–

»KOB« SIA ved advokāts A. Blūmiņš,

–

den lettiske regering først ved V. Kalniņa og I. Kucina, derefter ved V. Kalniņa, som befuldmægtigede,

–

den svenske regering først ved A. Falk, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, H. Shev og H. Eklinder, derefter ved C. Meyer-Seitz, H. Shev og H. Eklinder, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved L. Armati, I. Rubene og L. Malferrari, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF, 49 TEUF, 63 TEUF og 345 TEUF.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem »KOB« SIA, et erhvervsdrivende selskab etableret i Letland, og Madonas novada pašvaldības Administratīvo aktu strīdu komisija (forvaltningsretligt klagenævn i Madona kommune, Letland) vedrørende en afgørelse, hvorved sidstnævnte gav afslag på ansøgningen fra KOB om erhvervelse af et landbrugsareal.

3

Artikel 1, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36) fastsætter:

»Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.«

4

Dette direktivs artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.«

5

Nævnte direktivs artikel 4 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

[…]

[…]«

6

Samme direktivs artikel 9 med overskriften »Tilladelsesordninger« fastsætter i stk. 1:

»Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:

[…]«

7

Artikel 10 i direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:

»1.   Tilladelsesordninger skal bygge på kriterier, der regulerer udøvelsen af de kompetente myndigheders skønsbeføjelse, så denne ikke udøves vilkårligt[.]

2.   De i stk. 1 omhandlede kriterier skal være:

[…]«

8

Dette direktivs artikel 14 med overskriften »Forbudte krav« bestemmer:

»Medlemsstaterne må ikke gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af:

[…]«

9

Artikel 281, stk. 1, nr. 2, i likums »Par zemes privatizāciju lauku apvidos« (lov om privatisering af jord i landzoner, Latvijas Republikas Augstākās Padomes un Valdības Ziņotājs, 1992, nr. 32-34) fastsætter, at juridiske personer »kan erhverve såvel landbrugsarealer som arealer, hvor den fremherskende arealanvendelseskategori er jord til landbrugsformål […] samt en samejeandel af sådanne grunde […] [såfremt de opfylder] samtlige nedenstående betingelser:

[…]

[…]

10

Ifølge artikel 25 i Ministru kabineta noteikumi Nr. 675 »Kārtība, kādā Savienības pilsoņi un viņu ģimenes locekļi ieceļo un uzturas Latvijas Republikā« (ministerrådets dekret nr. 675 om procedurer for indrejse og ophold i Letland for unionsborgere og deres familier) af 30. august 2011 (Latvijas Vēstnesis, 2011, nr. 141) skal EU-borgere, som ønsker at opholde sig i Letland i mere end tre måneder, registrere sig hos kontoret for migration og statsborgerskab (Letland) og indhente et registreringsbevis.

11

De nærmere bestemmelser for test af kendskab til det officielle sprog i Republikken Letland er fastsat i Ministru kabineta noteikumi Nr. 733 »Noteikumi par valsts valodas zināšanu apjomu un valsts valodas prasmes pārbaudes kārtību profesionālo un amata pienākumu veikšanai, pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai un Eiropas Savienības pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai un valsts nodevu par valsts valodas prasmes pārbaudi« (ministerrådets dekret nr. 733 om kendskab til det officielle sprog og procedurerne for test af kendskabet til det officielle sprog i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed eller bestridelse af hverv, indhentning af permanent opholdstilladelse og opnåelse af status som fastboende udlænding i Den Europæiske Union samt fastsættelse af den statslige afgift, der skal betales for at gennemføre prøven i færdigheder i det officielle sprog) af 7. juli 2009 (Latvijas Vēstnesis, 2009, nr. 110). I henhold til dette dekret er det, for at en person kan anses for at have kendskabsniveau B2 til dette sprog, et krav, at denne person er i stand til at føre en samtale om dagligdags- og arbejdsrelaterede emner.

12

KOB er et selskab etableret i Letland, som driver landbrugsvirksomhed. Dets bestyrelse består af en enkelt person, nemlig VP, som er en tysk statsborger, der ligeledes har beføjelse til alene at repræsentere dette selskab. Tre andre selskaber registreret i Letland og tilhørende tyske statsborgere besidder kapitalandele i KOB. De reelle rettighedshavere i KOB er VP og ZT. Sidstnævnte er ligeledes tysk statsborger.

13

Den 10. januar 2018 indgik KOB en aftale om køb af et landbrugsareal på 8,10 hektar og ansøgte de kompetente nationale myndigheder om at godkende denne erhvervelse. Ved afgørelse af 6. april 2018 gav det forvaltningsretlige klagenævn i Madona kommune afslag på godkendelse af erhvervelsen.

14

KOB har under den sag, som selskabet ved den forelæggende ret, administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, sektionen for Riga, Letland), har anlagt til prøvelse af denne afgørelse, gjort gældende, at den lettiske lovgivning om godkendelse af erhvervelse af landbrugsarealer er i strid med forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og de grundlæggende friheder, der er fastsat i artikel 18 TEUF, 49 TEUF og 63 TEUF, samt med artikel 45 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

15

Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at efter lettisk ret kan en juridisk person erhverve landbrugsarealer i Letland. Når en juridisk person er repræsenteret eller kontrolleret af en statsborger fra en anden medlemsstat, skal to betingelser imidlertid være opfyldt: Dels skal den udenlandske statsborger registrere sig som unionsborger i Letland, hvilket indebærer, at den pågældende ønsker at tage ophold dér i mere end tre måneder, dels har den pågældende pligt til at godtgøre, at vedkommende opfylder kendskabsniveauet til det lettiske sprog kaldet »B2«, svarende til færdigheder, der er tilstrækkelige til at føre en samtale i en arbejdsrelateret sammenhæng. De samme betingelser gælder for statsborgere fra stater i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) og fra Det Schweiziske Forbund.

16

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne lovgivning rejser spørgsmål om dens forenelighed med EU-retten. Under henvisning til præmis 80 i dom af 24. maj 2011, Kommissionen mod Belgien (C-47/08, EU:C:2011:334), har den anført, at artikel 49 TEUF sikrer, at statsborgere fra en medlemsstat, som etablerer sig i en anden medlemsstat med henblik på at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed dér, behandles efter samme regler som landets egne statsborgere, og den forbyder enhver form for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. I dom af 23. september 2003, Ospelt og Schlössle Weissenberg (C-452/01, EU:C:2003:493, præmis 24), har Domstolen endvidere fastslået, at selv om artikel 345 TEUF ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at fastsætte særlige foranstaltninger for erhvervelse af landbrugsarealer, er sådanne foranstaltninger imidlertid omfattet af de EU-retlige regler, bl.a. reglerne om forbud mod forskelsbehandling, etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser.

17

Det følger i øvrigt af Europa-Kommissionens fortolkningsmeddelelse om erhvervelse af landbrugsjord (EUT 2017, C 350, s. 5), at retten til at erhverve, udnytte eller afhænde landbrugsjord hører under artikel 63 TEUF om den frie bevægelighed for kapital. Henset til landbrugsjordens særlige karakter har Kommissionen dog anerkendt, at de nationale myndigheder kan begrunde visse restriktioner med henvisning til sådanne formål som at bevare traditionelle driftsformer, opretholde befolkningen i landdistrikterne, bekæmpelse af presset på jordarealerne eller en harmonisk vedligeholdelse af området og landskaberne.

18

På denne baggrund har administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, sektionen for Riga) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Er EU-retten, herunder navnlig artikel 18 TEUF, 49 TEUF og 63 TEUF, til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter juridiske personer, der ønsker at erhverve ejendomsretten til landbrugsarealer, i de tilfælde, hvor den eller de parthavere, som i forening repræsenterer mere end halvdelen af selskabets stemmeberettigede kapital, og samtlige de personer, der har ret til at repræsentere selskabet, er statsborgere i andre EU-medlemsstater, skal fremlægge et bevis for registrering som unionsborger for disse samt dokumentation for deres kendskab til det officielle sprog på et niveau svarende til mindst B2?«

19

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 18 TEUF, 49 TEUF og 63 TEUF skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter retten til for en juridisk person, hvis parthaver eller parthavere, som i forening repræsenterer mere end halvdelen af selskabets stemmeberettigede kapital, og samtlige de personer, der har ret til at repræsentere dette selskab, er statsborgere i andre EU-medlemsstater, at erhverve ejendomsretten til landbrugsarealer beliggende på denne medlemsstats område er betinget af, at disse partshavere og repræsentanter fremlægger dels et bevis for registrering som bosiddende i nævnte medlemsstat, dels dokumentation for, at deres sprogfærdigheder i det officielle sprog i denne samme medlemsstat i det mindste gør dem i stand til at føre en samtale om dagligdags- og arbejdsrelaterede emner.

20

Det bemærkes indledningsvis, at selv om artikel 345 TEUF, som den forelæggende ret har henvist til, opstiller princippet om traktaternes neutralitet for så vidt angår de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne, kan denne bestemmelse imidlertid ikke bevirke, at de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne undtages fra EUF-traktatens grundlæggende regler. Selv om denne bestemmelse således ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at indføre en ordning med hensyn til erhvervelse af ejendomsretten til jordarealer, hvori der er fastsat særlige foranstaltninger, der finder anvendelse på handel med land- og skovbrugsarealer, er en sådan ordning imidlertid omfattet af bl.a. princippet om forbud mod forskelsbehandling og af reglerne om etableringsfrihed og frie kapitalbevægelser (jf. i denne retning dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).

21

Det præjudicielle spørgsmål henviser i øvrigt til EUF-traktatens bestemmelser vedrørende etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser.

22

Hvad angår de frie bevægeligheder har Domstolen fastslået, at når en national foranstaltning på én gang vedrører flere grundlæggende friheder, skal Domstolen i princippet kun undersøge foranstaltningen i lyset af en af disse friheder, hvis det under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder viser sig, at de andre er helt sekundære i forhold til den første frihed og kan tilknyttes denne (dom af 8.6.2017, Van der Weegen m.fl., C-580/15, EU:C:2017:429, præmis 25).

23

Det følger af fast retspraksis, at det i denne sammenhæng er nødvendigt at tage hensyn til formålet med den pågældende lovgivning (jf. i denne retning dom af 13.3.2014, Bouanich, C-375/12, EU:C:2014:138, præmis 27, og af 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak, C-323/18, EU:C:2020:140, præmis 50 og 51).

24

I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at KOB ønsker at erhverve landbrugsarealer i Letland med henblik på landbrugsdrift. Det fremgår ligeledes heraf, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ikke alene regulerer erhvervelse af landbrugsarealer i Letland, men ligeledes søger at sikre den varige drift heraf til landbrugsformål.

25

Formålet med denne lovgivning gør det således ikke muligt at fastslå, om lovgivningen overvejende henhører under artikel 49 TEUF eller 63 TEUF. Under sådanne omstændigheder tager Domstolen hensyn til de faktiske omstændigheder i det foreliggende tilfælde med henblik på at fastslå, om den situation, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, henhører under den ene eller den anden af de nævnte bestemmelser (jf. analogt dom af 13.3.2014, Bouanich, C-375/12, EU:C:2014:138, præmis 30).

26

I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen og de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at den faktiske situation, der har givet anledning til hovedsagen, er kendetegnet ved, at et erhvervsdrivende selskab ikke tillades at erhverve landbrugsarealer i Letland med henblik på landsbrugsdrift, så længe selskabets repræsentant og dets partshavere ikke har godtgjort, at de har deres bopæl i denne medlemsstat og et vist kendskabsniveau til lettisk.

27

Det bemærkes, at en sådan situation, i modsætning til de andre situationer, hvor Domstolen har kunnet fastslå en overvejende påvirkning af de frie kapitalbevægelser (jf. bl.a. dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 58 og 59), i første række henhører under etableringsfriheden.

28

Følgelig, og i henhold til Domstolens praksis, som er anført i nærværende doms præmis 22, må det fastslås, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede udelukkende skal undersøges i forhold til sidstnævnte frihed.

29

Idet artikel 49 TEUF endvidere fastsætter en særlig regel om forbud mod forskelsbehandling, finder artikel 18 TEUF, som den forelæggende ret ligeledes har henvist til, ikke anvendelse (jf. analogt dom af 29.10.2015, Nagy, C-583/14, EU:C:2015:737, præmis 24).

30

Det bemærkes i øvrigt, at enhver national foranstaltning inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af bestemmelser i den primære ret (jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Gysbrechts og Santurel Inter, C-205/07, EU:C:2008:730, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).

31

Det bemærkes i denne henseende, at i henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/123 fastsætter dette direktiv de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere. Direktivets kapitel III, hvori er indeholdt direktivets artikel 9-15, regulerer etableringsfriheden for tjenesteydere.

32

Artikel 9-13 i direktiv 2006/123 pålægger medlemsstaterne en række krav, som deres respektive nationale lovgivninger skal opfylde, når servicevirksomheden er betinget af udstedelsen af en tilladelse. I lighed med det, der allerede er fastslået vedrørende direktivets artikel 14, som fastsætter en liste over »forbudte« krav inden for rammerne af udøvelsen af etableringsfriheden, skal det fastslås, at samme direktivs artikel 9-13 udgør en udtømmende harmonisering med hensyn til de tjenesteydelser, der er omfattet af deres anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 14.7.2016, Promoimpresa m.fl., C-458/14 og C-67/15, EU:C:2016:558, præmis 60 og 61).

33

For så vidt som den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, således som det fremgår af nærværende doms præmis 27, kan påvirke etableringsfriheden, er det følgelig i lyset af bestemmelserne i kapitel III i direktiv 2006/123, at den skal undersøges.

34

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, indfører den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning en procedure for tilladelse forud for den juridiske persons erhvervelse af landbrugsarealer i Letland og undergiver i denne forbindelse tilladelsen visse betingelser, herunder bl.a. den skriftlige attestering af, at de pågældende arealer fortsat vil blive anvendt til landbrugsformål.

35

En sådan procedure kan udgøre en »tilladelsesordning« som omhandlet i artikel 4, nr. 6), i direktiv 2006/123, dvs. en procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed.

36

Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123 undergiver medlemsstaternes mulighed for at fastsætte en tilladelsesordning visse betingelser. Navnlig må en sådan ordning ikke indebære en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder. Dette direktivs artikel 10, stk. 2, litra a), kræver ligeledes, at kriterierne for tilladelse skal være ikke-diskriminerende.

37

Samme direktivs artikel 14 fastsætter endvidere, at medlemsstaterne ikke må gøre adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed på deres område betinget af de krav, som bestemmelsen opregner. I henhold til denne artikels nr. 1) er navnlig diskriminerende krav, som direkte eller indirekte er begrundet i nationalitet, samt krav om, at de personer, der besidder kapitalandele, eller medlemmerne af ledelses- eller tilsynsorganerne skal have ophold på deres område, forbudt.

38

Domstolen har i denne henseende fastslået, at det følger af såvel ordlyden af artikel 14 i direktiv 2006/123 som dette direktivs generelle opbygning, at de krav, der er opregnet i denne artikel, ikke kan begrundes (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl., C-593/13, EU:C:2015:399, præmis 28-35, og af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn, C-179/14, EU:C:2016:108, præmis 45).

39

Hvad angår hovedsagen skal det bemærkes, at i det tilfælde, hvor en juridisk person, som ønsker at erhverve et landbrugsareal i Letland, er kontrolleret eller repræsenteret af statsborgere fra andre medlemsstater, fastsætter den i hovedsagen omhandlede lovgivning særlige betingelser, nemlig forpligtelsen til for disse personer at registrere sig som bosiddende i Letland og at godtgøre deres kendskab til det officielle sprog i denne medlemsstat svarende til mindst niveau B2, hvilket indebærer at være i stand til at føre en samtale og dagligdags- og arbejdsrelaterede emner på det officielle sprog i denne medlemsstat.

40

Idet disse særlige betingelser ikke finder anvendelse på lettiske statsborgere, må det konstateres, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning indebærer en direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

41

Det følger heraf, at en sådan lovgivning er i strid med artikel 9, 10 og 14 i direktiv 2006/123.

42

Det er følgelig ikke længere nødvendigt at undersøge, om artikel 63 TEUF ligeledes er til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.

43

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 9, 10 og 14 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter retten til for en juridisk person, hvis parthaver eller parthavere, som i forening repræsenterer mere end halvdelen af selskabets stemmeberettigede kapital, og samtlige de personer, der har ret til at repræsentere dette selskab, er statsborgere i andre EU-medlemsstater, at erhverve ejendomsretten til landbrugsarealer beliggende på denne medlemsstats område er betinget af, at disse partshavere og repræsentanter fremlægger dels et bevis for registrering som bosiddende i nævnte medlemsstat, dels dokumentation for, at deres sprogfærdigheder i det officielle sprog i denne samme medlemsstat i det mindste gør dem i stand til at føre en samtale om dagligdags- og arbejdsrelaterede emner.

44

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

Artikel 9, 10 og 14 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter retten til for en juridisk person, hvis parthaver eller parthavere, som i forening repræsenterer mere end halvdelen af selskabets stemmeberettigede kapital, og samtlige de personer, der har ret til at repræsentere dette selskab, er statsborgere i andre EU-medlemsstater, at erhverve ejendomsretten til landbrugsarealer beliggende på denne medlemsstats område er betinget af, at disse partshavere og repræsentanter fremlægger dels et bevis for registrering som bosiddende i nævnte medlemsstat, dels dokumentation for, at deres sprogfærdigheder i det officielle sprog i denne samme medlemsstat i det mindste gør dem i stand til at føre en samtale om dagligdags- og arbejdsrelaterede emner.