1.

Mange af EU’s støtteordninger på landbrugsområdet er meget omfangsrige og komplekse, og medlemsstaterne er derfor forpligtet til at foretage en omhyggelig kontrol af, om disse foranstaltninger opfylder støttebetingelserne og gennemføres korrekt. Derfor kan Europa-Kommissionen ikke først nedsætte finansieringen af udgifter eller helt udelukke udgifter, som en medlemsstat har afholdt til støtte for sit landbrug, fra finansiering, når det står fast, at en konkret foranstaltning eller en konkret støttegenstand ikke er støtteberettiget. Det er tværtimod tilstrækkeligt for en korrektion, hvis medlemsstaten ikke passende og effektivt kontrollerer, at alle dens foranstaltninger overholder støttebetingelserne ( 2 ).

2.

Med den foreliggende appel har Den Tjekkiske Republik anfægtet Rettens dom af 13. september 2018 (herefter »den appellerede dom«) ( 3 ), som opretholder udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (herefter »EGFL«) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (herefter »ELFUL«). Konkret er parterne uenige om visse arealrelaterede støttetildelinger og støttede investeringer i vinsektoren. I sin gennemførelsesafgørelse af 20. juni 2016 (herefter »den omtvistede gennemførelsesafgørelse«) ( 4 ) begrundede Kommissionen alene udelukkelsen af de afholdte udgifter med, at Den Tjekkiske Republik havde gennemført utilstrækkelige kontroller.

3.

Det centrale spørgsmål i den foreliggende appel er nu for det første, hvordan effektiviteten af kontrollen med støtteberettigede arealer skal bedømmes. For det andet er det omtvistet, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere gennemførelsen af investeringer inden for vinsektoren.

4.

Den relevante retlige ramme for den foreliggende sag udgøres af forordning (EF) nr. 73/2009 ( 5 ) samt gennemførelsesforordning (EF) nr. 1122/2009 ( 6 ), der er vedtaget på dette grundlag. Specielt for vinsektoren har desuden gennemførelsesforordning (EF) nr. 555/2008 ( 7 ) betydning, som henviser til den generelle gennemførelsesforordning (EU) nr. 65/2001 ( 8 ), der er relevant for ELFUL.

5.

På det relevante tidspunkt for den foreliggende sag regulerede forordning nr. 73/2009 den direkte støtte inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. Den direkte støtte kan vedrøre bestemte støtteberettigede landbrugsarealer.

6.

I henhold til artikel 20 i forordning nr. 73/2009 ( 9 ) kontrollerer medlemsstaterne et areals støtteberettigelse som følger:

»1.   Medlemsstaterne foretager administrativ kontrol af støtteansøgningerne for at undersøge, om støttebetingelserne er opfyldt.

2.   Den administrative kontrol suppleres med et system for kontrol på stedet for at efterprøve støtteberettigelsen. Til dette formål opstiller medlemsstaterne en stikprøveplan for landbrugsbedrifterne.

Medlemsstaterne kan anvende telemålingsteknikker […] til udførelse af kontrollen på stedet af landbrugsparcellerne.

3.   […]«

7.

Forordning nr. 1122/2009 indeholdt gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af støtteordningerne for landbrugere. Artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 ( 10 ) opstillede generelle principper for kontroller:

»Administrativ kontrol og kontrol på stedet i henhold til denne forordning foretages på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for at opnå støtte er opfyldt, og om de krav og normer, der er relevante for krydsoverensstemmelse, er overholdt.«

8.

For kontroller på stedet foreskrev denne forordnings artikel 30 ( 11 ) følgende kontrolprincipper:

»1.   Det samlede antal kontroller på stedet, der foretages hvert år, skal omfatte mindst 5% af alle landbrugere, der ansøger om støtte i henhold til enkeltbetalingsordningen, støtte i henhold til den generelle arealbetalingsordning eller arealrelaterede betalinger i forbindelse med særlig støtte. Medlemsstaterne sørger for, at kontrollerne på stedet omfatter mindst 3% af de landbrugere, der ansøger om støtte i henhold til hver af de øvrige arealrelaterede støtteordninger omhandlet i afsnit III, IV og V i forordning (EF) nr. 73/2009.

2.   […]

3.   Hvis der ved kontrol på stedet konstateres betydelige uregelmæssigheder i forbindelse med en bestemt støtteordning eller i et givet område eller delområde, gennemfører den ansvarlige myndighed yderligere kontrol på stedet det pågældende år, ligesom den for det følgende år hæver procentdelen af landbrugere, hos hvem der skal foretages kontrol på stedet.

4.   Hvis det er fastsat, at kontrollen af visse elementer i forbindelse med kontrol på stedet kan foretages som stikprøvekontrol, så skal denne gennemføres på en sådan måde, at der sikres en pålidelig og repræsentativ kontrol. Medlemsstaterne fastlægger kriterierne for udvælgelsen af stikprøven. Hvis der konstateres uregelmæssigheder ved stikprøvekontrollen, udvides stikprøven tilsvarende.«

9.

Artikel 31, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1122/2009 ( 12 ) regulerede udvælgelsen af kontrolstikprøven:

»1.   Den ansvarlige myndighed udvælger på grundlag af en risikoanalyse stikprøver til kontrol på stedet i henhold til denne forordning, således at de er repræsentative for de indsendte støtteansøgninger.

For at sikre en sådan repræsentativitet udvælger medlemsstaterne tilfældigt mellem 20% og 25% af minimumsantallet af landbrugere, der skal underkastes kontrol på stedet, jf. artikel 30, stk. 1 og 2.

[…]

2.   Risikoanalysen undersøges for, hvor effektiv den er, og ajourføres hvert år:

10.

Artikel 33 i forordning nr. 1122/2009 ( 13 ) fastsatte indholdet af kontrollen på stedet:

»Kontrollen på stedet skal omfatte alle de landbrugsparceller, som der er ansøgt om støtte for i henhold til støtteordningerne i bilag I til forordning (EF) nr. 73/2009, bortset fra de parceller, for hvilke der er indgivet ansøgninger om støtte til frø, jf. artikel 87 i samme forordning. Den fysiske fastslåelse af arealerne, der er en del af kontrollen på stedet, kan dog begrænses til en stikprøve på ned til 50% af de landbrugsparceller, som der er indsendt ansøgninger for i henhold til de støtteordninger, som er omhandlet i afsnit III, IV og V i forordning (EF) nr. 73/2009, hvis stikprøven sikrer en pålidelig og repræsentativ kontrol, både med hensyn til det kontrollerede areal og den støtte, der er ansøgt om. Hvis der ved stikprøvekontrollen påvises uregelmæssigheder, sættes andelen af de faktisk kontrollerede parceller op.

Medlemsstaterne kan gøre brug af telemåling, jf. artikel 35, […], hvis det er muligt.«

11.

Artikel 35 i denne forordning ( 14 ) beskrev udførelsen af kontrol på stedet ved telemåling nærmere:

»1.   Når en medlemsstat benytter sig af muligheden i artikel 33, stk. 2, for at foretage kontrol på stedet ved telemåling, skal den:

2.   Den yderligere kontrol, der er nævnt i artikel 30, stk. 3, foretages ved traditionel kontrol på stedet, hvis det ikke længere er muligt at foretage den yderligere kontrol ved telemåling det pågældende år.«

12.

Forordning nr. 555/2008 indeholder gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 om den fælles markedsordning for vin ( 15 ) navnlig med hensyn til kontrollerne i vinsektoren. Artikel [9], stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 555/2008 regulerer den finansielle forvaltning af støtten til foranstaltninger:

»Støtten kommer til udbetaling, når det er fastslået, at enten en enkeltoperation eller alle de operationer, der er omfattet af støtteansøgningen, alt efter hvordan medlemsstaten har valgt at forvalte støtteforanstaltningen, er gennemført og kontrolleret på stedet.«

13.

Artikel 76 i forordning nr. 555/2008 opstiller de generelle principper for kontroller inden for vinsektoren:

»Medlemsstaterne indfører kontrol og andre foranstaltninger i det omfang, det er nødvendigt for at sikre korrekt anvendelse af forordning (EF) nr. 479/2008 og denne forordning, jf. dog særlige bestemmelser i denne forordning eller anden EF-lovgivning. Kontrollen og foranstaltningerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til risikoen for svig og have en afskrækkende virkning, således at de yder Fællesskabets finansielle interesser den fornødne beskyttelse.

Medlemsstaterne skal især sikre, at:

[…]

[…]«

14.

Artikel 77, stk. 3 og 5, i denne forordning indeholder desuden generelle principper for kontrollen:

»3.   Med undtagelse af tilfælde, hvor systematisk kontrol på stedet er foreskrevet i forordning (EF) nr. 479/2008 eller denne forordning, foretager de ansvarlige myndigheder kontrol på stedet ved stikprøver af en passende procentdel af modtagere/producenter på grundlag af en risikoanalyse i overensstemmelse med artikel 79 i denne forordning.

4.   […]

5.   Hvad angår de i artikel 15 i forordning (EF) nr. 479/2008 omhandlede foranstaltninger, finder artikel 26, 27 og 28 i forordning (EF) nr. 1975/2006 anvendelse med de fornødne ændringer.«

15.

I artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 479/2008 ( 16 ) er foranstaltningerne »materielle og/eller immaterielle investeringer i forarbejdningsfaciliteter, vinbedriftinfrastruktur og markedsføring af vin« nævnt.

16.

Artikel 77, stk. 5, i forordning nr. 555/2008 ( 17 ) henviser med hensyn til kontrol af foranstaltninger i henhold til artikel 15 i forordning nr. 479/2008 til artikel 26-28 i forordning nr. 1975/2006 ( 18 ).

17.

Forordning nr. 1975/2006 blev den 1. januar 2011 ophævet ved forordning nr. 65/2011 ( 19 ). Henvisninger til forordning (EF) nr. 1975/2006 skal i henhold til artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 65/2011 betragtes som henvisninger til sidstnævnte forordning og skal læses i overensstemmelse med sammenligningstabellen i bilag II til denne forordning. Artikel 4, stk. 5, og artikel 24-26 i forordning nr. 65/2011, svarer til artikel 26-28 i forordning nr. 1975/2006.

18.

Også artikel 25, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 65/2011 ( 20 ) indeholder en bestemmelse om kontrol på stedet:

»Medlemsstaterne tilrettelægger kontrol på stedet af godkendte operationer på grundlag af en passende stikprøve.«

19.

Den 20. juni 2016 vedtog Kommissionen den omtvistede gennemførelsesafgørelse. Dermed udelukkede den visse udgifter, som medlemsstaterne havde afholdt inden for rammerne af EGFL eller ELFUL, fra EU-finansiering. Denne afgørelse er bl.a. rettet mod Den Tjekkiske Republik. Med hensyn til de udgifter, som denne medlemsstat havde afholdt, udelukkede Kommissionen navnlig følgende udgifter:

20.

Ved søgsmål for Retten af 31. august 2016 nedlagde Den Tjekkiske Republik påstand om annullation af den omtvistede gennemførelsesafgørelse, for så vidt som den udelukker betalinger, som Den Tjekkiske Republik har gennemført, for 30206401,58 EUR ( 22 ) fra EU-finansiering.

21.

Retten gav sagsøgeren delvist medhold og annullerede den omtvistede gennemførelsesafgørelse, for så vidt som den udelukker de betalinger, som Den Tjekkiske Republik har gennemført inden for EGFL på 6356909,30 EUR i forbindelse med krydsoverensstemmelseskontrollen vedrørende regnskabsåret 2011.

22.

I øvrigt frifandtes Kommissionen.

23.

Ved appelskrift af 27. november 2018 har Den Tjekkiske Republik iværksat den foreliggende appel til prøvelse af den appellerede dom. Appellanten har nedlagt følgende påstande:

24.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

25.

Procesdeltagerne har afgivet skriftlige indlæg og fremsat bemærkninger til appellen i retsmødet den 29. januar 2020.

26.

Den Tjekkiske Republik har til støtte for appellen fremsat fire anbringender. De to første appelanbringender vedrører udelukkelsen af den direkte arealbetaling fra EU-finansiering, mens det tredje og det fjerde appelanbringende vedrører udelukkelsen af udgifter til investeringer i vinsektoren.

27.

For at fremme forståelsen af de to første appelanbringender vil jeg kort opridse baggrunden for at udelukke de afholdte arealrelaterede udgifter. Kommissionen har nemlig støttet denne udelukkelse på, at Den Tjekkiske Republik ikke i tilstrækkeligt omfang har kontrolleret, om de støttede landbrugsarealer opfylder støttebetingelserne.

28.

Hensigten med arealstøtten er at støtte en bestemt landbrugsmæssig udnyttelse af et areal, idet støttens størrelse følger parcellens størrelse. Genstanden for medlemsstaternes kontrol er derfor på den ene side, om parcellerne udnyttes i overensstemmelse med støttemodtagerens anmeldelse, og på den anden side parcellernes faktiske størrelse. I denne forbindelse betegnes afvigelser fra støtteansøgningerne som uregelmæssigheder.

29.

Foruden administrativ kontrol nævner forordning nr. 1122/2009 i denne forbindelse to typer af kontrol på stedet: »traditionel« kontrol på stedet ( 23 ), dvs. fysisk fastslåelse, eller kontrol på stedet ved hjælp af telemåling ( 24 ). Disse kontroller skal i henhold til artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 være effektive, dvs. de skal sikre en pålidelig efterprøvning af, om betingelserne for at opnå støtte er opfyldt.

30.

Ifølge Domstolens praksis påhviler det ikke Kommissionen, hvis den er af den opfattelse, at en medlemsstat ikke gennemfører passende og effektiv kontrol af visse støtteforanstaltninger, udtømmende at godtgøre, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige. Den skal blot fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal ( 25 ). Kommissionen skal med bestemte konstateringer underbygge, at dens tvivl er begrundet. Disse kan f.eks. bestå i, at en medlemsstat har fremlagt indbyrdes modstridende tal ( 26 ).

31.

Den pågældende medlemsstat kan svække Kommissionens konstateringer ved at godtgøre, at konstateringerne er urigtige, og at den i virkeligheden har et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem ( 27 ) I modsat fald anses det for godtgjort, at der består alvorlig tvivl med hensyn til, om medlemsstatens kontrol- og overvågningssystem er passende og effektivt ( 28 ).

32.

Med sit første appelanbringende har Den Tjekkiske Republik for det første gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den konkluderede, at Kommissionen havde godtgjort rimelig tvivl om effektiviteten af kontrollen med de støttede arealer. For det andet begik den efterfølgende ligeledes en retlig fejl, da den efterprøvede, om Den Tjekkiske Republik havde svækket denne tvivl, og i hvert fald med urette afviste dette.

33.

Det centrale punkt i det første appelanbringende er spørgsmålet om, hvilken form for konstateringer der kan begrunde en rimelig tvivl om kontrollens effektivitet som omhandlet i den i indledningen citerede retspraksis ( 29 ).

34.

Konkret skal det bedømmes, om Retten begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 22 lagde til grund, at tvivl om telemålingens effektivitet kan godtgøres alene ved den omstændighed, at denne kontrolmetode i forhold til den traditionelle metode til kontrol på stedet konstaterer en lavere andel af uregelmæssigheder ( 30 ). Andelen af uregelmæssigheder beskriver forholdet mellem antallet af konstaterede uregelmæssigheder og det samlede antal kontrollerede parceller.

35.

Efter Rettens opfattelse skal de to varianter af kontrol på stedet, som gennemføres på grundlag af repræsentative stikprøver for det pågældende område i medlemsstaten, føre til »principielt lignende« resultater ( 31 ).

36.

Med andre ord er Retten altså af den opfattelse, at det allerede følger af den omstændighed, at der såvel ved en klassisk fysisk fastslåelse som ved telemåling sker en kontrol af enkelte parceller (altså stikprøver) i Den Tjekkiske Republik, at de to kontrolmetoder bør føre til, at man konstaterer samme andel af uregelmæssigheder.

37.

Sandsynligheden for uregelmæssigheder beregnes forud for udvælgelsen af stikprøverne til en kontrol ved hjælp af en risikoanalyse. Denne risikoanalyse beregner ved hjælp af forskellige risikofaktorer sandsynligheden for, at den faktiske udnyttelse eller størrelse af en parcel afviger fra det, der er anført i støtteansøgningen. I retsmødet blev især terrænets beskaffenhed nævnt som en risikofaktor.

38.

På denne baggrund er Rettens konklusion ikke overbevisende. Den kan nemlig kun være korrekt, hvis de stikprøver, der kommer i betragtning for en kontrol ved hjælp af telemåling, og de stikprøver, der efterprøves ved en fysisk fastslåelse, i gennemsnit udviser samme sandsynlighed for uregelmæssigheder.

39.

Dette er imidlertid ifølge Den Tjekkiske Republiks indlæg i første instans og i nærværende appelsag netop ikke tilfældet. Ifølge denne medlemsstats oplysninger er sandsynligheden for uregelmæssigheder i de stikprøver, som det er hensigtsmæssigt at kontrollere ved hjælp af telemåling, nemlig systematisk lavere end i de stikprøver, der kontrolleres ved traditionel kontrol på stedet.

40.

Mere detaljeret har Den Tjekkiske Republik for det første anført, at den er nødt til at udvælge stikprøverne, altså parcellerne til telemålingskontrol, allerede før indgivelsen af ansøgninger for det pågældende år. Risikoanalysen må derfor gennemføres på grundlag af data fra det foregående år. Til fysisk fastslåelse udvælges derimod målrettet de ansøgere, for hvilke der på grundlag af data fra de aktuelle ansøgninger er beregnet at være størst sandsynlighed for uregelmæssigheder.

41.

For det andet ligger det i telemålingens natur, at meget store områder og dermed et meget stort antal parceller registreres på en gang. Deraf følger, at telemålingen ikke alene kan vedrøre bestemte »højrisiko«-parceller, men altid automatisk også inddrager tilstødende parceller med nogle gange markant lavere sandsynlighed for uregelmæssigheder. Dette resulterer automatisk i en lavere andel af uregelmæssigheder.

42.

For det tredje anvendes telemåling kun til kontrol af områder, hvor den landbrugsmæssige anvendelse af arealet udgør mindst 25%. Imidlertid er sandsynligheden for uregelmæssigheder ofte særligt høj netop i områder, hvor arealer, der udnyttes landbrugsmæssigt, kun optræder spredt, og som kontrolleres ved fysisk fastslåelse.

43.

I sidste ende har Den Tjekkiske Republik således på den ene side gjort gældende, at kontrolpopulationerne, dvs. den masse af parceller, hvoraf der kan udvælges stikprøver til brug for den enkelte kontrolmetode, er forskellige på grund af de iboende forskelle mellem de to metoder. På den anden side udviser disse kontrolpopulationer i gennemsnit ikke samme sandsynlighed for uregelmæssigheder. Følgelig kan konstateringer af forskellige andele af uregelmæssigheder ikke alene begrunde tvivl om telemålingskontrollens effektivitet.

44.

Efter Kommissionens opfattelse viser artikel 31, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1122/2009 imidlertid, at resultaterne af kontroller, som er baseret på forskellige stikprøver, absolut er sammenlignelige.

45.

Ifølge denne bestemmelse undersøges risikoanalysen, som går forud for udvælgelsen af stikprøverne til en kontrolmetode, for, hvor effektiv den er, ved at resultaterne af den risikobaserede stikprøve og den tilfældigt udvalgte stikprøve sammenholdes. Kommissionen overser imidlertid, at kontrolpopulationen, som danner grundlag for såvel den tilfældigt udvalgte som den risikobaserede stikprøve, i denne forbindelse er den samme. Netop dette bestrider Den Tjekkiske Republik imidlertid for så vidt angår de fysiske fastslåelser på den ene side og telemålingskontrollerne på den anden side.

46.

Retten tog ikke stilling til de pågældende argumenter. Den konstaterede navnlig ikke, at Den Tjekkiske Republiks indlæg er urigtigt, og at det er de samme stikprøver, der kommer i betragtning for telemålingskontroller og fysiske fastslåelser, eller at den gennemsnitlige sandsynlighed for uregelmæssigheder i det mindste er nogenlunde lige stor i begge tilfælde.

47.

I hvert fald kunne Retten ikke konkludere alene på grundlag af den omstændighed, at såvel kontrollerne på stedet som telemålingskontrollerne gennemføres ud fra repræsentative stikprøver for den pågældende medlemsstats areal, at disse kontroller må føre til »principielt lignende andele af uregelmæssigheder«.

48.

I øvrigt kan telemålingen heller ikke anses for mindre effektiv af den grund, at de stikprøver, der kommer i betragtning for denne kontrolmetode, i gennemsnit udviser en lavere sandsynlighed for uregelmæssigheder.

49.

For det første skal et kontrolsystems effektivitet nemlig bedømmes som helhed. Parceller, som det f.eks. på grund af den geografiske beliggenhed ikke er hensigtsmæssigt at kontrollere via telemåling, forbliver på ingen måde ukontrollerede. Tværtimod underkastes de en fysisk fastslåelse. For det andet følger det ikke af forpligtelsen i artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009 til at sikre en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for at opnå støtte er opfyldt, at medlemsstaterne skal anvende en bestemt metode på en bestemt parcel, hvis en anden metode forekommer bedre egnet for bestemte parceller. Ved bedømmelsen af egnetheden kan praktiske og økonomiske aspekter absolut spille en rolle ( 32 ).

50.

Sammenfattende følger det af ovenstående betragtninger, at Retten i den appellerede doms præmis 22 med urette lagde til grund, at Kommissionen med konstateringen af forskellige andele af uregelmæssigheder efter telemålingskontroller på den ene side og efter traditionelle kontroller på stedet på den anden side godtgjorde sin tvivl om effektiviteten af kontrollen ved telemåling. Denne konstatering er nemlig ikke egnet til at rejse tvivl om den pågældende kontrolmetodes effektivitet.

51.

Dermed er det ikke nødvendigt at behandle spørgsmålet om, hvorvidt Den Tjekkiske Republik har svækket denne tvivl.

52.

Det følger af disse betragtninger, at det første appelanbringende er begrundet.

53.

I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, første punktum, i Domstolens statut skal Domstolen, når den giver appellanten medhold, ophæve den af Retten trufne afgørelse. Da det første appelanbringende er begrundet, begrunder dette i sig selv, at den appellerede dom ophæves, for så vidt som Retten frifandt Kommissionen vedrørende udelukkelsen af betalinger på 69054,23 EUR i forbindelse med den generelle arealbetaling. Udgifterne blev nemlig nedsat med dette beløb på grund af de formodede utilstrækkeligheder ved kontrollen ved telemåling ( 33 ).

54.

I første instans anførte Kommissionen ganske vist yderligere en indvending mod effektiviteten af de tjekkiske kontroller ved telemåling. Ifølge denne indvending var der også tvivl om effektiviteten på grund af den omstændighed, at andelen af uregelmæssigheder, som blev konstateret ved risikobaserede kontroller med telemåling, i 2012 var lavere end den, der blev konstateret ved tilfældigt udvalgte kontroller ved telemåling ( 34 ).

55.

Det fremgår af artikel 31, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1122/2009, at et sådant sammenligningsresultat kræver en ajourføring af risikoanalysen. Heraf følger igen, at et sådant resultat absolut kan udgøre en konstatering, som kan vække tvivl om risikoanalysens effektivitet og dermed om effektiviteten af de tjekkiske telemålingskontroller som sådan ( 35 ). Retten støttede imidlertid netop ikke sin konklusion, hvorefter Kommissionen havde godtgjort tvivlen om telemålingskontrollernes effektivitet, på denne omstændighed.

56.

Domstolen kan ganske vist principielt erstatte Rettens begrundelse, hvis konklusionen er berettiget af andre retlige grunde end de anførte ( 36 ). I den foreliggende sag undlod Retten imidlertid at foretage de nødvendige faktiske konstateringer vedrørende denne anden indvending fra Kommissionen. Navnlig konstaterede den ikke, at der i 2012 forelå en sådan afvigelse, som ikke skyldtes andre årsager end dem, som Kommissionen fremlagde. Det er således ikke muligt at erstatte præmisserne.

57.

Med det andet appelanbringende har Den Tjekkiske Republik gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 33, 57 og 58 i forordning nr. 1122/2009. Appellanten har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at konkludere, at stikprøven af de besigtigede landbrugsparceller altid skal øges automatisk, hvis det konstateres, at et areal er mellem 0,1 og 2 hektar eller 3% mindre end anført i støtteansøgningen. Desuden begik Retten en retlig fejl, da den konkluderede, at medlemsstaten ved sin afgørelse ikke kan tage hensyn til omstændighederne i det konkrete tilfælde. Den Tjekkiske Republik afgør derimod i praksis ved afvigelser på op til 2 hektar eller 3% i det konkrete tilfælde, om stikprøven skal øges ( 37 ).

58.

I denne forbindelse skal det først konstateres, at mindst 50% af de landbrugsparceller, som der er indsendt ansøgninger for, ifølge artikel 33, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1122/2009 skal kontrolleres ved fysisk fastslåelse af arealerne. I denne forbindelse fastsætter denne bestemmelses tredje punktum, at »andelen af de faktisk kontrollerede parceller sættes op«, hvis der ved stikprøvekontrollen påvises »uregelmæssigheder«. Bestemmelsen indeholder imidlertid ingen oplysninger om, hvorvidt allerede en enkelt påvist »uregelmæssighed«, dvs. enhver overanmeldelse af arealet, forpligter en medlemsstat til at øge stikprøven.

59.

Dog kan man i modsætning til Den Tjekkiske Republiks opfattelse i hvert fald ikke konkludere ud fra den omstændighed, at artikel 33 i forordning nr. 1122/2009 anvender begrebet »uregelmæssigheder« i flertal, at en medlemsstat kun skal udvide kontrolstikprøven, hvis der optræder mere tungtvejende uregelmæssigheder. Den Tjekkiske Republik mener herom, at begrebet »uregelmæssighed« ville have været anvendt i ental, hvis det også skulle have omfattet enkeltstående og dermed i sidste ende ubetydelige konstateringer.

60.

Der er ganske vist meget, der kan tale til fordel for en bagatelgrænse, som Retten har placeret ved op til 0,1 hektar ( 38 ). Overanmeldelser på 2 hektar eller 3% og derover kan imidlertid ikke anses for en bagatel.

61.

Desuden giver ordlyden i artikel 33 i forordning nr. 1122/2009 heller ikke plads til en fortolkning, hvorefter medlemsstaterne efter en samlet vurdering af omstændighederne i det konkrete tilfælde kan bedømme, om de vil udvide kontrolstikprøven eller ej. Udvidelsen af stikprøven er nemlig en bundet afgørelse (»øges« ( 39 )) og ikke en skønsmæssig afgørelse.

62.

Den retspraksis, som Den Tjekkiske Republik har anført i denne forbindelse, og hvorefter der skal foretages en samlet vurdering af de relevante aspekter i det konkrete tilfælde, vedrører kun skønsmæssige afgørelser ( 40 ).

63.

Følgelig må det andet appelanbringende forkastes.

64.

Baggrunden for det tredje og det fjerde appelanbringende er et nationalt støtteprogram for visse investeringer i vinsektoren. I denne forbindelse har Kommissionen i den omtvistede gennemførelsesafgørelse for det første påtalt, at Den Tjekkiske Republik udbetalte midler, før støtteprogrammet overhovedet trådte i kraft. For det andet kontrollerede Den Tjekkiske Republik heller ikke i denne forbindelse gennemførelsen af de pågældende investeringer korrekt.

65.

Med det tredje appelanbringende har Den Tjekkiske Republik gjort gældende, at Retten gengav de faktiske omstændigheder urigtigt, da den lagde til grund, at den omtvistede korrektion alene var knyttet til de investeringer, der blev udbetalt inden gennemførelsen af det nationale støtteprogram ( 41 ). I denne forbindelse anførte Den Tjekkiske Republik allerede i første instans, at Kommissionen også udelukkede investeringer fra finansiering, som var blevet udbetalt efter indførelsen af det nationale støtteprogram, men før behandlingen af de enkelte støtteansøgninger.

66.

Retten afviste denne anfægtelse i dommens præmis 49 med det argument, at det er irrelevant. Dette opfatter Den Tjekkiske Republik som en retlig fejl.

67.

Faktisk kan der ikke erkendes en urigtig gengivelse af de faktiske omstændigheder fra Rettens side. Kommissionen anførte nemlig i første instans, at den kun støttede den pågældende korrektion på betalinger, som blev foretaget før indførelsen af det nationale støtteprogram.

68.

Til støtte for sin opfattelse af, at korrektionen i virkeligheden også omfatter udgifter, som er afholdt efter indførelsen af støtteprogrammet, men før behandlingen af de enkelte ansøgninger, har Den Tjekkiske Republik alene anført den kendsgerning, at den også stillede bilag vedrørende disse udgifter til rådighed for Kommissionen.

69.

Deraf kan det imidlertid ikke konkluderes, at Kommissionen også foretog en korrektion vedrørende disse udgifter. Den Tjekkiske Republik har ikke peget på passager i den omtvistede gennemførelsesafgørelse, som henviser til disse udgifter.

70.

Ganske vist har Retten i denne forbindelse i den appellerede doms præmis 43 nævnt, at korrektionen navnlig beror på, at det drejer sig om betalinger, der er afholdt forud for behandlingen af de enkelte støtteansøgninger. Retten har imidlertid dermed henvist til betalinger, som i hvert fald også fandt sted før indførelsen af det nationale støtteprogram ( 42 ).

71.

Dermed tilbageviste Retten den pågældende anfægtelse fra Den Tjekkiske Republiks side uden at begå retlige fejl, og den gengav heller ikke de faktiske omstændigheder urigtigt.

72.

Således må også det tredje appelanbringende forkastes.

73.

Med det fjerde appelanbringende har Den Tjekkiske Republik endelig gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 77, stk. 5, i forordning nr. 555/2008. Denne bestemmelse tillader medlemsstaterne at gennemføre kontrollerne på stedet af de godkendte investeringer på grundlag af stikprøver. Retten begik derimod en retlig fejl ved at konkludere, at Den Tjekkiske Republik i henhold til artikel 19, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 555/2008 var forpligtet til at foretage systematiske kontroller på stedet af de investeringer, der var foretaget i vinsektoren.

74.

Dette appelanbringende vedrører i sin kerne spørgsmålet om, hvilken af disse to bestemmelser der i det foreliggende tilfælde finder anvendelse på kontrollen af investeringerne, og i hvilket omfang – systematisk eller stikprøvevis – denne bestemmelse foreskriver medlemsstaterne at kontrollere.

75.

I henhold til artikel 77, stk. 3, i forordning nr. 555/2008 foretager de ansvarlige myndigheder kontrol på stedet ved stikprøver »med undtagelse af tilfælde, hvor systematisk kontrol på stedet er foreskrevet i […] denne forordning«. Retten anså i denne forstand artikel 19 i forordning nr. 555/2008 for en lex specialis til artikel 77 og afledte deraf en forpligtelse til systematiske kontroller på stedet ( 43 ).

76.

I henhold til artikel 19, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 555/2008 kommer støtten til udbetaling, »når det er fastslået, at enten en enkeltoperation eller alle de operationer, der er omfattet af støtteansøgningen, alt efter hvordan medlemsstaten har valgt at forvalte støtteforanstaltningen, er gennemført og kontrolleret på stedet«.

77.

I denne forbindelse skal det for det første konstateres, at ordlyden i artikel 19, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 555/2008 i modsætning til Rettens opfattelse ikke obligatorisk foreskriver systematiske kontroller ( 44 ). Artikel 19, stk. 1, første afsnit, fastsætter kun, at medlemsstaterne skal kontrollere de gennemførte operationer på stedet. Dette udelukker ikke, at denne kontrol på stedet kan ske ved hjælp af stikprøver.

78.

For det andet viser den generelle lovgivningsteknik i forordning nr. 555/2008, at systematiske kontroller udtrykkeligt foreskrives, når medlemsstaterne er forpligtet til at gennemføre dem. Således giver f.eks. artikel 76, stk. 2, litra e), i forordning nr. 555/2008, som regulerer principperne for kontrollen i vinsektoren, medlemsstaterne valget mellem, om de vil gennemføre kontrollerne systematisk eller stikprøvevis. Artikel 77, stk. 3, i forordning nr. 555/2008 fastsætter undtagelsesvis systematiske kontroller på stedet, mens bestemmelsens stk. 2 foreskriver systematisk gennemførelse af administrativ kontrol. At forordning nr. 555/2008 udtrykkeligt foreskriver systematiske kontroller, illustreres desuden af forordningens artikel 78, stk. 1, tredje punktum, hvorefter der gælder en bestemt undtagelse i tilfælde af »foranstaltninger, for hvilke der er foreskrevet systematisk kontrol på stedet«. Også særbestemmelsen i artikel 12 i forordning nr. 555/2008 for den såkaldte grønne høst er et eksempel på en udtrykkeligt foreskrevet systematisk kontrol på stedet ( 45 ).

79.

Og for det tredje gælder det principielt for alle direkte betalinger, som er omfattet af den fælles landbrugs kontrolsystem, at medlemsstaterne gennemfører kontrollerne på stedet på grundlag af stikprøver ( 46 ). I betragtning af støtteordningernes omfang og opdeling i mindre enheder vil det også være vanskeligt at gøre det på anden måde. Systematiske kontroller på stedet udgør også set fra denne synsvinkel undtagelsen.

80.

Selv hvis der af artikel 19, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 555/2008 udledes en forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemføre systematiske kontroller af investeringer, taler artikel 19’s og artikel 77’s systematiske position imidlertid til fordel for at anse sidstnævnte artikel for en lex specialis, og ikke omvendt.

81.

For det første står den generelle bestemmelse som regel før den særlige. For det andet findes artikel 19 i afdeling 6 om investeringer i kapitel II (støtteberettigede foranstaltninger) i afsnit II – støtteprogrammer. Artikel 77 står derimod i afsnit V om kontrol i vinsektoren i dette afsnits kapitel I (principper for kontrollen). Dette taler for, at artikel 19 er en generel bestemmelse om investeringer, mens kontrollen af disse (og anden form for støtte) præciseres i afsnit V om kontrol i vinsektoren. At afsnittet om kontrol i vinsektoren også omfatter kontrol med investeringer, illustreres af forordningens artikel 77, stk. 5. Denne gælder for de i artikel 15 i forordning nr. 479/2008 omhandlede foranstaltninger. Alle disse foranstaltninger er imidlertid investeringer ( 47 ).

82.

Det er i modsætning til Rettens opfattelse ( 48 ) ikke til hinder for dette, at artikel 77 har overskriften »Almindelige principper«. Denne bestemmelse indeholder nemlig ganske vist almindelige principper for kontrollerne i vinsektoren. Derudover findes der imidlertid i dette afsnit også mange andre bestemmelser, som specificerer gennemførelsen af kontrollerne ( 49 ). I denne forbindelse skal artikel 77 i forordning nr. 555/2008 forstås som den almindelige bestemmelse inden for rammerne af de specielle kontrolbestemmelser for vinsektoren.

83.

Hvis artikel 19 i forordning nr. 555/2008 var lex specialis for kontrol med investeringer, og medlemsstaterne derfor systematisk skulle gennemføre kontrol på stedet med investeringer, ville der desuden ikke være noget anvendelsesområde tilbage til artikel 77, stk. 5. Ifølge denne bestemmelse finder visse bestemmelser i forordning nr. 65/2011 ( 50 ) nemlig tilsvarende anvendelse for investeringer, navnlig denne forordnings artikel 25. Bestemmelsens stk. 1, første punktum, fastsætter imidlertid netop kontrol på stedet på grundlag af en egnet stikprøve. Denne henvisning kan ikke forenes med en forpligtelse til systematisk kontrol på stedet i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 555/2008.

84.

I modsætning til Rettens opfattelse ( 51 ) ændres dette ikke af, at der resterer et anvendelsesområde for artikel 25 i forordning nr. 65/2011 uden for henvisningen i forordning nr. 555/2008. Som Den Tjekkiske Republik med rette har påpeget, ændrer dette nemlig ikke ved, at artikel 77, stk. 5, i forordning nr. 555/2008 ikke længere ville have et anvendelsesområde, hvis Rettens fortolkning blev lagt til grund.

85.

Deraf følger, at artikel 19 ikke udgør en lex specialis til artikel 77, stk. 5, i forordning nr. 555/2008.

86.

Følgelig begik Retten en retlig fejl, da den lagde til grund, at artikel 19 i forordning nr. 555/2008 udgør en lex specialis til artikel 77, og på dette grundlag konkluderede, at Den Tjekkiske Republik var forpligtet til at gennemføre systematiske kontroller på stedet af de gennemførte investeringer.

87.

Det fjerde appelanbringende er således begrundet.

88.

Da det fjerde appelanbringende er begrundet, ophæves den appellerede dom, for så vidt som Retten frifandt Kommissionen vedrørende udelukkelsen af investeringer på 636516,20 EUR. På grund af denne retlige fejl kritiserede Retten nemlig ikke den omtvistede gennemførelsesafgørelse, for så vidt som Kommissionen lagde til grund, at Den Tjekkiske Republiks kontrol på stedet ved stikprøver af investeringerne i vinsektoren var utilstrækkelig.

89.

Ifølge artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Domstolen kan denne, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.

90.

Den foreliggende sag er ikke moden til påkendelse.

91.

Hvad angår ophævelsen af den appellerede dom på grundlag af, at det første appelanbringende er begrundet ( 52 ), følger det af denne omstændighed, at der er behov for yderligere fastlæggelse af de faktiske omstændigheder, før der kan træffes endelig afgørelse i sagen ( 53 ).

92.

Hvad angår ophævelsen af den appellerede dom som følge af, at det fjerde appelanbringende er begrundet ( 54 ), må det konstateres, at Kommissionen ikke kun støttede udelukkelsen af udgifter på 636516,20 EUR i forbindelse med investeringer i vinsektoren på utilstrækkelige kontroller på stedet, men også på udbetalingen af midler, før det nationale støtteprogram trådte i kraft ( 55 ). Det påhviler Retten at bedømme, om udelukkelsen af udgifter på 636516,20 EUR også er begrundet alene ud fra det sidste af disse to aspekter.

93.

Sagen bør følgelig hjemvises til Retten til afgørelse.

94.

Da sagen hjemvises til Retten til afgørelse, udsættes afgørelsen om sagsomkostningerne.

95.

Jeg foreslår på denne baggrund Domstolen at afsige følgende dom: