112, navnlig punkt 39.33 og 39.34 (s. 1093 og 1094). Det samme har gjort sig gældende for kommunale valg efter vedtagelsen af denne traktat. Jf. den detaljerede historiske gennemgang i K. Groenendijk, »Article 40«, The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, op.cit., s. 1113-1123, navnlig punkt 40.17 (s. 1118). Jf. vedrørende artikel 19 EF dom af 12.9.2006, Spanien mod Det Forenede Kongerige (C-145/04, EU:C:2006:543, præmis 66), og i samme retning dom af 6.10.2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 42).

---

46 –      Jf. tredje betragtning til direktiv 93/109 og direktiv 94/80 samt i denne retning dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques (C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 50).

---

47 –      Chartret har ifølge artikel 6, stk. 1, TEU samme juridiske værdi som traktaterne.

---

48 –      Det fremgår af forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17 (herefter »forklaringerne til chartret«), at »artikel 39, stk. 1, [svarer] til den ret, der er sikret ved artikel 20, stk. 2, [TEUF]«, og at artikel 22 TEUF udgør retsgrundlaget for vedtagelse af de nærmere bestemmelser for udøvelsen af denne ret.

---

49 –      Det fremgår af forklaringerne til chartret, at denne artikel »svarer til den ret, der er sikret ved artikel 20, stk. 2, [TEUF]«, og at artikel 22 TEUF udgør retsgrundlaget for vedtagelsen af de nærmere bestemmelser for udøvelsen af denne ret. Jf. dom af 9.6.2022, Préfet du Gers og Institut national de la statistique et des études économiques (C-673/20, EU:C:2022:449, præmis 51).

---

50 –      Jf. dom af 20.9.2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458, præmis 31).

---

51 –      Jf. artikel 2 TEU. Jf. herved dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 64 og 67 samt den deri nævnte retspraksis), sammenholdt med dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 112), vedrørende den implicitte forbindelse mellem tre værdier, der er nævnt i artikel 2 TEUF, nemlig demokratiet, retsstaten og respekten for de grundlæggende rettigheder). Jf. vedrørende institutionernes kontrolbeføjelser dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 159).

---

52 –      Domstolen har fastslået, at artikel 10, stk. 1, TEU konkretiserer værdien demokrati som nævnt i artikel 2 TEU. Jf. dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, præmis 63).

---

53 –      Jf. tiende betragtning til og artikel 14, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 93/109 samt 14. betragtning til og artikel 12, stk. 1, litra c), i direktiv 94/80. Jf. vedrørende denne faktors betydning også J. Shaw, »Sovereignty at the Boundaries of the Polity«, op.cit., s. 478, hvorefter »[e]lectoral rights […] are rights ancillary to the practice of migration by EU citizens, rights to be established by the EU acting as a protective polity in order to foster a deeper sense of involvement on the part of the EU migrant with the host state and with certain aspects of its political culture, and to limit the prejudice in terms of the loss of political rights which the migrant may suffer as a result of moving away from her home state«.

---

54 –      Ifølge fast retspraksis forbyder reglerne om ligebehandling af statsborgere og ikke-statsborgere ikke blot åbenlys forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men også enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre udvælgelseskriterier reelt fører til det samme resultat. Jf. dom af 2.2.2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C-372/21, EU:C:2023:59, præmis 29).

---

55 –      Jf. i denne retning sjette betragtning til direktiv 93/109 og femte betragtning til direktiv 94/80.

---

56 –      For så vidt angår anvendelsen af artikel 18 TEUF, som Den Tjekkiske Republik har påberåbt sig, henvises til dom af 11.6.2020, TÜV Rheinland LGA Products og Allianz IARD (C-581/18, EU:C:2020:453, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har henvist til princippet om, at nationale foranstaltninger alene skal undersøges i forhold til artikel 18 TEUF, såfremt de finder anvendelse på situationer, der ikke henhører under specifikke regler om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i denne traktat.

---

57 –      Jf. navnlig punkt 17 og 18 (s 9).

---

58 –      Jf. herved med hensyn til finansiering og adgang til medierne Venedigkommissionens retningslinjer, punkt 185 (s. 59 og 60).

---

59 –      Jf. punkt 50 i dette forslag til afgørelse. Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2008, Yumak og Sadak mod Tyrkiet (CE:ECHR:2008:0708JUD001022603, § 107 og den deri nævnte retspraksis). Menneskerettighedsdomstolen har i sin faste praksis fremhævet, at den politiske debat, som de politiske partier bidrager til, »is at the very core of the concept of a democratic society«.

---

60 –      Denne bestemmelse vedrører politiske partier i Europa. Den har i det væsentlige samme ordlyd som artikel 191, stk. 1, EF.

---

61 –      Jf. forklaringerne til chartret.

---

62 –      Jf. vedrørende forbindelsen mellem chartrets artikel 39 og 40 og chartrets artikel 12, stk. 2, der omhandler politiske partiers rolle, O. Costa, »Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen«, i F. Picod, C. Rizcallah og S. Van Drooghenbroeck, Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article, 3. udgave, Bruylant, Bruxelles, 2023, s. 1043-1068, navnlig punkt 6 (s. 1048), og i samme værk P. Ducoulombier, »Article 12 – Liberté de réunion et d’association«, s. 313-327, navnlig punkt 6 (s. 317 og 318). Jf. også J. Shaw og L. Khadar, op.cit., punkt 39.04 (s. 1087), og K. Groenendijk, op.cit., punkt 40.26 (s. 1120).

---

63 –      Jf. punkt 99 i dette forslag til afgørelse.

---

64 –      Denne artikel svarer til EMRK’s artikel 10. Jf. forklaringerne til chartret.

---

65 –      Jf. i denne henseende ligeledes artikel 3 i protokol nr. 1 til EMRK og Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.2.1999, Matthews mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, § 44), vedrørende denne bestemmelses anvendelse på valg af medlemmerne af Europa-Parlamentet.

---

66 –      Jf. dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 111-114).

---

67 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 30.1.1998, United Communist Party of Turkey m.fl. mod Tyrkiet (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 25). Det præciseres i denne dom, at »political parties are a form of association essential to the proper functioning of democracy. In view of the importance of democracy in the [ECHR], there can be no doubt that political parties come within the scope of Article 11«. Jf. navnlig vedrørende vigtigheden af, at borgernes deltager i det offentlige liv i videre forstand, Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.2.2004, Gorzelik m.fl. mod Polen (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, §§ 88, 90 og 92), og af 8.10.2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti og Israfilov mod Aserbajdsjan (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, §§ 52 og 53).

---

68 –      Jf. dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 37).

---

69 –      Jf. den rapport om mobile unionsborgeres politiske deltagelse, der er nævnt i fodnote 19 i dette forslag til afgørelse, s. 14.

---

70 –      Jf. i denne retning femte betragtning til direktiv 93/109 og fjerde betragtning til direktiv 94/80. Jf. også dom af 12.9.2006, Eman og Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545, præmis 52 og 53).

---

71 –      Jf. punkt 104 i dette forslag til afgørelse. Jf. i denne forbindelse vedrørende begrænsningen af adgangen til visse hverv, som er forbeholdt indenlandske statsborgere, og af deltagelsen i valg til en lovgivende forsamling femte og sjette betragtning til samt artikel 5, stk. 3 og 4, i direktiv 94/80. Jf. vedrørende medlemsstaternes lovgivning, henset til denne handlefrihed, den konsekvensanalyse, der er nævnt i fodnote 29 til dette forslag til afgørelse, punkt 1.3.6 (s. 20), og analysen i P. Blacher, »Article 40 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales«, i F. Picod, C. Rizcallah og S. Van Drooghenbroeck, op.cit., s. 1069-1088, navnlig punkt 16 (s. 1083 og 1084). Jf. for så vidt angår begrænsninger af valgret og valgbarhed, navnlig i forhold til andelen af »mobile« unionsborgere i bopælslandet og opholdets varighed, artikel 14 i direktiv 93/109 og artikel 12 i direktiv 94/80. Jf. ligeledes kommentarerne fra J. Shaw og L. Khadar, op.cit., punkt 39.74 (s. 1104), vedrørende valg til Europa-Parlamentet og fra K. Groenendijk, op.cit., præmis 40.27 og 40.28 (s. 1121), vedrørende kommunale valg.

---

72 –      Jf. herved Venedigkommissionens retningslinjer, punkt 153 og 155 (s. 49 og 50). Jf. eksempelvis ligeledes Alina Ostlings rapport, finansieret af Kommissionens program for rettigheder, ligestilling og unionsborgerskab (2014-2020), med titlen »Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation«, punkt 4.1.2 (s. 27).

---

73 –      Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 72).

---

74 –      Jf. anden og femte betragtning i chartrets præambel.

---

75 –      For så vidt angår denne artikels rækkevidde henvises til punkt 101, 110 og 113 i dette forslag til afgørelse.

---

76 –      Jf. i denne retning domme af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 127) Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 145). Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 72).