1

Med stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 34 TEUF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1308/2013 af 17. december 2013 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 922/72, (EØF) nr. 234/79, (EF) nr. 1037/2001 og (EF) nr. 1234/2007 (EUT 2013, L 347, s. 671) ved at vedtage § 3, stk. 2, litra u), i mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek vonatkozásában a beszállítókkal szemben alkalmazott tisztességtelen forgalmazói magatartás tilalmáról szóló 2009. évi XCV. törvény (lov nr. XCV af 2009 om forbud mod urimelig handelspraksis anvendt over for leverandører vedrørende landbrugs- og fødevarer, herefter »lov nr. XCV af 2009«) og ved herved at begrænse metoderne til fastsættelse af salgspriserne for landbrugs- og fødevarer.

2

Følgende fremgår af 172. betragtning til forordning nr. 1308/2013:

»I betragtning af de særlige forhold i landbrugssektoren og dens afhængighed af, at hele fødevareforsyningskæden er velfungerende, herunder den effektive anvendelse af konkurrencereglerne i alle tilknyttede sektorer i hele fødevarekæden, som kan være meget koncentreret, bør der lægges særlig vægt på anvendelsen af konkurrencereglerne, som fastlagt i artikel 42 TEUF. […]«

3

Denne forordnings artikel 83, stk. 5, bestemmer:

»Medlemsstaterne kan kun vedtage eller bibeholde supplerende nationale bestemmelser for produkter, som er omfattet af en EU-handelsnorm, hvis disse bestemmelser er i overensstemmelse med EU-lovgivningen, navnlig med princippet om fri bevægelighed for varer, og omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF [af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter (EFT 1998, L 204, s. 37)]. […]«

4

§ 1 lov nr. XCV af 2009 præciserer, at formålet med nævnte lov er at sikre, at der føres bevis for rimelig handelspraksis mellem de enheder, der handler med landbrugs- og fødevarer, og deres leverandører.

5

Denne lovs § 2, stk. 1, omhandler dels virksomheder, der producerer, forarbejder eller sælger uden at forarbejde landbrugs- og fødevarer, og dels virksomheder, der sælger disse varer til endelige forbrugere. Sidstnævnte kategori omfatter alle detailhandlere uanset deres størrelse og finder derfor anvendelse på såvel større supermarkeder som små butikker, der sælger landbrugs- og fødevarer.

6

Den nævnte lovs § 3, stk. 2, litra u), bestemmer følgende:

»Følgende betragtes som urimelig handelspraksis:

[…]

7

Den 12. januar 2015 sendte Kommissionen en skrivelse til de ungarske myndigheder med henblik på at indhente oplysninger om § 3, stk. 2, litra u), i lov nr. XCV af 2009 (herefter »den omhandlede foranstaltning«). Ungarn besvarede denne skrivelse den 23. marts 2015.

8

Kommissionen fandt, at den havde behov for yderligere oplysninger, og tilsendte derfor den 7. juli 2015 Ungarn en anmodning om oplysninger, som denne medlemsstat besvarede den 22. juli 2015.

9

Den 16. februar 2017 tilstillede Kommissionen Ungarn en åbningsskrivelse, hvori den udtrykte tvivl om, hvorvidt visse bestemmelser i lov nr. XCV af 2009 var forenelige med forordning nr. 1308/2013 og artikel 34 TEUF.

10

Ungarn besvarede åbningsskrivelsen den 7. juni 2017 og bestred det foreholdte traktatbrud.

11

Den 9. marts 2018 fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt den opfattelse, som den havde givet udtryk for i åbningsskrivelsen. Den opfordrede denne medlemsstat til inden for en frist på to måneder regnet fra udtalelsens modtagelse at træffe de fornødne foranstaltninger til at efterkomme denne. Ungarn besvarede nævnte udtalelse den 11. maj 2018 og gentog sin opfattelse om, at dens lovgivning er forenelig med EU-retten.

12

Da Kommissionen ikke fandt dette svar tilfredsstillende, har den anlagt nærværende traktatbrudssøgsmål.

13

Til støtte for søgsmålet har Kommissionen gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning er uforenelig med forordning nr. 1308/2013 og artikel 34 TEUF. Indledningsvis undersøges klagepunktet om en tilsidesættelse af forordningen, og herefter undersøges klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 34 TEUF.

14

Kommissionen har anført, at den omhandlede foranstaltning i det væsentlige bestemmer, at detailsalgsprisen for landbrugs- og fødevarer fra et givent land skal indeholde den samme fortjenstmargen som den, der anvendes på identiske varer fra andre lande, hvorved denne bestemmelse forbyder, at der fastsættes forskellige fortjenstmarginer for identiske varer fra forskellige lande, idet begrebet »identiske varer« defineres under henvisning til varens sammensætning og organoleptiske egenskaber (herefter »identiske varer«).

15

Denne institution har anført, at selv om medlemsstaterne i princippet kan vedtage visse foranstaltninger, som ikke foreskrives i forordning nr. 1308/2013, forholder det sig ikke desto mindre således, at sådanne foranstaltninger ikke må kunne fravige eller skade denne forordning eller endda være til hinder for, at forordningen virker.

16

I denne forbindelse har Kommissionen for det første anført, at den frie fastsættelse af salgsprisen på grundlag af den frie konkurrence, når der ikke er foreligger en prisfastsættelsesmekanisme, er en del af forordning nr. 1308/2013 og et udtryk for princippet om de frie varebevægelser på effektive konkurrencevilkår. For det andet har den gjort gældende, at enhver fælles markedsordning (herefter »den fælles markedsordning«) er støttet på princippet om et åbent marked, hvortil alle producenter har fri adgang på effektive konkurrencevilkår.

17

I den foreliggende sag er det Kommissionens opfattelse, at den omhandlede foranstaltning dels skader gennemførelsen af forordning nr. 1308/2013, for så vidt som den modsiger princippet om den frie fastsættelse af salgsprisen på landbrugsprodukter på grundlag af en fair konkurrence, dels at fortjenstmarginen er en integrerende del af fastsættelsen af detailprisen. Den har i denne henseende gjort gældende, at en bestemmelse, der som i det foreliggende tilfælde forbyder fastsættelsen af forskellige fortjenstmarginer ved detailhandelen med identiske varer, hindrer importerede produkter i at træde ind på et givent nationalt marked med attraktive detailsalgspriser.

18

Selv om Kommissionen har medgivet, at det formål, som består i at forbyde urimelig handelspraksis, kan være et formål af almen interesse, som ikke er omfattet af den fælles markedsordnings regler, har den anført, at restriktive foranstaltninger, som vedtages for at nå dette mål, i det mindste skal være forholdsmæssige.

19

Herom har Kommissionen gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning hverken er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, der skal nås, eller står i forhold til dette formål, som består i at sikre overholdelsen af en rimelig handelspraksis og at forbedre producenternes situation i fødevarekæden.

20

I denne forbindelse har Kommissionen for det første anført, at en praksis, der består i at fastsætte forskellige fortjenstmarginer, efter dens opfattelse ikke udgør en urimelig handelspraksis. For det andet er det dens opfattelse, at den omhandlede foranstaltning påvirker de detailhandlendes frihed til at fastsætte marginer betydeligt, hvorved udøvelsen af denne frihed ikke kan anses for at svare til salg til lavere priser end købsprisen, idet sidstnævnte praksis kan begrænses uden at tilsidesætte EU-retten.

21

Den omhandlede foranstaltning er endvidere ikke egnet til at sikre virkeliggørelsen af det tilsigtede mål, eftersom fastsættelsen af fortjenstmarginer ved detailsalg på ingen måde sikrer, at leverandørerne opnår en fordel herved.

22

Efter Kommissionens opfattelse går den nævnte foranstaltning under alle omstændigheder videre end, hvad der er nødvendigt for at nå det tilsigtede formål, og den bevirker i praksis en forskelsbehandling, idet den har en større negativ virkning på importerede varer.

23

Ungarn har for sit vedkommende gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning har til formål at sikre lige konkurrencevilkår for nationale landbrugs- og fødevarer og for sådanne varer fra andre medlemsstater. Denne medlemsstat har anført, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/633 af 17. april 2019 om urimelig handelspraksis i relationer mellem virksomheder i landbrugs- og fødevareforsyningskæden (EUT 2019, L 111, s. 59) udtrykkeligt tillader, at medlemsstaterne bevarer foranstaltninger vedrørende handelspraksis, som ikke er omfattet af dette direktiv, forudsat at disse foranstaltninger er forenelige med bestemmelserne for det indre markeds funktion. Det er således medlemsstatens opfattelse, at den nævnte foranstaltning, som, for at de pågældende varer kan bringes i omsætning på det nationale marked på grundlag af deres omkostningseffektivitet, forbyder de detailhandlende at fastsætte en diskriminerende salgspris på grundlag af disse varers oprindelsesland, er forenelig med forordning nr. 1308/2013.

24

Ungarn har anført, at lov nr. XCV af 2009 blev vedtaget i en sammenhæng, der var kendetegnet ved leverandørernes økonomiske afhængighed og sårbarhed over for store detailhandlere, hvilket kom til udtryk i en ulighed i deres forhandlingsposition og førte til urimelig handelspraksis. Denne medlemsstat har gjort gældende, at de detailhandlende, inden denne lov trådte i kraft, kunne pålægge leverandørerne handelsvilkår for deres varer, og at de i praksis krævede, at de sidstnævnte betalte yderligere omkostninger eller opfyldte ad hoc-betingelser, som de pålagde dem, hvorved de udviste en ulovlig adfærd. Formålet med den nævnte lov er ifølge Ungarn at beskytte leverandørerne mod de detailhandlende, der ved misbrug af en stærkere forhandlingsposition gennemfører en praksis, som skader den fair konkurrence på det pågældende marked, og som imidlertid ikke kan sanktioneres ved konkurrenceretten.

25

Ungarn har gjort gældende, at begrebet »identisk vare« omfatter basisfødevarer, som er ensartede og ikke kan adskilles fra hinanden ved deres sammensætning og smag. Den omhandlede foranstaltning omfatter kun varer, der er identiske i alle deres egenskaber, og den omfatter således generelt basisfødevarer, der befinder sig i en lavere priskategori og er mindre forarbejdede, mens den ikke omfatter såkaldte »mærkevarer«. Ungarn har anført, at for så vidt som disse varer er identiske, er forbrugernes præferencer af mindre betydning, og varernes prisforskel kan være afgørende for forbrugernes valg. Eftersom konkurrencen hvad angår de nævnte varer er støttet på deres pris, giver den omhandlede foranstaltning efter denne medlemsstats opfattelse mulighed for at sikre, at denne konkurrence er fair.

26

Ungarn har endvidere anført, at den nævnte foranstaltning hindrer, at konkurrencen på markedet for leverandører af landbrugs- og fødevarer påvirkes af kriterier, der er særlige for den detailhandlende, herunder den subjektive sympati, som den handlende kan nære for en leverandør eller de varer, som denne sælger.

27

Denne medlemsstat har dog fremhævet, at leverandøren og den detailhandlende fortsat frit kan fastsætte varernes købspris, idet den omhandlede foranstaltning hindrer konkurrencefordrejninger ved at forbyde, at den pris, som forbrugeren betaler for en vare, som den detailhandlende har købt til en lavere pris end prisen på en identisk vare, er kunstigt høj som følge af denne detailhandlendes anvendelse af en større fortjenstmargen.

28

Medlemsstaten har desuden fremhævet, at den omhandlede foranstaltning ikke begrænser salget af de pågældende varer til en særlig udsalgspris.

29

Hvad angår den nævnte foranstaltnings forenelighed med forordning nr. 1308/2013 har Ungarn anført, at Kommissionen ikke har identificeret den konkrete bestemmelse i nævnte forordning, som er blevet tilsidesat.

30

Ungarn har gjort gældende, at den omhandlede foranstaltning i fuldt omfang beskytter den frie prisfastsættelse ved de detailhandlendes køb af landbrugs- og fødevarer, og at den således ikke tilsidesætter fast retspraksis, hvorefter nationale foranstaltninger, som skader konkurrenceforholdene ved at hindre en del af producenterne eller importørerne i at drage fordel af lavere kostpriser for at kunne tilbyde mere fordelagtige detailsalgspriser, er i strid med EU-retten. Denne medlemsstat har tilføjet, at det princip, der ligger til grund for forordning nr. 1308/2013, ikke vedrører prisfastsættelsen, men garantien for de frie varebevægelser, og at den omhandlede foranstaltning, der tilsigter at sikre en effektiv konkurrence, således ikke tilsidesætter denne forordning.

31

I denne henseende har Ungarn anført, at den omhandlede foranstaltning formelt indtræder ved slutningen af distributionskæden, ved forholdet mellem den detailhandlende og forbrugeren, men at den skaber sine virkninger ved forholdet mellem leverandøren og den detailhandlende, hvorfor den er støttet på den samme tankegang som direktiv 2019/633. Denne medlemsstat har gjort gældende, at denne foranstaltning er egnet til at nå det angivne formål, eftersom den beskytter producenterne ved at hindre, at deres varers konkurrenceevne over for forbrugerne kan udjævnes med den detailhandlendes diskriminerende prisfastsættelsesteknik.

32

Ungarn har tilføjet, at den nævnte foranstaltning ikke fjerner de detailhandlendes frie valg, eftersom de bibeholder muligheden for at anvende prisnedsættelser ved lanceringen af nye varer samt markedsføringsværktøjer på grundlag af en prisnedsættelse i en overgangsperiode, forudsat at den fortjenstmargen, der anvendes på varerne, udlignes i løbet af en periode på seks måneder.

33

Endelig er det Ungarns opfattelse, at Kommissionen for det første ikke har godtgjort, at den omhandlede foranstaltning adskiller markedsføringen af varer, der er importeret fra andre medlemsstater, fra markedsføringen af nationale varer, og for det andet at det hvad angår basisvarer er varens pris, der er afgørende for forbrugernes valg. I denne forbindelse har denne medlemsstat anført, at Kommissionens argumentation om, at den nævnte foranstaltning er indirekte diskriminerende, eftersom den behandler importerede varer ugunstigt, er støttet på et ræsonnement om, at forbrugerne almindeligvis foretrækker nationale varer, som de allerede er vant til, uden imidlertid at godtgøre, hvorledes dette ræsonnement kan anvendes på varer, som er identiske hvad angår deres sammensætning og deres organoleptiske egenskaber.

34

Det skal indledningsvis fastslås, at medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, der i medfør af artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF henhører under Den Europæiske Unions og medlemsstaternes delte kompetence, har lovgivningsmæssige beføjelser, der, som det følger af artikel 2, stk. 2, TEUF, giver dem mulighed for at udøve deres kompetence, for så vidt som Unionen ikke har udøvet sin (dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

35

Det følger af Domstolens faste retspraksis, at når der er udstedt en forordning om oprettelse af en fælles markedsordning for en given sektor, er medlemsstaterne forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra ordningen eller i øvrigt tilsidesætte den. Ordninger, der opstiller hindringer for, at en fælles markedsordning kan fungere efter hensigten, strider også mod denne ordning, selv om det pågældende spørgsmål ikke er udtømmende reguleret ved denne (dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

36

Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at selv om Kommissionen ikke har anført tilsidesættelsen af en specifik bestemmelse i forordning nr. 1308/2013, men en tilsidesættelse af hele denne forordning, følger det ikke desto mindre heraf, at når der ikke findes en prisfastsættelsesmekanisme, er den frie fastsættelse af salgsprisen på grundlag af den frie konkurrence en del af denne forordning og er udtryk for princippet om frie varebevægelser på effektive konkurrencevilkår (jf. i denne retning dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

37

Indførelsen af en fælles markedsordning er dog ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender nationale bestemmelser, der forfølger andre formål af almen interesse end denne fælles markedsordning, selv om disse bestemmelser kan påvirke det indre markeds funktion i den pågældende sektor, forudsat at disse regler er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål (jf. i denne retning dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 30 og 56 og den deri nævnte retspraksis).

38

I den foreliggende sag forbyder den omhandlede foranstaltning hvad angår landbrugs- og fødevarer, der i medfør af § 2, stk. 1, i lov nr. XCV af 2009 henhører under dens anvendelsesområde, enhver diskriminerende fastsættelse på grundlag af varernes oprindelsesland af den pris, som identiske varer sælges for til den endelige forbruger.

39

Eftersom den omhandlede foranstaltning forbyder anvendelsen af forskellige fortjenstmarginer for salg af identiske varer fra andre medlemsstater, påvirker den prisfastsættelsen for landbrugs- og fødevarer, som de detailhandlende sælger til forbrugerne, hvorfor den begrænser den frie fastsættelse af detailprisen for disse varer.

40

Som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende, påvirker denne foranstaltning nemlig de detailhandlendes frihed til at fastsætte deres fortjenstmarginger, idet de hindres i at sælge varer, som er identiske, men som hidrører fra andre lande, med en højere eller lavere fortjenstmargen og således i enten at kunne drage fordel af lavere indkøbspriser på visse landbrugs- og fødevarer, der er identiske med andre varer, eller i ved anvendelsen af lavere fortjenstmarginer at kompensere de konkurrencemæssige ulemper, der følger af højere indkøbspriser for sådanne varer.

41

Ungarns argument om, at den omhandlede foranstaltning ikke forbyder salgsfremstød, kan ikke rejse tvivl om denne konstatering. Som Kommissionen i det væsentlige har anført, bevirker denne foranstaltning nemlig, at de detailhandlende fratages en metode til at reklamere for de varer, som de ønsker at fremme, navnlig nyligt markedsførte varer. Som generaladvokaten har anført i punkt 83 i forslaget til afgørelse, kan det i visse tilfælde være nødvendigt for en detailhandlende at anvende en prisstrategi med henblik på at stimulere det langsigtede salg af en ny vare på markedet.

42

Det skal derfor fastslås, at den omhandlede foranstaltning er i strid med det princip om den frie fastsættelse af salgsprisen på grundlag af den frie konkurrence, der, som det fremgår af nærværende doms præmis 36, er en del af forordning nr. 1308/2013, og bestemmelsen kan således skade denne forordning.

43

I den foreliggende sag har Ungarn gjort gældende, at den nævnte foranstaltning er begrundet i bekæmpelsen af urimelig handelspraksis, idet den hindrer, at de detailhandlende ved at fastsætte deres fortjenstmargen efter deres eget skøn fremmer visse varer, og den indgår herved i den frie konkurrence mellem producenterne. Ifølge denne medlemsstat må denne adfærd anses for at udgøre en urimelig handelspraksis, som skader interesserne for de producenter af landbrugs- og fødevarer, som skal kunne udbyde deres varer på rimelige konkurrencevilkår, hvilket indebærer, at konkurrence ikke fodrejes af de detailhandlende.

44

Ungarn har ikke godtgjort, at den i forhold til EU-retten lovlige omstændighed, at en detailhandlende anvender forskellige fortjenstmarginer for identiske varer fra forskellige leverandører med hjemsted i forskellige medlemsstater, udgør urimelig handelspraksis.

45

En detailhandlendes valg af at lade den fortjenstmargen, der anvendes på identiske landbrugs- og fødevarer, variere, kan nemlig følge forskellige forretningsmæssige grunde såsom dem, der består i at fremme varer, der er nye med hensyn til deres oprindelse, eller at tiltrække nye kunder med lavere detailpriser.

46

Den begrundelse for den omhandlede foranstaltning, som Ungarn har anført, kan således ikke tiltrædes.

47

Hvad indledningsvis angår prøvelsen af den omhandlede foranstaltnings proportionalitet skal den ske særligt under hensyn til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik og til den fælles markedsordnings tilfredsstillende funktion, hvilket kræver en afvejning af disse målsætninger og de mål, der forfølges med den nævnte foranstaltning, dvs. bekæmpelse af urimelig handelspraksis (jf. i denne retning dom af 13.11.2019, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė,C-2/18, EU:C:2019:962, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).

48

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede foranstaltning er egnet til at sikre gennemførelsen af det mål, som den forfølger, skal det herefter bemærkes, at i henhold til Domstolens faste praksis er en national lovgivning kun egnet til at sikre gennemførelsen af det tilsigtede mål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en konsekvent og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 4.7.2019, Kommissionen mod Tyskland,C-377/17, EU:C:2019:562, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).

49

I den foreliggende sag skal det fastslås, som Kommissionen med føje har anført, at denne foranstaltning, som indtræder i den sidste fase af forsyningskæden for landbrugs- og fødevarer, nemlig salget til forbrugerne, ikke styrker producenterne eller leverandørernes forhandlingsposition, som den ungarske lovgiver anser for at være de svageste parter, ved salget af deres varer til de detailhandlende.

50

Denne foranstaltning forbyder således ikke producenterne af landbrugs- og fødevarer at konkurrere på priserne ved at anvende en anden praksis end den, der er forbudt i medfør af den omhandlede foranstaltning, som kan udgøre urimelig handelspraksis, såsom navnlig fastsættelse af salgsprisen for disse varer til den detailhandlende til deres kostpriser eller til deres marginale produktionsomkostninger, uafhængigt af effektiviteten af produktionsmetoderne, som den ungarske lovgiver imidlertid tilsigtede at fremme.

51

Eftersom den omhandlede foranstaltning alene kræver, at der anvendes en identisk fortjenstmargen på identiske varer fra forskellige lande, hindrer den endvidere ikke de detailhandlende i at anvende forskellige fortjenstmarginer for identiske varer fra samme land, hvorved selve denne foranstaltnings sammenhæng skades, idet formålet med den nævnte foranstaltning i dette tilfælde ikke kan nås.

52

På denne baggrund kan det ikke tiltrædes, at den omhandlede foranstaltning er egnet til at nå formålet med bekæmpelse af urimelig handelspraksis på en konsekvent og systematisk måde.

53

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Ungarn har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af forordning nr. 1308/2013 ved at vedtage den omhandlede foranstaltning og ved herved at begrænse metoderne til fastsættelse af salgspriserne for landbrugs- og fødevarer.

54

Henset til det ovenstående er det ufornødent at undersøge den omhandlede foranstaltning i henhold til artikel 34 TEUF.

55

I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges Ungarn at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):