1.

Den 12. september 2018 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om et forslag om at opfordre Rådet til i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU at fastslå, at der er en klar fare for, at Ungarn groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på (herefter »den anfægtede beslutning«) ( 2 ). Med det foreliggende søgsmål har Ungarn nedlagt påstand om annullation af denne beslutning i henhold til artikel 263 TEUF.

2.

Sagen rejser to væsentlige retlige problemstillinger. Kan begrundede forslag vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU for det første gøres til genstand for domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF, navnlig henset til artikel 269 TEUF? Såfremt dette faktisk skulle være tilfældet, hvordan skal stemmeundladelser i Parlamentet for det andet optælles med henblik på at fastslå, om det flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, der kræves i artikel 354 TEUF, er opnået?

3.

Artikel 7 TEU bestemmer følgende:

»1.   På begrundet forslag af en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Europa-Kommissionen kan Rådet med et flertal på fire femtedele af sine medlemmer efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2. Inden Rådet fastslår dette, hører det den berørte medlemsstat, og det kan efter samme fremgangsmåde rette henstillinger til denne medlemsstat.

Rådet efterprøver regelmæssigt, om de forhold, der har fået Rådet til at fastslå ovennævnte, stadig er gældende.

2.   Det Europæiske Råd kan med enstemmighed på forslag af en tredjedel af medlemsstaterne eller Europa-Kommissionen og efter godkendelse fra Europa-Parlamentet fastslå, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2, efter at have opfordret denne medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger.

3.   Hvis en overtrædelse som omhandlet i stk. 2 er fastslået, kan Rådet med kvalificeret flertal beslutte at suspendere visse af de rettigheder, der følger af anvendelsen af traktaterne på den pågældende medlemsstat, herunder de stemmerettigheder, der er tillagt repræsentanten for den pågældende medlemsstats regering i Rådet. Rådet tager i så fald hensyn til en sådan suspensions mulige følger for fysiske og juridiske personers rettigheder og forpligtelser.

Den pågældende medlemsstat er under alle omstændigheder fortsat bundet af sine forpligtelser i henhold til traktaterne.

4.   Rådet kan senere med kvalificeret flertal beslutte at ændre eller tilbagekalde foranstaltninger, der er truffet i medfør af stk. 3, som følge af ændringer i den situation, som har ført til, at de blev indført.

5.   De afstemningsregler, der gælder for Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet i forbindelse med anvendelsen af denne artikel, er fastsat i artikel 354 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.«

4.

I henhold til artikel 263 TEUF prøver Domstolen lovligheden af de af Europa-Parlamentets retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand.

5.

Endvidere bestemmer artikel 269 TEUF:

»Domstolen har kun kompetence til at udtale sig om lovligheden af en retsakt vedtaget af Det Europæiske Råd eller Rådet i henhold til artikel 7 i traktaten om Den Europæiske Union efter anmodning fra den medlemsstat, hvorom Det Europæiske Råd eller Rådet har fastslået, at der foreligger en situation som omhandlet i nævnte artikel, og kun for så vidt angår overholdelsen af artiklens procedurebestemmelser.

Anmodningen skal fremsættes inden for en frist på en måned, efter at Rådet har fastslået, at den pågældende situation foreligger. Domstolen træffer afgørelse inden for en måned fra den dato, hvor anmodningen fremsættes.«

6.

Ifølge den generelle regel for afstemninger i Europa-Parlamentet, der er fastsat i artikel 231 TEUF, træffer Europa-Parlamentet sine afgørelser med flertal af de afgivne stemmer, medmindre andet er fastsat i traktaterne. Forretningsordenen fastsætter det beslutningsdygtige antal medlemmer.

7.

Artikel 354 TEUF bestemmer følgende:

»Ved anvendelsen af artikel 7 i traktaten om Den Europæiske Union vedrørende suspension af visse rettigheder, der følger af medlemskab af Unionen, deltager det medlem af Det Europæiske Råd eller Rådet, der repræsenterer den pågældende medlemsstat, ikke i afstemningen, og den pågældende medlemsstat tages ikke i betragtning ved beregningen af den tredjedel eller de fire femtedele af medlemsstaterne, der er nævnt i stk. 1 og 2 i nævnte artikel. Hvis medlemmer, der er til stede eller repræsenteret, undlader at stemme, hindrer dette ikke vedtagelsen af afgørelser som nævnt i stk. 2 i nævnte artikel.

I forbindelse med vedtagelsen af afgørelser som nævnt i artikel 7, stk. 3 og 4, i traktaten om Den Europæiske Union defineres kvalificeret flertal som angivet i artikel 238, stk. 3, litra b), i denne traktat.

Når Rådet som følge af en afgørelse om suspension af stemmerettigheder vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union træffer afgørelse med kvalificeret flertal på grundlag af en af traktaternes bestemmelser, defineres dette kvalificerede flertal som angivet i artikel 238, stk. 3, litra b), i denne traktat eller, hvis Rådet handler på forslag af Kommissionen eller Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, som angivet i artikel 238, stk. 3, litra a), i denne traktat.

Ved anvendelsen af artikel 7 i traktaten om Den Europæiske Union træffer Europa-Parlamentet afgørelse med et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, der repræsenterer et flertal af dets medlemmer.«

8.

Den »eneste artikel« i protokol nr. 24 om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater bestemmer følgende:

»På grund af niveauet for beskyttelse af grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i medlemsstaterne i Den Europæiske Union anses medlemsstaterne som sikre oprindelseslande i relation til hinanden i alle retlige og praktiske spørgsmål i forbindelse med asyl. En ansøgning om asyl, der indgives af en statsborger i en medlemsstat, kan derfor kun tages i betragtning eller antages til behandling i en anden medlemsstat i følgende tilfælde:

[…]«

9.

Artikel 83 i Europa-Parlamentets forretningsorden (herefter »forretningsordenen«) ( 3 ) med overskriften »En medlemsstats overtrædelse af grundlæggende principper og værdier« har følgende ordlyd:

»1.   Parlamentet kan på grundlag af en særlig betænkning fra det kompetente udvalg, udarbejdet i henhold til artikel 45 og 52:

2.   Enhver anmodning fra Rådet om Parlamentets godkendelse vedrørende et forslag i medfør af artikel 7, stk. 1 og 2, i traktaten om Den Europæiske Union, meddeles på plenarmødet sammen med den pågældende medlemsstats bemærkninger og henvises til det kompetente udvalg, jf. artikel 99. Undtagen i særlig hastende og begrundede tilfælde træffer Parlamentet afgørelse efter forslag fra det kompetente udvalg.

3.   Til Parlamentets vedtagelse af afgørelser i henhold til nærværende artikels stk. 1 og 2 kræves i overensstemmelse med artikel 354 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde et flertal på 2/3 af de afgivne stemmer, der repræsenterer et flertal af Parlamentets medlemmer.

[…]«

10.

Forretningsordenens artikel 178 vedrørende »afstemning« havde følgende ordlyd:

»1.   Parlamentet foretager normalt afstemning ved håndsoprækning.

Formanden kan dog til enhver tid bestemme, at afstemninger foretages ved hjælp af det elektroniske afstemningsanlæg.

[…]

3.   Til vedtagelse eller forkastelse af en tekst tages ved beregning af afstemningsresultatet kun hensyn til de afgivne »ja«- eller »nej«-stemmer, med mindre der er fastlagt et specifikt flertal i traktaterne.

[…]«

11.

Artikel 226, stk. 1 vedrørende anvendelsen af forretningsordenen bestemte følgende:

»Opstår der tvivl om anvendelsen eller fortolkningen af forretningsordenen, kan formanden henvise spørgsmålet til behandling i det kompetente udvalg.

Opstår en sådan tvivl under udvalgsarbejdet, kan udvalgsformanden henvise spørgsmål i relation hertil til det kompetente udvalg.«

12.

Den 17. maj 2017 vedtog Europa-Parlamentet (herefter »sagsøgte«) en beslutning, der pålagde Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (herefter »LIBE-udvalget«) at udarbejde en særlig betænkning med henblik på at afholde en afstemning på plenarmødet om et begrundet forslag, hvori Rådet opfordres til at træffe foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, TEU over for Ungarn (herefter »sagsøgeren«) ( 4 ).

13.

Den 4. juli 2018 vedtog LIBE-udvalget betænkningen ( 5 ), også kendt under navnet på ordføreren som Sargentini-betænkningen.

14.

Den 7. september 2018 forelagde Parlamentets Juridiske Tjeneste efter anmodning fra Europa-Parlamentets formand Parlamentet en juridisk udtalelse med henblik på at præcisere de regler for optælling af stemmer, der fandt anvendelse på proceduren i artikel 7, stk. 1, TEU, navnlig om stemmeundladelser skulle optælles som afgivne stemmer med henblik på at afgøre, om det krævede flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer var opnået.

15.

Ved skrivelse af 10. september 2018 meddelte Ungarns Faste Repræsentant ved Den Europæiske Union Parlamentets generalsekretær, at der ifølge den ungarske regering skulle tages hensyn til stemmeundladelser ved afstemningen om Parlamentets anfægtede beslutning.

16.

Samme dag informerede Parlamentets vicegeneralsekretær via e-mail parlamentsmedlemmerne om, at der kun ville blive taget hensyn til de afgivne stemmer for og de afgivne stemmer imod den anfægtede beslutning.

17.

Den 12. september 2018 vedtog Europa-Parlamentet den anfægtede beslutning. Der blev afgivet 448 stemmer for beslutningen og 197 imod. Der var 48 stemmeundladelser.

18.

Med det foreliggende søgsmål har sagsøgeren nedlagt påstand om, at den anfægtede beslutning annulleres, og at sagsøgte tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

19.

Sagsøgte har nedlagt påstand om, at sagen afvises, da det er åbenbart, at den ikke kan antages til realitetsbehandling, subsidiært frifindes Europa-Parlamentet, og at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

20.

Ved kendelse af 14. maj 2019 besluttede Domstolen efter anmodning fra Parlamentet at fjerne den udtalelse fra Parlamentets Juridiske Tjeneste, der er indeholdt i stævningens bilag 5, af sagens akter. Domstolen afslog ligeledes Ungarns anmodning om udlevering af dette dokument ( 6 ).

21.

Ved Domstolens afgørelse af 22. maj 2019 har Polen (herefter »intervenienten«) fået tilladelse til at intervenere til støtte for sagsøgeren.

22.

Sagsøgeren, sagsøgte og intervenienten deltog i retsmødet, der fandt sted den 29. juni 2020.

23.

Dette forslag til afgørelse er opbygget på følgende måde. Jeg vil først undersøge, om det foreliggende annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling. Kort fortalt kræver dette, at det fastslås, om begrundede forslag, der udløser proceduren i artikel 7 TEU, kan prøves i henhold til de almindelige bestemmelser i artikel 263 TEUF, og om artikel 269 TEUF på den ene eller anden måde kan påvirke denne generelle opfattelse (A). Dernæst vil jeg behandle sagens realitet og navnlig have fokus på det første og det tredje anbringende: Hvordan skal der tages hensyn til parlamentsmedlemmers stemmeundladelser med henblik på at vurdere, om den anfægtede beslutning opnåede det flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, der kræves i artikel 354 TEUF? (B) Da jeg ikke har noget at indvende mod fortolkningen af de relevante regler og Parlamentets praksis i denne henseende i forbindelse med den foreliggende sag, foreslår jeg, at Europa-Parlamentet frifindes.

24.

Ifølge sagsøgeren kan den anfægtede beslutning prøves i henhold til artikel 263 TEUF, eftersom den har væsentlige retlige og politiske virkninger i tre henseender. For det første er den anfægtede beslutning ikke blot stigmatiserende for den pågældende medlemsstat, men den giver ligeledes mulighed for, at Rådet kan foretage en fastlæggelse vedrørende denne medlemsstat i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU. For det andet medfører beslutningen automatisk fortabelse af status som sikkert oprindelsesland i asylsager. For det tredje påvirker den gennemførelsen af samarbejdsinstrumenter mellem medlemsstaterne, såsom europæiske arrestordrer.

25.

Sagsøgeren er endvidere af den opfattelse, at den anfægtede beslutning fastlægger Parlamentets endelige holdning. Parlamentets efterfølgende inddragelse inden for rammerne af proceduren i artikel 7 TEU gennem dets godkendelse af det, der er fastslået af Rådet, adskiller sig fra dets oprindelige forslag. Der er tale om en anden retsakt, der er vedtaget af en anden institution, og som har et andet indhold og en anden genstand. Proceduren i artikel 7 TEU kan ikke sammenlignes med en lovgivningsprocedure. Den anfægtede beslutning svarer således ikke til Kommissionens lovgivningsforslag. Proceduren i artikel 7 TEU er en unik sanktionsprocedure, hvor alle trinene har retsvirkninger, selv om det efterfølgende trin ikke udløses. Det er langt fra sikkert, om den ulovlighed, der er fastslået i den anfægtede beslutning, der er vedtaget, kunne afhjælpes på et senere stadium, eftersom der ikke er nogen garanti for, at Rådet senere vedtager en afgørelse.

26.

Artikel 269 TEUF medfører efter sagsøgerens opfattelse ikke, at annullationssøgsmålet vedrørende den anfægtede beslutning skal afvises. Denne bestemmelse finder kun anvendelse på de retsakter, der er nævnt deri. Den finder derfor ikke anvendelse på den anfægtede beslutning. Artikel 269 TEUF indeholder en undtagelse fra de generelle processuelle regler og bør derfor fortolkes strengt. Denne bestemmelse bør fortolkes i lyset af de forfatningsmæssige ændringer, der blev indført ved Lissabontraktaten, hvorved Domstolen fik kompetence på alle områder, der er omfattet af EU-retten. Hver fase af proceduren i artikel 7 TEU skal overholde alle de relevante EU-retlige bestemmelser. Artikel 269 TEUF kan derfor ikke fortolkes således, at den fritager den anfægtede beslutning fra domstolsprøvelse, navnlig i forbindelse med en procedure, der har til formål at beskytte retsstatsprincippet, i det mindste med hensyn til kompetence- og procedurereglerne.

27.

Ifølge sagsøgte skal annullationssøgsmålet vedrørende den anfægtede beslutning afvises. Sagsøgte har gjort gældende, at artikel 269 TEUF, som er lex specialis med hensyn til artikel 263 TEUF, som er lex generalis, finder anvendelse i den foreliggende sag. Artikel 269 TEUF udgør én af en række andre bestemmelser, der begrænser Domstolens kompetence på særlige områder. Den udelukker, at Domstolen kan foretage en retslig prøvelse af den anfægtede beslutning. Traktaternes ophavsmænd havde ikke til hensigt at indføre en omfattende domstolsprøvelse af retsakter, der vedrører proceduren i artikel 7 TEU.

28.

Proceduren i artikel 7 TEU udgør en ekstraordinær politisk garanti, der i vid udstrækning er isoleret fra Domstolens kompetence. Blandt de forskellige retsakter, der kan vedtages i henhold til artikel 7 TEU, er det kun Det Europæiske Råds eller Rådets fastlæggelse, der kan underlægges domstolsprøvelse i henhold til artikel 269 TEUF. Det ville navnlig være ulogisk at have fuld domstolsprøvelse af forberedende retsakter i henhold til artikel 263 TEUF, mens fastlæggelser er underlagt en begrænset prøvelse i henhold til artikel 269 TEUF. Dette indebærer, at den politiske debat, der burde finde sted i Rådet, ville foregå i retssalen. Domstolen kan undersøge angivelige proceduremæssige uregelmæssigheder begået i forbindelse med vedtagelsen af en retsakt, såsom den anfægtede beslutning, men på et senere trin i forbindelse med domstolsprøvelsen af Rådets eller Det Europæiske Råds fastlæggelse.

29.

Såfremt Domstolen måtte anlægge en anden tilgang, er sagsøgte fortsat af den opfattelse, at den anfægtede beslutning ikke kan anfægtes, da den ikke har nogen retsvirkninger. For det første medfører beslutningen ikke nogen ændring af sagsøgerens retsstilling. Rådet kan helt frit vælge, om det vil følge Parlamentets forslag eller ej. Selv om den anfægtede beslutning kan påvirke ungarske statsborgeres mulighed for at indgive en asylansøgning i en anden medlemsstat, skal dette for det andet ikke afgøre indholdet af den endelige afgørelse, som denne medlemsstat måtte træffe i denne henseende. Under alle omstændigheder er den anfægtede beslutning en foreløbig foranstaltning, der er unddraget domstolsprøvelse. Den indeholder ikke Parlamentets endelige holdning, eftersom Parlamentet på et senere trin i proceduren skal godkende Rådets fastlæggelse i henhold til artikel 7 TEU. Den kan sammenlignes med Kommissionens forslag inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure.

30.

Intervenienten har gjort gældende, at anmodningen om domstolsprøvelse af den anfægtede beslutning kan antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 263 TEUF. Denne retsakt er ikke en forberedende retsakt til Rådets fastlæggelse i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU. De proceduremæssige uregelmæssigheder, som vedtagelsen af den anfægtede beslutning angiveligt er behæftet med, kan således ikke senere påberåbes til støtte for påstande om, at Rådet har tilsidesat proceduremæssige krav ved at foretage sin fastlæggelse i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU. Parlamentets begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU kan ikke sidestilles med Kommissionens forslag i forbindelse med lovgivningsprocessen. I forbindelse med sidstnævnte proces begrænser Kommissionens forslag Rådets skønsbeføjelse. Dette er ikke tilfældet for så vidt angår Parlamentets begrundede forslag i henhold til artikel 7 TEU. Begrundede forslags selvstændige karakter bekræftes af den omstændighed, at Parlamentet også er involveret på et senere stadium af proceduren.

31.

Muligheden for at gøre den anfægtede beslutning til genstand for domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF er hverken i strid med den historiske eller den formålsbestemte fortolkning af artikel 269 TEUF. I modsætning til den tidligere artikel 46 TEU begrænser artikel 269 TEUF ikke Domstolens kompetence til en udtømmende liste over retsakter. Formålet med artikel 269 TEUF er at begrænse domstolsprøvelsen til kun at omfatte politisk væsentlige skønsmæssige retsakter, såsom de i artikel 7, stk. 1, TEU omhandlede fastlæggelser. De øvrige retsakter, der vedtages i henhold til artikel 7 TEU, kan således prøves i henhold til artikel 263 TEUF.

32.

Hvad angår begrundede forslag kan de ikke unddrages domstolsprøvelse, i det mindste ikke med hensyn til overholdelsen af procedureregler, i betragtning af deres væsentlige politiske og retlige virkninger. Den manglende tidsmæssige begrænsning af begrundede forslags negative virkninger berettiger ligeledes en domstolsprøvelse. Såfremt begrundede forslag var udelukket fra domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF, ville andre retsakter, såsom Rådets afgørelser, der vedtages i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU, og som suspenderer en medlemsstats rettigheder, heller ikke kunne prøves. Formålet med proceduren i artikel 7 TEU, som er at tilskynde medlemsstaterne til at respektere Unionens værdier, ville blive fuldstændig undermineret, hvis foranstaltningerne med henblik på at nå dette mål i sig selv kunne true individuelle rettigheder, herunder de rettigheder, der følger af unionsborgerskabet.

33.

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at Unionen er en retsunion, hvori dens institutioner er undergivet kontrol med, at alle deres retsakter er forenelige med bl.a. traktaterne, de generelle retsprincipper og de grundlæggende rettigheder ( 7 ). Med henblik herpå er der ved TEUF oprettet et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, som har til formål at sikre kontrollen med lovligheden af Unionens retsakter, idet kompetencen til at udøve denne kontrol er tillagt Unionens retsinstanser ( 8 ).

34.

Et sådant fuldstændigt retsmiddelsystem er naturligvis til rådighed for enhver sagsøger, uanset om der er tale om en privatperson, en institution eller en medlemsstat. Medlemsstater kan således til egen fordel ligeledes påberåbe sig princippet om effektiv domstolsbeskyttelse ( 9 ). Endvidere påhviler det ikke en medlemsstat som privilegeret sagsøger i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF at godtgøre, at denne er umiddelbart og individuelt berørt. Det eneste, som en medlemsstat skal godtgøre, for at dens søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan antages til realitetsbehandling, er i princippet, at en retsakt – i den foreliggende sag en retsakt vedtaget af Parlamentet – skulle have retsvirkning over for tredjemand. En medlemsstat kan således anfægte en EU-retsakt, selv om denne retsakt ikke har retsvirkninger specifikt i forhold til staten selv ( 10 ).

35.

Den omstændighed, at der findes et fuldstændigt retsmiddelsystem, har en væsentlig konsekvens. Siden Lissabontraktatens ikrafttrædelse har Domstolen som standard haft kompetence med hensyn til alle retsakter, der vedtages af EU-institutioner, under alle omstændigheder dem, der skal have retsvirkning. Det følger heraf, at det kun er, når der i traktaterne er fastsat udtrykkelige undtagelser, at Domstolen ikke har kompetence. Eksempelvis fastsætter artikel 275, stk. 1, TEUF og artikel 276 TEUF sådanne undtagelser for så vidt angår de operationer vedrørende henholdsvis den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og lov og orden, som udføres i medlemsstaterne.

36.

Selv i disse scenarier har Domstolen imidlertid lagt vægt på den omstændighed, at artikel 19 TEU har tildelt Domstolen en generel kompetence for at sikre overholdelsen af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne. Enhver undtagelse fra denne regel om den generelle kompetence skal følgelig fortolkes indskrænkende ( 11 ).

37.

Sammenfattende er standardreglen i henhold til Lissabontraktaten ubetinget enkel: Medmindre traktaten klart og udtrykkeligt udelukker det, har Domstolen kompetence for så vidt angår alle EU-retsakter. Endvidere vil enhver sådan udtrykkelig udelukkelse blive fortolket indskrænkende.

38.

Artikel 7 TEU, der oprindeligt var nummereret som artikel F, stk. 1, TEU, blev indført ved Amsterdamtraktaten i 1997. Artikel 7, stk. 1, TEU udgør den første fase af proceduren i tilfælde af en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder de fælles værdier, der er forankret i artikel 2 TEU. Artikel 7, stk. 2, TEU regulerer den efterfølgende fase, hvor det kan fastslås, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder værdierne i artikel 2 TEU. Artikel 7, stk. 3, TEU fastsætter i sidste ende sanktioner over for den pågældende medlemsstat.

39.

For hver af disse faser giver artikel 7 TEU mulighed for, at den eller de relevante institutioner vedtager en række retsakter. Artikel 7, stk. 1, TEU udløses for det første af et begrundet forslag fra enten en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Kommissionen, hvori Rådet opfordres til at træffe foranstaltninger. Rådet kan i så fald for det andet rette henstillinger til den pågældende medlemsstat. Endelig kan Rådet for det tredje fastslå, at der er en klar fare for, at den pågældende medlemsstat groft overtræder værdierne i artikel 2 TEU, med forbehold af Parlamentets godkendelse.

40.

Artikel 7, stk. 2, TEU følger i vid udstrækning samme mønster (om end med visse mindre forskelle), men fører til, at det fastslås, at der allerede foreligger en overtrædelse. På forslag af en tredjedel af medlemsstaterne eller Kommissionen kan Det Europæiske Råd fastslå, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU. Parlamentet skal give sin godkendelse, og den pågældende medlemsstat opfordres til at fremsætte bemærkninger.

41.

Endelig kan artikel 7, stk. 3, TEU betragtes som kulminationen på de to foregående faser ved i sidste ende at gøre det muligt at beslutte at suspendere visse af den pågældende medlemsstats rettigheder, herunder dens stemmerettigheder. Artikel 7, stk. 4, TEU supplerer dette ved at gøre det muligt senere at beslutte at ændre eller tilbagekalde suspensionsforanstaltningerne som følge af en ændring i situationen.

42.

Det følger heraf, at ud over begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU kan en lang række retsakter vedtages af institutionerne i henhold til proceduren i artikel 7 TEU, inden det potentielt kulminerer i, at Rådet vedtager sanktionsforanstaltninger i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU. Det er ved en umiddelbar betragtning temmelig klart, at proceduren i artikel 7 TEU ikke kan forventes hverken at være en hurtig eller en ligetil opgave; men der er en vis logik i opbygningen af denne bestemmelse. Navnlig følger de individuelle kaskader af afgørelser et givet mønster, som ligeledes er afspejlet i den valgte terminologi.

43.

Hvordan kan artikel 269 TEUF, som sammen med artikel 263 TEUF udgør kernen i det foreliggende annullationssøgsmål, være i overensstemmelse med EU’s fuldstændige retsmiddelsystem med hensyn til den ovenfor beskrevne specifikke procedure i artikel 7 TEU? Er der tale om – som sagsøgte har gjort gældende – en lex specialis, som finder anvendelse under hele proceduren i artikel 7 TEU og udelukker domstolsprøvelse af enhver retsakt, der er vedtaget inden for rammerne af denne procedure, med undtagelse af de retsakter, der udtrykkeligt fremgår af artikel 269 TEUF? Eller er der snarere tale om – som sagsøgeren og intervenienten har gjort gældende – en undtagelse fra de generelle processuelle regler, der kun berettiger en specifik form for prøvelse for sidstnævnte kategori af retsakter, uden at udelukke prøvelse af de øvrige retsakter, der vedtages i henhold til artikel 7 TEU?

44.

Ordlyden (1), den historiske sammenhæng (2) og frem for alt systemet og logikken (3) i artikel 269 TEUF fører mig til den konklusion, at denne bestemmelse i realiteten ikke er en bestemmelse, der udelukker kompetence. Inden for systemet og logikken vedrørende søgsmålskompetence i artikel 263 TEUF, navnlig henset til udelukkelsen af forberedende retsakter fra domstolsprøvelse, har artikel 269 TEUF snarere den modsatte virkning: udtrykkeligt at bekræfte og således tillægge Domstolen en (om end ganske vist begrænset) kompetence med hensyn til visse typer af retsakter (vedtagelser fra Det Europæiske Råd eller Rådet), som – hvis almindelige regler fandt anvendelse – kunne udelukkes. Artikel 269 TEUF regulerer således ikke – og udelukker følgelig heller ikke – indledningen af annullationssøgsmål til prøvelse af andre retsakter i henhold til artikel 7 TEU, dvs. retsakter, der ikke er nævnt i artikel 269 TEUF, herunder Europa-Parlamentets begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU. De almindelige regler i artikel 263 TEUF finder anvendelse på disse retsakter.

45.

Ordlyden af artikel 269 TEUF vedrører domstolsprøvelsen af »en retsakt vedtaget af Det Europæiske Råd eller Rådet i henhold til artikel 7 [TEU]«. Ud over denne institutionelle begrænsning i forhold til rækkevidden er denne prøvelse yderligere afgrænset på to andre måder: for det første med hensyn til, hvem der kan anmode om prøvelse (anmodninger om domstolsprøvelse kan kun indgives af den berørte medlemsstat), og for det andet med hensyn til rækkevidden af denne prøvelse (begrænset til procedurespørgsmål, for så vidt som Domstolen kun skal undersøge, om procedurebestemmelserne i artikel 7 TEU er overholdt).

46.

Hvad angår det præcise positive anvendelsesområde for artikel 269 TEUF er de typer af retsakter, der er omfattet af denne bestemmelse, umiddelbart ret brede; »en retsakt vedtaget af Det Europæiske Råd eller Rådet i henhold til artikel 7 [TEU]«. Artikel 269 TEUF kunne således på grundlag af denne bestemmelses første punktum omfatte enhver retsakt vedtaget af en af institutionerne i henhold til proceduren i artikel 7 TEU: ikke kun fastlæggelser (i henhold til artikel 7, stk. 1 og 2, TEU) og henstillinger (i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU), men endog retsakter, der ikke udtrykkeligt er nævnt i artikel 7 TEU, og som potentielt vedtages af enten Det Europæiske Råd eller Rådet.

47.

Når det første og det andet punktum i artikel 269 TEUF sammenholdes, bliver det dog temmelig klart, at artikel 269 TEUF kun finder anvendelse på fastlæggelser foretaget af Det Europæiske Råd eller Rådet. Denne bestemmelse kræver endvidere, at en anmodning om domstolsprøvelse fremsættes af »den medlemsstat, hvorom Det Europæiske Råd eller Rådet har fastslået […] inden for en frist på en måned, efter at Rådet har fastslået, at den pågældende situation foreligger«.

48.

Hvad derimod angår det negative anvendelsesområde for artikel 269 TEUF – absolut efter dens ordlyd – er andre retsakter end fastlæggelser, der potentielt er vedtaget i henhold til artikel 7 TEU og af andre institutioner end Det Europæiske Råd eller Rådet, ganske enkelt ikke omfattet af artikel 269 TEUF. Artikel 269 TEUF siger således intet om Europa-Parlamentets eller Kommissionens retsakter, der kan blive vedtaget i henhold til artikel 7 TEU.

49.

Ordlyden af den nuværende artikel 269 TEUF afspejler i vidt omfang den oprindelige artikel III-371 i traktaten om en forfatning for Europa. Der synes imidlertid ikke at have været en specifik drøftelse af netop denne bestemmelse i konventionens forarbejder ( 12 ).

50.

En anden historisk parallel er blevet drøftet af parterne, og navnlig påberåbt af sagsøgte, med henblik på at fremføre det argument, at den nuværende artikel 269 TEUF skulle udelukke hele proceduren i artikel 7 TEU fra domstolsprøvelse. Der er tale om forløberen for artikel 269 TEUF, den tidligere artikel 46, litra e), TEU.

51.

I henhold til Nicetraktaten bestemte den tidligere artikel 46, litra e), TEU følgende: »De bestemmelser i [traktaterne], der vedrører EF-Domstolens kompetence samt udøvelsen af denne kompetence, finder kun anvendelse på […] procedurebestemmelserne – og kun dem – i artikel 7 [TEU], idet Domstolen træffer afgørelse på begæring af den berørte medlemsstat inden for en frist på en måned fra den dato, hvor Rådet har fastslået den pågældende situation i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikel«.

52.

Ordlyden af den nævnte artikel har ganske vist en vis lighed med ordlyden af artikel 269 TEUF. Begge bestemmelser begrænser således domstolsprøvelsen til procedurebestemmelserne i artikel 7 TEU. I henhold til begge bestemmelser skal denne prøvelse finde sted efter anmodning fra den berørte medlemsstat inden for en frist på en måned fra datoen for en fastlæggelse. Lighederne stopper imidlertid dér.

53.

På det ordlydsmæssige plan er for det første det eneste, der fremgår klart af indholdet af den tidligere artikel 46, litra e), TEU, at Domstolen inden for rammerne af artikel 7 TEU kun kunne udøve sine beføjelser (herunder bl.a. sin prøvelses- og annullationsbeføjelse i henhold til forløberen for artikel 263 TEUF) med hensyn til de rent processuelle bestemmelser i artikel 7 TEU. Det materielle anvendelsesområde for den tidligere artikel 46, litra e), TEU var således ikke krystalklart, eftersom den ikke præciserede, hvilke retsakter bestemmelsen skulle finde anvendelse på, og om andre retsakter end fastlæggelser kunne være omfattet af denne bestemmelse (og underlægges den deri fastsatte form for prøvelse). Som anført ovenfor ( 13 ) er anvendelsesområdet for artikel 269 TEUF derimod ikke blot snævrere, men også mere klart end anvendelsesområdet for den tidligere artikel 46, litra e), TEU. I modsætning til sidstnævnte indeholder artikel 269 TEUF intet om den mulige prøvelse (eller manglende prøvelse) – i henhold til en anden kompetenceregel, såsom artikel 263 TEUF – af andre typer af retsakter vedtaget inden for rammerne af artikel 7 TEU.

54.

For det andet findes begrundelsen for den tidligere artikel 46 TEU som helhed, der oprindeligt blev indføjet i Maastrichttraktaten sammen med oprettelsen af Den Europæiske Union ( 14 ), ikke i forbindelse med Lissabontraktaten. Den tidligere artikel 46 TEU var tæt forbundet med »søjlestrukturen«: Den fastsatte Domstolens kompetence og begrænsede den med hensyn til de mellemstatslige spørgsmål, der tidligere var omfattet af traktaten om Den Europæiske Union, hvorved der blev fastsat en række undtagelser fra Domstolens kompetence ( 15 ). På daværende tidspunkt krævede den særlige karakter af Den Europæiske Union, i modsætning til Det Europæiske Fællesskab, en begrænset kompetence for Domstolen på områder som f.eks. proceduren i artikel 7, der ikke var omfattet af fællesskabssøjlen.

55.

Lissabontraktatens ikrafttrædelse har medført et paradigmeskift, hvilket har overflødiggjort enhver diskussion om de mulige tekstmæssige ligheder mellem det, der nu er artikel 269 TEUF, og det, der tidligere var artikel 46, litra e), TEU. Artikel 269 TEUF kan ganske vist ikke anses for blot at være en efterfølger til den tidligere artikel 46, litra e), TEU og dermed potentielt overtage dens anvendelsesområde, formål og ånd, da hele grundlaget for den tidligere artikel 46 TEU er forsvundet. Der findes således ikke længere en generel bestemmelse, der opregner de forskellige områder, hvor Domstolen ikke har kompetence med hensyn til søjlestrukturen. I stedet har Lissabontraktaten indført en regel om den generelle kompetence, som kun specifikke og konkret anførte undtagelser finder anvendelse på ( 16 ).

56.

Sammenfattende kan argumentet vedrørende den tidligere artikel 46 TEU og det, der tidligere var rækkevidden af en parallel udelukkelse, næppe vinde fodfæste. Det kunne faktisk om noget være en modsætningsslutning, men givetvis ikke en analogislutning.

57.

Der er systemiske argumenter, som forklarer, hvorfor artikel 269 TEUF ikke kan fortolkes således, at den udelukker alt fra Domstolens kompetence. Denne bestemmelse tillægger snarere positivt kompetence ved udtrykkeligt at inkludere noget andet.

58.

For det første er artikel 269 TEUF ikke placeret blandt undtagelserne fra Domstolens kompetence i sjette del, afsnit I, kapitel 1, femte afdeling, TEUF ved siden af artikel 274 TEUF, 275 TEUF og 276 TEUF. Artikel 269 TEUF er i stedet blandt de bestemmelser, der tillægger Domstolen kompetence: Den er placeret efter artikel 268 TEUF (som tillægger Domstolen kompetence med hensyn til Unionens ansvar uden for kontraktforhold) og før artikel 270 TEUF (som tillægger Domstolens kompetence med hensyn til tvister mellem Unionen og dens ansatte).

59.

For det andet bekræftes denne systemiske placering ligeledes af den anvendte sprogbrug. I modsætning til de udtryk, der anvendes i de egentlige undtagelser (»Domstol[en] har ingen kompetence« i artikel 275 TEUF eller »Domstol[en] [har] ingen kompetence« i artikel 276 TEUF), er artikel 269 TEUF en bestemmelse, som positivt tillægger kompetence (»Domstol[en] har kompetence«) ( 17 ).

60.

For det tredje – og frem for alt – rejser dette spørgsmålet: Hvorfor var det nødvendigt positivt at tillægge – eller snarere bekræfte – kompetence med hensyn til fastlæggelser foretaget af Rådet eller Det Europæiske Råd i henhold til artikel 7, stk. 1 eller 2, TEU og samtidig begrænse omfanget af denne kompetence?

61.

Efter min opfattelse var denne udtrykkelige bekræftelse nødvendig netop på grund af den mere traditionelle retspraksis vedrørende søgsmålskompetence og adgang til domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF. I henhold til denne retspraksis ( 18 ) kunne fastlæggelser i henhold til artikel 7, stk. 1 og 2, TEU betragtes som forberedende foranstaltninger til den endelige afgørelse om suspension i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU. På dette grundlag kunne de anses for udelukket fra domstolsprøvelse. Med henblik på at fjerne enhver sådan usikkerhed, og så meget desto mere på det følsomme politiske område, hvor Domstolen som standard kan forventes at udvise en vis tilbageholdenhed, når den foretager sin prøvelse ( 19 ), ville det således give god mening at klart foreskrive en begrænset prøvelse af de retsakter, der blev valgt som dem, der under alle omstændigheder bør undergives domstolsprøvelse.

62.

Betragtet i en sådan systemisk henseende er artikel 269 TEUF ganske vist en form for lex specialis, men en meget anderledes form for lex specialis end den af sagsøgte anførte. Der er ikke og kan logisk set ikke være tale om en direkte, generel udelukkelse fra domstolsprøvelse af alle retsakter, der ikke udtrykkeligt er nævnt deri, men som ikke desto mindre er vedtaget i henhold til artikel 7 TEU. Det er en særlig bekræftelse eller tillæggelse af kompetence for så vidt angår visse typer af retsakter, der er nævnt deri, og som kunne forventes at blive udelukket. Dette betyder imidlertid også, at de retsakter, der ikke udtrykkeligt er nævnt i den pågældende bestemmelse, ikke reguleres af denne bestemmelse og er omfattet af de generelle regler i artikel 263 TEUF.

63.

Der er et yderligere systemisk argument, der fortjener at blive nævnt. Det vedrører de (u)logiske konsekvenser, som den af sagsøgte foreslåede fortolkning ville føre til.

64.

Såfremt det antages, at sagsøgte har ret, og indholdet af artikel 269 TEUF – i strid med dens ordlyd, sammenhæng og systemiske logik – i det væsentlige bør fortolkes således, at »Domstolen ikke har kompetence til at prøve retsakter vedtaget i henhold til artikel 7 TEU, undtagen fastlæggelser foretaget af Det Europæiske Råd eller Rådet«. Det næste logiske spørgsmål, der rejser sig, er, hvad med hensyn til domstolsprøvelse af Rådets potentielle afgørelser om suspension i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU?

65.

Sagsøgte har under retsmødet bekræftet, at alle andre retsakter vedtaget i henhold til artikel 7 TEU end fastlæggelser efter sagsøgtes opfattelse ville være unddraget domstolsprøvelse, herunder afgørelser vedrørende sanktioner truffet af Rådet i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU. Sagsøgte har i det væsentlige gjort gældende, at hvis den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 269 TEUF har ret til at anfægte fastlæggelser, herunder en fastlæggelse foretaget af Det Europæiske Råd i henhold til artikel 7, stk. 2, TEU, bør enhver mulig ulovlighed fastslås på dette tidspunkt. Hvis en fastlæggelse i henhold til artikel 7, stk. 2, TEU annulleres af Domstolen, kan der ikke træffes en afgørelse om suspension i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU. Hvis fastlæggelsen ikke annulleres, vil den udgøre et solidt retsgrundlag for en afgørelse om suspension i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU, idet sidstnævnte i det væsentlige kun er en politisk afgørelse, der ikke kan anfægtes.

66.

Efter min opfattelse er en sådan fortolkning uholdbar.

67.

For det første skal der endnu en gang mindes om, at Den Europæiske Union er »et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten« ( 20 ). Artikel 7 TEU har indført en procedure, der specifikt har til formål at sikre medlemsstaternes overholdelse af retsstatsprincippet. Retsbeskyttelsen er et af de mest grundlæggende principper i retsstaten. Som Domstolen for nylig har fastslået på grundlag af artikel 2 TEU, er selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af de EU-retlige bestemmelser, uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat ( 21 ). Dette strukturelle argument er særligt vægtigt i forbindelse med artikel 7, stk. 3, TEU.

68.

For det andet ville det være ulogisk ved en fortolkning af artikel 269 TEUF – som foreslået af sagsøgte – at gøre fastlæggelser, der kunne betragtes som forberedende retsakter til en suspension af rettigheder, til genstand for en begrænset domstolsprøvelse, men unddrage den endelige retsakt, f.eks. selve afgørelsen om suspension, enhver kontrol. I modsætning til de foregående faser i proceduren i artikel 7 TEU er Rådets (politiske) skønsbeføjelse endvidere faktisk udtrykkeligt begrænset af traktaten i denne specifikke fase: Når Rådet vedtager sin afgørelse om suspension (og faktisk vælger, hvilke rettigheder der følger af anvendelsen af traktaterne ud over stemmerettighederne i Rådet), tager »Rådet […] hensyn til en sådan suspensions mulige følger for fysiske og juridiske personers rettigheder og forpligtelser«.

69.

I de faser, hvor Rådet umiddelbart råder over et ubegrænset politisk skøn, kan dets afgørelser således prøves. Når Rådets skønsbeføjelse imidlertid bliver afgrænset og begynder at have en reel indvirkning, er der ingen kontrol. Dette ville vende hele (den normalt gældende) logik bag domstolsprøvelsen på hovedet: (i det væsentlige politiske) forberedende retsakter (i form af fastlæggelser) ville kunne prøves, mens de endelige (efter deres indhold retlige) afgørelser, som faktisk klart kan »ramme« tredjeparter og er underlagt visse materielle kriterier ud over politiske overvejelser, ikke kunne prøves.

70.

For det tredje fremgår det klart, at afgørelser truffet i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU for deres vedkommende ville være endelige retsakter, der kan have retsvirkninger ikke blot for den pågældende medlemsstat, men også for tredjeparter, borgere, der udtrykkeligt er omhandlet i denne bestemmelse. Artikel 7, stk. 3, TEU giver Rådet et vidt skøn til at afgøre, hvilke af medlemsstaternes rettigheder der skal suspenderes, hvordan og i hvilket omfang. Uden at antage, på hvilken måde eller i hvilket omfang en sådan individuelt iværksat prøvelse kunne foretages, ville det også i denne forbindelse faktisk være ret specielt, hvis eksempelvis indefrysningen af aktiver og andre restriktive foranstaltninger over for en borger kunne prøves i henhold til artikel 275, stk. 2, TEUF, mens afgørelser truffet i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU, som i sidste ende kunne skabe lige så negative eller endog stærkere retsvirkninger for borgerne, ikke kunne prøves.

71.

Jeg er bestemt enig i – som sagsøgte har gjort gældende under retsmødet – at den foreliggende sag ikke vedrører spørgsmålet om, hvorvidt domstolsprøvelsen af en afgørelse om suspension truffet i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU kan antages til realitetsbehandling. Dette punkt bidrager imidlertid til at fremhæve (u)rigtigheden af sagsøgtes samlede standpunkt vedrørende den foreslåede fortolkning af artikel 269 TEUF. I denne henseende skal skæbnen for både retsakter i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU vedtaget inden en fastlæggelse i henhold til denne bestemmelse og enhver anden retsakt, der vedtages efter en fastlæggelse i henhold til artikel 7, stk. 2, TEU, samt den overordnede logik i artikel 7 TEU i det mindste i en vis grad udgøre et sammenhængende hele.

72.

Af denne grund må den samme logik finde anvendelse på forholdet mellem artikel 269 TEUF og 263 TEUF, som også samlet set må finde anvendelse på artikel 7 TEU. For at nå til denne konklusion er det ikke nødvendigt at tage drastiske skridt for at tilvejebringe nye retsmidler, som den gentagne gange påberåbte dom i sagen Les Verts mod Parlamentet ( 22 ), som sagsøgeren og intervenienten har støttet sig på, kunne give indtryk af. Det, der er tilstrækkeligt i den foreliggende sag, er ganske enkelt ikke at følge den opdelingslogik i forbindelse med adgangen til prøvelse, som sagsøgte har argumenteret for, og som i realiteten ville være ensbetydende med, at artikel 7 TEU med hensyn til adgangen til domstolsprøvelse opdeles i usammenhængende kredse, der reguleres af forskellige regler eller endog uden nogen som helst regler.

73.

På grundlag af en ordlydsfortolkning samt en historisk, systemisk og logisk fortolkning er det min opfattelse, at artikel 269 TEUF blot præciserer og regulerer Domstolens kompetence for så vidt angår domstolsprøvelsen af fastlæggelser. Alle andre retsakter, der vedtages i henhold til artikel 7 TEU, og som ikke udtrykkeligt er nævnt i artikel 269 TEUF, er omfattet af ordningen for den almindelige domstolsprøvelse, dvs. artikel 263 TEUF, og skal undersøges i overensstemmelse hermed.

74.

Inden jeg foretager en sådan undersøgelse i den specifikke sammenhæng, som det foreliggende begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU indgår i, vil jeg på grundlag af en række generelle betragtninger konkludere, hvorfor en sådan konklusion sandsynligvis ikke fører til, at Domstolen pludselig oversvømmes af overvejende politiske sager, hvorved enhver procedure i henhold til artikel 7 TEU i realiteten går i stå.

75.

For det første kan en række af de »andre retsakter«, der ikke er nævnt i artikel 269 TEUF, i henhold til artikel 263 TEUF formentlig anses for forberedende retsakter som omhandlet i den traditionelle retspraksis vedrørende artikel 263 TEUF. Disse retsakter vil derfor være fuldstændig udelukket fra domstolsprøvelse.

76.

For at kunne anfægte disse retsakter, for så vidt som der ikke blot er tale om forberedende retsakter, skal enhver ikke-privilegeret sagsøger i henhold til artikel 263 TEUF for det andet godtgøre, at de selv er individuelt og umiddelbart berørt af disse retsakter. Det er ret vanskeligt at forestille sig, at disse kriterier – navnlig kriteriet om at være umiddelbart berørt – vil blive opfyldt af individuelle sagsøgere i forhold til andre retsakter end den potentielle endelige afgørelse om suspension i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU.

77.

For det tredje indebærer en domstolsprøvelse ikke nødvendigvis en indgående prøvelse. Dette er ikke kun tilfældet med hensyn til de fire grunde, der er opregnet i artikel 263, stk. 2, TEUF, og som afgrænser den potentielle rækkevidde af en klage, men ligeledes henset til den specifikke, politiske karakter af artikel 7 TEU. Det følger således af fast retspraksis, at EU-institutionerne skal indrømmes et vidt skøn, når de vedtager foranstaltninger inden for områder, der for disse involverer valg af bl.a. politisk karakter og komplekse vurderinger ( 23 ).

78.

Sammenfattende fører ovenstående betragtninger mig til at konkludere, at den hævdede fare ved at flytte en hovedsageligt politisk debat fra Rådets lokaler til retssalen og derved hindre, at hele proceduren i artikel 7 TEU afvikles korrekt og effektivt, er meget usandsynlig som følge af den her foreslåede fortolkning af forholdet mellem artikel 263 TEUF og artikel 269 TEUF.

79.

Den anfægtede beslutning er et begrundet forslag som omhandlet i artikel 7, stk. 1, TEU, som blev vedtaget af sagsøgte den 12. september 2018. Med dette forslag blev den første fase af artikel 7 TEU udløst, hvilket potentielt gjorde det muligt for Rådet at foretage en fastlæggelse i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, der kunne anerkende, at der var en klar fare for, at Unionens værdier blev groft overtrådt. På det tidspunkt, hvor det foreliggende annullationssøgsmål blev anlagt og – så vidt jeg ved – på datoen for fremsættelsen af dette forslag til afgørelse, har Rådet imidlertid ikke på nogen måde truffet foranstaltninger på grundlag af dette begrundede forslag.

80.

Det begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU hører til den første fase i henhold til artikel 7 TEU. Dette er adskillige skridt fra vedtagelsen af en afgørelse om suspension i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU eller endda forud for en fastlæggelse i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU. Bør et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU således ikke anses for blot at være en foreløbig retsakt og heller ikke for at kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse i henhold til artikel 263 TEUF?

81.

Efter min opfattelse er dette ikke tilfældet. Et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU er hverken blot en forberedende retsakt eller uden (egne, selvstændige) retsvirkninger. Ikke blot fastlægger det Parlamentets holdning endeligt (i), men eventuelle mangler ved denne procedure kan ikke afhjælpes efterfølgende (ii). Frem for alt har det begrundede forslag imidlertid ikke alene til formål at skabe, men har faktisk og klart (selvstændige) retsvirkninger (over for tredjemand) som omhandlet i artikel 263, stk. 1, TEUF (iii).

82.

Det fremgår af fast retspraksis, at med hensyn til retsakter eller afgørelser, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, kan en retsakt kun prøves, hvis den definitivt fastlægger det standpunkt, som den institution, der har vedtaget den, har indtaget ( 24 ). Mens sagsøgeren og intervenienten mener, at dette er tilfældet, er sagsøgte af den modsatte opfattelse. Ifølge sagsøgte kan den anfægtede beslutning sammenlignes med et lovgivningsforslag fra Kommissionen.

83.

Jeg er uenig med sagsøgte.

84.

Indledningsvis bør det erkendes, at den retspraksis, der netop er blevet påberåbt, først og fremmest er blevet fremført i tilfælde af komplekse – navnlig økonomiske – administrative procedurer, der var forbundet med vurderinger af teknisk karakter, navnlig fra Kommissionens side. Det er derfor ikke umiddelbart klart, at de samme regler ville finde anvendelse på lovgivningsmæssige – og så meget desto mere forfatningsretlige – procedurer. Da denne retspraksis imidlertid er blevet påberåbt og drøftet yderligere under retsmødet, kunne det måske anerkendes som udgangspunkt og som en generel regel, der gælder for alle typer af procedurer, at en retsakt kun kan gøres til genstand for domstolsprøvelse, når den fastlægger en endelig holdning fra den institution, der har vedtaget den ( 25 ).

85.

På det formelle niveau kunne den anfægtede beslutning minde om Kommissionens lovgivningsforslag, som ikke er underlagt domstolsprøvelse, i hvert fald ifølge Retten ( 26 ). Bilaget til den anfægtede beslutning indeholder faktisk et udkast til »Forslag til Rådets afgørelse om fastslåelse i henhold til artikel 7, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union af, at der er en klar fare for, at Ungarn groft overtræder de værdier, som Unionen bygger på«.

86.

Her slutter imidlertid analogien med Kommissionens lovgivningsforslag. For det første behøver begrundede forslag ikke være udformet som den anfægtede beslutning med et fuldstændigt udkast til Rådets fastlæggelse i bilaget hertil. Forslaget kunne helt enkelt tage form af en beslutning, uden at der var tilføjet et sådant udkast, men blot en begrundelse ( 27 ): Ordlyden af artikel 7, stk. 1, TEU kræver et begrundet forslag, ikke nødvendigvis et udkast til fastlæggelse.

87.

For det andet og mere strukturelt er den anfægtede beslutning ganske enkelt ikke sammenlignelig med et udkast til lovgivningsforslag fra Kommissionen. Artikel 7 TEU fastsætter således en sanktionsprocedure af forfatningsmæssig karakter over for en enkelt medlemsstat. Dette er meget forskelligt fra en generel lovgivningsmæssig procedure, der har til formål at udforme politikker ( 28 ). Hvad der er endnu vigtigere, er det klart, at Kommissionens lovgivningsforslag ikke fastlægger Kommissionens endelige holdning. Det er snarere på grundlag af sådanne forslag, at hele lovgivningsdiskussionen finder sted mellem flere institutioner, herunder Kommissionen.

88.

Et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU er noget helt andet. Der er ikke tale om en opfordring til at forhandle, til i fællesskab at drøfte teksten og dens enkelte bestemmelser, hvilket opsummerer det typiske frem-og-tilbage-forløb under en lovgivningsprocedure. Et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU afspejler ophavsmandens endelige holdning: Den metaforiske stafet i en flertrinsprocedure, dvs. artikel 7 TEU, blev givet videre fra den ene institution til den anden. Det er den endelige (og dermed også uigenkaldelige) holdning hos én af aktørerne i stafetløbet. Proceduren bliver udløst (og ikke blot foreløbigt).

89.

I modsætning til et begrundet forslag fra Kommissionen i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, hvor Kommissionen – i det mindste ikke udtrykkeligt – er Parlamentet for sin del involveret i de efterfølgende faser af proceduren, imidlertid om at godkende begge potentielle fastlæggelser i henhold til både artikel 7, stk. 1, og artikel 7, stk. 2, TEU.

90.

Efter min opfattelse ændrer denne efterfølgende godkendelse intet ved den endelige karakter af Parlamentets oprindelige begrundede forslag. Frem for alt anmodes Parlamentet i forbindelse med begge godkendelser ikke om at genåbne sit begrundede forslag, hvis det rent faktisk har fremsat et sådant. De områder, der er omfattet af de to retsakter, er forskellige: Mens det begrundede forslag vedrører udløsningen af artikel 7, stk. 1, TEU, angår den krævede godkendelse det påtænkte indhold af Rådets fastlæggelse og Rådets konstatering af, at der enten er en klar fare for eller en medlemsstat groft overtræder Unionens værdier.

91.

Parlamentet er endvidere kun én af tre potentielle udløsende aktører i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, som ved at vedtage et begrundet forslag kan indlede proceduren i artikel 7 TEU. Det er rimeligt at antage, at et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU bør have samme værdi, uanset hvilket organ det er vedtaget af. Den omstændighed, at ét af de tre udløsende organer spiller en rolle igen senere ved at give sin godkendelse, skulle således ikke gøre nogen forskel. Det ville være noget besynderligt at tage udgangspunkt i den omstændighed, at det i den foreliggende sag var Parlamentet og ikke Kommissionen eller en tredjedel af medlemsstaterne, der udløste proceduren, og kombinere dette med det, der synes at være traktatens ophavsmænds hensigt om at give Europa-Parlamentet en særlig position i hele proceduren og efterfølgende nå frem til præcist det modsatte af det, der var hensigten: Snarere end at opgradere Parlamentets rolle i proceduren i realiteten nedgradere den. Dette ville imidlertid være resultatet, hvis man antog, at Parlamentets begrundede forslag er af noget »mindre værdi« eller »mindre endeligt« end Kommissionens eller en tredjedel af medlemsstaternes forslag og indirekte kan tages op til fornyet overvejelse eller endog annulleres på grundlag af den godkendelse, der senere kræves fra denne institution med hensyn til et andet forslag i denne procedure.

92.

Sidstnævnte er endvidere næppe tilfældet: Hvis det rent hypotetisk antages, at Parlamentet fremsatte et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU om at opfordre Rådet til at fastslå, at der er en klar fare for en grov overtrædelse fra en medlemsstats side. Når Parlamentet senere anmodes om godkendelse i henhold til samme bestemmelse, afslår det imidlertid at gøre dette af en eller anden grund: Parlamentet er i givet fald ikke enigt i ordlyden af den foreslåede fastlæggelse, det er måske ikke længere overbevist om – efter at have indhentet yderligere oplysninger eller måske også på grundlag af høringen af den berørte medlemsstat i Rådet – at der faktisk foreligger en fare, eller flertallet i Parlamentet er måske af den opfattelse, at en række henstillinger foreslået af Rådet indtil videre er tilstrækkelige til at afhjælpe situationen. Ville afslaget på godkendelse i hvert af disse tilfælde, og måske også i andre tilfælde, have følger for den endelige karakter af det tidligere fremsatte begrundede forslag? Ville det gøre Parlamentets tidligere holdning »mindre endelig«? Det er ikke min opfattelse.

93.

Det følger heraf, at Parlamentet ved at vedtage et begrundet forslag som omhandlet i artikel 7, stk. 1, TEU fastlægger sin endelige holdning med hensyn til udløsningen af proceduren i artikel 7 TEU.

94.

Det følger ligeledes af fast retspraksis, at en mellemkommende retsakt ikke kan gøres til genstand for søgsmål, hvis det er fastslået, at den ulovlighed, som denne retsakt er behæftet med, kan påberåbes til støtte for et søgsmål, der er rettet mod den endelige beslutning, som den forbereder. Under sådanne omstændigheder vil et søgsmål til prøvelse af den beslutning, der bringer proceduren til ophør, sikre en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse. Hvis denne betingelse ikke er opfyldt, har den mellemkommende retsakt, uanset om den er udtryk for den pågældende institutions foreløbige opfattelse, selvstændige retsvirkninger og skal som følge heraf kunne være genstand for et annullationssøgsmål ( 29 ).

95.

Denne retspraksis, der nu også findes i forbindelse med (økonomiske) administrative procedurer, udgør en intern undtagelse til den situation, der er beskrevet i det foregående underafsnit i dette forslag til afgørelse. Den giver mulighed for domstolsprøvelse af retsakter, der ikke fastlægger en endelig holdning, men som stadig har selvstændige retsvirkninger. For så vidt som jeg i det foregående punkt har anført, at den anfægtede beslutning fastlægger Parlamentets endelige holdning og derfor ikke blot udgør en forberedende retsakt, behandler jeg kun dette punkt for fuldstændighedens skyld, eftersom det er blevet fremført og drøftet af parterne.

96.

Inden for rammerne af en forfatningsmæssig procedure med flere trin som proceduren i artikel 7 TEU kan det således forekomme rimeligt – bestemt hvad angår det helt generelle og abstrakte plan – at afvente vedtagelsen af en afgørelse, der bringer denne procedure til ophør, med henblik på at anfægte enhver forudgående uregelmæssighed, der måtte være begået i forbindelse med anvendelsen af denne procedure.

97.

Ved en nærmere betragtning bliver en sådan opfattelse imidlertid uholdbar i den foreliggende sag.

98.

For det første er det indledningsvis vanskeligt at forestille sig, hvordan man kunne tilregne alle forfatningsmæssige aktører ulovligheder, i den foreliggende sag i form af klager til Det Europæiske Råd eller Rådet på grund af en procedurefejl, der angiveligt er begået af Parlamentet, da det vedtog sit begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, og derefter nedlægge påstand om annullation af f.eks. en afgørelse om suspension truffet af Rådet i henhold til artikel 7, stk. 3, TEU for denne tidligere uregelmæssighed fra Parlamentets side. Dette understreger blot den omstændighed, at en »helhedsorienteret« tilgang til domstolsprøvelse kunne fungere godt i forbindelse med komplekse procedurer inden for én og samme institution eller inden for den samme type af institutioner, såsom forskellige individuelle afgørelser fra den offentlige forvaltnings side, der udmønter sig i én endelig, integreret afgørelse. Denne logik kan imidlertid ikke blot anvendes på en række særskilte, selvstændige og – hvad angår deres art – forskellige afgørelser fra forskellige forfatningsmæssige aktører.

99.

For det andet er det ikke umiddelbart klart, hvad den »afgørelse, der bringer proceduren til ophør« er i forbindelse med artikel 7 TEU. Når man på den ene side ser på artikel 7 TEU som helhed, kan den afgørelse, der bringer den procedure til ophør, som blev indledt med et begrundet forslag, være den fastlæggelse, der er foretaget i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU eller i henhold til artikel 7, stk. 2, TEU, således som sagsøgte har anført (indre cyklus). Det kunne dog ligeledes – og måske med større rimelighed – på den anden side være den endelige afgørelse om at pålægge sanktioner på grundlag af artikel 7, stk. 3, TEU (ydre cyklus) ( 30 ). Afhængigt af, hvilke af disse der identificeres som den afgørelse, der bringer proceduren til ophør, kan domstolsprøvelsens omfang desuden variere. Hvis den relevante »afgørelse« således var fastlæggelsen i henhold til artikel 7, stk. 1, eller artikel 7, stk. 2, TEU, ville artikel 269 TEUF finde anvendelse, idet den prøvelse, der er fastsat i denne bestemmelse, udløses. Hvis det derimod er en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af artikel 7, stk. 3, TEU, ville der blive foretaget en normal prøvelse i henhold til artikel 263 TEUF.

100.

For det tredje og måske vigtigst er der i givet fald ingen »afgørelse, der bringer proceduren til ophør«, uanset hvilken bestemmelse der er tale om. Artikel 7, stk. 1 og 2, TEU kræver ikke – i det mindste ikke for så vidt angår deres ordlyd – at Rådet træffer foranstaltninger som reaktion på et begrundet forslag. De fastsætter heller ikke, at det begrundede forslags virkninger bortfalder efter udløbet af en rimelig frist, hvis intet sker. Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at kravet om retssikkerhed kræver, at EU-institutionerne udøver deres beføjelser inden for en rimelig frist ( 31 ). Jeg vil bestemt ikke begive mig ind på det minefelt, det er at drøfte, hvorvidt Rådet potentielt kunne være retligt forpligtet til at foretage en fastsættelse inden for en rimelig frist (eller udtrykkeligt afvise at gøre dette), og om en sådan forpligtelse måske følger af princippet om loyalt samarbejde ( 32 ).

101.

I forhold til dette forslag til afgørelse er det tilstrækkeligt blot at konstatere, at det ville være ligefrem kafkask at gøre adgangen til domstolsprøvelse betinget af, at der en skønne dag potentielt ville foreligge en endelig afgørelse af ukendt karakter, og at det begrundede forslag i mellemtiden fortsat havde virkninger på ubestemt tid. Et sådant scenarie ville næppe svare til beskrivelsen af en retsunion, hvor »[s]elve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af de EU-retlige bestemmelser, er […] uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat« ( 33 ).

102.

Jeg må derfor nødvendigvis konkludere, at en effektiv domstolsbeskyttelse kræver, at begrundede forslag kan prøves i henhold til artikel 263 TEUF, forudsat at de har (selvstændige) retsvirkninger, en problemstilling, som jeg nu afslutningsvis vil gennemgå.

103.

Efter min opfattelse udløste det i den foreliggende sag omhandlede begrundede forslag proceduren i artikel 7 TEU og har ud fra dette analyseperspektiv allerede visse retsvirkninger eller skulle utvivlsomt have sådanne retsvirkninger. Med hensyn til kravet i artikel 263, stk. 1, TEUF har den anfægtede beslutning faktisk mindst to yderligere typer retsvirkninger i sin egenskab af et begrundet forslag som omhandlet i artikel 7, stk. 1, TEU.

104.

For det første kan – i henhold til litra b) i den eneste artikel i protokol nr. 24 om asyl for unionsborgere, der blev indført ved Amsterdamtraktaten, når proceduren i artikel 7, stk. 1, TEU er indledt, og indtil Rådet træffer beslutning i den forbindelse med hensyn til den medlemsstat, hvori ansøgeren er statsborger – denne medlemsstat ikke længere anses for et sikkert oprindelsesland i relation til de øvrige medlemsstater i alle retlige og praktiske spørgsmål i forbindelse med asyl. En ansøgning om asyl, der indgives af en statsborger i denne medlemsstat, kan derfor tages i betragtning og antages til behandling i en anden EU-medlemsstat.

105.

Der er ingen tvivl om, at en sådan konsekvens udgør en (bindende) retsvirkning af begrundede forslag, ikke alene for den pågældende medlemsstat, men også for alle de andre medlemsstater, EU-institutionerne og statsborgerne i denne stat. Hvis protokol nr. 24 udløses, mister en medlemsstat faktisk status som sikkert land i forhold til de andre medlemsstater (og potentielt også i forhold til tredjelande). Dette resultat er helt uafhængig af, at Rådet selv kan tage endelig stilling til det begrundede forslag.

106.

Man kunne naturligvis stille sig det spørgsmål, om det var hensigtsmæssigt, at et begrundet forslag, der udløser artikel 7, stk. 1, TEU, allerede har en så vidtrækkende virkning. Man kunne endog forsøge at nedtone betydningen af den såkaldte »Aznarprotokol« ved at anføre, at den blev vedtaget i en anden tid og til andre formål.

107.

Efter min opfattelse ville en sådan nedtoning ikke være hensigtsmæssig for en domstol, henset til lovens meget klare ordlyd. Ophavsmændene til protokollen, der har samme retlige værdi som traktaterne ( 34 ), har klart givet udtryk for deres vilje. Denne bestemmelse og dens anvendelse er nu blevet gyldigt udløst af vedtagelsen af Parlamentets begrundede forslag.

108.

Sagsøgtes argument, hvoraf det i realiteten fremgår, at anvendelsen af protokol nr. 24 ikke kan tillægge borgerne rettigheder, der kan gøres direkte gældende, eller at de offentlige myndigheder i de andre medlemsstater stadig har en skønsmargen med hensyn til, hvorvidt de i sidste ende vil give ansøgere, der kommer fra Ungarn, international beskyttelse, finder jeg desuden ligeledes irrelevant.

109.

Efter min opfattelse sammenblander et sådant argument borgernes søgsmålskompetence (og navnlig betingelsen om at være umiddelbart berørt) med en medlemsstats interesser. For det første er en medlemsstat en privilegeret sagsøger. Den er ikke forpligtet til at godtgøre, at den er umiddelbart berørt. For det andet ville det, selv hvis den var forpligtet hertil – hvilket ikke var tilfældet – berøre denne stat og ikke dens borgere eller administrative myndigheder i andre stater. I den foreliggende sag er der ingen tvivl om, at Ungarn er berørt af fratagelsen af status som sikkert land, hvilket klart indebærer, at de ansøgninger om international beskyttelse, som denne medlemsstats statsborgere indgiver i andre medlemsstater, kan antages til behandling. Hvorvidt en ansøgning i sidste ende vil blive imødekommet, er et helt andet spørgsmål. For at anvende en analogi fra statsobligationsområdet svarer det til at ændre et lands kreditvurdering AAA til B fra den ene dag til den anden og derefter tilkendegive, at landet ikke er berørt af denne nedgradering, fordi nogle af dets borgere stadig har penge. Mens dette udsagn teknisk set kunne være rigtigt, er de også irrelevant, henset til klagens genstand.

110.

For det andet følger en anden type retsvirkning i forbindelse med begrundede forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU af Domstolens praksis. Det forhold, at der foreligger et begrundet forslag, kan således have en indvirkning på den gensidige tillid og den gensidige anerkendelse inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, navnlig i forbindelse med fuldbyrdelsen af europæiske arrestordrer, men bestemt ikke begrænset til dette retsområde.

111.

I sin dom i LM-sagen ( 35 ) fastslog Domstolen, at i de tilfælde, hvor der er en reel risiko for overtrædelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang på grund af systemiske eller generelle mangler ved den dømmende magts uafhængighed i den udstedende medlemsstat, kan den fuldbyrdende myndighed på grundlag af en konkret vurdering afslå at overgive en person, hvis der er alvorlige grunde til at antage, at denne person løber en sådan risiko i tilfælde af en overgivelse til den pågældende stat. Denne fuldbyrdende myndighed kan eventuelt nå frem til en sådan konklusion, hvis den »råder over oplysninger, såsom dem, der er indeholdt i et begrundet forslag fra Kommissionen vedtaget i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, som synes at godtgøre, at der er en reel risiko for overtrædelse af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang« ( 36 ).

112.

Enhver afgørelse om at afslå at fuldbyrde en europæisk arrestordre vil givetvis ikke være automatisk. Et begrundet forslag er kun ét af de dokumenter, som en national ret kan tage hensyn til i forbindelse med sin egen vurdering ( 37 ). I LM-dommens præmis 61 fremhæves det imidlertid, at et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU er et dokument, der er særdeles relevant ( 38 ). Det er korrekt, at LM-dommen henviste til et begrundet forslag fra Kommissionen. Dette udsagn blev efter min opfattelse imidlertid udelukkende fremsat i forbindelse med denne doms faktiske omstændigheder. Jeg forstår bestemt ikke dette som et udsagn, der har til formål at udskille Kommissionens begrundede forslag på bekostning af dem, der potentielt er vedtaget af de to andre aktører i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU ( 39 ).

113.

Der er således ingen automatiske konsekvenser af, at der foreligger et begrundet forslag på dette område. Det er imidlertid vanskeligt at hævde, at noget, som på grundlag af Domstolens autoritative stillingtagen kan tjene som grundlag for at afvise gensidig tillid og suspendere den gensidige anerkendelse, ikke har nogen retsvirkninger. Er et utvivlsomt retligt dokument ikke blot en faktisk omstændighed, som lovligt kan anvendes til at fjerne en række væsentlige forpligtelser i henhold til den primære og den afledte ret, der påhviler medlemsstaterne i henhold til EU-retten, uden nogen form for retsvirkninger?

114.

Jeg finder en sådan antagelse uholdbar. I pragmatisk henseende kan betydningen af sådanne autoritative erklæringer fra det europæiske plan næppe undervurderes. Det er usandsynligt, at en strafferetlig jurisdiktion i en medlemsstat, typisk en ret i første instans i strafferetlige sager, der har kompetence til at behandle anmodninger om overgivelse, enten ville have beføjelse eller føle sig bemyndiget til at foretage en fuldstændig prøvelse af kvaliteten af retsstatsprincippet i en anden medlemsstat. Hvis sådanne aktører således udtrykkeligt opfordres til at støtte sig på en erklæring fra EU-institutionerne, kan – når det drejer sig om at forsvare sådanne udtalelser og acceptere de nødvendige konsekvenser for dem på europæisk plan, hvilket omfatter muligheden for en rimelig adgang til domstolsprøvelse ( 40 ) – den beføjelse, der på et tidspunkt blev udøvet, og som begyndte at have retsvirkninger, ikke lige pludselig forsvinde i en »tåge af nægtelse af ethvert kendskab«, der minder én om noget fra »X-Files«.

115.

Ungarn har således en klar interesse i at anlægge sag til prøvelse af den anfægtede beslutning. Denne beslutning udløser ikke blot artikel 7, stk. 1, TEU, hvorved Rådet får beføjelse til at fastslå, at der er en klar fare for, at en medlemsstat groft overtræder Unionens værdier. Den har ligeledes selvstændige retsvirkninger for den pågældende medlemsstat.

116.

Det annullationssøgsmål, som sagsøgeren har anlagt til prøvelse af den anfægtede beslutning i henhold til artikel 263 TEUF, kan derfor antages til realitetsbehandling.

117.

Sagsøgeren har fremført fire anbringender mod den anfægtede beslutning for så vidt angår realiteten. Jeg vil først (samlet) behandle de to anbringender, hvorefter sagsøgte nærmere bestemt burde have taget hensyn til stemmeundladelser i forbindelse med optællingen af de afgivne stemmer for at afgøre, om det krævede flertal var opnået. Derefter vil jeg kort behandle de to øvrige anbringender.

118.

I sit første anbringende er sagsøgeren af den opfattelse, at den anfægtede beslutning ikke var blevet vedtaget, hvis der var taget behørigt hensyn til stemmeundladelserne. Det fremgår af forretningsordenens artikel 178, stk. 3, at kun »ja«- og »nej«-stemmer tæller som afgivne stemmer med det forbehold, der blev indført i 2016, »med mindre der er fastlagt et specifikt flertal i traktaterne«. Artikel 354 TEUF, der finder anvendelse på retsakter vedtaget af Parlamentet i henhold til artikel 7 TEU, fastsætter et sådant specifikt flertal i form af to tredjedele af de afgivne stemmer og et flertal af parlamentsmedlemmerne. En fortolkning af artikel 178, stk. 3, i overensstemmelse med artikel 354 TEUF kræver, at der tages hensyn til stemmeundladelser som en del af optællingssystemet.

119.

Ifølge sagsøgte udgør den manglende hensyntagen til stemmeundladelser hverken en tilsidesættelse af artikel 354 TEUF eller af forretningsordenens artikel 178, stk. 3. Forsamlinger i hele verden har forskellige regler for, hvordan der tages hensyn til stemmeundladelser. I henhold til artikel 232 TEUF kan Parlamentet træffe afgørelse om sin egen organisation og funktion. Da artikel 354 TEUF ikke præciserer, hvordan stemmeundladelser skal behandles, tilkommer det Parlamentet at træffe afgørelse herom. Parlamentet har i denne henseende altid fulgt en sammenhængende praksis, der består i, at stemmeundladelser ikke tæller som afgivne stemmer. Revisionen af forretningsordenen i 2016 havde ikke til formål at fastsætte en undtagelse fra den generelle regel om, at der ikke tages hensyn til stemmeundladelser.

120.

Ifølge intervenienten skal artikel 354, stk. 4, TEUF fortolkes således, at den pålægger en forpligtelse til at tage hensyn til stemmeundladelser, henset til artikel 354, stk. 1, TEUF. Eftersom det udtrykkeligt fremgår af denne bestemmelse, at stemmeundladelser i Rådet eller Det Europæiske Råd ikke hindrer vedtagelsen af en afgørelse, taler manglen på et sådant forbehold i artikel 354, stk. 4, TEUF for, at der skal tages hensyn til stemmeundladelser.

121.

Med sit tredje anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at som følge af, at der ikke er taget hensyn til stemmeundladelser, har parlamentsmedlemmerne ikke været i stand til at varetage deres hverv som folkets repræsentanter, hvorved demokratiprincippet og princippet om ligebehandling af parlamentsmedlemmerne er blevet tilsidesat. Parlamentsmedlemmerne bør kunne udtrykke deres politiske anskuelser på flere forskellige måder. Endvidere var parlamentsmedlemmerne ikke blevet behørigt informeret om fremgangsmåden for afstemninger, eftersom disse oplysninger blev meddelt via en simpel e-mail kun halvanden dag inden afstemningen.

122.

Ifølge sagsøgte bør dette tredje anbringende anses for åbenbart ugrundet. Den omstændighed, at der ikke tages hensyn til stemmeundladelser, udgør ikke en forskelsbehandling af parlamentsmedlemmerne. Alle parlamentsmedlemmer har den samme stemmeret og ret til at stemme i overensstemmelse med deres politiske anskuelser og med fuldt kendskab til den virkning, som deres stemmetype vil få for det endelige resultat. Desuden kunne parlamentsmedlemmerne i den foreliggende sag træffe et informeret valg, da de inden afstemningen vidste, præcist hvordan stemmerne ville blive optalt.

123.

Mens sagsøgeren med sit første anbringende har gjort gældende, at den anfægtede beslutning har tilsidesat artikel 354 TEUF og forretningsordenens artikel 178, stk. 3, har det tredje anbringende fokus på tilsidesættelsen af demokratiprincippet og princippet om ligestilling i henhold til henholdsvis artikel 2 TEU og artikel 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). De to anbringender kan dog i det væsentlige sammenfattes i den samme problemstilling: om den manglende hensyntagen til stemmeundladelser ved optællingen af stemmerne er forenelig med forskellige EU-retlige bestemmelser. Det er derfor bedst at vurdere dem under ét.

124.

Artikel 231 TEUF bestemmer følgende: »Medmindre andet er fastsat i traktaterne, træffer Europa-Parlamentet sine afgørelser med flertal af de afgivne stemmer.« Artikel 7 TEU indeholder en sådan undtagelse fra denne regel. Artikel 7, stk. 5, TEU har følgende ordlyd: »De afstemningsregler, der gælder for Europa-Parlamentet […] i forbindelse med anvendelsen af denne artikel, er fastsat i artikel 354 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.«

125.

Artikel 354, stk. 4, TEUF har følgende ordlyd: »Ved anvendelsen af artikel 7 i traktaten om Den Europæiske Union træffer Europa-Parlamentet afgørelse med et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, der repræsenterer et flertal af dets medlemmer.« Det følger heraf, at der kræves to typer af flertal i artikel 354 TFEU med henblik på vedtagelsen af begrundede forslag om at opfordre Rådet til at træffe foranstaltninger i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU: et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer og et flertal af dets medlemmer ( 41 ).

126.

Det er kun den første type af flertal, der er omhandlet i den foreliggende sag. Uoverensstemmelsen mellem sagens parter ligger i definitionen af begrebet »afgivne stemmer«. Mens sagsøgeren og intervenienten er af den opfattelse, at begrebet »afgivne stemmer« skal omfatte stemmeundladelser, har sagsøgte gjort gældende, at dette begreb kun omfatter stemmer for eller imod teksten.

127.

Efter min opfattelse må der gives sagsøgte medhold på dette punkt.

128.

For det første – i almindelig sprogbrug – hidrører det engelske ord »abstention« (undladelse) fra det latinske ord abstinere, der betyder at holde sig væk eller borte fra, holde sig tilbage eller på afstand eller afholde sig fra. På tilsvarende måde defineres »abstentions« [(stemmeundladelser)] i English Oxford Dictionary som »formally decline to vote either for or against a proposal or motion« [(formelt afstå fra at stemme enten for eller imod et forslag)]. En person, der undlader at stemme, ønsker således ikke at blive medregnet ved optællingen som værende for eller imod et forslag. Den pågældende ønsker blot (eller udviser en sådan adfærd), at vedkommende slet ikke var til stede. Denne person nægter at afgive sin stemme og anmoder om at blive behandlet, som om den pågældende slet ikke havde stemt.

129.

Den normale betydning af »afgiven stemme« er således, at personen aktivt har givet udtryk for sin holdning gennem stemmeafgivningen ved at vælge blandt de forskellige alternativer. Valget kan derefter være i form af en stemme for eller imod nogen eller noget, det være sig en beslutning, en lov eller en rapport.

130.

Det følger af den kombinerede betydning af begreberne »stemmeundladelser« og »afgiven stemme«, at de normalt udelukker hinanden. Denne grundlæggende logiske konklusion drages ikke i tvivl af andre specifikke regler, der er udformet til andre formål, hvor parlamentsmedlemmer kan blive anmodet om aktivt at give udtryk for deres stemmeundladelse ( 42 ). Enhver fortolkning i »analogi« med disse særlige fortolkningsregler i de generelle regler er ganske enkelt ikke mulig.

131.

For det andet bestemte forretningsordenens artikel 178, stk. 3, som er en generel bestemmelse om afstemning, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, at til vedtagelse eller forkastelse af en tekst tages ved beregning af afstemningsresultatet kun hensyn til de afgivne »ja«- eller »nej«-stemmer, med mindre der er fastlagt et specifikt flertal i traktaterne. Denne bestemmelse udelukker klart principielt stemmeundladelser. Herved har Parlamentet udøvet sin beføjelser til at træffe afgørelse om sin egen organisation og funktion, jf. artikel 232 TEUF.

132.

Den omstændighed, at revisionen af forretningsordenen i 2016 tilføjede forbeholdet »medmindre der er fastlagt et specifikt flertal i traktaterne« i artikel 178, stk. 3, ændrer intet i denne henseende. Den formulering, der er opretholdt i denne bestemmelse, er åben, idet den blot indeholder en lovgivningsmæssig åbning og en henvisning til andre bestemmelser.

133.

Ingen af de primærretlige bestemmelser, som sagsøgeren har anført, fører imidlertid til den konklusion, at forretningsordenens artikel 178, stk. 3, i lyset af disse primærretlige bestemmelser bør fortolkes således, at bestemmelsen forpligter Parlamentet til at tage hensyn til stemmeundladelser som afgivne stemmer med henblik på at beregne det flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, der kræves for at vedtage et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, såsom den anfægtede beslutning.

134.

Adspurgt specifikt herom under retsmødet har sagsøgeren kun hentydet til artikel 354 TEUF. Denne bestemmelse indeholder således et specifikt flertal (et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer, der repræsenterer et flertal af parlamentsmedlemmerne), men igen ingen specifikke undtagelsesbestemmelser med hensyn til, hvordan de »afgivne stemmer« skal optælles. I denne fase bliver sagsøgerens argumentation noget af en cirkelslutning, fanget i krydshenvisninger blandt de samme bestemmelser, hvoraf ingen faktisk siger noget andet. Sammenfattende har forretningsordenens artikel 178, stk. 3, kun givet mulighed for noget, som aldrig er blevet til virkelighed.

135.

For det tredje er det i modsætning til det, som sagsøgeren har gjort gældende, vanskeligt at se, hvordan medlemmerne ved at træffe deres eget frie og suveræne valg om ikke at stemme ikke ville kunne varetage deres hverv som folkets repræsentanter. Beslutningen om ikke at stemme var nemlig deres (politiske) valg. Desuden er parlamentsmedlemmers stemmeundladelser i sig selv en måde at udtrykke en politisk anskuelse på. Selv om de ikke tæller som afgivne stemmer, er de normalt af direkte relevans for beregningen af det antal stemmer, der er nødvendigt for at opnå det respektive flertal ( 43 ). De er ligeledes af betydning med hensyn til den politiske legitimitet. Generelt forholder det sig således, at jo flere der undlader at stemme, desto mindre politisk legitimitet har den politiske beslutning, selv om den i sidste ende vedtages.

136.

Endelig, og for det fjerde, hvad særligt angår sagsøgerens tredje anbringende kan demokratiprincippet bestemt siges retligt at kræve, at de regler, der finder anvendelse på afstemningsområdet, er forudselige. Parlamentsmedlemmerne skal kunne stemme med kendskab til de regler, der gælder for afstemningsprocessen. Eksempelvis bør de absolut forud for afstemningen have kendskab til fremgangsmåden for den pågældende afstemning.

137.

I den foreliggende sag kan jeg imidlertid ikke se, hvordan disse krav ikke ville være opfyldt. Det er ubestridt, at parlamentsmedlemmerne halvanden dag inden afstemningen blev informeret om, at stemmeundladelserne ikke ville blive optalt som afgivne stemmer. Uden at ville gå ind i debatten om, hvad der udgør en tilstrækkelig lang frist i politik, var der bestemt tale om rettidige oplysninger om, hvordan en konkret afstemning ville blive tilrettelagt. Jeg kan heller ikke se, hvordan valget af at give disse oplysninger via en e-mail til medlemmerne i det 21. århundrede ville være andet end fuldt ud passende i betragtning af disse oplysningers karakter og funktion.

138.

Efter min opfattelse er det første og det tredje anbringende derfor ugrundede.

139.

Sagsøgeren har gjort gældende, at den omstændighed, at Parlamentets formands ikke anmodede om en udtalelse fra Parlamentets Udvalg om Konstitutionelle Anliggender (herefter »AFCO-udvalget«) om, hvordan forretningsordenen skulle fortolkes, udgjorde en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, eftersom der før og efter afstemningen herskede tvivl om fortolkningen heraf. Ved ikke at konsultere AFCO-udvalget vedrørende afstemningsmetoden opfyldte Parlamentets formand ikke forpligtelsen til at fjerne usikkerheder. Som følge heraf underminerede Parlamentets formand alvorligt parlamentsmedlemmernes mulighed for at udøve deres stemmerettigheder som folkets repræsentanter.

140.

Ifølge sagsøgte bør det andet anbringende forkastes som åbenbart ugrundet. Sagsøgeren har ikke gjort en tilsidesættelse af retssikkerheden gældende. Det er uklart, om det andet anbringende rejser spørgsmål om ugyldigheden af forretningsordenens artikel 178, stk. 3, med hensyn til retssikkerhed eller formandens beslutning om at konsultere Den Juridiske Tjeneste, men ikke AFCO-udvalget, eller tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter i forbindelse med vedtagelsen af beslutningen. Under alle omstændigheder behøver formanden ikke at konsultere AFCO-udvalget vedrørende fortolkningen af forretningsordenens artikel 178, stk. 3.

141.

Det andet anbringende er åbenbart ugrundet.

142.

Parlamentets forretningsorden indeholder ingen forpligtelse til at konsultere AFCO-udvalget under omstændigheder som de foreliggende med henblik på at fortolke afstemningsreglerne. Forretningsordenens artikel 226, stk. 1, bestemmer således følgende: »Opstår der tvivl om anvendelsen eller fortolkningen af forretningsordenen, kan formanden henvise spørgsmålet til behandling i det kompetente udvalg« ( 44 ). Som følge heraf kunne afstemningen om den anfægtede beslutning finde sted uden AFCO-udvalgets forudgående inddragelse med henblik på en fortolkning.

143.

Parlamentets formand er således ganske enkelt ikke forpligtet til at følge den af sagsøgeren anførte fremgangsmåde. En henvisning til retssikkerhedsprincippet i denne sammenhæng ændrer intet ved denne konklusion. Med henblik på at sikre retssikkerheden havde formanden endvidere ikke blot anmodet om rådgivning fra Parlamentets Juridiske Tjeneste ( 45 ), selv om formanden ikke var forpligtet hertil, men alle parlamentsmedlemmerne blev inden afstemningen informeret om, hvordan stemmerne ville blive optalt ( 46 ).

144.

Ifølge sagsøgeren var den anfægtede beslutning i strid med princippet om loyalt samarbejde, princippet om god tro, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Ved udarbejdelsen af sit forslag til beslutning burde sagsøgte ikke have henvist til traktatbrudsprocedurer mod sagsøgeren, som stadig var verserende eller var afsluttet af Kommissionen. Da Kommissionen som traktaternes vogter ikke har fundet det berettiget at indlede en procedure i henhold til artikel 7 TEU, kunne en anden EU-institution ikke støtte sig på afsluttede traktatbrudsprocedurer med henblik på at udløse proceduren i artikel 7 TEU.

145.

Sagsøgte er på sin side af den opfattelse, at anbringendet bør anses for åbenbart ugrundet. Der er intet retsgrundlag, der gør det muligt at konkludere, at verserende eller afsluttede traktatbrudsprocedurer er til hinder for at iværksætte proceduren i artikel 7 TEU. I henhold til artikel 7, stk. 1, TEU har Parlamentet en skønsmæssig beføjelse til at fastlægge, hvilke faktiske omstændigheder der skal ligge til grund for dets holdning.

146.

Det fjerde anbringende er ligeledes åbenbart ugrundet.

147.

Artikel 7, stk. 1, TEU begrænser ikke grundene til, at der kan vedtages et begrundet forslag. Det kunne heller ikke seriøst hævdes, at der findes en anden EU-retlig bestemmelse, herunder pligten til loyalt samarbejde, som på den ene eller den anden måde begrænser den samling af kilder, som et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU kunne være baseret på. Da dette forslag skal være begrundet, skal Parlamentet basere sig på objektive oplysninger, der peger på, at der foreligger en sådan fare. Tidligere konstateringer af overtrædelser kan utvivlsomt udgøre sådanne oplysninger og derved bidrage til at tilvejebringe beviser mod den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 7 TEU, for så vidt som disse overtrædelser udgør en tilsidesættelse af Unionens værdier. Ved at støtte sig på traktatbrudsprocedurer, uanset om de er afsluttet eller verserende, har den anfægtede beslutning således ikke tilsidesat nogen af de principper, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med sit fjerde anbringende.

148.

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne. Da sagsøgeren har tabt sagen, og sagsøgte har nedlagt påstand om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges sagsøgeren at betale sagsomkostningerne. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer intervenienten sine egne omkostninger.

149.

Jeg foreslår, at Domstolen træffer følgende afgørelse: