1.

Finder de i direktiv 2003/88 ( 2 ) foreskrevne lofter for den daglige og den ugentlige arbejdstid også anvendelse, når en arbejdstager har indgået flere kontrakter med den samme arbejdsgiver? Eller skal de anvendes »pr. kontrakt«, således at den eventuelle overskridelse af disse lofter skal vurderes for hver arbejdskontrakt?

2.

Disse er nærmere bestemt de retlige spørgsmål, der ligger til grund for den foreliggende sag, som giver Domstolen anledning til for første gang at fortolke en række bestemmelser i direktiv 2003/88, der ud fra dette aspekt anvendes forskelligt i de enkelte medlemsstater.

3.

I 1., 4., 5. og 11. betragtning til direktiv 2003/88 anføres:

[…]

[…]

4.

Artikel 1 i direktiv 2003/88 fastsætter:

»1.   Dette direktiv indeholder minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden.

2.   Dette direktiv finder anvendelse på:

3.   Dette direktiv finder anvendelse på alle former for private og offentlige aktiviteter som defineret i artikel 2 i direktiv 89/391/EØF, jf. dog nærværende direktivs artikel 14, 17, 18 og 19 […]«

5.

Artikel 2 i direktiv 2003/88 bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

(1)   »arbejdstid«: det tidsrum, hvori arbejdstageren er på arbejde og står til arbejdsgiverens rådighed under udførelsen af sin beskæftigelse eller sine opgaver i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis

(2)   »hvileperiode«: det tidsrum, der ikke er arbejdstid

[…]«

6.

Artikel 3 i direktiv 2003/88, som har overskriften »Daglig hviletid«, bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode på 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode.«

7.

Artikel 6 i direktiv 2003/88, som har overskriften »Maksimal ugentlig arbejdstid«, bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for, at det, henset til kravene om at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, sikres:

8.

Artikel 17 i direktiv 2003/88 fastsætter under overskriften »Undtagelsesbestemmelser«:

»1.   Under overholdelse af de generelle principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed kan medlemsstaterne fravige artikel 3, 4, 5, 6, 8 og 16, når arbejdstidens længde som følge af særlige træk ved det udførte arbejde ikke måles og/eller fastsættes på forhånd, eller når arbejdstagerne selv kan fastsætte den, bl.a. når der er tale om:

[…]«

9.

Artikel 22 i direktiv 2003/88 med overskriften »Diverse bestemmelser« fastsætter:

»1.   En medlemsstat kan undlade at anvende artikel 6 under overholdelse af de almindelige principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og forudsat, at den ved nødvendige foranstaltninger, som er truffet med henblik herpå, sikrer:

[…]

Såfremt medlemsstaterne benytter sig af mulighederne efter denne artikel, underretter de straks Kommissionen herom.«

10.

Artikel 111, 112, 114 og 135 i Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii (lov nr. 53/2003 af 24.1.2003 – arbejdsloven) fastsætter:

»Artikel 111: Ved arbejdstid forstås ethvert tidsrum, hvori arbejdstageren udfører sit arbejde, står til rådighed for arbejdsgiveren samt løser de pålagte opgaver og forpligtelser ifølge bestemmelserne i den individuelle arbejdskontrakt, den gældende overenskomst og/eller den gældende lovgivning.

Artikel 112, stk. 1: Fuldtidsansattes normale arbejdstid er 8 timer daglig og 40 timer ugentlig.

[…]

Artikel 114, stk. 1: Den højeste tilladte arbejdstid må ikke overstige 48 timer ugentlig, inklusive overarbejde.

[…]

Artikel 135, stk. 1: Arbejdstagere har ret til en hvileperiode på ikke under 12 sammenhængende timer mellem to arbejdsdage.«

11.

Academia de Studii Economice din București (Bukarests økonomiske universitet, herefter »ASE«), der er en rumænsk institution for højere uddannelse, modtog et europæisk ikke-tilbagebetalingspligtigt tilskud fra Den Europæiske Socialfond, som blev bevilget af de rumænske myndigheder, nærmere bestemt Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman – Ministerul Educației Naționale (formidlingsorgan for det operationelle program Menneskelige ressourcer – det nationale undervisningsministerium, herefter »OI POCU MEN«), til gennemførelse af projektet POSDRU/89/1.5/S/59184 (operationelt program for udvikling af de menneskelige ressourcer, med titlen »Produktivitet og excellence i postdoktorandforskning inden for økonomisk videnskab i Rumænien«, herefter »projektet«).

12.

Ved protokollen til registrering af finansielle uregelmæssigheder af 4. juni 2018 fandt OI POCU MEN, at en del af lønomkostningerne til eksperterne i projektgruppen ikke var berettiget til støtte, fordi disse ansatte i perioden fra oktober 2012 til januar 2013 på visse dage havde opgivet et samlet antal kontraktmæssige timer, som overskred den grænse på 13 timer dagligt, der er fastsat i OI POCU MEN’s retningslinjer i henhold til bestemmelserne i direktiv 2003/88.

13.

Den ikke-støtteberettigede udgift på et samlet beløb af 13808 RON (2904 EUR) udgjorde lønomkostningerne (nettoløn, skatter, arbejdstager- og arbejdsgiverbidrag) for de ansatte i projektgruppen.

14.

Som anført af den forelæggende ret fremgår det af sagens akter, at eksperterne var ansat af den samme arbejdsgiver, ASE, på grundlag af flere arbejdskontrakter. Det fremgår nærmere bestemt, at de var ansat af denne institution på grundlag af en individuel tidsubegrænset arbejdskontrakt med en arbejdstid på fuld tid på 40 timer ugentlig, men at de også indgik en eller flere individuelle tidsbegrænsede arbejdskontrakter eller deltidskontrakter med den samme arbejdsgiver. Således registrerede disse ansatte på visse dage et samlet antal arbejdstimer på mellem 14 og 16 timer dagligt.

15.

OI POCU MEN forkastede ASE’s administrative klage over protokollen til registrering af uregelmæssigheder ved afgørelse nr. 1035/DDDZ/02.08.2018, hvis annullation udgør genstanden for den sag, som nu verserer ved den forelæggende ret, Tribunalul Bucureşti (retten i første instans i Bukarest, Rumænien).

16.

Den ovennævnte afgørelse er baseret bl.a. på argumentet om, at loftet i artikel 3 i direktiv 2003/88 (13 arbejdstimer dagligt for en arbejdstager) ikke finder anvendelse på hver enkelt arbejdskontrakt, men på hver arbejdstager uafhængigt af antallet af indgåede arbejdskontrakter.

17.

Den forelæggende ret har præciseret, at de ikke-støtteberettigede beløb udgjorde løn til visse eksperter, som i perioden fra oktober 2012 til januar 2013 på visse dage sammenlagde arbejdstimerne i den normale arbejdstid, dvs. 8 timer dagligt, med de inden for projektet og inden for rammerne af andre projekter eller aktiviteter ydede arbejdstimer. Det samlede antal arbejdstimer for disse personer overskred således den grænse på 13 timer dagligt, der er fastsat i retningslinjerne fra projektets ledende myndighed, som ifølge OI POCU MEN var udfærdiget i overensstemmelse med artikel 3 og 6 i direktiv 2003/88.

18.

På denne baggrund har Tribunalul Bucureşti (retten i første instans i Bukarest) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal der ved [udtrykket] »arbejdstid«, som defineret i artikel 2, nr. 1), i direktiv 2003/88/EF, forstås »det tidsrum, hvori arbejdstageren er på arbejde og står til arbejdsgiverens rådighed under udførelsen af sin beskæftigelse eller sine opgaver« på grundlag af en enkelt kontrakt (på fuld tid) eller på grundlag af den pågældende arbejdstagers samtlige indgåede (arbejds-)kontrakter?

Skal medlemsstaternes forpligtelser i henhold til artikel 3 i direktiv 2003/88/EF (pligten til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode på 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode) og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88/EF (pligten til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den gennemsnitlige arbejdstid i løbet af en syvdagesperiode ikke overstiger 48 timer, inklusive overarbejde) fortolkes således, at de indfører grænser med hensyn til en enkelt kontrakt eller med hensyn til samtlige kontrakter, som er indgået med den samme arbejdsgiver eller flere arbejdsgivere?

Såfremt der af besvarelsen af det første og det andet spørgsmål følger en fortolkning, hvorefter medlemsstaterne ikke på nationalt plan må regulere anvendelsen af artikel 3 og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88/EF med hensyn til hver [enkelt] kontrakt, i mangel af nationale lovbestemmelser, ifølge hvilke den daglige minimumshvileperiode og den maksimale ugentlige arbejdstid skal stilles i relation til arbejdstageren (uanset hvor mange arbejdskontrakter, som denne indgår med den samme arbejdsgiver eller flere arbejdsgivere), kan en offentlig institution i en medlemsstat, der handler på statens vegne, da lægge til grund, at bestemmelserne i artikel 3 og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88/EF finder direkte anvendelse, og sanktionere en arbejdsgiver for manglende overholdelse af de i direktivets fastsatte grænser af den daglige hvileperiode og/eller den maksimale ugentlige arbejdstid?«

19.

Kommissionen og nogle af procesdeltagerne har rejst formalitetsindsigelse mod de præjudicielle spørgsmål med forskellige begrundelser, der kan sammenfattes således: a) Der mangler visse faktiske oplysninger, som er nødvendige for bedømmelsen, b) spørgsmålene har ikke direkte sammenhæng med genstanden for hovedsagen. Videre har flere procesdeltagere gjort gældende, at visse dele af spørgsmålene under alle omstændigheder delvist skal afvises.

20.

Forelæggelsesafgørelsen – der som anført vedrører spørgsmålet om, hvorvidt visse udgifter er berettiget til offentlig støtte, og ikke direkte omfatter beregningen af arbejdstimerne med henblik på at vurdere, om lofterne i direktiv 2003/88 er overholdt – ville ganske sikkert kunne have været mere fuldstændig med hensyn til flere faktuelle aspekter. Imidlertid indeholder den et minimum af oplysninger om de faktiske omstændigheder i hovedsagen og anfører de anvendelige EU-retlige og de nationale bestemmelser, således at genstanden for sagen og dermed de rejste spørgsmål kan forstås i tilstrækkelig grad.

21.

Nærmere bestemt fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at OI POCU MEN udstedte pålægget om tilbagebetaling som følge af ASE’s manglende overholdelse af bestemmelserne om den maksimale daglige arbejdstid, og dette er efter min opfattelse tilstrækkeligt til at begrunde en vurdering i lyset af bestemmelserne i direktiv 2003/88 om loftet for den daglige arbejdstid. Det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om OI POCU MEN udstedte det anfægtede pålæg om tilbagebetaling på korrekt vis, men eftersom de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Domstolen har nemlig for nylig bekræftet, at »det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen« ( 3 ).

22.

I lyset af denne »formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante[, kan Domstolen kun] afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål« ( 4 ).

23.

Det hersker stadig tvivl om visse dele af de præjudicielle spørgsmål, som Domstolen kan beslutte at afvise. Jeg tænker nærmere bestemt på konsekvenserne af den manglende overholdelse af loftet for den ugentlige arbejdstid i artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88, der er genstand for den anden del af det andet præjudicielle spørgsmål. Af redegørelsen for de faktiske omstændigheder i forelæggelsesafgørelsen kan der nemlig ikke udledes oplysninger om, hvorfor den sidstnævnte bestemmelse er relevant, fordi ASE alene har bestridt overskridelsen af loftet for den daglige arbejdstid. Imidlertid vil min analyse vedrørende formålene med overholdelsen af lofterne for arbejdstiden have generel karakter og kræver ikke en skarp sondring mellem aspekterne knyttet til det daglige og det ugentlige loft.

24.

Efter min opfattelse skal den del af det andet præjudicielle spørgsmål, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt lofterne for den daglige og den ugentlige arbejdstid i bestemmelserne i direktiv 2003/88 finder anvendelse på arbejdskontrakter indgået med flere arbejdsgivere, imidlertid afvises. I denne forbindelse fremgår det af sagens akter og af ASE’s indlæg, at alle de omhandlede kontrakter, eller i det mindste de (i hovedsagen omtvistede) kontrakter, der blev indgået med eksperter, som var lærere, blev indgået alene med det omhandlede universitet. Denne del af det andet spørgsmål er derfor hypotetisk ( 5 ). Under alle omstændigheder opfylder denne del af det præjudicielle spørgsmål ikke kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement, fordi den nationale ret ikke har redegjort for de faktiske forhold, der er baggrunden for denne del ( 6 ).

25.

Det egentlige pejlemærke for Domstolens løsning af spørgsmål angående arbejdstid udgøres af beskyttelsesformålet med direktiv 2003/88, henset især til arbejdstagerens status som svag part i arbejdsforholdet med arbejdsgiveren.

26.

Direktiv 2003/88 har til formål at fastsætte minimumsforskrifter med henblik på at forbedre beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed under arbejdet ved bl.a. indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser med hensyn til arbejdstidens længde ( 7 ).

27.

Dette formål er et nøgleelement ved opbygningen af Unionens sociallovgivning. Efter med hjemmel i artikel 153 TEUF at have fastlagt de generelle principper for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 har lovgiver videreudviklet disse retningslinjer ved en række særskilte direktiver. Under disse henhører netop direktiv 2003/88, som har kodificeret Rådets tidligere direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 ( 8 ).

28.

Med henblik på opnåelse af nævnte formål fastsætter bestemmelserne i direktiv 2003/88 de daglige og de ugentlige minimumshvileperioder samt et loft på 48 timer for den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid, inklusive overarbejde.

29.

De ovenfor nævnte bestemmelser har gennemført artikel 31 i chartret om grundlæggende rettigheder, som efter i stk. 1 at anerkende, at »[e]nhver arbejdstager har ret til sunde, sikre og værdige arbejdsforhold«, i stk. 2 foreskriver, at »[e]nhver arbejdstager har ret til en begrænsning af den maksimale arbejdstid, til daglige og ugentlige hvileperioder samt til årlig ferie med løn«. Denne ret er direkte relateret til respekten for den menneskelige værdighed, som nyder en bredere beskyttelse i chartrets afsnit I ( 9 ).

30.

I en nylig dom har Domstolen (Store Afdeling), hvad angår retskilder og systematisk placering, fastslået, at »retten for enhver arbejdstager til en begrænsning af den maksimale arbejdstid og til daglige og ugentlige hvileperioder ikke alene udgør en regel i Unionens sociallovgivning, der har en særlig vigtig betydning, men at den endvidere udtrykkeligt er fastsat i chartrets artikel 31, stk. 2, som i medfør af artikel 6, stk. 1, TEU har samme juridiske værdi som traktaterne […]. Bestemmelserne i direktiv 2003/88, navnlig dets artikel 3, 5 og 6, som præciserer denne grundlæggende rettighed, skal dermed fortolkes i lyset af denne sidstnævnte« ( 10 ).

31.

Videre har Domstolen fastslået, at »direktiv 2003/88 har til formål at fastsætte minimumsforskrifter med henblik på at forbedre arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår ved indbyrdes tilnærmelse af de nationale bestemmelser med hensyn til bl.a. arbejdstidens længde« ( 11 ), og præciseret, at »[d]enne harmonisering på EU-plan af arbejdstidens tilrettelæggelse har til formål at garantere en bedre beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ved at sikre dem bl.a. daglige og ugentlige minimale hvileperioder og passende pauser, og ved at fastsætte en maksimumsgrænse for den ugentlige arbejdstid« ( 12 ).

32.

Den samme dom har fremhævet arbejdstagerens stilling i det EU-retlige beskyttelsessystem, nemlig at »arbejdstageren skal anses for den svage part i arbejdsforholdet, således at det er nødvendigt at forhindre, at arbejdsgiveren bruger sin stilling til at pålægge arbejdstageren en begrænsning af dennes rettigheder« ( 13 ); det skal ligeledes bemærkes, at »henset til denne status som svag part, kan en sådan arbejdstager afskrækkes fra at gøre sine rettigheder udtrykkeligt gældende over for sin arbejdsgiver, idet påberåbelse af disse rettigheder navnlig vil kunne medføre, at arbejdsgiveren træffer foranstaltninger vedrørende arbejdsforholdet til skade for arbejdstageren« ( 14 ).

33.

Af de ovenfor fastlagte principper følger en række konsekvenser for a) fortolkningen af direktivet i lyset af dets beskyttelsesformål, b) arbejdstagerens rådighed over de rettigheder, der er sikret ved direktivet, og c) afgrænsningen af medlemsstaternes skønsmargin i forbindelse med anvendelsen af direktivets bestemmelser.

34.

For det første følger det af den ovennævnte instrumentelle sammenhæng mellem direktiv 2003/88 og de i chartret sikrede grundlæggende sociale rettigheder, at fortolkningen af direktiv 2003/88 og fastsættelsen af dets anvendelsesområde skal sikre fuld og effektiv udøvelse af de individuelle rettigheder, som det tildeler arbejdstagerne, og fjerne enhver forhindring, som i praksis kan begrænse eller påvirke udøvelsen heraf.

35.

En fortolkning af direktiv 2003/88, som sikrer en sammenhængende realisering af direktivets mål samt fuld og effektiv beskyttelse af arbejdstagernes rettigheder ifølge direktivet, omfatter derfor fastsættelse af særlige forpligtelser for de retssubjekter, som er involveret i dets gennemførelse, som er egnede til at hindre, at den strukturelle ubalance i det økonomiske forhold mellem arbejdsgiver og arbejdstager forringer den faktiske udøvelse af de i direktivet fastsatte rettigheder. Sådan som Domstolen for nylig også har erindret, er dette ensbetydende med, at bestemmelserne i direktiv 2003/88 ikke kan fortolkes strengt til skade for de rettigheder, som en arbejdstager kan udlede heraf ( 15 ).

36.

Den anden konsekvens af denne fortolkningslinje er, at arbejdstageren ikke har mulighed for at råde over de ovennævnte rettigheder.

37.

Arbejdstagernes rettigheder i kraft af direktiv 2003/88, især retten til daglige og ugentlige hvileperioder, der følger henholdsvis af lofterne for den daglige og den ugentlige arbejdstid, har stærk tilknytning til primære og grundlæggende rettigheder og skal opfattes sådan, at arbejdstagerne ikke har mulighed for at råde over dem, fordi disse rettigheder sigter mod at beskytte en almen interesse, navnlig retten til sundhed og sikkerhed under arbejdet.

38.

Dette betyder, at ovennævnte rettigheder ikke henhører under de rettigheder af strengt kontraktmæssig karakter, som arbejdstageren kan give afkald på til gengæld for ekstra løn eller andre ydelser, men udgør det begrænsede sæt af grundlæggende rettigheder ( 16 ), der sikres ved primærretlige retskilder af forfatningsmæssig karakter eller sidestillede bestemmelser og ikke udelukkende vedrører kontraktforholdet mellem arbejdsgiveren og arbejdstageren, men »arbejdstageren som person«.

39.

Heraf følger, at rådigheden over disse rettigheder ikke må overlades til arbejdstagerens vilje, hvorfor den nationale lovgiver og i sidste ende arbejdsgiveren skal anerkende og sikre disse rettigheder uden nogen mulighed for fravigelse bortset fra i de tilfælde, der udtrykkeligt er fastsat i direktiv 2003/88.

40.

En bekræftelse af denne fortolkningslinje kan også udledes af Domstolens nylige praksis. Det fremgår nemlig af CCOO-dommen, at medlemsstaterne er »forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode på 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode […]«, og til at »fastsætte et loft på 48 timer for den ugentlige gennemsnitsarbejdstid, som er en maksimumsgrænse, hvorom det udtrykkeligt er præciseret, at den omfatter overarbejde, og at bestemmelsen – med undtagelse af det tilfælde, […] som er omhandlet i direktivets artikel 22, stk. 1 – ikke kan fraviges, selv ikke med den omhandlede arbejdstagers samtykke« ( 17 ).

41.

Jeg vil nu drøfte den tredje konsekvens af de ovenfor anførte principper, nærmere bestemt for afgrænsningen af medlemsstaternes skønsmargin i forbindelse med anvendelsen af bestemmelserne i direktiv 2003/88.

42.

For at sikre den fulde virkning af direktiv 2003/88 er det vigtigt, at medlemsstaterne sikrer overholdelsen af de minimale hvileperioder og forhindrer enhver overskridelse af den maksimale ugentlige arbejdstid.

43.

Artikel 3 og 5 samt artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88 fastsætter ganske vist ikke konkrete bestemmelser om, hvorledes medlemsstaterne skal sikre gennemførelsen af de rettigheder, som direktivet foreskriver. Som det fremgår af selve ordlyden af de nævnte artikler, overlader de det til medlemsstaterne at fastsætte bestemmelse herom ved at træffe »de nødvendige« foranstaltninger med henblik herpå.

44.

Selv om medlemsstaterne således har en skønsmargen med henblik herpå, er de – henset til det grundlæggende formål, der forfølges med direktiv 2003/88, som er at garantere en effektiv beskyttelse af arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår og en bedre beskyttelse af deres sikkerhed og sundhed – ikke desto mindre forpligtet til at sikre, at den effektive virkning af disse rettigheder fuldt ud sikres ved faktisk at sikre arbejdstagerne daglige og ugentlige minimumshvileperioder og maksimumsgrænsen for den gennemsnitlige ugentlige arbejdstid som fastsat i direktivet.

45.

Heraf følger, at de bestemmelser, som medlemsstaterne fastsætter med henblik på gennemførelsen af forskrifterne i direktiv 2003/88, ikke må kunne gøre de rettigheder, som følger af chartrets artikel 31, stk. 2, og det nævnte direktivs artikel 3 og 5 samt artikel 6, litra b), »indholdsløse« ( 18 ).

46.

Med de to første spørgsmål, bortset fra den del, som efter min opfattelse skal afvises ( 19 ), ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om bestemmelserne i artikel 2, nr. 1), artikel 3 og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88/EF skal finde anvendelse pr. kontrakt eller pr. arbejdstager, såfremt en arbejdstager indgår flere individuelle arbejdskontrakter med den samme arbejdsgiver.

47.

Af ovenstående betragtninger om formålene med direktiv 2003/88 og arbejdstagerens stilling i det EU-retlige beskyttelsessystem kan det konkluderes, at det bedste fortolkningsalternativ er det, hvorefter loftet for den daglige arbejdstid ( 20 ), som direktiv 2003/88 fastsætter indirekte ved at foreskrive en minimumshvileperiode på 11 timer, skal finde anvendelse pr. arbejdstager.

48.

Direktivet skal beskytte arbejdstageren (og ikke arbejdskontrakten), og lofterne for den daglige (og den ugentlige) arbejdstid medvirker til denne beskyttelse ud fra to aspekter, for det første offentligretligt, fordi sundhedsbeskyttelsen utvivlsomt er en almen interesse, der er mere tungtvejende end parternes private interesser, og for det andet kontraktmæssigt, fordi arbejdstageren, den svage part i arbejdsforholdet, skal beskyttes mod mulige former for misbrug fra arbejdsgiveren, der (kontraktmæssigt) kan pålægge arbejdstageren begrænsninger for vedkommendes rettigheder ( 21 ).

49.

En fortolkning, ifølge hvilken de i direktivet fastsatte lofter kan omgås simpelthen ved, at arbejdstageren bedes om at indgå flere arbejdskontrakter, i hver af hvilke varigheden af den daglige og den ugentlige arbejdstid ligger under de fastsatte lofter, er i strid med Domstolens faste praksis som anført ovenfor.

50.

For dette taler åbenlyst også ordlyden af artikel 3 i direktiv 2003/88: »Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at alle arbejdstagere får en minimumshvileperiode på 11 sammenhængende timer inden for hver 24-timersperiode.«

51.

Med hensyn til det tilfælde, hvor en arbejdstager indgår flere arbejdskontrakter med den samme arbejdsgiver, taler den foreslåede systematiske tilgang, i kombination med den ordlydsmæssige synsvinkel, utvetydigt for, a) at bestemmelserne i direktiv 2003/88 skal fortolkes i lyset af direktivets beskyttelsesformål og således, at denne fortolkning sikrer direktivets effektive virkning og i sidste ende fuld og effektiv udøvelse af de individuelle rettigheder, som direktivet tildeler arbejdstagerne, og fjerner enhver forhindring, som i praksis kan begrænse eller påvirke udøvelsen heraf, b) at de ved direktivet anerkendte rettigheder, der har stærk tilknytning til primære og grundlæggende rettigheder, skal opfattes som ikke værende til rådighed for arbejdstagerne og ikke må fraviges af de nationale lovgivere, bortset fra i de tilfælde, der udtrykkeligt er fastsat i direktivet, og c) at de bestemmelser, som medlemsstaterne fastsætter med henblik på gennemførelsen af forskrifterne i direktiv 2003/88 ikke må kunne gøre de rettigheder, som følger heraf, indholdsløse.

52.

Argumenterne fremsat af nogle af procesdeltagerne for at godtgøre, at de i direktivet og i den nationale lovgivning fastsatte lofter skal finde anvendelse pr. kontrakt og ikke pr. arbejdstager afkræftes derfor af min foreslåede fortolkningslinje.

53.

Disse argumenter kan sammenfattes således: Direktivet fastsætter ikke udtrykkeligt, at lofterne finder anvendelse pr. arbejdstager, og anvendelsen af lofterne pr. kontrakt bekræftes derimod af den omstændighed, at dette er udtrykkeligt fastsat i en række sektorlovgivninger, de ændringsforslag til direktivet, som Kommissionen over tid har fremsat med henblik på at indføre en udtrykkelig bestemmelse om anvendelse pr. arbejdstager, har ikke opnået konsensus i Rådet og er ikke blevet implementeret, på grundlag af medlemsstaternes skønsmargin i forbindelse med anvendelsen af bestemmelserne i direktiv 2003/88 gælder der forskellige forhold i medlemsstaterne i den forstand, at hovedparten af dem anvender lofterne pr. arbejdstager, hvorimod nogle få anvender dem pr. kontrakt; dette sker bl.a. af økonomiske årsager, og en eventuel fortolkning af direktivet, som foreskriver anvendelsen af lofterne pr. arbejdstager, ville kunne have betydelige konsekvenser, af hensyn til arbejdstagerens frihed til at udføre arbejde, der sikres i EU-retten, burde det stå frit for arbejdstageren at acceptere en længere arbejdstid end de i direktivet fastsatte lofter ved at indgå flere arbejdskontrakter, de i direktiv 2003/88 fastsatte lofter finder ikke anvendelse på visse typer af arbejdstagere, idet disse er omfattet af undtagelserne i direktivet.

54.

Det ordrette argument, der følger af den velkendte argumentation om den retlige fortolkning ifølge princippet ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit, er ikke særligt overbevisende og afkræftes af den i de foregående punkter udførte systematiske og teleologiske fortolkning af direktiv 2003/88, som har vist behovet for, at lofterne for den daglige (og den ugentlige) arbejdstid overholdes i relation til hver enkelt arbejdstager med henblik på at sikre den effektive virkning af EU-rettens bestemmelser ( 22 ).

55.

I øvrigt er en udtrykkelig forskrift om anvendelse pr. arbejdstager i visse særlige tilfælde på ingen måde i strid med den af mig foreslåede fortolkning. Faktisk er der behov for særlig beskyttelse af visse kategorier af arbejdstagere og af arbejdstagerne i bestemte særlige brancher – som følge af ydelsens iboende karakteristika, såsom eksempelvis arbejdstagere, der udfører mobile vejtransportaktiviteter ( 23 ) – og for disse fastsætter EU-retten udtrykkeligt, at lofterne finder anvendelse pr. arbejdstager.

56.

Den forskelligartede praksis i medlemsstaterne (som Kommissionen har fremhævet i sin rapport om medlemsstaternes gennemførelse af direktiv 2003/88/EF ( 24 ) og i sin fortolkningsmeddelelse om dette direktiv ( 25 )) på lige fod med de betingelser, under hvilke direktivet blev vedtaget, de øvrige direktiver om arbejdstiden og Europa-Parlamentets flere ændringsforslag til direktiv 2003/88, som hidtil er blevet afslået, er alle elementer, som ikke er af afgørende betydning for den foreliggende sag. De kan højst have en vis relevans i en fremtidig drøftelse af spørgsmålet om flere arbejdskontrakter indgået med forskellige arbejdsgivere. I disse tilfælde kan der nemlig rejses spørgsmål vedrørende de forskellige arbejdsgiveres ansvar i kontraktforhold med hensyn til opfyldelsen af sikkerhedsforpligtelser og kendskab til situationer, som ligger uden for den enkelte arbejdsgivers kontrol.

57.

Argumenterne fra flere medlemsstater vedrørende deres skønsmargin i forbindelse med fastsættelsen af de nærmere bestemmelser til gennemførelse af forskrifterne i artikel 3 og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88 er ugrundede ( 26 ). Faktisk vedrører det rejste spørgsmål ikke de nævnte nærmere bestemmelser, men rækkevidden af de omhandlede forskrifter. Det tilkommer derfor Domstolen at fortolke dem for at fastsætte deres rækkevidde på ensartet vis: Hvis de ovennævnte lofter kunne overskrides, alene ved at arbejdstageren indgår flere arbejdskontrakter, ville den grundlæggende kerne i beskyttelsen »udhules«, og direktivets effektive virkning som anført markant forringes.

58.

For så vidt angår de økonomiske følger af den af mig foreslåede fortolkning skal det blot fremhæves, at en effektiv beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, således som det fremgår af fjerde betragtning til direktiv 2003/88, ikke bør underordnes rent økonomiske hensyn ( 27 ).

59.

I øvrigt indeholder sagens akter ikke en præcis og detaljeret analyse af de økonomiske følger, som en sådan fortolkning ville kunne have i de forskellige økonomiske systemer, hvor de i 2003/88 fastsatte lofter i øjeblikket anvendes pr. kontrakt.

60.

Hvad angår arbejdstagerens ret til at arbejde og til at udøve et frit valgt eller accepteret erhverv, som nævnes som en ret, som ubetinget anerkendes ved chartret om grundlæggende rettigheder ( 28 ), viser de ovenfor udtrykte principper om beskyttelsesformålet med direktiv 2003/88 og arbejdstageren som den svage part i arbejdsforholdet, at der findes eksterne grænser af offentligretlig natur, som er knyttet til almene interesser såsom beskyttelsen af arbejdstagernes sundhed og sikkerhed, og som er mere tungtvejende end eventuelle private interesser, herunder arbejdstagerens egne interesser, på linje med den korrekte fortolkning af chartrets artikel 52, stk. 1 ( 29 ).

61.

Afslutningsvis har Domstolen med hensyn til de undtagelser, der er indført ved artikel 17, stk. 1, i direktiv 2003/88, som kan begrunde, at direktivets artikel 3 og 6 ikke omfatter visse arbejdstagere, i flere tilfælde bemærket, at denne bestemmelse gælder for arbejdstagere, »hvis arbejdstid som helhed ikke måles eller fastsættes på forhånd eller kan fastsættes af arbejdstagerne selv på grund af den særlige beskaffenhed af den aktivitet, de udøver« ( 30 ). Da det af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at de i hovedsagen omhandlede arbejdstagere indgik arbejdskontrakter med en arbejdstid på fuld tid på 40 timer ugentlig, forekommer det mig usandsynligt, at disse arbejdstagere, selv når det drejer sig om universitetslærere, kan være omfattet af den ovennævnte kategori af arbejdstagere. Det tilkommer under alle omstændigheder den nationale ret at fastlægge dette.

62.

Selv om argumenterne for, at lofterne for den daglige (og den ugentlige) arbejdstid i direktiv 2003/88 finder anvendelse pr. kontrakt, afkræftes af den af mig foreslåede systematiske og teleologiske fortolkningslinje, står det dog tilbage at afklare en række aspekter for at afgrænse rækkevidden af mine konklusioner på korrekt vis.

63.

Anvendelsen af lofterne for den daglige (og den ugentlige) arbejdstid pr. arbejdstager, uafhængigt af antallet af kontrakter, som er indgået med den samme arbejdsgiver, forudsætter, at den nationale ret fastlægger, at den konkrete situation er omfattet af begreberne »arbejdstager« og »arbejdstid«, som defineret i EU-retten.

64.

Som Kommissionen med rette har fremført i sit skriftlige indlæg, finder bestemmelserne i direktiv 2003/88 nemlig kun anvendelse på »arbejdstagere« som omhandlet i direktivet.

65.

For nylig har Domstolen endvidere fastslået, at »[b]egrebet »arbejdstager« [ikke kan] fortolkes forskelligt afhængigt af, hvilken national lovgivning der er tale om, men må tillægges en selvstændig betydning i EU-retten. Det skal defineres på grundlag af objektive kriterier, som karakteriserer ansættelsesforholdet med hensyn til de berørte personers rettigheder og pligter« ( 31 ).

66.

Den nationale ret skal »lægge objektive kriterier til grund og foretage en samlet vurdering af samtlige omstændigheder i den for denne verserende sag, der angår såvel de pågældende aktiviteters karakter som forholdet mellem de pågældende parter« ( 32 ).

67.

Med hensyn til kvalificeringen skal det erindres, at »[d]et væsentligste kendetegn ved et ansættelsesforhold er, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger« ( 33 ).

68.

Det følger heraf, at et »ansættelsesforhold forudsætter et underordnelsesforhold mellem arbejdstageren og dennes arbejdsgiver. Et sådant underordnelsesforhold skal vurderes i hvert enkelt tilfælde under hensyntagen til alle de omstændigheder, der kendetegner forholdet mellem parterne« ( 34 ).

69.

Den tid, som de af hovedsagen omfattede arbejdstagere tilbragte med faktisk udførelse af arbejde inden for projektet POSDRU/89/1.5/S/59184, er kun relevant i forbindelse med fastlæggelsen af, hvorvidt den minimale daglige hvileperiode eller den maksimale ugentlige arbejdstid i henhold til direktivets artikel 3 og artikel 6, litra b), var overholdt, såfremt der inden for rammerne af dette projekt fandtes et underordnelsesforhold mellem ASE og disse eksperter. Det synes at fremgå af sagens akter, at der var tale om et ansættelsesforhold, men det tilkommer den nationale ret at undersøge dette, herunder under hensyntagen til de særlige træk ved den af kontrakten omfattede ydelse ( 35 ) (tilsyneladende undervisning og forskning).

70.

Den foreslåede fortolkning udelukker derfor ikke, som Kommissionen med rette har fremhævet ( 36 ), at arbejdstagerne i tillæg til et ansættelsesforhold kan udføre liberale erhvervsydelser eller frivilligt arbejde, hvis dette er tilladt i henhold til de gældende nationale bestemmelser; det står helt klart, at den tid, som tilbringes ved udførelse af de sidstnævnte aktiviteter, som ikke er omfattet af ansættelsesforholdet, i dette tilfælde ikke medregnes med hensyn til de i direktiv 2003/88 fastsatte lofter.

71.

Hvad angår begrebet »arbejdstid« har Domstolen i flere tilfælde præciseret, at begreberne »arbejdstid« og »hvileperiode« i den forstand, hvori disse begreber er anvendt i direktiv 2003/88, udgør EU-retlige begreber, der skal defineres efter objektive kriterier under hensyn til direktivets opbygning og formål, idet de tilsigter at fastsætte minimumsforskrifter med henblik på at forbedre arbejdstagernes leve- og arbejdsvilkår ( 37 ). Under alle omstændigheder skal de »ikke fortolkes på baggrund af forskrifterne i medlemsstaternes forskellige lovgivninger […]. Kun en sådan selvstændig fortolkning kan sikre direktivet sin fulde virkning samt en ensartet anvendelse af disse begreber i samtlige medlemsstater. […] Den omstændighed, at der i definitionen af begrebet arbejdstid henvises til »national lovgivning og/eller praksis«, indebærer således ikke, at medlemsstaterne ensidigt kan fastlægge begrebets rækkevidde. De kan derfor ikke pålægge arbejdstagernes ret til, at arbejdsperioderne og dermed også hvileperioderne tages behørigt i betragtning, nogen form for betingelse, da en sådan ret direkte kan støttes på direktivets bestemmelser. Enhver anden fortolkning ville modvirke direktiv 93/104’s ( 38 ) formål, der er at harmonisere beskyttelsen af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed ved hjælp af minimumsforskrifter« ( 39 ).

72.

Når direktivet definerer begrebet arbejdstid med henblik på anvendelsen af de i direktivet fastsatte beskyttelser, henviser direktivet til »det tidsrum, hvori arbejdstageren er på arbejde og står til arbejdsgiverens rådighed under udførelsen af sin beskæftigelse eller sine opgaver ( 40 ) […]« [artikel 2, nr. 1)].

73.

På denne baggrund og på linje med det hidtil foreslåede teleologiske fortolkningsalternativ skal overholdelsen af lofterne for den daglige (og den ugentlige) arbejdstid i direktivet vurderes konkret med udgangspunkt i de faktisk udførte arbejdstimer. Eftersom bestemmelserne ikke sigter mod at beskytte arbejdstageren på det økonomiske plan, men for så vidt angår vedkommendes sundhed og sikkerhed under arbejdet, bevirker den omstændighed, at de kontraktmæssige grænser overskrides, ikke i sig selv, at også de foreskrevne lofter er blevet overskredet, medmindre dette faktisk har fundet sted.

74.

Det tilkommer den nationale ret at fastlægge, om de personer, der arbejdede hos ASE og er omfattet af hovedsagen, udførte arbejde inden for et ansættelsesforhold, og om de i henhold til kontrakten registrerede timer udgjorde faktisk arbejdstid i henhold til direktiv 2003/88 (som fortolket i Domstolens praksis). Retten skal også i givet fald undersøge, om det drejer sig om et af de i direktivets artikel 17 fastsatte tilfælde.

75.

Det tilkommer endvidere den nationale ret på grundlag af denne undersøgelse at vurdere, om arbejdstagernes anmodning om godtgørelse for arbejdstimerne i henhold til loven og kontrakten mellem parterne skal tages til følge eller ej.

76.

Jeg vil afslutningsvis lave en kort overvejelse om begrænsningen af dommens tidsmæssige virkninger, som begæret af nogle af procesdeltagerne.

77.

Den begæring om en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger, som den rumænske regering har fremsat principalt med den begrundelse, at anvendelsen af de omhandlede bestemmelser i direktiv 2003/88 pr. arbejdstager vil have en systemisk virkning på arbejdsmarkedet i Rumænien, hvor mange arbejdstagere indgår kontrakter med flere arbejdsgivere, skal ikke behandles, såfremt Domstolen, som jeg har foreslået, beslutter at afvise det andet præjudicielle spørgsmål, for så vidt som det vedrører kontrakter indgået med flere arbejdsgivere.

78.

Jeg finder videre, at den rumænske regerings subsidiære påstand ikke bør tages til følge, fordi de økonomiske følger, som en præjudiciel dom kan få for en medlemsstat, ikke i sig selv kan begrunde en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger ( 41 ).

79.

Efter min opfattelse skal ASE’s påstand om en begrænsning af dommens tidsmæssige virkninger ikke tages til følge, såfremt Domstolen måtte fastslå, at de omhandlede bestemmelser i direktiv 2003/88 skal finde anvendelse pr. arbejdstager, fordi der ikke findes nogen omstændigheder, som kan begrunde en sådan begrænsning ( 42 ).

80.

Med det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en offentlig institution, der handler på statens vegne, såfremt forskrifterne i direktiv 2003/88 om en minimal daglig hvileperiode og en maksimal ugentlig arbejdstid finder anvendelse pr. arbejdstager, kan lægge til grund, at bestemmelserne i artikel 3 og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88 finder direkte anvendelse på en arbejdsgiver, som ikke overholder disse forskrifter.

81.

Jeg deler det i Kommissionens skriftlige indlæg fremførte standpunkt om, at der ikke er grundlag for, at Domstolen besvarer dette spørgsmål ( 43 ). Som det fremgår af sagens akter, vedrører hovedsagen en »horisontal« anvendelse af princippet om direkte virkning mellem to offentlige institutioner i den rumænske stat. Endvidere fastsætter den rumænske nationale lovgivning, nærmere bestemt arbejdslovens artikel 135, stk. 1, at arbejdstagere har ret til en hvileperiode på ikke under 12 sammenhængende timer mellem 2 arbejdsdage, mens den minimale grænse i artikel 3 i direktiv 2003/88 svarer til 11 hviletimer dagligt. Derfor anerkender den nationale lovgivning, hvor arbejdstiden er begrænset til 12 timer dagligt, en øget beskyttelse sammenlignet med direktivets bestemmelser. I kraft af princippet om direkte virkning kan borgerne direkte påberåbe sig et direktivs bestemmelser i en sag mod en medlemsstat, hvis den har undladt at gennemføre direktivet i national ret eller ikke har gennemført det korrekt. Imidlertid er det i den foreliggende situation ikke gjort gældende, at en national bestemmelse strider mod bestemmelserne i EU-retten (i dette tilfælde direktiv 2003/88).

82.

Spørgsmålet om direkte virkning opstår i øvrigt kun, såfremt det ikke er muligt at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten ( 44 ). I den foreliggende situation er der efter min opfattelse ikke grundlag for at fastslå, at OI POCU MEN ikke ville have kunnet baseret sin afgørelse på bestemmelserne i den rumænske lov på grundlag af en fortolkning heraf, som er i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i direktiv 2003/88. Det tilkommer den nationale ret at fastslå dette, men jeg ser ingen hindringer for en overensstemmende fortolkning.

83.

Såfremt den nationale ret konkluderer, at det ikke er muligt at nå til en fortolkning, som er i overensstemmelse med de relevante bestemmelser, skal den fastslå, om betingelserne for at bestemmelserne i direktiv 2003/88 finder direkte anvendelse, er opfyldt.

84.

Som bekendt skal bestemmelserne i artikel 3 og artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88 for det første være ubetinget og tilstrækkeligt klare ( 45 ). Jeg mener ikke, at der hersker tvivl herom, fordi Domstolen allerede har fastslået dette hvad angår artikel 6, litra b), i direktiv 2003/88.

85.

Da det anføres klart i forelæggelsesafgørelsen, at OI POCU MEN er en offentlig institution, der handler på statens vegne, skal den nationale ret for det andet tage stilling til, om ASE er et organ, som – uanset sin retlige organisationsform – ved en retsakt udstedt af en offentlig myndighed har fået til opgave at yde offentlig servicevirksomhed under den offentlige myndigheds tilsyn, og som med henblik herpå har fået tillagt særlige beføjelser ud over dem, som følger af de regler, der finder anvendelse i forholdet mellem borgerne ( 46 ). Læsning af sagens akter giver ikke særlig anledning til tvivl om, at ASE er en offentlig institution, men det er under alle omstændigheder en faktuel undersøgelse, som det tilkommer den nationale ret at udføre.

86.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Tribunalul Bucureşti (retten i første instans i Bukarest, Rumænien) har stillet, på følgende måde: