This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62017CC0704
Opinion of Advocate General Sharpston delivered on 31 January 2019.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat E. Sharpston fremsat den 31. januar 2019.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat E. Sharpston fremsat den 31. januar 2019.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2019:85
- Date of document:
- 31/01/2019
- Form:
- Generaladvokatens forslag til afgørelse
- Advocate General:
- Sharpston
Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 31. januar 2019(1)
Sag C-704/17
D.H.
procesdeltager:
Ministerstvo vnitra
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik))
»Præjudiciel forelæggelse – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 6 og 47 – fælles politik for asyl og subsidiær beskyttelse – direktiv 2013/33/EU – artikel 9 – garantier for ansøgere om international beskyttelse, som er under administrativ frihedsberøvelse – retlig prøvelse af afgørelser herom – adgang til effektive retsmidler – nationale bestemmelser om indstilling af retlig prøvelse ved løsladelse af ansøgere om international beskyttelse«
1. Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse har Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik) anmodet Domstolen om vejledning med hensyn til fortolkningen af de bestemmelser i direktiv 2013/33/EU (2), der giver garantier for ansøgere om international beskyttelse, som er administrativt frihedsberøvet i henhold til en afgørelse truffet af de kompetente nationale myndigheder. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om dette direktiv, sammenholdt med Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (3), herunder navnlig retten til frihed og sikkerhed og til effektive retsmidler, der er fastsat heri, er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en sag til prøvelse af en afgørelse om frihedsberøvelse skal indstilles, hvis den pågældende person løslades.
2. Den forelæggende rets spørgsmål kræver blandt andet, at Domstolen undersøger den grundlæggende ret til adgang til effektive retsmidler samt de almindelige EU-retlige principper om ækvivalens og effektivitet i forbindelse med den nationale processuelle autonomi.
Den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »EMRK«)
3. Artikel 5, stk. 1, i EMRK (4) bestemmer, at »[e]nhver har ret til frihed og personlig sikkerhed«. Artikel 5, stk. 4, fastsætter, at »[e]nhver, der berøves friheden ved anholdelse eller anden tilbageholdelse, har ret til at indbringe sagen for en domstol, for at denne hurtigt kan træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen, og beordre ham løsladt, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig«. I henhold til artikel 5, stk. 5, »[skal] [e]nhver, der har været anholdt eller frihedsberøvet i strid med bestemmelserne i denne artikel, [...] have ret til erstatning«.
EU-retten
Chartret
4. Artikel 6 bestemmer, at »[e]nhver har ret til frihed og personlig sikkerhed« (5). De øvrige bestemmelser i EMRK’s artikel 5 er ikke udtrykkeligt gengivet.
5. Artikel 47, stk. 1, fastsætter, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol (6).
6. I overensstemmelse med artikel 51, stk. 1, er bestemmelserne i chartret rettet til medlemsstaterne, »dog kun når de gennemfører EU-retten«.
7. I henhold til artikel 52, stk. 1, »[skal] [e]nhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved [chartret], [...] være fastlagt i lovgivningen og [...] respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af [Den Europæiske Union], eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.« Artikel 52, stk. 3, fastsætter, at »[i] det omfang [chartret] indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved [EMRK], har de samme betydning og omfang som i [EMRK]. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.« Artikel 52, stk. 7, bestemmer, at Den Europæiske Unions og medlemsstaternes domstole tager »behørigt hensyn« til »de forklaringer, der er udarbejdet som en vejledning ved fortolkningen af [chartret]« (7).
8. Det fremgår af forklaringerne til chartret, at »[d]e rettigheder, der er omhandlet i artikel 6, svarer til dem, der er sikret ved artikel 5 i [EMRK], og har altså ifølge chartrets artikel 52, stk. 3, samme betydning og omfang«. Det følger heraf, at »lovlige begrænsninger [af disse rettigheder] ikke må være mere omfattende end dem, der er tilladt i [EMRK]«. Det anføres i forklaringerne, at den beskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 47, er mere omfattende end beskyttelsen efter EMRK’s artikel 13, da den sikrer adgang til effektive retsmidler for en domstol.
Direktiv 2013/32
9. Artikel 26, stk. 2, i direktiv 2013/32/EU om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (8) bestemmer, at »[h]vis en ansøger frihedsberøves, sikrer medlemsstaterne, at der er mulighed for hurtig domstolsprøvelse i overensstemmelse med [direktiv 2013/33]«.
Direktiv 2013/33
10. Af betragtningerne til direktiv 2013/33 fremgår bl.a. følgende:
– Det Europæiske Råd vedtog Stockholmprogrammet (9), som bekræftede en forpligtelse til målet om at oprette et fælles område for beskyttelse og solidaritet, som er baseret på en fælles asylprocedure og en ensartet status for de personer, der er blevet indrømmet international beskyttelse, og som bygger på høje standarder for beskyttelse samt retfærdige og effektive procedurer (femte betragtning).
– Hvad angår behandlingen af ansøgere om international beskyttelse er medlemsstaterne bundet af forpligtelserne i henhold til folkeretlige instrumenter, som de er parter i (tiende betragtning).
– Sådanne personer må kun frihedsberøves under meget klart afgrænsede ganske særlige omstændigheder fastlagt i direktiv 2013/33 og i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet for så vidt angår både frihedsberøvelsens form og formål. Frihedsberøves en ansøger om international beskyttelse, bør vedkommende have effektiv adgang til de nødvendige processuelle garantier, såsom domstolsprøvelse ved en national retsinstans (15. betragtning).
– Direktiv 2013/33 respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, der navnlig er anerkendt i chartret. Det tilsigter, at anvendelsen af bl.a. artikel 6 og 47 i chartret fremmes, og skal gennemføres i overensstemmelse hermed (35. betragtning).
11. Artikel 2 indeholder følgende definitioner: En »ansøgning om international beskyttelse« er »en anmodning, der indgives af en tredjelandsstatsborger eller statsløs om beskyttelse fra en medlemsstat, hvor der er grundlag for at antage, at ansøgeren søger om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, og vedkommende ikke udtrykkeligt anmoder om anden form for beskyttelse, der ikke er omfattet af [direktiv 2011/95], og som kan søges særskilt« (10). En »ansøger« er en »tredjelandsstatsborger eller statsløs person, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse, som der endnu ikke er taget endelig stilling til« (11). Endelig er »frihedsberøvelse« »enhver indespærring af en ansøger, som en medlemsstat foretager på et særligt sted, hvor ansøgeren er berøvet sin bevægelsesfrihed« (12).
12. Artikel 3 bestemmer, at direktiv 2013/33 finder anvendelse på »alle tredjelandsstatsborgere og statsløse, der indgiver en ansøgning om international beskyttelse på en medlemsstats område, herunder ved grænsen, i dens territorialfarvande eller transitområder, og som har tilladelse til at opholde sig på dette område som ansøgere […]«.
13. I overensstemmelse med artikel 4 kan medlemsstaterne indføre eller bibeholde gunstigere bestemmelser om modtagelsesforhold for ansøgere.
14. Artikel 8 fastsætter de materielle betingelser for frihedsberøvelse af ansøgere om international beskyttelse. Ansøgere må kun frihedsberøves af de grunde, der er fastsat i artikel 8, stk. 3. Artikel 8, stk. 3, litra d), giver navnlig medlemsstaterne mulighed for at frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af direktiv 2008/115/EF (13) »for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen«, når den berørte medlemsstat »på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan dokumentere, at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har indgivet ansøgningen om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse«. Grundene til frihedsberøvelse fastsættes i national ret.
15. Artikel 9 har overskriften »Frihedsberøvede ansøgeres garantier«. Den bestemmer følgende:
»1. Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, [anførte] grunde gør sig gældende.
[...]
2. Afgørelser om frihedsberøvelse af ansøgere træffes skriftlig[t] af retsinstanser eller administrative myndigheder. Afgørelsen om frihedsberøvelse skal indeholde den faktiske og retlige begrundelse, som den bygger på.
3. Træffes afgørelsen om frihedsberøvelse af administrative myndigheder, skal medlemsstaterne åbne mulighed for en hurtig retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen, der skal foretages af en retsinstans ex officio og/eller efter anmodning fra ansøgeren. Handler retsinstansen ex officio, skal der træffes afgørelse om en sådan prøvelse så hurtigt som muligt efter påbegyndelsen af frihedsberøvelsen. Anmoder ansøgeren om prøvelse, skal der træffes afgørelse så hurtigt som muligt efter indledningen af den relevante procedure. Med henblik herpå fastsætter medlemsstaterne i den nationale lovgivning en frist, inden for hvilken den retlige prøvelse ex officio og/eller den retlige prøvelse efter anmodning fra ansøgeren skal gennemføres.
Fastlås det som følge af den retlige prøvelse, at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks.
4. Frihedsberøvede ansøgere skal straks orienteres skriftligt, på et sprog[,] de forstår eller med rimelighed forventes at forstå, om grundene til frihedsberøvelsen og om procedurerne i national ret for at bestride afgørelsen om frihedsberøvelse samt om muligheden for at anmode om gratis juridisk bistand og repræsentation.
5. Frihedsberøvelsen tages med passende mellemrum op til fornyet vurdering af retsinstansen, ex officio og/eller på den pågældende ansøgers anmodning, navnlig hvis den er af længere varighed, der opstår nye forhold, eller der fremkommer nye oplysninger, som kan have betydning for frihedsberøvelsens lovlighed.
6. I tilfælde af retlig prøvelse af afgørelsen om frihedsberøvelse som omhandlet i stk. 3 sikrer medlemsstaterne, at ansøgere har adgang til gratis juridisk bistand og repræsentation. Dette skal som minimum omfatte udarbejdelse af de nødvendige procesdokumenter og deltagelse i retsmødet ved retsinstansen på ansøgerens vegne.
[...].«
National ret
16. Den forelæggende ret har anført, at indtil den 14. august 2017 gav bestemmelserne om domstolsprøvelse af afgørelser om frihedsberøvelse i § 46a, stk. 6-9, i Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (lov nr. 325/1999 om asyl) ansøgere mulighed for at anlægge sag til prøvelse af en afgørelse om frihedsberøvelse inden for 30 dage fra datoen for forkyndelsen af afgørelsen. Krajský soud (regional ret, Den Tjekkiske Republik) – førsteinstansretten – havde pligt til at træffe afgørelse vedrørende sagen inden for syv arbejdsdage fra datoen for indgivelsen af de administrative sagsakter. Der kunne iværksættes appel vedrørende et retligt spørgsmål ved den forelæggende ret til prøvelse af en sådan afgørelse.
17. Med virkning fra den 15. august 2017 blev § 46a, stk. 9, i lov nr. 325/1999 om asyl ændret ved lov nr. 222/2017. I henhold til den ændrede version af § 46a, stk. 9, (14) skal retten (ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen), når en ansøger om international beskyttelse løslades, før retten har truffet afgørelse i en sag anlagt til prøvelse af afgørelsen om frihedsberøvelse, automatisk indstille behandlingen af den sag, som verserer for den. De kompetente myndigheder skal uden ophold give den ret, som behandler sagen, meddelelse om løsladelsen af ansøgeren. Disse regler finder anvendelse både på førsteinstanssager og, mutatis mutandis, på appelsager ved den forelæggende ret.
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og det forelagte spørgsmål
18. Den 20. marts 2017 blev D. H. fundet at opholde sig på Den Tjekkiske Republiks område uden gyldige rejsedokumenter eller en opholdstilladelse. Han fik udstedt et udrejsepåbud med forbud mod indrejse og blev frihedsberøvet med henblik på udrejse. Herefter søgte D. H. om international beskyttelse på Den Tjekkiske Republiks område. Ved afgørelse af 28. marts 2017 forlængede de kompetente myndigheder frihedsberøvelsen af ham med den begrundelse, at han havde indgivet ansøgningen om international beskyttelse alene med det formål at lovliggøre sin opholdsstatus og undgå udsendelse fra Den Tjekkiske Republik (herefter »afgørelsen om frihedsberøvelse«).
19. D. H. anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Krajský soud (regional ret). Den 4. juli 2017 forkastede retten D. H.’s søgsmål som ugrundet. Den 16. august 2017, dvs. dagen efter den omtvistede nationale foranstaltnings ikrafttræden, iværksatte D. H. appel vedrørende et retligt spørgsmål til prøvelse af denne dom ved den forelæggende ret.
20. I mellemtiden trak D. H. – den 5. april 2017 – sin ansøgning om international beskyttelse tilbage. Han blev efterfølgende løsladt, og den 5. maj 2017 forlod han frivilligt Den Tjekkiske Republiks område for at rejse til Republikken Hviderusland. De kompetente myndigheder gav den forelæggende ret meddelelse om hans løsladelse og krævede, at behandlingen af appelsagen ved denne ret blev indstillet i overensstemmelse med den omtvistede nationale foranstaltning.
21. På denne baggrund har den forelæggende ret spurgt:
»Er fortolkningen af artikel 9 i [direktiv 2013/33] sammenholdt med [chartrets] artikel 6 og 47 […] til hinder for national lovgivning, der ikke tillader [den forelæggende ret] at prøve en retsafgørelse om frihedsberøvelse af en [tredjelandsstatsborger], efter at frihedsberøvelsen af [tredjelandsstatsborgeren] er afsluttet?«
22. Den Tjekkiske Republik og Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Sagen er blevet henvist til Store Afdeling. På trods af den åbenbare betydning af de omhandlede spørgsmål er der ikke afholdt retsmøde.
Bedømmelse
Formaliteten
23. Det er fast retspraksis, at i sager i henhold til artikel 267 TEUF er den nationale ret, som er den eneste, der har direkte kendskab til sagens faktiske omstændigheder, bedst i stand til med fuldt kendskab til sagen at vurdere nødvendigheden af en præjudiciel afgørelse som forudsætning for at kunne afsige dom. Domstolen er følgelig, når de af den nationale ret forelagte spørgsmål vedrører fortolkning af en EU-retlig bestemmelse, principielt forpligtet til at træffe afgørelse.
24. D. H. er blevet løsladt (og han har efterfølgende forladt Den Tjekkiske Republiks område). Der rejses derfor et spørgsmål – som Domstolen skal undersøge ex officio – om, hvorvidt den forelæggende ret anmoder om en generel tilkendegivelse eller søger vejledning om et hypotetisk spørgsmål, hvilket vil medføre, at forelæggelsen skal afvises (15).
25. Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at selve afgørelsen om frihedsberøvelse ikke er blevet annulleret, og at en ansøger efter national ret skal have en afgørelse om annullation af afgørelsen om frihedsberøvelse, før denne kan gøre et krav om erstatning for ulovlig frihedsberøvelse gældende. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at automatisk indstilling fratager sådanne ansøgere retten til en sådan erstatning. Den tjekkiske regering har anfægtet dette synspunkt.
26. Det tilkommer ikke Domstolen at udtale sig om anvendeligheden af nationale bestemmelser, som er relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Domstolen skal snarere i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter tage hensyn til de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for det præjudicielle spørgsmål (16). Domstolen er imidlertid beføjet til at forsyne den forelæggende ret med alle under EU-retten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for denne ret at vurdere national rets forenelighed med EU-retten i den sag, som verserer for den (17).
27. Eftersom det stadig er muligt, at D. H. ønsker at føre sag med påstand om annullation af afgørelsen om frihedsberøvelse, og eftersom den forelæggende ret er af den opfattelse, at Domstolens svar på det forelagte spørgsmål er relevant for dens bedømmelse i hovedsagen, mener jeg, at Domstolen bør undersøge dette spørgsmål.
Generelle bemærkninger
28. Det er ubestridt, at D. H. har ansøgt om international beskyttelse og derfor er ansøger som omhandlet i direktiv 2013/33 (18). Det bestrides heller ikke, at han som følge af afgørelsen om frihedsberøvelse var frihedsberøvet som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra h).
29. Den forelæggende ret har forklaret, at mens den version af den nationale lovgivning, som var i kraft før den 15. august 2017, fandt anvendelse på D. H.’s sag i første instans anlagt til prøvelse af afgørelsen om frihedsberøvelse, finder den ændrede version af denne bestemmelse – som foreskriver automatisk indstilling – nu anvendelse i sagen for den forelæggende ret.
30. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om artikel 9 i direktiv 2013/33 er til hinder for den omtvistede nationale foranstaltning. Denne ret er sig prisværdigt bevidst om sit ansvar for, om nødvendigt, at sikre den fulde virkning af dette direktiv uden at afvente, at den omtvistede nationale foranstaltning først ophæves ad lovgivningsvejen eller ved ethvert andet forfatningsmæssigt middel (19). Retten er sig ligeledes bevidst, at den er forpligtet til så vidt muligt at fortolke disse bestemmelser i lyset af ordlyden af og formålet med direktiv 2013/33 med henblik på at nå det tilsigtede resultat (20), for at sikre virkningen af det omhandlede direktiv og nå et resultat i sagen, som er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med direktivet (21). Den forelæggende ret har fremhævet, at den omtvistede nationale foranstaltning, som kræver automatisk indstilling, finder anvendelse på alle sager, både i første instans og under appel.
31. Når medlemsstaternes administrative eller judicielle myndigheder anvender nationale bestemmelser, som er vedtaget til gennemførelse af direktiv 2013/33, handler de inden for EU-rettens anvendelsesområde og gennemfører således EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (22). De skal derfor overholde den grundlæggende ret til frihed og effektiv domstolsbeskyttelse, som er fastsat i chartrets artikel 6 og 47.
32. I det omfang chartret fastsætter rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, har de samme betydning og omfang som i konventionen (23). I forklaringerne til chartret anføres det, at artikel 6 svarer til EMRK’s artikel 5, mens chartrets artikel 47 udvider EMRK’s artikel 13 (24). Tærsklen for minimumsbeskyttelsen af de sikrede rettigheder afgøres således ikke udelukkende af ordlyden af EMRK (25), men blandt andet også af Menneskerettighedsdomstolens praksis (26).
33. Domstolen skal nærmere bestemt tage stilling til to spørgsmål. Hvad er for det første omfanget af retten til adgang til retlig prøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed i henhold til artikel 9 i direktiv 2013/33? I hvilken udstrækning gælder for det andet de samme betingelser for appelsager iværksat til prøvelse af lovligheden af en sådan frihedsberøvelse, som gælder for retlig prøvelse i første instans?
Retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen: artikel 9 i direktiv 2013/33
34. Artikel 8 i direktiv 2013/33 fastsætter strenge materielle betingelser for administrativ frihedsberøvelse af ansøgere om international beskyttelse. Artikel 9 giver herefter dem, der undergives en sådan frihedsberøvelse, en række vigtige garantier. En af disse er, at den berørte person kun må frihedsberøves, så længe de i direktivets artikel 8, stk. 3, nævnte grunde finder anvendelse (artikel 9, stk. 1). Det fremgår ikke udtrykkeligt af forelæggelsesafgørelsen, men D. H. blev tilsyneladende frihedsberøvet på grundlag af artikel 8, stk. 3, litra d) (27).
35. Hvis en ansøger frihedsberøves, skal denne have mulighed for en hurtig retlig prøvelse af lovligheden af den pågældende afgørelse om frihedsberøvelse (28). Ansøgeren er indrømmet accessoriske processuelle garantier: retten til orientering på et sprog, som denne forstår, om grundene til frihedsberøvelsen og om procedurerne for at bestride en afgørelse om frihedsberøvelse (29) samt adgang til gratis juridisk bistand og repræsentation (30). Hvis det fastslås, at frihedsberøvelsen af ansøgeren er ulovlig, skal ansøgeren straks løslades.
36. Da bestemmelserne i artikel 9 i direktiv 2013/33 skal fortolkes i lyset af chartrets artikel 6 og 47 og de bestemmelser i EMRK, som chartret krydshenviser til, er det hensigtsmæssigt først at minde om de beskyttelsesstandarder, som EMRK fastsætter.
37. EMRK’s artikel 5, stk. 1, bestemmer, at ingen må berøves friheden undtagen i de specifikke tilfælde, der nævnes i bestemmelsen, og i overensstemmelse med den ved lov foreskrevne fremgangsmåde. I henhold til artikel 5, stk. 4, har enhver, der berøves friheden, ret til at indbringe sagen for en domstol, for at denne hurtigt kan træffe afgørelse om lovligheden af frihedsberøvelsen og beordre ham løsladt, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig (31). Det giver sig selv, at hovedformålet med denne domstolsprøvelse er at gøre det muligt for den frihedsberøvede at gøre sin ret til frihed gældende. Hvis frihedsberøvelsen er ulovlig, skal den pågældende naturligvis ikke fortsat være frihedsberøvet.
38. Imidlertid forsvinder hverken konsekvenserne eller virkningerne af en ulovlig frihedsberøvelse som ved et trylleslag, når fængslets døre går op, og den tilbageholdte går ud i friheden. En domstols afgørelse om, at en person har været ulovligt frihedsberøvet, er en afgørelse om, at den pågældende ikke skulle have tilbragt disse dage eller uger bag tremmer. Ingen magt på jorden kan give personen denne tid tilbage i frihed. Domstolene kan imidlertid statuere, at frihedsberøvelsen var ulovlig. Dermed bringes de juridiske forhold i orden. Dette kan være vigtigt fremover i enhver situation, hvor den pågældende person skal udfylde en formular, som graver i personens fortid, eller hvor en embedsmand eller potentiel arbejdsgiver kører et elektronisk tjek på personen. Afgørelsen i sig selv kan yde en vis trøst: en officiel anerkendelse af, at der blev begået en fejl, en uretfærdighed. Den berørte person ønsker måske også at gå videre og søge erstatning for disse tabte dage eller uger. EMRK’s artikel 5, stk. 5, angiver således klart og utvetydigt, at enhver, der berøves sin frihed i strid med bestemmelserne i samme artikels stk. 1 og 4, har en eksigibel ret til erstatning (32).
39. Hvad angår den ret til domstolsbeskyttelse, som er fastsat i chartrets artikel 47, har Domstolen fastslået, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel. Domstolen fremhævede her, at eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af de EU-retlige bestemmelser, er uløseligt forbundet med selve eksistensen af en retsstat (33).
40. Det er ud fra ordlyden af artikel 9, stk. 3 og 5, i direktiv 2013/33 hævet over enhver tvivl, at en frihedsberøvet ansøger skal have adgang til retlig prøvelse af lovligheden af den pågældendes frihedsberøvelse. Består denne ret, hvis ansøgeren løslades ved en administrativ afgørelse truffet af de kompetente nationale myndigheder mens den sag, som denne har indledt under sin frihedsberøvelse, stadig er verserende?
41. Dette spørgsmål skal efter min opfattelse besvares bekræftende.
42. Artikel 9, stk. 3, begynder med ordene: »Træffes afgørelsen om frihedsberøvelse af administrative myndigheder [...].« Ordlyden er ikke: »Er en ansøger frihedsberøvet […].« Fokus er snarere på den retlige omstændighed, at de kompetente nationale myndigheder har truffet en afgørelse om frihedsberøvelse. Det er denne retlige omstændighed, der skal behandles, fordi det er denne lovbestemte ret til frihed, som er blevet indskrænket ved statens handling.
43. Dette bekræftes af den omstændighed, at artikel 9, stk. 2, fastsætter, at »[a]fgørelser om frihedsberøvelse af ansøgere træffes skriftlig[t] af retsinstanser eller administrative myndigheder. Afgørelsen om frihedsberøvelse skal indeholde den faktiske og retlige begrundelse, som den bygger på.« Det er afgørelsen om frihedsberøvelse, som er genstand for retlig prøvelse, fordi det er denne afgørelse, som er grundlaget for frihedsberøvelsen. Hvis det som følge af prøvelsen af denne afgørelse »fastslås [...], at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks« (artikel 9, stk. 3, sidste punktum). Strengheden af legalitetskontrollen af afgørelsen om frihedsberøvelse fremhæves af 15. betragtning til direktiv 2013/33, hvori det anføres, at ansøgere kun må frihedsberøves under klart afgrænsede ganske særlige omstændigheder og i overensstemmelse med nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet (34).
44. Det forekommer mig således, at ordlyden af artikel 9 i direktiv 2013/33 støtter den fortolkning, som jeg foreslår.
45. Hvis vi dernæst ser på denne bestemmelses mål og formål, er det sædvanlige og umiddelbare formål med at anmode om retlig prøvelse af lovligheden af en afgørelse om frihedsberøvelse naturligvis at få annulleret afgørelsen, således at den berørte person kan genvinde sin frihed. Konsekvenserne og virkningerne af en frihedsberøvelse er imidlertid de samme, uanset om løsladelsen skyldes en yderligere administrativ afgørelse truffet af de kompetente myndigheder eller følger af en retsafgørelse, som annullerer den oprindelige afgørelse om frihedsberøvelse.
46. En fortolkning af direktivet, som ville betyde, at så snart den berørte person ikke længere er frihedsberøvet, er denne ikke længere beskyttet, ville føre til besynderlige misforhold. To eksempler vil være tilstrækkeligt til at illustrere dette.
47. Lad os antage, at to ansøgere om international beskyttelse, A og B, begge frihedsberøves af de kompetente myndigheder af grunde, som ikke er tilladt i henhold til artikel 8, stk. 3, i direktiv 2013/33. Begge anmoder om domstolsprøvelse. Efter to uger indser myndighederne deres fejl i forhold til A og løslader denne om morgenen på frihedsberøvelsens 15. dag. B er fortsat frihedsberøvet. Samme eftermiddag behandles begge anmodninger af den dommer, som har ansvaret for prøvelsen af sådanne påstande. Hvis løsladelse medfører, at rettigheder i medfør af direktivet bortfalder, vil A’s søgsmål blive forkastet, mens B vil få en afgørelse om annullation af afgørelsen om frihedsberøvelse med pålæg om løsladelse straks samme eftermiddag, og med mulighed for at søge erstatning for ulovlig frihedsberøvelse. Der er blot seks timer mellem de tidspunkter, hvor A og B genvinder deres frihed. Begge er blevet ulovligt frihedsberøvet i mere end to uger. Ved en snæver fortolkning af artikel 9, således at den kun omfatter ansøgere, som faktisk er frihedsberøvede, når deres sager behandles, fratages A imidlertid enhver domstolsbeskyttelse.
48. Lad os som en anden mulighed forestille os, at ansøger C frihedsberøves af de kompetente nationale myndigheder. Der er tale om forveksling af identitet – selv om C ganske vist er ansøger om international beskyttelse, er C i virkeligheden ikke D, som myndighederne havde til hensigt at frihedsberøve, og der er ingen lovlige grunde i medfør af direktivet til at frihedsberøve C. C indgiver en anmodning om domstolsprøvelse. Før C's sag kan behandles (og mens C stadig på det kraftigste bedyrer ikke at være D), bliver C sendt ud af landet. C er derfor ikke længere frihedsberøvet. Ifølge den snævre fortolkning af artikel 9 kan C ikke – fordi C er blevet »løsladt« (ved at blive udsendt) – gå rettens vej for at opnå beskyttelse.
49. Hvis de kompetente myndigheder kan bringe en person, som de har frihedsberøvet i henhold til artikel 8 i direktiv 2013/33, uden for anvendelsesområdet for og beskyttelsen i medfør af artikel 9 heri blot ved at træffe en yderligere administrativ afgørelse om at løslade den pågældende (og herefter anvende en bestemmelse om automatisk indstilling som den i hovedsagen omhandlede), er der en meget reel mulighed for misbrug. Myndighederne ville ved at frihedsberøve og løslade en ansøger om international beskyttelse for derefter på ny at frihedsberøve og løslade denne have mulighed for at sikre, at den pågældende aldrig kan opnå domstolsprøvelse af afgørelsen(-erne) om frihedsberøvelse.
50. Jeg siger ikke hermed, at dette faktisk sker. Jeg vil i stedet nævne det historiske eksempel fra Det Forenede Kongerige på en famøs lov, som blev vedtaget midt i suffragetternes kamp for kvinders stemmeret. Militante aktivister blev fængslet for at have forårsaget ubetydelige skader på ejendom eller forhindret politiet i at gøre sit arbejde. I fængslet begyndte de at gå i sultestrejke og blev tvangsfodret på ganske brutal vis. Folkestemningen begyndte at vende til deres fordel. Stanley Baldwins liberale regering fik en lys ide. I stedet for at tvangsfodre de fængslede stemmeretskvinder, når de af mangel på mad havde nået en vis svaghed, hvorfor så ikke løslade dem på prøve? Når de var begyndt at spise igen og havde genvundet deres styrke, kunne de blive anholdt og fængslet igen. Regeringen vedtog derfor Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (lov af 1913 om midlertidig løsladelse af arrestanter på grund af dårligt helbred). Loven blev hurtigt kendt under øgenavnet »katten-efter-musen-loven«, fordi den grusomme analogi til katten, der leger med sit bytte, før den gør det af med det, kun var alt for åbenbar. Under omstændighederne dengang såvel som i den foreliggende sag er det klart, at muligheden for misbrug foreligger.
51. Jeg skal også erindre om, at den forelæggende ret har anført, at en retsafgørelse, som annullerer afgørelsen om frihedsberøvelse er en forudsætning for, at der kan rejses krav om erstatning for ulovlig frihedsberøvelse. Jeg noterer, at den tjekkiske regering i sit skriftlige indlæg ikke anerkender, at dette nødvendigvis er retsstillingen i henhold til national ret, og jeg skal afholde mig fra at tilkendegive nogen mening om, hvorvidt det er denne regering eller Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), der har ret med hensyn til den korrekte fortolkning af national ret. Jeg skal blot fremkomme med to mere generelle bemærkninger.
52. For det første er formålet med de garantier, som er fastsat ved artikel 9, at give adgang til prøvelse af de grunde til frihedsberøvelse, som er anført i artikel 8, stk. 3, ikke blot for at sikre, at ansøgere løslades, hvis disse grunde ikke kan ses at foreligge, men også for at søge at hindre vilkårlige tilsidesættelser af ansøgerens ret til frihed (35). Eftersom denne bestemmelse skal forstås i lyset af de grundlæggende rettigheder, som er fastsat i chartrets artikel 6 og 47, taler dette for en bredere fortolkning. Omvendt forekommer den modsatte fortolkning mig at være i strid med disse grundlæggende rettigheder (36).
53. For det andet forekommer det mig, at der her er nyttig vejledning at hente i Domstolens praksis om en persons søgsmålsinteresse. Domstolen har således i forbindelse med individuelle restriktive foranstaltninger vedtaget af Rådet inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik fastslået, at en sagsøger bevarer en interesse i at få annulleret en retsakt, navnlig hvis en konklusion om ulovlighed med rimelighed ville kunne udgøre grundlaget for en fremtidig sag med påstand om erstatning for økonomisk eller ikke-økonomisk skade (37), der er blevet forvoldt sagsøgeren ved den anfægtede retsakt (38). Selv hvis der ikke er udsigt til at opnå erstatning for økonomisk tab, kan en sagsøger tænkes at have en ikke-økonomisk interesse i at fortsætte sagen, idet en potentiel annullation kan udgøre en form for genoprettelse af den ikke-økonomiske skade, som denne har lidt som følge af den pågældende retsakts ulovlighed (39).
54. Jeg mener, at principperne i denne retspraksis med god mening kan overføres til en situation som den foreliggende, hvor den berørte person er blevet udsat for et indgreb i sin grundlæggende ret til frihed som fastsat i chartrets artikel 6. Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 9 i direktiv 2013/33 ikke blot gør det muligt for en ansøger, som forsat er frihedsberøvet, at gå til domstolene med henblik på prøvelse. Den gør det også muligt for en ansøger, der har været frihedsberøvet, men som efterfølgende er blevet løsladt ved en administrativ afgørelse, at anlægge sag med påstand om, at det fastslås, at den frihedsberøvelse, som den pågældende har været undergivet, var ulovlig. Hvorvidt en sådan fastslåelse giver moralsk oprejsning for den uretfærdighed, som den pågældende har været udsat for, eller tjener som springbræt til et søgsmål med påstand om erstatning for ulovlig frihedsberøvelse, er i denne henseende uden betydning.
55. Endelig vil jeg minde om, at den forelæggende ret har forklaret, at den omtvistede nationale foranstaltning indeholder bestemmelser om automatisk indstilling og således udelukker domstolsprøvelse af en administrativ afgørelse om frihedsberøvelse, selv i første instans. Den forelæggende ret har givet udtryk for den opfattelse, at en sådan ordning er uforenelig med artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33, og jeg er med al respekt enig. Det forekommer mig, at en bestemmelse, hvis praktiske virkning reelt er, at domstolenes prøvelsesret udelukkes, vanskeligt kan forenes med det grundlæggende retsstatsprincip i Den Europæiske Union.
56. Jeg er følgelig af den opfattelse, at svaret på den forelæggende rets spørgsmål i generelle vendinger bør være, at artikel 9 i direktiv 2013/33 er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, for så vidt som denne bestemmelse kræver, at de nationale domstole automatisk indstiller retslige procedurer, som en ansøger om international beskyttelse har iværksat til prøvelse af en afgørelse om frihedsberøvelse, hvis den pågældende person løslades ved en efterfølgende administrativ afgørelse, før domstolen har truffet afgørelse.
Retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen: appelsager
57. I den foreliggende sag nød D. H. godt af en førsteinstansprøvelse af afgørelsen om frihedsberøvelse i sin sag, før den ændrede udgave af § 46a, stk. 9, i lov nr. 325/1999 om asyl trådte i kraft.
58. Har medlemsstaterne en skønsmargen efter EU-retten, som gør det muligt for dem at bestemme, at en appelsag vedrørende en afgørelse truffet efter retlig prøvelse i første instans automatisk skal indstilles, hvis sagsøgeren løslades ved en administrativ afgørelse, før domstolen har truffet afgørelse?
59. Både den tjekkiske regering og Kommissionen har gjort gældende, at et sådant standpunkt er foreneligt med artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33.
60. Jeg deler ikke deres opfattelse.
61. Direktiv 2013/33 tager sigte på at indføre høje standarder for beskyttelse samt retfærdige og effektive procedurer for ansøgere (40). Det fremgår af forarbejderne, at juridiske og proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger blev indført for at sikre en større harmonisering og forbedre de standarder, der var fastsat i den tidligere foranstaltning om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (direktiv 2003/9/EF) (41). Formålet var at sikre, at sådanne bestemmelser er fuldt ud forenelige med de grundlæggende rettigheder, der er fastsat i chartret, samt med forpligtelser i henhold til folkeretten (42).
62. I det omfang direktiv 2013/33 foreskriver en minimumsharmonisering af modtagelsesforhold for ansøgere (43), fastsætter det et grundlæggende niveau, som ingen medlemsstat må gå under. De kan imidlertid frit fastsætte mere generøse regler.
63. Direktiv 2013/33 foreskriver ikke, at medlemsstaterne skal give adgang til domstolsprøvelse i anden instans, hvis ansøgere ønsker at anfægte en førsteinstansafgørelse (44). Det er desuden fast retspraksis, at princippet om effektiv domstolsbeskyttelse giver borgeren ret til adgang til domstolsprøvelse, men ikke til flere retsinstanser (45).
64. En national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede falder således afgjort ind under medlemsstaternes procesautonomi, som er underlagt ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet i EU-retten (46). Jeg nævner i forbifarten, at adgang til domstolsprøvelse i anden instans kan anses for ikke kun at medføre fordele for ansøgeren. En sådan adgang gør det således f.eks. muligt for medlemsstaternes kompetente myndigheder at anfægte, hvad de (med rette eller urette) anser for »defekte« førsteinstansafgørelser, og hvor mange forskellige førsteinstansdommere er betroet at træffe afgørelse, giver det mulighed for at udvikle en sammenhængende praksis ved appelinstanserne, som sikrer konsekvens og retssikkerhed for alle.
65. Ved undersøgelsen af medlemsstaternes skønsmargen er det ikke desto mindre vigtigt at huske på, at artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33 i forhold til fastsættelse af modtagelsesforhold for ansøgere inden for de bredere rammer af det fælles europæiske asylsystem konkretiserer adgangen til effektive retsmidler. Dette direktivs formål er at garantere, at effektive juridiske og proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger er på plads for at sikre, at afgørelser om frihedsberøvelse er lovlige (47).
66. Domstolen har afsagt dom i en række sager, hvor en enkeltperson har ønsket at appellere en førsteinstansafgørelse vedrørende rettigheder, der følger af EU-retten, men hvor den omhandlede EU-lovgivning ikke har foreskrevet en toleddet prøvelse på nationalt plan. I disse sager var det nødvendigt at undersøge de nationale processuelle regler vedrørende forløbet af en sådan prøvelse i lyset af effektivitetsprincippet. To nylige eksempler illustrerer Domstolens tilgang.
67. Belastingsdienst/Toeslagen-dommen (48) vedrørte således en tredjelandsstatsborgers appel iværksat til prøvelse af en afgørelse truffet af de nationale myndigheder, hvorved han var blevet pålagt at tilbagebetale tildelte tilskud til husleje og sundhedsudgifter. Den forelæggende ret anmodede om vejledning med hensyn til fortolkningen af artikel 39 i direktiv 2005/85/EF (49) og artikel 13 i direktiv 2008/115, sammenholdt med chartrets artikel 18, artikel 19, stk. 2, og artikel 47. Spørgsmålet var, om disse bestemmelser var til hinder for en national lovgivning, som fastsatte mulighed for at iværksætte appel til prøvelse af en dom afsagt i første instans, hvorved en afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse, som pålagde en forpligtelse til at vende tilbage, var blevet opretholdt, men som ikke automatisk tillagde dette retsmiddel opsættende virkning, selv om den berørte havde påberåbt sig en alvorlig risiko for tilsidesættelse af princippet om non-refoulement.
68. Domstolen anerkendte i dommen, at selv om ingen af disse direktiver indeholdt regler vedrørende indførelsen og tilrettelæggelsen af en retslig prøvelse i anden instans med henblik på behandlingen af søgsmål anlagt til prøvelse af afgørelser om afslag på en ansøgning om international beskyttelse og afgørelser om tilbagesendelse (50), »[skal] fortolkningen af såvel direktiv 2008/115 som direktiv 2005/85 [...] foretages, således som det fremgår af 24. betragtning til det førstnævnte direktiv og af 8. betragtning til det sidstnævnte, med respekt for de grundlæggende rettigheder og principper, der bl.a. er anerkendt i chartret« (51). Domstolen undersøgte herefter de nationale bestemmelser med det dobbelte princip om ækvivalens og effektivitet som målestok og fastslog, at effektivitetsprincippet ikke i det foreliggende tilfælde medførte krav, der gik ud over de krav, der følger af de grundlæggende rettigheder, navnlig de rettigheder, som er sikret ved chartrets artikel 47 (52). Domstolen konkluderede i dommen, at begge principper var overholdt.
69. I dommen i sagen Sánchez Morcillo og Abril García (53), som vedrørte fortolkningen af artikel 7 i direktiv 93/13/EØF om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (54) og chartrets artikel 47, fastslog domstolen derimod, at de omhandlede nationale bestemmelser var i strid med den effektive beskyttelse af forbrugerne, som er tilsigtet med direktiv 93/13 (55). Ved vurderingen af de omhandlede nationale bestemmelser i forhold til effektivitetsprincippet fastslog Domstolen, at medlemsstaternes forpligtelse til at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som direktiv 93/13 medfører for borgerne (i det foreliggende tilfælde beskyttelse mod anvendelsen af urimelige kontraktvilkår), indebærer et krav om en effektiv domstolsbeskyttelse, hvilket også er sikret ved chartrets artikel 47, og hvis overholdelse de nationale domstole skal sikre. Denne beskyttelse skal gælde såvel med hensyn til udpegningen af de retsinstanser, der har kompetence til at påkende sager, der støttes på EU-retten, som med hensyn til definitionen af detaljerede processuelle regler vedrørende sådanne sager (56).
70. Det forekommer mig, at Domstolens tilgang i sidstnævnte sag med fordel kan anvendes analogt i nærværende sag. I sidste ende er det effektiviteten af domstolsprøvelsen af afgørelser om frihedsberøvelse, som kommer til at afgøre, om de materielle betingelser i artikel 8 og garantierne i artikel 9 i direktiv 2013/33, sammenholdt med chartrets artikel 47, beskytter ansøgere efter hensigten.
71. For så vidt angår effektivitetsprincippet forekommer det mig, at følgende aspekter af den situation, som den forelæggende ret har beskrevet, er særligt relevante.
72. For det første kan automatisk indstilling føre til vilkårlig behandling. Når appelinstansen ikke har kunnet behandle en appel iværksat til prøvelse af en førsteinstansafgørelse om en afgørelse om frihedsberøvelse, før den berørte enkeltperson løslades, vil der opstå en forskelsbehandling i forhold til sager, hvor ansøgeren fortsat er frihedsberøvet. Selv hvis prøvelsesgrundene og sagens omstændigheder er de samme, ville en ansøger i sidstnævnte situation kunne anfægte førsteinstansafgørelsen under en appelsag, hvorimod en ansøger i førstnævnte situation ikke ville kunne gøre dette.
73. For det andet ville de administrative myndigheder, blot ved at løslade den pågældende ansøger, være i stand til at sikre, at appelinstansen aldrig får mulighed for at prøve en dom afsagt af førsteinstansen. Dette er næppe i overensstemmelse med princippet om processuel ligestilling (57). I det omfang det er de kompetente myndigheder, som giver domstolene meddelelse, når en ansøger løslades, og dermed udløser den automatiske indstilling af en retssag, sætter dette også disse myndigheder i stand til at hindre appelinstansens udførelse af sine uafhængige funktioner. Hvis appelsager vedrørende et retligt spørgsmål i reglen først når til den forelæggende ret, efter at den berørte ansøger er blevet løsladt – således som den forelæggende ret har anført i forelæggelsesafgørelsen, at tilfældet er – betyder automatisk indstilling, at den forelæggende ret effektivt er afskåret fra muligheden for at prøve lovligheden af afgørelser om frihedsberøvelse.
74. Selv om det er helt korrekt, at artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33 ikke kræver en retlig prøvelse i anden instans, skal forholdene, hvorunder den yderligere prøvelse gennemføres – hvis medlemsstaterne vælger at lade deres nationale systemer omfatte en sådan – efter min opfattelse være i overensstemmelse med den generelle ramme for garantierne i dette direktiv og følgelig chartrets artikel 47.
75. Der kan her drages en nyttig parallel til Domstolens ældre dom i Sotgiu-sagen (58). Denne sag vedrørte fortolkningen af undtagelsen fra arbejdskraftens frie bevægelighed for ansatte i den offentlige administration i EØF-traktatens artikel 48, stk. 4. Domstolen fastslog, at de interesser, som denne bestemmelse tillader medlemsstaterne at beskytte, blev fremmet ved muligheden for at begrænse udenlandske statsborgeres adgang til visse hverv i den offentlige administration. Denne bestemmelse kunne til gengæld ikke påberåbes med henblik på at begrunde diskriminerende forholdsregler vedrørende aflønning eller andre arbejdsvilkår over for sådanne arbejdstagere, som én gang havde fået adgang til administrationen (59).
76. I analogi hermed skal en medlemsstat, som har givet adgang til en retlig prøvelse i anden instans af afgørelser om frihedsberøvelse, efter min opfattelse så også overholde garantierne i artikel 9 i direktiv 2013/33, sammenholdt med chartrets artikel 47, herunder effektiv adgang til retlig prøvelse.
77. Jeg har andetsteds foreslået, at når en national foranstaltning, som er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, udgør en begrænsning af retten til effektive retsmidler for en domstol som sikret ved chartrets artikel 47, er en sådan begrænsning kun begrundet, hvis den er fastsat ved lov, hvis den respekterer det væsentlige i denne rettighed, og (henset til proportionalitetsprincippet) hvis den er nødvendig og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Den Europæiske Union, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder. I sager som den foreliggende skal den vurdering, der er omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1, udføres for at sikre det omfang af beskyttelse, som chartrets artikel 47 tillægger borgerne. Hvis en anden metode anvendes, vil det have den overraskende (og efter min mening uacceptable) virkning, at medlemsstaterne ville kunne undslippe denne test alene med den begrundelse, at de handlede inden for rammerne af deres procesautonomi på et område, hvor EU-lovgiver har givet retten til effektive retsmidler et konkret udtryk (60).
78. På denne baggrund er det min opfattelse, at den omtvistede nationale foranstaltning ikke opfylder effektivitetsprincippet.
79. Hvad så med ækvivalensprincippet?
80. Dette princip indebærer ligebehandling mellem søgsmål, der støttes på en tilsidesættelse af national ret, og tilsvarende søgsmål, der støttes på en tilsidesættelse af EU-retten, og ikke ækvivalens mellem de nationale processuelle regler, der finder anvendelse på sager af forskellig art (61). En tredjelandsstatsborger, som ansøger om international beskyttelse, har en i nogle henseender særlig stilling. Der er f.eks. folkeretlige forpligtelser og specifikke EU-retlige bestemmelser, som vil have indvirkning på stillingen (62). En tredjelandsstatsborger, som ansøger om international beskyttelse inden for rammerne af direktiv 2013/33, er således ikke nødvendigvis undergivet de samme processuelle regler som dem, der gælder for nationale sager.
81. Jeg noterer, at den forelæggende ret giver flere eksempler i forelæggelsesafgørelsen på nationale procedurer, som indebærer retslig kontrol af frihedsberøvelse, såsom prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelse foretaget af politiet eller frihedsberøvelse i en sundhedsinstitution. Ved første øjekast synes disse procedurer at kunne udgøre mulige sammenligningsgrundlag for den omtvistede nationale foranstaltning. Når dette er sagt, er det dog i sidste ende den forelæggende ret, som skal efterprøve, om de nationale processuelle regler, der gennemfører direktivet, er sammenlignelige med mere generelle processuelle regler, der regulerer frihedsberøvelse af personer. Som Domstolen har formuleret det, »[tilkommer det] [h]vad angår spørgsmålet om den sammenlignelige karakter af søgsmål [...] den nationale ret, som har direkte kendskab til de gældende processuelle regler, at efterprøve, om søgsmålene ligner hinanden ud fra sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold« (63).
Forslag til afgørelse
82. Henset til ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det spørgsmål, som er forelagt af Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik), således:
»Artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse, sammenholdt med artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, for så vidt som denne bestemmelse kræver, at de nationale domstole automatisk indstiller retslige procedurer, som en ansøger om international beskyttelse har iværksat til prøvelse af en afgørelse om frihedsberøvelse af ansøgeren, hvis den pågældende person løslades ved en efterfølgende administrativ afgørelse, før domstolen har truffet afgørelse.«
1 – Originalsprog: engelsk.
2 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96).
3 – EUT 2010, C 83, s. 389 (herefter »chartret«).
4 – Undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).
5 – Chartrets artikel 6 svarer til EMRK’s artikel 5.
6 – Denne ret er baseret på EMRK’s artikel 13.
7 – Forklaringer til chartret om grundlæggende rettigheder (EUT 2007, C 303, s. 17).
8 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 (EUT 2013, L 180, s. 60).
9 – På mødet i Det Europæiske Råd den 10.-11.12.2009.
10 – Artikel 2, litra a). Krydshenvisningen er til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13.12.2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
11 – Artikel 2, litra b).
12 – Artikel 2, litra h).
13 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98).
14 – I det følgende henviser jeg til den ændrede tekst som »den omtvistede nationale foranstaltning« og til den procedure, der anfægtes, som »automatisk indstilling«.
15 – Dom af 22.11.2005, Mangold (C-144/04, EU:C:2005:709, præmis 34-36).
16 – Dom af 17.7.2008, Corporación Dermoestética (C-500/06, EU:C:2008:421, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
17 – Dom af 16.12.2008, Michaniki (C-213/07, EU:C:2008:731, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
18 – Jf. punkt 9 og 11 ovenfor.
19 – Jf. til bekræftelse heraf dom af 8.9.2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555, præmis 49).
20 – Dom af 13.11.1990, Marleasing (C-106/89, EU:C:1990:395, præmis 8).
21 – Jf. i denne retning dom af 6.8.2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C-684/16, EU:C:2018:874, præmis 59).
22 – Jf. analogt dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru (C-404/15 og C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
23 – Artikel 52, stk. 3, har til formål at sikre den nødvendige sammenhæng mellem de rettigheder, der er indeholdt i chartret, og de tilsvarende rettigheder, der er sikret ved EMRK. Jf. dom af 28.6.2016, JZ (C-294/16 PPU, EU:C:2016:610, præmis 50).
24 – Dom af 14.9.2017, K. (C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 50).
25 – Jf. punkt 8 ovenfor. Jf. også (vedrørende chartrets artikel 6) dom af 15.3.2017, Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 37).
26 – Dom af 22.12.2010, DEB (C-279/09, EU:C:2010:811, præmis 35).
27 – Jf. punkt 14 ovenfor vedrørende ordlyden af denne bestemmelse.
28 – Jf. både artikel 26, stk. 2, i direktiv 2013/32 og artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33.
29 – Artikel 9, stk. 4.
30 – Artikel 9, stk. 6.
31 – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.7.2004, Vachev mod Bulgarien (ECHR:2004:0708JUD004298798, § 71).
32 – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 16.6.2005, Storck mod Tyskland (ECHR:2005:0616JUD006160300, §§ 119-122), og af 19.2.2009, A. m.fl. mod Det Forenede Kongerige (ECHR:2009:0219JUD000345505, §§ 226-229).
33 – Dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 73). De tilsvarende rettigheder i EMRK er artikel 6 og 13.
34 – Dom af 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 56).
35 – Det følger heraf, at jeg ikke forstår ordene »[f]rihedsberøves en ansøger« i 15. betragtning således, at en ansøger skal være fysisk frihedsberøvet for at kunne anmode om retlig prøvelse. Det er under alle omstændigheder fast retspraksis, at præamblen til en EU-retsakt ikke er retligt bindende og ikke kan påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i den pågældende retsakt eller til støtte for en fortolkning af bestemmelserne, der er i åbenbar strid med deres ordlyd (jf. dom af 24.11.2005, Deutsches Milch-Kontor (C-136/04, EU:C:2005:716, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
36 – Jf. min stillingtagen N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:85, punkt 136). Jf. også 10. og 35. betragtning til direktiv 2013/33.
37 – Jf. dom af 22.12.2008, Gordon mod Kommissionen (C-198/07 P, EU:C:2008:761, præmis 19 og 60).
38 – Jf. f.eks. dom af 27.6.2013, Xeda International og Pace International mod Kommissionen (C-149/12 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:433, præmis 32 og 33).
39 – Jf. analogt dom af 28.5.2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen (C-239/12 P, EU:C:2013:331, præmis 70-72), og af 15.6.2017, Al-Faqih m.fl. mod Kommissionen (C-19/16 P, EU:C:2017:466, præmis 36 og 37).
40 – Femte betragtning til direktiv 2013/33.
41 – Rådets direktiv af 27.1.2003 om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (EUT 2003, L 31, s. 18). Der var ikke specifikke bestemmelser om grundene til frihedsberøvelse eller garantier for ansøgere i denne retsakt.
42 – Kommissionens forslag af 9.12.2008 til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne (KOM(2008) 815 endelig/2).
43 – Artikel 4 i direktiv 2013/33.
44 – Så meget desto mere indeholder direktiv 2013/33 derfor ikke særlige bestemmelser vedrørende en appelsags forløb, som f.eks. om, hvorvidt en ansøgers appelsag skal indstilles, hvis denne løslades.
45 – Dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
46 – Nationale processuelle regler må ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende situationer, som er underlagt national ret (ækvivalensprincippet, jf. punkt 79-81 nedenfor), og de må ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet, jf. punkt 71-78 nedenfor), jf. dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis). Jf. hvad angår effektivitetsprincippet også artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som bestemmer, at medlemsstaterne skal tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse »på de områder, der er omfattet af EU-retten«.
47 – Jf. punkt 57 ovenfor.
48 – Dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776).
49 – Rådets direktiv af 1.12.2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT 2005, L 326, s. 13).
50 – Dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 30).
51 – Dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 31), der herved henviser til dom af 19.6.2018, Gnandi (C-181/16, EU:C:2018:465, præmis 51).
52 – Dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 47).
53 – Dom af 17.7.2014, Sánchez Morcillo og Abril García (C-169/14, EU:C:2014:2099).
54 – Rådets direktiv af 5.4.1993 (EFT 1993, L 95, s. 29).
55 – Jf. dom af 17.7.2014, Sánchez Morcillo og Abril García (C-169/14, EU:C:2014:2099, præmis 44-46 og 50).
56 – Jf. dom af 17.7.2014, Sánchez Morcillo og Abril García (C-169/14, EU:C:2014:2099, præmis 35).
57 – Det er fast retspraksis, at princippet om processuel ligestilling, ligesom bl.a. kontradiktionsprincippet, blot følger af selve begrebet en retfærdig rettergang, hvilket indebærer en forpligtelse til at give hver part rimelig mulighed for at fremlægge sin sag under betingelser, der ikke stiller den pågældende i en situation, der er til dennes ugunst i forhold til modparten. Jf. dom af 17.7.2014, Sánchez Morcillo og Abril García (C-169/14, EU:C:2014:2099, præmis 48 og 49).
58 – Dom af 12.2.1974 (152/73, EU:C:1974:13).
59 – Dom af 12.2.1974, Sotgiu (152/73, EU:C:1974:13, præmis 4).
60 – Mit forslag til afgørelse Star Storage m.fl. (C-439/14 og C-488/14, EU:C:2016:307, punkt 37 og 38).
61 – Dom af 6.10.2015, Târșia (C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 34).
62 – Blandt de folkeretlige instrumenter er Genèvekonventionen om flygtninges retsstilling, der blev undertegnet i Genève den 28.7.1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), som suppleret ved New Yorkprotokollen af 31.1.1967 (»Genèvekonventionen«).
63 – Dom af 26.9.2018, Belastingdienst/Toeslagen (opsættende virkning af appelsager) (C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 43), med henvisning til dom af 27.6.2013, Agrokonsulting-04 (C-93/12, EU:C:2013:432, præmis 39) og af 9.11.2017, Dimos Zagoriou (C-217/16, EU:C:2017:841, præmis 20).
