–

Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi SpA ved avvocati E. Giardino og A. Cariola,

–

Rete Ferroviaria Italiana SpA ved avvocato U. Cossu,

–

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato S. Fiorentino,

–

den spanske regering ved M.J. García-Valdecasas Dorrego, som befuldmægtiget,

–

Europa-Parlamentet ved L. Visaggio og R. van de Westelaken, som befuldmægtigede,

–

Rådet for Den Europæiske Union ved E. Moro og M. Balta, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved G. Gattinara og P. Ondrůšek, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører dels fortolkningen af artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 26 TEUF, 56 TEUF til 58 TEUF og 101 TEUF, artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1251/2011 af 30. november 2011 (EUT 2011, L 319, s. 43) (herefter »direktiv 2004/17«), dels vurderingen af gyldigheden af direktiv 2004/17.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem, på den ene side, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi SpA og, på den anden side, Rete Ferroviaria Italiana SpA (herefter »RFI«) vedrørende sidstnævntes afslag på at imødekomme de førstnævntes begæring om efter tildeling af en kontrakt om bl.a. rengøring på togstationer at revidere kontraktens pris.

3

Ved direktiv 2004/17 er der foretaget en samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for bestemte sektorer, der er omhandlet i direktivets artikel 3-7, heriblandt transporttjenester.

4

Artikel 10 med overskriften »Principper for tildeling af kontrakter«, der er indeholdt i direktivets Afsnit I, kapitel III med overskriften »Generelle principper«, bestemmer:

»Ordregiverne overholder principperne om ligebehandling og ikke-forskelsbehandling af virksomheder og handler på en gennemsigtig måde.«

5

Det nævnte direktivs artikel 16, som har overskriften »Tærskelværdier for kontrakter«, er affattet således:

»Medmindre de er udelukket i henhold til udelukkelserne i artikel 19-26 eller i henhold til artikel 30 vedrørende udøvelsen af den pågældende aktivitet i den berørte medlemsstat, finder dette direktiv anvendelse på kontrakter, hvis anslåede værdi uden moms svarer til mindst følgende tærskelværdier:

[…]«

6

I samme direktivs artikel 20, stk. 1, er under overskriften »Kontrakter, der indgås i andet øjemed end udøvelse af en af de omhandlede former for virksomhed eller med henblik på udøvelse af en sådan virksomhed i et tredjeland« fastsat følgende:

»Dette direktiv gælder ikke for kontrakter, som ordregivere indgår i andet øjemed end udøvelse af de i artikel 3-7 omhandlede former for virksomhed […]«

7

Artikel 55, stk. 1, i direktiv 2004/17 med overskriften »Kriterier for tildeling af kontrakter« fastsætter:

»Med forbehold af nationale love eller administrative bestemmelser om vederlag for visse tjenesteydelser lægger ordregiverne følgende kriterier til grund for tildelingen af kontrakter:

8

Artikel 94 i Domstolens procesreglement lyder:

»En anmodning om præjudiciel afgørelse indeholder ud over de spørgsmål, som forelægges Domstolen til præjudiciel afgørelse:

[…]

9

Artikel 2, stk. 4, i decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (lovdekret nr. 163 om lov om offentlige bygge- og anlægskontrakter, tjenesteydelseskontrakter og vareindkøbskontrakter til gennemførelse af direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF) af 12. april 2006 (almindeligt tillæg til GURI nr. 100 af 2.5.2006, herefter »lovdekret nr. 163/2006«) bestemmer følgende:

»Medmindre andet er udtrykkeligt fastsat i denne lov, finder bestemmelserne i civillogbogen ligeledes anvendelse på de i artikel 1 omhandlede personers aftaleindgåelse.«

10

Artikel 115 i lovdekret nr. 163/2006, der har overskriften »Tilpasning af priser«, lyder:

»1.   Alle tjenesteydelses- og vareindkøbskontrakter med regelmæssig og løbende opfyldelse skal indeholde et kontraktvilkår om regelmæssig prisrevision. Revisionen indledes på baggrund af en undersøgelse foretaget af de ledere, som er ansvarlige for indkøb af varer og tjenesteydelser på grundlag af oplysningerne i artikel 7, stk. 4, litra c), og stk. 5.«

11

Artikel 115 i lovdekret nr. 163/2006 var ikke en af de bestemmelser i lovdekretet, som i henhold til lovdekretets artikel 206 fandt anvendelse på offentlige kontrakter i de specielle sektorer, som er omhandlet i artikel 3-7 i direktiv 2004/17.

12

Artikel 1664 i codice civile (civillogbogen), der har overskriften »Meget omkostningskrævende eller vanskelig gennemførelse« fastsætter i stk. 1:

»Såfremt der på grund af uforudsete omstændigheder sker en stigning eller et fald i udgifterne til materialer eller arbejdskraft, som medfører en stigning eller et fald på mere end en tiendedel af den aftalte samlede pris, kan den tilbudsgiver, hvis tilbud er antaget, eller bygherren anmode om revision af denne pris. Der kan alene ske revision af prisen med hensyn til den forskel, der overstiger en tiendedel.«

13

RFI tildelte sagsøgerne i hovedsagen en kontrakt vedrørende tjenesteydelser i form af rengøring og renovation af lokaler og andre offentligt tilgængelige arealer samt accessoriske tjenesteydelser på togstationer, anlæg, kontorer og værksteder forskellige steder inden for Direzione Compartimentale Movimento de Cagliaris (den lokale trafikstyrelse i Cagliari, Italien) ansvarsområde. Aftalen indeholdt en særlig klausul, der fastsættelse regler for revision af den aftalte pris, hvilke blev ophævet ved civillovbogens artikel 1664.

14

Under kontraktens udførelse anmodede sagsøgerne i hovedsagen RFI om, at den aftalte kontraktpris blev revideret med henblik på, at der blev taget hensyn til en forøgelse af de kontraktlige omkostninger som følge af øgede personaleomkostninger. Ved afgørelse af 22. februar 2012 afslog RFI denne anmodning.

15

Efter at have fået afslag på anmodningen anlagde sagsøgerne i hovedsagen sag ved Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (den regionale forvaltningsdomstol for Sardinien, Italien) med påstand om annullation af afgørelsen.

16

Ved dom af 11. juni 2014 forkastede Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (den regionale forvaltningsdomstol for Sardinien) søgsmålet. Forvaltningsdomstolen fastslog, at artikel 115 i lovdekret nr. 163/2006 ikke fandt anvendelse på kontrakter såsom den i hovedsagen omhandlede kontrakt, der vedrører en særlig sektor. Således fandt forvaltningsdomstolen, at levering af tjenesteydelser som rengøring på togstationer, anlæg, kontorer og værksteder var accessoriske i forhold til udøvelsen af den virksomhed, der er forbundet med de særlige sektorer, for så vidt som de vedrørte elementer, der er en nødvendig del af jernbanetransportnettet. Den nævnte retsinstans fandt endvidere, at der heller ikke var pligt til prisrevision i henhold til civillovbogens artikel 1664, eftersom parterne i en aftale kan fravige denne bestemmelse ved at indføre et kontraktvilkår om begrænsning af prisrevision, hvilket er tilfældet i hovedsagen.

17

Sagsøgerne i hovedsagen har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret, idet de i deres første og andet anbringende har gjort gældende, at artikel 115 i lovdekret nr. 163/2006, eller subsidiært civillovbogens artikel 1664, i modsætning til hvad Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (den regionale forvaltningsdomstol for Sardinien) fastslog, finder anvendelse på den i hovedsagen omhandlede kontrakt. Sagsøgerne i hovedsagen har endvidere gjort gældende, at bl.a. artikel 115 og 206 i lovdekret nr. 163/2006 er uforenelige med EU-retten, idet de har gjort gældende, at disse bestemmelser, eftersom de udelukker prisrevision i transportsektoren, og nærmere bestemt i aftaler vedrørende rengøring, er i strid med bl.a. artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 26 TEUF og 101 TEUF ff. samt med direktiv 2004/17. Den nationale ordning går således videre end nødvendigt og er ubegrundet i forhold til EU-retten. Ordningen er urimeligt uretmæssig og kan bringe det selskab, som får tildelt kontrakten om rengøringsydelser, i en stilling med undertrykkelse og afhængighed i forhold til det offentlige selskab, hvilket bevirker en uretmæssig og urimelig kontraktmæssig ubalance og kan ende med at påvirke reglerne for markedets funktion. Endelig har sagsøgerne i hovedsagen anført, at såfremt det umiddelbart kan udledes af direktiv 2004/17, at prisrevision er udelukket i samtlige aftaler, der indgås og anvendes i de særlige sektorer, er dette direktiv ugyldigt.

18

For så vidt angår det første anbringende, som sagsøgerne i hovedsagen har fremført, har den forelæggende ret givet udtryk for, at den vil forkaste dette, idet den kan bekræfte den analyse, som er foretaget af Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (den regionale forvaltningsdomstol for Sardinien), hvorefter den i hovedsagen omhandlede kontrakt, idet den har en vigtig tilknytning til de særlige sektorer, er omfattet af de bestemmelser i lovdekret nr. 163/2006, der finder anvendelse på disse sektorer. Den forelæggende ret har anført, at den ligeledes har til hensigt at forkaste det andet anbringende, som sagsøgerne i hovedsagen har fremsat, med den begrundelse, at disse bestemmelser, eftersom de er præceptive, har forrang for civillovbogens artikel 1664, at de i hovedsagen omhandlede parter har fastsat en særregel, som fraviger denne artikel, og at den i artiklen omhandlede betingelse om »uforudsigelige omstændigheder« ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde. Efter den forelæggende rets opfattelse, tilkommer det imidlertid denne – eftersom den er sidste retsinstans, og idet sagsøgerne i hovedsagen har indgivet en begæring herom – at vurdere, hvorvidt artikel 206 i lovdekret nr. 163/2006 er i overensstemmelse med EU-retten, for så vidt som den udelukker, at lovdekretets artikel 115 kan finde anvendelse ikke blot på kontrakter i de særlige sektorer, men ligeledes, efter den i retspraksis anlagte fortolkning, på tjenesteydelseskontrakter, der, selv om de ikke henhører under de særlige sektorer, har en vigtig tilknytning til disse. Endvidere er den forelæggende ret af den opfattelse, at den i overensstemmelse med Domstolens praksis er pligtig at indbringe det spørgsmål om gyldigheden af direktiv 2004/17, som sagsøgerne i hovedsagen har rejst, for Domstolen.

19

På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

20

Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 3, TEU, artikel 26 TEUF, 56 TEUF til 58 TEUF, 101 TEUF samt chartrets artikel 16 og direktiv 2004/17 skal fortolkes således, at de er til hinder for nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af det nævnte direktiv.

21

Det skal indledningsvis bemærkes, at det ifølge Domstolens faste praksis inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne nøje iagttager de krav til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse, som udtrykkeligt fremgår af artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til (dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis). Disse krav fremgår i øvrigt af Domstolens anbefalinger til de nationale retter vedrørende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål (EUT 2012, C 338, s. 1).

22

Som det fremgår af procesreglementets artikel 94, litra a) og c), er det nødvendigt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder dels en kortfattet fremstilling af de relevante faktiske omstændigheder eller i det mindste en fremstilling af de faktiske oplysninger, som ligger til grund for spørgsmålene, dels en fremstilling af grundene til, at den forelæggende ret finder, at der er tvivl om fortolkningen eller gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, samt af sammenhængen mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (jf. i denne retning dom af 26.7.2017, Persidera, C-112/16, EU:C:2017:597, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).

23

I denne forbindelse bemærkes, at forelæggelsesafgørelsen ikke giver nogen begrundelse for, hvorfor fortolkningen af artikel 3, stk. 3, TEU samt artikel 26 TEUF, 57 TEUF, 58 TEUF og 101 TEUF er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Dette gælder også for artikel 56 TEUF, for så vidt som denne vedrører andre aspekter end dem, der er genstand for den behandling, som Domstolen har foretaget i denne doms præmis 32.

24

Heraf følger, at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling i dette omfang.

25

Hvad for det første angår fortolkningen af direktiv 2004/17 og de generelle principper, der ligger til grund herfor, er den forelæggende ret af den opfattelse, at den i hovedsagen omhandlede kontrakt er omfattet af dette direktiv, eftersom den er blevet tildelt af en ordregivende myndighed i direktivets forstand, nemlig RFI, og idet den har en vigtig tilknytning til den jerntransportvirksomhed, som er omfattet af direktivets anvendelsesområde.

26

I denne forbindelse følger det af Domstolens praksis, at direktiv 2004/17 ikke alene finder anvendelse på de kontrakter, der indgås på området for en af de former for virksomhed, der udtrykkeligt er anført i direktivets artikel 3-7, men ligeledes på de kontrakter, der – selv om de har en anden karakter og af denne grund således normalt henhører under anvendelsesområdet for Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114) – indgås til udøvelse af den virksomhed, der er defineret i direktiv 2004/17. For så vidt som en kontrakt, der indgås af en ordregiver, har en forbindelse til en virksomhed, som ordregiveren udøver i de sektorer, der er anført i dette direktivs artikel 3-7, er den omfattet af de fremgangsmåder, der er fastsat i dette direktiv (jf. i denne retning dom af 10.4.2008, Ing. Aigner, C-393/06, EU:C:2008:213, præmis 56-59).

27

Selv om forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder nogen oplysninger om værdien af den i hovedsagen omhandlede kontrakt, følger det af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at værdien overstiger den tærskelværdi, der er relevant med henblik på anvendelsen af det nævnte direktiv, og som er fastsat til 400000 EUR i henhold til direktivets artikel 16, litra a).

28

Direktiv 2004/17 er således relevant med henblik på besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål.

29

I denne forbindelse skal det bemærkes, at det ikke fremgår af nogen af direktivets bestemmelser, at det skal fortolkes således, at det er til hinder for nationale regler såsom artikel 115, sammenholdt med artikel 206, i lovdekret nr. 163/2006, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af samme direktiv, idet direktivet ikke opstiller nogen specifik forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte bestemmelser, der pålægger ordregiveren at indgå aftale med sin medkontrahent om revision af prisstigningen efter indgåelsen af kontrakten.

30

De generelle principper, der ligger til grund for direktiv 2004/17, navnlig princippet om ligebehandling og pligten til gennemsigtighed, som er fastsat i direktivets artikel 10, er heller ikke til hinder for sådanne regler. Tværtimod kan det ikke udelukkes, at en prisrevision efter tildelingen af kontrakten kan være i strid med dette princip og denne pligt (jf. analogt dom af 7.9.2016, Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, præmis 40). Således som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, udgør kontraktens pris et væsentligt element ved ordregiverens evaluering af buddene såvel som i forbindelse med dennes afgørelse af, hvilken aktør kontrakten skal tildeles. Dette bekræftes endvidere ved, at prisen er nævnt i begge de to kriterier for tildeling af kontrakter, som er indeholdt i artikel 55, stk. 1, i direktiv 2004/17. Under disse omstændigheder kan de nationale regler, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af dette direktiv, snarere siges at fremme opfyldelsen af de nævnte principper.

31

Det følger af disse betragtninger, at direktiv 2004/17 og de generelle principper, der ligger til grund herfor, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af det nævnte direktiv.

32

Hvad for det andet angår fortolkningen af artikel 56 TEUF bemærkes, at denne artikel fastsætter princippet om ligebehandling og om forbud mod forskelsbehandling samt gennemsigtighedskravet på området for fri udveksling af tjenesteydelser, og i denne doms præmis 30 er det allerede blevet vurderet, hvorvidt de i hovedsagen omhandlede nationale regler er i overensstemmelse med disse principper og krav. Følgelig er det i denne henseende ikke nødvendigt at foretage en ny fortolkning af denne artikel.

33

Hvad for det tredje angår fortolkningen af chartrets artikel 16 bemærkes, at chartrets bestemmelser ifølge artikel 51, stk. 1, heri udelukkende gælder for medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. I henhold til chartrets artikel 51, stk. 2, udvider chartret ikke anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer, og det skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen eller ændrer de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne. Domstolen skal således fortolke EU-retten i lyset af chartret inden for grænserne af de beføjelser, som den er blevet tildelt (dom af 10.7.2014, Julián Hernández m.fl., C-198/13, EU:C:2014:2055, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).

34

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51 forudsætter, at der foreligger en vis grad af tilstrækkelig tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning. Domstolen har navnlig fastslået, at EU’s grundlæggende rettigheder ikke finder anvendelse på en national lovgivning, som følge af, at EU-reglerne på det pågældende område ikke opstiller nogen specifik forpligtelse for medlemsstaterne for så vidt angår den i hovedsagen omtvistede situation (dom af 10.7.2014, Julián Hernández m.fl., C-198/13, EU:C:2014:2055, præmis 34 og 35 og den deri nævnte retspraksis).

35

Idet det fremgår af denne doms præmis 29 og 30, at hverken direktiv 2004/17 eller de generelle principper, der ligger til grund herfor, opstiller nogen specifik forpligtelse for medlemsstaterne til at fastsætte bestemmelser, der pålægger ordregiveren at indgå aftale med sin medkontrahent om revision af prisstigningen efter indgåelsen af en kontrakt, har de i hovedsagen omhandlede bestemmelser i lovdekret nr. 163/2006, for så vidt som de ikke foreskriver regelmæssig revision af prisen på kontrakterne i de sektorer, som er omhandlet i det nævnte direktiv, ikke en tilknytning til direktivet, og de kan dermed ikke anses for at gennemføre EU-retten.

36

På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at direktiv 2004/17 og de generelle principper, der ligger til grund herfor, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af direktivet.

37

Det fremgår af Domstolens praksis, at denne afviser at træffe afgørelse vedrørende en anmodning, der er indgivet af en national ret, når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af en EU-retlig bestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter (jf. i denne retning dom af 28.3.2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 50 og deri nævnte retspraksis).

38

I denne forbindelse bemærkes, at nærværende spørgsmål, hvormed den forelæggende ret har rejst tvivl om gyldigheden af direktiv 2004/17, er baseret på den forudsætning, at de i hovedsagen omhandlede bestemmelser i lovdekret nr. 163/2006 gennemfører dette direktiv, for så vidt som de ikke foreskriver regelmæssig revision af prisen på kontrakterne i de sektorer, som er omhandlet i direktivet.

39

Eftersom det følger af behandlingen af det første spørgsmål, at hverken direktiv 2004/17 eller de generelle principper, der ligger til grund herfor, er til hinder for nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af direktivet, er nærværende spørgsmål af hypotetisk karakter.

40

Herefter skal det fastslås, at det andet spørgsmål skal afvises.

41

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) nr. 1251/2011 af 30. november 2011, og de generelle principper, der ligger til grund herfor, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, der ikke foreskriver regelmæssig prisrevision efter tildeling af kontrakter i de sektorer, som er omfattet af dette direktiv.