–

den spanske regering ved L. Aguilera Ruiz, som befuldmægtiget,

–

Europa-Kommissionen ved S. Pardo Quintillán og C. Cattabriga, som befuldmægtigede,

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44).

2

Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem UQ (sag C-503/19) og SI (sag C-592/19) på den ene side og Subdelegación del Gobierno en Barcelona (regeringens repræsentation i Barcelona, Spanien) på den anden side vedrørende afslag på de ansøgninger om meddelelse af status som fastboende udlænding, som de pågældende har indgivet.

3

Direktiv 2003/109 indeholder et kapitel II med overskriften »Status som fastboende udlænding i en medlemsstat«, hvori dette direktivs artikel 4-13 er indeholdt. Det nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, fastsætter:

»Medlemsstaterne meddeler tredjelandsstatsborgere, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på deres område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den relevante ansøgning, status som fastboende udlænding.«

4

Samme direktivs artikel 5 bestemmer følgende:

»1.   Medlemsstaterne kræver af tredjelandsstatsborgere bevis for, at de til sig selv og de familiemedlemmer, som de har forsørgerpligt over for, råder over:

2.   Medlemsstaterne kan kræve, at tredjelandsstatsborgere opfylder integrationsbetingelser i overensstemmelse med national ret.«

5

Artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/109 har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne kan nægte en person status som fastboende udlænding, hvis det er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

Når medlemsstaterne træffer en sådan afgørelse, skal de tage hensyn til grovheden eller arten af personens krænkelse af den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed eller til den fare, der er forbundet med vedkommende, samtidig med at de tager behørigt hensyn til varigheden af opholdet og tilknytningen til opholdslandet.«

6

I henhold til direktivets artikel 7, stk. 3, følger, at hvis betingelserne i dettes artikel 4 og 5 er opfyldt, og den pågældende ikke udgør en trussel som omhandlet i nævnte direktivs artikel 6, meddeler medlemsstaten den pågældende tredjelandsstatsborger status som fastboende udlænding.

7

Samme direktivs artikel 12, stk. 1 og 3, har følgende ordlyd:

»1.   Medlemsstaterne kan kun træffe afgørelse om at udvise en fastboende udlænding, hvis vedkommende udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

[…]

3.   Før der træffes afgørelse om udvisning af en fastboende udlænding, skal medlemsstaterne tage hensyn til følgende forhold:

8

Kapitel III i direktiv 2003/109 har overskriften »Ophold i de andre medlemsstater«. Direktivets artikel 14, stk. 1, der henhører under dette kapitel, fastsætter, at en fastboende udlænding opnår ret til at opholde sig i andre medlemsstater end den, der har givet vedkommende status som fastboende udlænding, i en periode på over tre måneder, forudsat at betingelserne i nævnte kapitel er opfyldt.

9

Nævnte direktivs artikel 17, stk. 1, der ligeledes er omfattet af samme kapitel, foreskriver:

»Medlemsstaterne kan nægte en fastboende udlænding eller hans familiemedlemmer opholdstilladelse, hvis den pågældende udgør en trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

Når medlemsstaterne træffer en sådan afgørelse, skal de tage hensyn til alvoren eller arten af personens eller dennes familiemedlems/familiemedlemmers krænkelse af den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed eller til den fare, der er forbundet med vedkommende.«

10

Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organisk lov nr. 4/2000 om udlændinges rettigheder i Spanien og deres integration i samfundet) af 11. januar 2000 (BOE nr. 10 af 12.1.2000, s. 1139), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »organisk lov nr. 4/2000«), indeholder artikel 31 med overskriften »Midlertidigt ophold«. Denne lovs artikel 31, stk. 7, har følgende ordlyd:

»I forbindelse med fornyelse af den midlertidige opholdstilladelse foretages der i givet fald en vurdering af:

[…]

Med henblik på denne fornyelse vil der i særlig grad blive taget hensyn til den integrationsindsats, som tredjelandsstatsborgeren har udvist, og som taler for den nævnte fornyelse, idet denne indsats skal bevises ved en positiv rapport fra den selvstyrende region […]«

11

Artikel 32 i organisk lov nr. 4/2000 vedrører langvarigt ophold. Heri foreskrives:

»1.   Langvarigt ophold er betegnelsen for den situation, der gør det muligt at opholde sig og arbejde i Spanien på samme vilkår som spanske statsborgere.

2.   Personer, der har haft uafbrudt midlertidigt ophold i Spanien på mindst fem år, og som opfylder de administrativt fastsatte betingelser, har ret til langvarigt ophold i Spanien. Med henblik på langvarigt ophold medregnes perioder med forudgående og uafbrudt ophold som indehaver af det blå EU-kort i andre medlemsstater. Ophold anses for uafbrudt, selv om udlændingen midlertidigt har forladt det nationale område i forbindelse med ferieperioder eller af andre grunde, der er fastsat administrativt.

3.   Udlændinge, der er fastboende i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union, kan ansøge om og opnå en langvarig opholdstilladelse i Spanien, når de skal udøve lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed eller til andre formål på de administrativt fastsatte betingelser. I det tilfælde, hvor fastboende udlændinge i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union ønsker at bevare den status som fastboende udlænding, der er opnået i den første medlemsstat, kan de derimod ansøge om og opnå en midlertidig opholdstilladelse i Spanien.

[…]«

12

Artikel 148 i organisk lov nr. 557/2011, godkendt ved Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (kongeligt dekret 557/2011 om godkendelse af gennemførelsesbekendtgørelsen til organisk lov nr. 4/2000, som ændret ved organisk lov nr. 2/2009) af 20. april 2011 (BOE nr. 103 af 30.4.2011, s. 43821) bestemmer:

»1.   Udlændinge, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på spansk område i fem år, har ret til en langvarig opholdstilladelse.

Udlændinge, der godtgør, at de i denne periode har opholdt sig uafbrudt i Den Europæiske Union som indehavere af et blåt EU-kort, har ligeledes ret til at få udstedt denne tilladelse, når de har opholdt sig på spansk område i løbet af de to år, der ligger umiddelbart forud for indgivelsen af deres ansøgning.

[…]«

13

Artikel 149 i organisk lov nr. 4/2000 regulerer den procedure, der skal følges med henblik på at opnå en langvarig opholdstilladelse. lovens artikel 149, stk. 2, litra f), bestemmer, at ansøgningen om en sådan tilladelse i givet fald skal ledsages af en straffeattest eller et tilsvarende dokument udstedt af myndighederne i hjemlandet eller i det eller de lande, hvor ansøgeren har opholdt sig i løbet af de seneste fem år, idet dette dokument ikke må indeholde nogen domfældelse for en lovovertrædelse, der efter spansk ret er strafbar.

14

UQ er tredjelandsstatsborger og har en midlertidig opholdstilladelse i Spanien.

15

Den 10. november 2014 blev han idømt 40 dages samfundstjeneste og fik sit kørekort suspenderet i otte måneder og to dage for spirituskørsel den 2. november 2014.

16

Den 2. februar 2018 indgav UQ, som på dette tidspunkt allerede havde haft lovligt ophold i Spanien i mindst fem år i medfør af sin opholdstilladelse, en ansøgning til Oficina de extranjeros de Barcelona (udlændingekontoret i Barcelona, Spanien) om at opnå ret til langvarigt ophold som omhandlet i artikel 32 i organisk lov nr. 4/2000.

17

Ved afgørelse af 27. marts 2018 afslog udlændingekontoret i Barcelona denne ansøgning med den begrundelse, at UQ var tidligere straffet, som nævnt i denne doms præmis 15. UQ indgav en administrativ klage over denne afgørelse, som ligeledes blev afvist ved afgørelse af 6. juli 2018.

18

UQ anlagde følgelig sag ved den forelæggende ret i sag C-503/19 til prøvelse af afgørelsen af 6. juli 2018.

19

Den forelæggende ret har anført, at de forskellige spanske retsinstansers praksis er uklar og selvmodsigende for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt den omstændighed, at den pågældende er tidligere straffet, i sig selv er tilstrækkelig til at nægte vedkommende status som fastboende udlænding, eller om et sådant afslag derimod kræver en bedømmelse af de faktiske omstændigheder i hvert enkelt tilfælde med henblik på at afgøre, om den pågældende udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse.

20

Ifølge den forelæggende ret i sag C-503/19 har Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) i en dom af 5. juli 2018 imidlertid fjernet den tvivl, som den uklare praksis fra lavere retsinstanser gav anledning til. I denne dom støttede Tribunal Supremo (øverste domstol) sig navnlig på artikel 149, stk. 2, litra f), i organisk lov nr. 4/2000 for i det væsentlige at fastslå, at den omstændighed alene, at den pågældende var tidligere straffet, var til hinder for, at den pågældende blev meddelt status som fastboende udlænding. Tribunal Supremo (øverste domstol) fandt i øvrigt, at denne fortolkning hverken var i strid med ånden i eller formålet med bestemmelserne i direktiv 2003/109.

21

For det første er den forelæggende ret i sag C-503/19 i tvivl om, hvorvidt det standpunkt, som Tribunal Supremo (øverste domstol) indtog i den i foregående præmis nævnte dom, er forenelig med direktiv 2003/109.

22

For det andet har den forelæggende ret ligeledes udtrykt tvivl om, hvorvidt den spanske lovgivning er forenelig med dette direktiv for så vidt angår muligheden for at nægte en tredjelandsstatsborger status som fastboende udlænding af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 6, stk. 1. Denne bestemmelse giver en medlemsstat mulighed for, men ikke pligt til, at nægte at meddele status som fastboende udlænding af disse grunde. Ifølge den forelæggende ret i sag C-503/19 skal en medlemsstats lovgivning for at være i overensstemmelse med direktiv 2003/109 være gennemsigtige og forståelige. Kongeriget Spanien har imidlertid ikke gjort brug af denne mulighed. Artikel 149, stk. 2, litra f), i organisk lov nr. 4/2000 kan ikke fortolkes således, at den fastsætter en sådan grund til afslag.

23

For det tredje har den forelæggende ret i sag C-503/19 anført, at det standpunkt, som Tribunal Supremo (øverste domstol) indtog i den dom, der er nævnt i denne doms præmis 20, indebærer, at det er lettere for en tredjelandsstatsborger at opnå fornyelse af sin midlertidige opholdstilladelse i Spanien end at få anerkendt status som fastboende udlænding. Tidligere straffe udgør nemlig ikke en absolut hindring for fornyelse af den midlertidige opholdstilladelse, idet artikel 31, stk. 7, litra a), i organisk lov nr. 4/2000 alene fastsætter, at disse skal »undersøges« med henblik på en sådan fornyelse. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt en sådan situation er i overensstemmelse med EU-retten, for så vidt som en tredjelandsstatsborger med en hvilken som helst straffedom vil blive afskrækket fra at ansøge om status som fastboende udlænding og på ubestemt tid bliver fastholdt i en situation med midlertidigt ophold.

24

På denne baggrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 17 de Barcelona (forvaltningsdomstol nr. 17 i Barcelona, Spanien), som er den forelæggende ret i sag C-503/19, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

25

SI er tredjelandsstatsborger. Han har en midlertidig opholdstilladelse i Spanien, hvor han er beskæftiget i henhold til en tidsubegrænset ansættelseskontrakt, og hvor han er tilmeldt den sociale sikringsordning.

26

Ved dom af 17. oktober 2016 afsagt af Juzgado de lo Penal no 18 de Barcelona (domstol i straffesager nr. 18 i Barcelona, Spanien) blev SI som gerningsmand i forbindelse med falsk og dokumentfalsk idømt en frihedsstraf på 11 måneder, der blev gjort betinget med en prøvetid på to år fra den 17. oktober 2016 for forhold begået den 30. november 2011.

27

SI ansøgte over for regeringens repræsentant i Barcelona om status som fastboende udlænding. Der blev givet afslag på denne ansøgning ved regeringens repræsentant i Barcelonas afgørelse af 30. oktober 2017 navnlig med den begrundelse, at SI var tidligere straffet. SI indgav en administrativ klage over denne afgørelse, som ligeledes blev afslået ved afgørelse af 13. marts 2018.

28

SI anlagde følgelig sag ved den forelæggende ret i sag C-592/19 til prøvelse af afgørelsen af 13. marts 2018.

29

Denne ret har i det væsentlige gentaget de oplysninger, som den forelæggende ret i sag C-503/19 har fremlagt, og som er sammenfattet i denne doms præmis 19 og 20. Den forelæggende ret har anført, at hvis den skulle anvende den spanske lovgivning som fortolket i den i denne doms præmis 20 nævnte dom fra Tribunal Supremo (øverste domstol), ville den ikke kunne foretage nogen vurdering af SI’s personlige situation og integration i Spanien, status for fuldbyrdelsen af den straf, som denne blev idømt ved dom afsagt af Juzgado de lo Penal no 18 de Barcelona (domstol i straffesager nr. 18 i Barcelona), som nævnt i denne doms præmis 26, den begåede krænkelse eller andre omstændigheder, eftersom den ville stå over for et strafbart forhold, der ikke er blevet slettet fra den pågældendes straffeattest. Denne ret er imidlertid i tvivl om, hvorvidt en sådan tilgang er forenelig med EU-retten og navnlig med direktiv 2003/109.

30

På denne baggrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (forvaltningsdomstol nr. 5 i Barcelona, Spanien), som er den forelæggende ret i sag C-592/19, ligeledes besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal artikel 4 og artikel 6, stk. 1, i direktiv [2003/109] fortolkes således, at en straf af enhver karakter er tilstrækkelig til at nægte adgang til status som fastboende udlænding, idet det ikke er nødvendigt at tage hensyn til varigheden af opholdet og tilknytningen til opholdslandet?«

31

For så vidt som den forelæggende ret i sag C-503/19 i sit første, tredje og fjerde spørgsmål har henvist til artikel 17 i direktiv 2003/109, skal det indledningsvis præciseres, at denne artikel, som er indeholdt i dette direktivs kapitel III med overskriften »Ophold i de andre medlemsstater«, omhandler situationen for en tredjelandsstatsborger, der har opnået status som fastboende udlænding i en første medlemsstat, og som ønsker at opholde sig i en anden medlemsstat.

32

Den nævnte artikel er følgelig uden relevans i en situation som den, der ligger til grund for hovedsagerne, og som vedrører en medlemsstats afslag på at meddele status som fastboende udlænding til en tredjelandsstatsborger, der har opholdt sig lovligt og uden afbrydelse på den pågældende medlemsstats eget område i fem år umiddelbart forud for indgivelsen af den pågældendes ansøgning.

33

Efter denne præcisering må det lægges til grund, at de forelæggende retter med deres spørgsmål, der skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, således som den fortolkes af visse retter i denne medlemsstat, som fastsætter, at en tredjelandsstatsborger kan nægtes status som fastboende udlænding i denne medlemsstat alene med den begrundelse, at den pågældende er tidligere straffet, uden at der foretages en konkret undersøgelse af den pågældendes situation, navnlig henset til arten af den af denne statsborger begåede krænkelse, den fare, der eventuelt er forbundet med vedkommende, for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, varigheden af den pågældendes ophold på den nævnte medlemsstats område, og om der består en tilknytning til sidstnævnte.

34

I denne henseende skal det først bemærkes, at artikel 6, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2003/109 giver medlemsstaterne mulighed for, men ikke pligt til, at nægte at meddele status som fastboende udlænding, hvis det er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

35

Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er specifikke, bestemte og klare nok til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet (dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Portugal, C-277/13, EU:C:2014:2208, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).

36

Det følger heraf, at en medlemsstat med henblik på en korrekt gennemførelse af artikel 6, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2003/109 i sin nationale lovgivning skal fastsætte en mulighed for at nægte en tredjelandsstatsborger status som fastboende udlænding af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, der er tilstrækkeligt specifik, bestemt og klar til at opfylde kravet om retssikkerhed.

37

Det tilkommer følgelig de forelæggende retter, der alene har kompetence til at fortolke national ret, inden for rammerne af den procedure, som er fastsat i artikel 267 TEUF (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl., C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 28, og af 21.11.2018, De Diego Porras, C-619/17, EU:C:2018:936, præmis 80), at efterprøve, om den spanske lovgivning indeholder en bestemmelse, der har de i denne doms foregående præmis nævnte egenskaber.

38

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan bestemmelse kan fastsætte, at det forhold alene, at den pågældende er tidligere straffet, er tilstrækkelig til at nægte sidstnævnte status som fastboende udlænding af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, fremgår det af selve ordlyden af artikel 6, stk. 1, andet afsnit, i direktiv 2003/109, at et sådant afslag indebærer, at der skal tages hensyn til og foretages en afvejning af en række forhold, nemlig på den ene side grovheden eller arten af den krænkelse, som den pågældende person har begået, og den fare, der er forbundet med vedkommende for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, og på den anden side varigheden af vedkommendes ophold i medlemsstaten og vedkommendes eventuelle tilknytning til denne medlemsstat.

39

En hensyntagen til alle disse forhold indebærer en vurdering fra sag til sag, hvilket udelukker, at den pågældende kan nægtes status som fastboende udlænding alene med den begrundelse, at vedkommende er tidligere straffet, uanset forbrydelsernes art.

40

En sådan fortolkning af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/109 bekræftes af Domstolens faste praksis, hvorefter foranstaltninger begrundet i den offentlige orden eller sikkerhed kan kun træffes, såfremt det efter de kompetente myndigheders konkrete vurdering i det enkelte tilfælde viser sig, at den pågældendes personlige adfærd aktuelt udgør en reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse (dom af 2.5.2018, K. og H.F. (Opholdsret og påstande om krigsforbrydelser), C-331/16 og C-366/16, EU:C:2018:296, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).

41

Det er således for så vidt angår artikel 12, stk. 3, i direktiv 2003/109, hvis ordlyd er meget lig ordlyden af dette direktivs artikel 6, stk. 1, andet afsnit, blevet fastslået, at en afgørelse om udvisning ikke kan vedtages mod en fastboende tredjelandsstatsborgere med den ene begrundelse, at denne er blevet idømt en frihedsstraf på mere end et år (dom af 7.12.2017, López Pastuzano, C-636/16, EU:C:2017:949, præmis 28).

42

Det følger heraf, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat ikke automatisk kan lægge til grund, at en tredjelandsstatsborger skal nægtes status som fastboende udlænding af hensyn til den offentlige orden i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/109, alene fordi denne har været genstand for en hvilken som helst straffedom (jf. analogt dom af 12.12.2019, G.S. og V.G. (Trussel mod den offentlige orden), C-381/18 og C-382/18, EU:C:2019:1072, præmis 65).

43

Henset til samtlige ovennævnte betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/109 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, således som den fortolkes af en del af denne medlemsstats retter, som fastsætter, at en tredjelandsstatsborger kan nægtes status som fastboende udlænding i denne medlemsstat alene med den begrundelse, at den pågældende er tidligere straffet, uden at der foretages en konkret undersøgelse af den pågældendes situation, navnlig henset til arten af den af denne statsborger begåede krænkelse, den fare, der eventuelt er forbundet med vedkommende for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, varigheden af den pågældendes ophold på den nævnte medlemsstats område, og om der består en tilknytning til sidstnævnte.

44

Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for de forelæggende retter, tilkommer det disse at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en medlemsstats lovgivning, således som den fortolkes af en del af denne medlemsstats retter, som fastsætter, at en tredjelandsstatsborger kan nægtes status som fastboende udlænding i denne medlemsstat alene med den begrundelse, at den pågældende er tidligere straffet, uden at der foretages en konkret undersøgelse af den pågældendes situation, navnlig henset til arten af den af denne statsborger begåede krænkelse, den fare, der eventuelt er forbundet med vedkommende for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, varigheden af den pågældendes ophold på den nævnte medlemsstats område, og om der består en tilknytning til sidstnævnte.