I. Indledning

II. Retsforskrifter

A. International ret

1. Espookonventionen

2. Århuskonventionen

B. EU-retten

1. VVM-direktivet

2. Habitatdirektivet

III. Sagens faktiske omstændigheder

IV. Anmodningen om præjudiciel afgørelse

V. Retlig bedømmelse

A. Spørgsmålet, om EU-retten finder anvendelse på kerneenergi

B. Lovgivningsakter i miljøkonsekvensvurderingen

C. Forlængelsen af perioden med industriel elproduktion

1. VVM-direktivets projektbegreb

2. Espookonventionens projektbegreb

a) Domstolens fortolkningsbeføjelse

b) Espookonventionens projektbegreb

3. Århuskonventionens projektbegreb

a) Forlængelse som »projekt«

b) Fornyet overvejelse af tilladelser som »projekt«

c) Ændring eller udvidelse som »projekt«

d) Foreløbigt resultat

4. Modsigelse mellem den hidtidige fortolkning af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), og de to konventioner

a) Fortolkning af VVM-direktivets projektbegreb i overensstemmelse med folkeretten

b) Espookonventionens og Århuskonventionens direkte virkning

5. Kvalificering som projekt på grund af yderligere arbejder

D. Yderligere spørgsmål om anvendelsen af VVM-direktivet

1. Henføring til bilagene til VVM-direktivet

2. Tidspunktet for vurderingen

E. Fravigelse af vurderingspligten af hensyn til elforsyningssikkerheden og retssikkerheden

1. Fravigelse på grund af VVM-direktivets undtagelse af konkrete tilfælde

2. Fravigelse af Espookonventionen

3. Fravigelse af Århuskonventionen

4. Konsekvenser for fortolkningen af fravigelsesmuligheden i henhold til VVM-direktivet

F. Det ottende spørgsmål – habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4

1. Det ottende spørgsmål, litra a) – habitatdirektivets projektbegreb

2. Det ottende spørgsmål, litra b) – lovgivningsakten

3. Det ottende spørgsmål, litra c) – Doel 1 og Doel 2

4. Det ottende spørgsmål, litra d) – undtagelse for forsyningssikkerhed

a) Betingelser for at anvende habitatdirektivets artikel 6, stk. 4

b) Elforsyningssikkerheden

c) Foreløbigt resultat

G. Opretholdelse af virkningerne af loven om forlængelse af perioden med industriel elproduktion på kernekraftværkerne Doel 1 og Doel 2

1. Retspraksis på anvendelsesområdet for direktivet om strategisk miljøvurdering

2. Overførsel på andre miljøvurderinger

VI. Forslag til afgørelse

1.

Er det en forudsætning for at vedtage en lov om forlængelse af den periode, hvor kernekraftværker producerer el industrielt, at der gennemføres en miljøkonsekvensvurdering? Dette spørgsmål optager den belgiske forfatningsdomstol, som derfor forelægger det for Domstolen til præjudiciel afgørelse.

2.

I denne forbindelse henviser forfatningsdomstolen til de internationale konventioner Espookonventionen ( 2 ) og Århuskonventionen ( 3 ) samt til VVM-direktivet ( 4 ) og habitatdirektivet ( 5 ), som alle fastsætter en miljøvurdering, men indeholder forskellige betingelser. De forelagte spørgsmål er tilsvarende omfangsrige.

3.

Den præjudicielle anmodning samler sig dog om tre centrale spørgsmål, nemlig for det første, om lovgivningsforanstaltninger kræver en miljøkonsekvensvurdering, for det andet, om forlængelse af en allerede tilladt aktivitet kræver en vurdering, og for det tredje, om tungtvejende almene hensyn i tilfælde af en eventuel tilsidesættelse af pligten til at foretage en konsekvensvurdering kan begrunde fortsat drift af de omhandlede kraftværker. I det mindste ved en første betragtning ser det imidlertid ud til, at hver af de nævnte retsakter indeholder forskellige bestemmelser om disse spørgsmål.

4.

På grund af spørgsmålene til konventionerne giver denne sag i øvrigt på ny Domstolen lejlighed til at beskæftige sig med den internationale miljørets indvirkning på EU-retten samt med sin egen rolle ved fortolkningen af disse bestemmelser. Som Tyskland gjorde gældende i retsmødet, har dette især stor praktisk interesse for anvendelsen af Espookonventionen på kernekraftværker, da der aktuelt inden for konventionens anvendelsesområde skal træffes afgørelse om forlængelse af løbetiderne for ca. 90 anlæg. Inden for konventionens rammer er der derfor også nedsat en særlig arbejdsgruppe mellem de kontraherende stater, som behandler dette spørgsmål.

5.

Espookonventionen og Århuskonventionen er vedtaget inden for rammerne af De Forenede Nationers Økonomiske Kommission for Europa (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE). For det daværende Europæiske Fællesskab blev de indgået som blandede aftaler sammen med medlemsstaterne.

6.

Espookonventionen omhandler vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne. Rådet godkendte den ved en ikke offentliggjort afgørelse af 15. oktober 1996, som det efter anmodning har forelagt for Domstolen ( 6 ). Denne afgørelse var støttet på EF-traktatens dagældende artikel 130s, sammenholdt med artikel 228, stk. 2, første punktum, og artikel 228, stk. 3, første afsnit. Disse bestemmelser er nu optaget i ændret form i artikel 192 TEUF og artikel 218, stk. 6, litra b), TEUF samt artikel 218, stk. 8, første punktum, TEUF.

7.

Espookonventionens artikel 1, nr. 5) og 9), indeholder afgørende definitioner:

»I denne konvention forstås ved:

[…]

[…]

[…]«

8.

Espookonventionens artikel 2 indeholder de kontraherende staters grundlæggende forpligtelser:

»1.   Parterne træffer enten enkeltvis eller i fællesskab alle nødvendige foranstaltninger for at forhindre, mindske og overvåge påtænkte aktiviteters mærkbare skadevirkninger på miljøet på tværs af landegrænserne.

2.   Hver part træffer de nødvendige retlige, administrative eller andre foranstaltninger for at gennemføre bestemmelserne i denne konvention, hvilket for så vidt angår de i appendiks I nævnte påtænkte aktiviteter, der må antages at have en mærkbar skadevirkning på miljøet på tværs af landegrænserne, indebærer fastlæggelse af en procedure til vurdering af virkningerne på miljøet, der muliggør deltagelse af offentligheden, samt udarbejdelse af den i appendiks II beskrevne dokumentation til vurdering af virkningerne på miljøet.

3.   Oprindelsesparten sikrer, at der i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention gennemføres en vurdering af virkningerne på miljøet forud for en beslutning om at godkende eller gennemføre en i appendiks I anført påtænkt aktivitet, der må antages at have en mærkbar skadevirkning på miljøet på tværs af landegrænserne.

[…]

6.   Oprindelsesparten giver i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention offentligheden i de områder, der må antages at blive berørt, mulighed for at deltage i de relevante procedurer til vurdering af virkningerne på miljøet af påtænkte aktiviteter og sikrer, at den mulighed, der gives offentligheden hos den berørte part, svarer til den, der gives hos oprindelsesparten.«

9.

Espookonventionens appendiks I, nr. 2), definerer de af konventionen omfattede kraftvarmeværker:

»Termiske kraftværker og andre fyringsanlæg med en termisk ydelse på mindst 300 MW samt kernekraftværker og andre kernereaktorer (bortset fra forskningsanlæg til fremstilling og forarbejdning af spaltelige og fertile materialer, hvis maksimumskapacitet ikke overstiger 1 kW vedvarende termisk ydelse)«.

10.

Århuskonventionens artikel 2 indeholder afgørende definitioner:

»I denne konvention forstås ved:

[…]

Organer eller institutioner, der handler som dømmende eller lovgivende myndighed, er ikke omfattet af denne definition.«

11.

Århuskonventionens artikel 6 regulerer den offentlige deltagelse i afgørelser vedrørende konkrete aktiviteter:

»1.   Hver part:

[…]

4.   Hver part sørger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er åbne og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted.

6.   […] hver part [stiller] krav om, at de kompetente offentlige myndigheder […] giver den berørte offentlighed adgang til at gennemgå alle oplysninger, der er relevante for beslutningsprocedurer, omfattet af denne artikel, uden vederlag, og så snart oplysningerne foreligger.

[…]

10.   Hver part sikrer, at bestemmelserne i denne artikels stk. 2-9 med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne anvendes, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, jf. stk. 1, op til fornyet overvejelse eller ajourføring.

[…]«

12.

De følgende stykker i denne bestemmelse regulerer detaljerne vedrørende den offentlige deltagelse og vurderingen af aktivitetens virkninger på miljøet.

13.

Bilag I til Århuskonventionen anfører de aktiviteter, som i henhold til artikel 6, stk. 1, litra a), altid skal medføre offentlig deltagelse. I Århuskonventionens bilag I, nr. 1), femte led, anføres »kernekraftværker og andre kernereaktorer, herunder demontering eller nedlukning af sådanne kraftværker eller reaktorer«. I henhold til nr. 22), første punktum, skal »[a]lle ændringer eller udvidelser af aktiviteter, hvor sådanne ændringer eller udvidelser i sig selv opfylder de kriterier/grænseværdier, der er opstillet i dette bilag, […] følge bestemmelserne i denne konventions artikel 6, stk. 1, litra a)«.

14.

VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), definerer et projekt som »gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer« (første led) samt som »andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden« (andet led).

15.

VVM-direktivets artikel 1, stk. 4, udelukker lovgivningsakter fra direktivets anvendelsesområde:

»Dette direktiv finder ikke anvendelse på projekter, der vedtages i enkeltheder ved en national særlov, idet målene med dette direktiv, herunder om at give oplysninger, nås gennem lovgivningsprocessen.«

16.

VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, indeholder den grundlæggende forpligtelse til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet:

»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger på miljøet, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«

17.

VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, giver medlemsstaterne mulighed for at undtage visse projekter fra direktivets anvendelsesområde:

»Medlemsstaterne kan i undtagelsestilfælde fritage et konkret projekt helt eller delvist fra de i dette direktiv fastsatte bestemmelser, jf. dog artikel 7.

Medlemsstaterne skal i så fald:

Kommissionen fremsender straks de modtagne dokumenter til de øvrige medlemsstater.

[…]«

18.

Ifølge VVM-direktivets artikel 4, stk. 1, skal »projekter, der er opført i bilag I, med forbehold af artikel 2, stk. 4,« underkastes den omhandlede vurdering. I bilag I, nr. 2), litra a), nævnes kernekraftværker. Desuden nævnes i bilag I, nr. 24), »[e]nhver ændring eller udvidelse af projekter, der er opført i dette bilag, såfremt en sådan ændring eller udvidelse i sig selv opfylder de eventuelle tærskelværdier, der er fastsat i dette bilag«.

19.

I henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, skal medlemsstaterne afgøre, om projektet skal vurderes, for projekter, der er opført i bilag II. I bilag II, nr. 13), litra a), nævnes »[æ]ndringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller nærværende bilag, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan have væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet (ændring eller udvidelse, som ikke er omfattet af bilag I)«.

20.

I VVM-direktivets artikel 6, stk. 4, fastsættes tidspunktet for den offentlige deltagelse:

»Den berørte offentlighed skal tidligt og effektivt have mulighed for at deltage i de beslutningsprocedurer på miljøområdet, der er nævnt i artikel 2, stk. 2, og skal med henblik herpå have ret til at fremsætte kommentarer og udtalelser, mens alle muligheder stadig står åbne, over for den eller de kompetente myndigheder, inden der træffes afgørelse vedrørende tilladelsen.«

21.

VVM-direktivets artikel 7 indeholder bestemmelser om miljøkonsekvensvurdering på tværs af landegrænser. En sådan skal gennemføres, såfremt »en medlemsstat [konstaterer], at et projekt kan forventes at få væsentlig indvirkning på miljøet i en anden medlemsstat, eller […] en medlemsstat, der kan forventes at blive berørt i væsentlig grad, [anmoder] herom«.

22.

Godkendelsen af planer og projekter, som kan have væsentlig negativ indvirkning på et område, der er beskyttet i henhold til habitatdirektivet eller fugledirektivet ( 7 ), er i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, reguleret således:

»3.   Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.

4.   Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«

23.

I perioden fra den 15. februar 1975 til den 1. september 1985 blev der på ubestemt tid sat syv kernekraftværker i drift i Doel sur l’Escaut og Tihange sur la Meuse i Belgien.

24.

Kraftværkernes placering i Doel grænser til landsiden op til området »Schorren en Polders van de Beneden-Schelde«, som er beskyttet i henhold til fugledirektivet (Natura 2000 Code: BE2301336). Escaut er her en del af området »Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent«, som er beskyttet i henhold til habitatdirektivet (Natura 2000 Code: BE2300006) samt af det nederlandske område »Westerschelde & Saeftinghe« (Natura 2000 Code: NL9803061). Ifølge den præjudicielle anmodning er det belgiske område »Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen« (Natura 2000 Code: BE2100017) desuden beliggende i nærheden.

25.

I det belgiske område BE2300006 findes navnlig 350 ha af den prioriterede habitattype »skovbevoksede tørvemoser med Alnus glutinosa og Fraxinus excelsior (alno-padion, alnion incanae, salicion albae)« (Natura 2000 Code: 91E0*) samt en mindre forekomst af den ligeledes prioriterede habitattype »Artsrigt græsland med Nardus på kalkfattig jordbund i bjergegne (og områder lavere end bjergene i det kontinentale Europa)« (Natura 2000 Code: 6230*) ( 8 ). De samme prioriterede habitattyper forekommer også i det belgiske område BE2100017 ( 9 ). I det nederlandske område NL9803061 findes mindre forekomster af den prioriterede habitattype »stabile kystklitter med urteagtig vegetation (grå klit og grønsværklit)« (Natura 2000 Code: 2130*) ( 10 ).

26.

Som forventeligt nævnes for de to beskyttede områder, som omfatter Escaut, forskellige fiskearter fra habitatdirektivets bilag II, f.eks. stavsild (Alosa fallax), bitterling (Rhodeus sericeus amarus), flodulk (Cottus gobio), stenbider (Cobitis taenia), flodlampret (Lampetra fluviatilis) og havlampret (Petromyzon marinus), idet de to sidstnævnte arter ikke klassificeres som fisk i snæver forstand, men som tilhørende den overordnede klasse rundmunde ( 11 ).

27.

Grænsen til Nederlandene ligger få kilometer borte. Andre medlemsstater ligger ca. 100 kilometer (Tyskland og Frankrig) eller længere fra denne placering.

28.

I 2003 besluttede den belgiske lovgiver at indstille nuklear elproduktion. Det fremgik af loven af 31. januar 2003, at der ikke skulle opføres nye kernekraftværker, og at de værker, der var i drift, gradvis skulle lukkes ned efter 40 års drift, dvs. mellem 2015 (Doel 1 og 2 samt Tihange 1) og 2025. Da kernekraftværkerne stod for over halvdelen af den samlede elproduktion, bemyndigede loven af 31. januar 2003 regeringen til at fravige denne lov, hvis der forelå en trussel mod elforsyningssikkerheden.

29.

Ved lov af 18. december 2013 blev tidspunktet for nedlukning af kernekraftværket Tihange l udskudt med ti år. Loven ophæver desuden regeringens bemyndigelse til at afvige fra tidsplanen for kernekraftværkernes nedlukning.

30.

Doel 1-værket ophørte med at producere elektricitet den 15. februar 2015.

31.

Loven af 28. juni 2015 har imidlertid ændret det tidspunkt, hvor den industrielle elproduktion på Doel 1- og Doel 2-værkerne skal bringes til ophør, for at bidrage til elforsyningssikkerheden i Belgien. Det betyder, at der i perioden fra den 6. juli 2015 til den 15. februar 2025 igen kan produceres elektricitet på kernekraftværket Doel 1, og at indstillingen af elproduktionen på Doel 2-værket udskydes med ti år til den 1. december 2025.

32.

Ifølge den præjudicielle anmodning var det en betingelse for at forlænge perioden med industriel elproduktion, at der blev indgået en aftale mellem den belgiske stat og Electrabel SA (herefter »Electrabel«), som driver kraftværkerne. Denne aftale blev indgået den 30. november 2015. Den indeholder en investeringsplan på ca. 700 mio. EUR »til at forlænge levetiden«. De planlagte foranstaltninger omfatter ændringer, der skal foretages i tilknytning til den fjerde periodiske sikkerhedskontrol og stresstest i forlængelse af Fukushima-ulykken.

33.

Disse investeringer blev underkastet en forundersøgelse med hensyn til en miljøkonsekvensvurdering. Denne undersøgelse konkluderede, at der ikke var behov for en miljøkonsekvensvurdering, idet ændringerne ikke fører til negative radiologiske virkninger eller til signifikante ændringer af de eksisterende radiologiske miljøkonsekvenser. Denne afgørelse blev indbragt for den belgiske Conseil d’Etat (appeldomstol i forvaltningsretlige sager). Her verserede sagen stadig på tidspunktet for fremsættelsen af den præjudicielle anmodning ( 12 ).

34.

Med hensyn til kraftværket Doel 1 forudsætter loven af 28. juni 2015, at operatøren af dette kraftværk tildeles en ny, individuel tilladelse til at producere el, og at driftstilladelsen suppleres med nye bestemmelser om elproduktionen.

35.

Sagsøgerne i hovedsagen – to organisationer, der har til formål at beskytte miljø og levevilkår – har anlagt sag ved forfatningsdomstolen med påstand om annullation af loven af 28. juni 2015, for så vidt som den forlænger kernereaktorerne Doel 1 og Doel 2’s aktivitet med ti år, uden at der forinden er iværksat en miljøvurdering eller en procedure, som offentligheden har fået mulighed for at deltage i.

36.

De to organisationer har påberåbt sig Espookonventionen og Århuskonventionen samt VVM-direktivet, habitatdirektivet og fugledirektivet.

37.

Cour constitutionnelle (den belgiske forfatningsdomstol) forelægger derfor følgende spørgsmål for Domstolen til præjudiciel afgørelse:

38.

Skriftlige indlæg er indgivet af Inter-Environnement Wallonie ASBL og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw samt Electrabel SA som procesdeltagere i hovedsagen, af Kongeriget Belgien, Republikken Østrig, Tyskland, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Den Tjekkiske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Kommissionen. Med undtagelse af Det Forenede Kongerige deltog disse parter ligeledes i retsmødet den 10. september 2018.

39.

Forfatningsdomstolens spørgsmål er rettet mod en fortolkning af to folkeretlige konventioner, som Unionen er kontraherende part i, og to EU-retlige direktiver med hensyn til samme retsspørgsmål, nemlig hvorvidt forlængelsen af den periode, hvor et kernekraftværk producerer el (punkt C og D), ved en lovgivningsakt (punkt B) som projekt kræver en miljøkonsekvensvurdering, samt hvorvidt eventuelle forpligtelser til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering kan fraviges (punkt E). Jeg vil først undersøge disse retsspørgsmål set ud fra VVM-direktivet og efterfølgende efterprøve, om de to konventioner påvirker resultatet. Spørgsmålene vedrørende habitatdirektivet fortjener imidlertid en særskilt betragtning (punkt F). Da besvarelsen af spørgsmålene indikerer, at der med stor sandsynlighed foreligger en processuel fejl, vil jeg afslutningsvis diskutere, om det er muligt at opretholde virkningerne af en foranstaltning, der er vedtaget under tilsidesættelse af reglerne om miljøkonsekvensvurdering (punkt G). Først vil jeg imidlertid komme ind på, om Euratomtraktaten er til hinder for at anvende EU-retten i hovedsagen (punkt A).

40.

Alle de retsakter, der er genstand for den præjudicielle anmodning, er støttet på de til enhver tid gældende miljøkompetencer, som i dag er fastsat i artikel 192 TEUF, samt for konventionernes vedkommende på de på det pågældende tidspunkt gældende procesregler om udøvelse af eksterne kompetencer.

41.

Imidlertid berører bestemmelserne i EUF-traktaten i henhold til artikel 106A, stk. 3, TEA ikke bestemmelserne i Euratomtraktaten ( 13 ). Derfor skal det først undersøges, om anvendelsen af de to konventioner eller de to direktiver på forlængelsen af perioden for kernekraftværkers industrielle elproduktion kan føre til en sådan påvirkning.

42.

En påvirkning er i hvert fald udelukket i tilfælde, hvor de pågældende EU-retlige bestemmelser vedrører spørgsmål, der ikke er reguleret i Euratomtraktaten eller på grundlag af denne ( 14 ).

43.

I denne forbindelse er det navnlig bestemmelserne i Euratomtraktatens afsnit II, kapitel 3, om sundhedsbeskyttelse i kerneenergisektoren, der er relevante. De skal fortolkes vidt med henblik på at sikre deres effektive virkning ( 15 ). Udstedelsen af administrative godkendelser til opførelse og drift af nukleare anlæg er derfor for så vidt angår den del af disse, der vedrører beskyttelse af befolkningens sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende stråling, omfattet af Euratomtraktatens anvendelsesområde ( 16 ).

44.

I denne forbindelse skal det først bemærkes, at dette anvendelsesområde for Euratomtraktaten med hensyn til beskyttelsen af befolkningen ikke kan være til hinder for at anvende habitatdirektivet. Dette har nemlig ikke til formål at beskytte befolkningen, men derimod at beskytte naturtyperne og vilde arter.

45.

Der er imidlertid heller ikke vedtaget regler på grundlag af Euratomtraktaten med hensyn til miljøkonsekvensvurderingen, som er fastsat i VVM-direktivet samt Espookonventionen og Århuskonventionen. Desuden er de miljøkonsekvensvurderinger, der er fastsat heri, ikke begrænset til at beskytte befolkningen mod ioniserende stråler, men omhandler alle væsentlige miljøkonsekvenser, som kan udgå fra det konkrete projekt.

46.

I øvrigt lagde også EU-lovgiver øjensynligt til grund, at Euratomtraktaten ikke er til hinder for konventionerne og VVM-direktivet, idet disse regler udtrykkeligt fastsætter en vurdering af kernekraftværkers miljøkonsekvenser ( 17 ), men ikke supplerende er støttet på Euratomtraktaten.

47.

Belgien har ganske vist gjort gældende, at anvendelsen af EU-retten heller ikke må være i strid med Euratomtraktatens mål, navnlig ikke målet om forsyningssikkerhed i Euratomtraktatens artikel 2, litra d), men denne bestemmelse omhandler forsyning med malme og nukleart brændsel. Det ses ikke, at dette berøres af en miljøkonsekvensvurdering eller af offentlig deltagelse.

48.

Dermed er de øvrige procesdeltagere og forfatningsdomstolen med rette af den opfattelse, at Euratomtraktaten ikke er til hinder for at anvende de omtvistede konventioner og direktiver.

49.

Det andet, det fjerde og det syvende spørgsmål i den præjudicielle anmodning vedrører den omstændighed, at perioden for industriel elproduktion på kernekraftværkerne Doel 1 og 2 blev forlænget ved en lovgivningsmæssig foranstaltning. Derfor spørger forfatningsdomstolen, om en lovgivningsmæssig foranstaltning kræver en miljøkonsekvensvurdering i henhold til Espookonventionen og Århuskonvetionen samt VVM-direktivet.

50.

I henhold til VVM-direktivets artikel 1, stk. 4, finder dette ikke anvendelse på projekter, der vedtages i enkeltheder ved en særlig national lov, idet de mål, der forfølges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen.

51.

Derimod er lovgivningsakter ikke udtrykkeligt udelukket fra Espookonventionen. Århuskonventionens artikel 2, nr. 2, indeholder ganske vist et forbehold for lovgivning. Dette er dog formuleret således, at kun organer eller institutioner, der handler som lovgivende myndighed, er udelukket.

52.

De to konventioner kan derfor forstås således, at de også omfatter lovgivers akter, når denne ikke har handlet som lovgiver, dvs. som lovgivende myndighed, men som en administrativ myndighed, der godkender et projekt ( 18 ).

53.

Umiddelbart synes et sådant anvendelsesområde, som er udvidet i forhold til VVM-direktivet, at være at foretrække, idet der ellers kan være en risiko for omgåelse, som netop kan blive aktuel i forbindelse med store projekter, som påvirker miljøet særligt kraftigt.

54.

En sådan omgåelse kan ikke kun medføre en tilsidesættelse af de to konventioner, men også af en generel folkeretlig pligt til at gennemføre miljøkonsekvensvurderinger. Ifølge Den Internationale Domstol (ICJ) er alle stater forpligtet til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering, hvis der er risiko for, at en planlagt eller foreslået aktivitet kan have væsentlige negative virkninger på tværs af landegrænser ( 19 ). Staterne kan desuden ifølge et generelt princip i folkeretten, der bl.a. kommer til udtryk i artikel 27 og 46 i Wienerkonventionen om traktatretten ( 20 ), ikke påberåbe sig deres nationale retsorden, herunder deres interne kompetencefordeling, til at begrunde tilsidesættelse af folkeretlige forpligtelser. I EU-retten gælder for så vidt de samme principper ( 21 ). Således udelukker nu også den nyformulerede undtagelse for særlige nationale lovgivningsakter i affattelsen af VVM-direktivet ved direktiv 2014/52/EU ( 22 ), som endnu ikke fandt anvendelse i hovedsagen, en anvendelse på den grænseoverskridende miljøkonsekvensvurdering i henhold til artikel 7.

55.

Endelig skal Domstolen imidlertid i den foreliggende sag ikke tage stilling til, hvilke konsekvenser denne umiddelbare modsigelse mellem VVM-direktivets artikel 1, stk. 4, samt Espookonventionen og Århuskonventionen har. Dens fortolkning af artikel 1, stk. 4, forhindrer nemlig i sidste ende en tilsidesættelse af konventionerne.

56.

Domstolen har vedrørende VVM-direktivets artikel 1, stk. 4, afgjort, at den fastsætter to betingelser for at udelukke et projekt fra vurderingsproceduren. For det første skal projektet vedtages i enkeltheder ved en særlig lov, og for det andet skal de mål, der forfølges ved direktivet, herunder at stille oplysninger til rådighed, nås gennem lovgivningsprocessen ( 23 ).

57.

Den første betingelse indebærer, at lovgivningsakten har de samme kendetegn som en tilladelse som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2 ( 24 ). I det omfang den præjudicielle anmodning vedrører dette punkt, vil jeg komme ind på det i forbindelse med forlængelsen af perioden for den industrielle elproduktion ( 25 ).

58.

Den anden betingelse indebærer, at formålet med VVM-direktivet skal nås gennem lovgivningsprocessen. Det fremgår nemlig af direktivets artikel 2, stk. 1, at dets hovedformål er at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af deres indvirkning på miljøet, »inden der gives tilladelse« ( 26 ).

59.

Det følger heraf, at lovgiver bør være i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger på tidspunktet for vedtagelsen af et projekt. I denne forbindelse skal de oplysninger, som bygherren skal give, mindst omfatte en beskrivelse af projektet med oplysninger om placering, art og dimensioner, en beskrivelse af påtænkte foranstaltninger med henblik på at undgå, nedbringe og om muligt neutralisere betydelige skadelige virkninger og de data, der er nødvendige for at konstatere og vurdere, hvilke væsentlige virkninger projektet vil kunne få for miljøet ( 27 ).

60.

Foruden at sikre, at oplysninger stilles til rådighed, skal lovgivningsproceduren også sikre en tilstrækkelig offentlig deltagelse. Det fremgår nemlig af 16., 17. og 19. betragtning, at også dette er et væsentligt mål med VVM-direktivet. Dette indbefatter nødvendigvis også offentlig deltagelse på tværs af landegrænser, idet direktivet ifølge 15. betragtning skal sikre, at Espookonventionen gennemføres.

61.

Dermed bør de to konventioners krav være opfyldt, hvis VVM-direktivets mål realiseres i forbindelse med vedtagelsen af en lovgivningsakt.

62.

Den præjudicielle anmodnings andet, fjerde og syvende spørgsmål skal derfor besvares med, at VVM-direktivets artikel 1, stk. 4, alene udelukker projekter fra dette direktivs anvendelsesområde, som i enkeltheder er vedtaget ved en særlig lovgivningsakt, således at dette direktivs mål opnås gennem lovgivningsprocessen. Det tilkommer den nationale ret at undersøge, om lovgivningsakten svarer til en projektgodkendelse, og om direktivets mål nås i lovgivningsprocessen, under hensyntagen til såvel indholdet af den vedtagne lov som hele den lovgivningsprocedure, der førte til lovens vedtagelse, navnlig forarbejderne og de parlamentariske forhandlinger ( 28 ).

63.

Målene med VVM-direktivet, henholdsvis Espookonventionen og Århuskonventionen, skal imidlertid kun opfyldes, såfremt den omhandlede foranstaltning er omfattet af det respektive anvendelsesområde. På denne baggrund ønsker forfatningsdomstolen med det første spørgsmål, det tredje spørgsmål, litra a), og det femte spørgsmål, litra a), samt med det første delspørgsmål i det sjette spørgsmål, litra a), oplyst, om forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på de to kraftværker skal anses for et projekt.

64.

Det første delspørgsmål i det sjette spørgsmål, litra a), sigter således mod en præcisering af, om forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på kernekraftværker er et projekt i VVM-direktivets forstand.

65.

VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), definerer et projekt som »gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder« (første led) samt som »andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden« (andet led).

66.

Herom har Domstolen afgjort, at begrebet »projekt« omfatter arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika ( 29 ). Den blotte forlængelse af en eksisterende godkendelse til drift af et projekt, som ikke er forbundet med arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika, kan således ikke kvalificeres som et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a) ( 30 ).

67.

Denne fortolkning af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), er ganske vist nærliggende på grundlag af bestemmelsens ordlyd, men den er ikke i overensstemmelse med Espookonventionen og Århuskonventionen.

68.

Espookonventionens projektbegreb nævnes ganske vist ikke udtrykkeligt i forfatningsdomstolens spørgsmål, men både det første spørgsmål og det tredje spørgsmål, litra a), refererer i sidste ende til det. Navnlig drejer det første spørgsmål sig ikke om, hvorvidt de to i spørgsmålet nævnte dokumenter er bindende – det påstår de slet ikke at være. Med dette spørgsmål ønskes det derimod oplyst, om den heri udtrykte retsopfattelse er korrekt, hvorefter forlængelsen af et kernekraftværks godkendelse er et projekt. Og dette udgør i sidste ende også kernen i det tredje spørgsmål, litra a).

69.

En diskussion af Espookonventionens projektbegreb forudsætter indledningsvis, at Domstolen overhovedet har kompetence til at fortolke konventionen.

70.

Da det daværende Europæiske Fællesskab godkendte Espookonventionen, udgør bestemmelserne i denne konvention i henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF fremover en integrerende del af Unionens retsorden ( 31 ).

71.

Konventionen blev ganske vist indgået af Fællesskabet og dets medlemsstater i medfør af en delt kompetence ( 32 ), men når der indbringes spørgsmål for Domstolen i overensstemmelse med artikel 267 TEUF, har den kompetence til at fastlægge afgrænsningen mellem de forpligtelser, som Unionen har påtaget sig, og de forpligtelser, som fortsat alene påhviler medlemsstaterne, og (med henblik herpå) til at fortolke bestemmelserne i konventionen ( 33 ). Såfremt Domstolen konkluderer, at den pågældende bestemmelse henhører under de forpligtelser, som Unionen har påtaget sig, har Domstolen desuden også kompetence til at fortolke denne.

72.

Espookonventionen foreskriver offentlig deltagelse på tværs af landegrænser med hensyn til konkrete aktiviteter med vurdering af indvirkningen på miljøet. Disse bestemmelser er for størstedelens vedkommende blevet gennemført ved VVM-direktivet, navnlig artikel 7, og de vedrører derfor et område, som i vidt omfang er omfattet af EU-retten. Allerede af denne grund har Domstolen i det mindste kompetence til at fortolke de af konventionens bestemmelser, som vedrører denne miljøvurdering ( 34 ).

73.

Selv om man lægger til grund, at visse projekter hører under medlemsstaternes enekompetence, er der, når en bestemmelse kan finde anvendelse både på situationer henhørende under national ret og på situationer henhørende under EU-retten, i øvrigt afgjort en interesse i, at denne bestemmelse fortolkes ensartet, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås med hensyn til, under hvilke betingelser bestemmelsen skal anvendes ( 35 ).

74.

Domstolen har altså kompetence til at fortolke konventionen med hensyn til miljøvurderingen.

75.

I henhold til Espookonventionens artikel 1, stk. 5, omfatter begrebet »påtænkt aktivitet« en hvilken som helst aktivitet eller større ændring af en aktivitet. Denne definition er i sig selv åbenbart cirkulær med hensyn til begrebet projekt, idet der til forskel fra VVM-direktivet mangler en definition, som nærmere beskriver de nødvendige handlinger.

76.

Imidlertid kan man anvende de i appendiks I til Espookonventionen nævnte konkrete aktiviteter til at bestemme projektbegrebet nærmere ( 36 ). Det er kun disse aktiviteter, der er omfattet af konventionens anvendelsesområde og kan udløse en forpligtelse til at foretage en miljøvurdering.

77.

Der er således nogle projekttyper, som er karakteriseret ved bestemte handlinger, f.eks. skovning af store områder (appendiks I, nr. 17, til Espookonventionen) eller anlæg af motorveje, motortrafikveje, jernbaner til fjerntrafik samt visse lufthavne (nr. 7). De fleste projekttyper omfatter derimod bestemte typer anlæg eller installationer som sådanne, f.eks. råolieraffinaderier (nr. 1), større anlæg til forsmeltning af støbejern og stål og til fremstilling af ikke-jernmetaller (nr. 4) eller integrerede kemiske anlæg (nr. 6).

78.

Kernekraftværker (appendiks I, nr. 2, til Espookonventionen) hører under denne anden kategori. Desuden har anvendelseskomitéen for Espookonventionen med rette konkluderet, at ikke kun opførelse og første idriftsættelse af en kernereaktor, men også den videre drift ud over en kernereaktors oprindeligt tilladte levetid udgør et projekt. Denne drift kan nemlig medføre væsentlige negative påvirkninger på tværs af landegrænser ( 37 ). Dermed udgør også forlængelse af et kernekraftværks tilladelse et projekt.

79.

Belgien har ganske vist gjort gældende, at driftstilladelsen for de omtvistede kernekraftværker ikke er tidsbegrænset. Det er kun perioden med industriel elproduktion, der er blevet forlænget.

80.

Et kernekraftværks drift udgør imidlertid ikke et formål i sig selv. Den kan tværtimod kun begrundes med elproduktionen. Hvis ikke perioden med industriel elproduktion på kernekraftværkerne Doel 1 og 2 var blevet forlænget, kunne elproduktionen ikke have været genoptaget, eller den havde måttet indstilles. Kraftværket Doel 1 var sågar midlertidigt nedlukket af denne grund, indtil loven trådte i kraft. Derfor kan situationen afgjort sammenlignes med det tilfælde, som anvendelseskomitéen bedømte ( 38 ).

81.

Større vægt må tillægges Den Tjekkiske Republiks argument om, at en fornyet vurdering af et allerede godkendt kernekraftværks miljøkonsekvenser ud fra de hidtidige overvejelser kun vil afhænge af, om den pågældende stat har gjort tilladelsen tidsbegrænset.

82.

Dette argument ændrer dog ikke ved, at forlængelsen af en tilladelse kan medføre væsentlige miljøkonsekvenser, og at det derfor ikke kun er i overensstemmelse med Espookonventionens ordlyd, men også dens mål, at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering.

83.

Det ville ganske vist i princippet også være hensigtsmæssigt for kernekraftværker og lignende anlæg med tidsubegrænset tilladelse med jævne mellemrum at høre offentligheden og træffe afgørelse om, hvorvidt det i lyset af deres miljøkonsekvenser er berettiget at fortsætte driften. Den omstændighed, at dette ikke er fastsat i Espookonventionen, begrunder imidlertid ikke en udelukkelse af faktisk nødvendige afgørelser om den fortsatte drift fra konventionens anvendelsesområde.

84.

I øvrigt vil det i forbindelse med Århuskonventionen vise sig, at også den kontrol af kernekraftværkers godkendelse, der er fastsat i andre retsakter, kan udløse en forpligtelse til at inddrage offentligheden og vurdere miljøkonsekvenserne ( 39 ).

85.

Det skal dog bemærkes, at henføring af en aktivitet til et projekt som omhandlet i Espookonventionens artikel 1, nr. 5, og appendiks I hertil, til forskel fra projekter som omhandlet i VVM-direktivets artikel 4, stk. 1, og bilag I hertil, ikke automatisk udløser et krav om miljøkonsekvensvurdering. Inden for rammerne af Espookonventionens artikel 2, stk. 3, lægges det nemlig ikke ubestrideligt til grund, at et projekt i henhold til appendiks I vil have væsentlige skadevirkninger på tværs af landegrænser og dermed kræver en miljøkonsekvensvurdering. Dette understreges navnlig ved konventionens artikel 3, stk. 7, som i tilfælde af tvister fastsætter en mellemstatslig procedure til at fastslå, om sådanne virkninger er sandsynlige.

86.

Det taler imidlertid til fordel for at antage, at forlængelsen af perioden for et kernekraftværks industrielle elproduktion kan have væsentlige skadevirkninger på tværs af landegrænser, at såvel risikoen for en alvorlig ulykke som mængden af produceret affald vokser tilsvarende, når et kernekraftværks drift forlænges. Hvis der ikke sker en opgradering af sikkerheden, må det desuden frygtes, at risikoen for ulykker stiger uforholdsmæssigt på grund af slitage på anlægget. Derfor kan forlængelse af perioden med industriel elproduktion på kernekraftværker have væsentlige skadevirkninger på tværs af landegrænser, som begrunder en miljøkonsekvensvurdering. Med hensyn til hovedsagen skal det desuden erindres, at kraftværkerne ligger tæt på Nederlandene, og at en eventuel ulykke sandsynligvis også ville berøre andre medlemsstater.

87.

I øvrigt er det også hensigtsmæssigt at undersøge miljøkonsekvenserne i forbindelse med en forlængelse af perioden med elproduktion af den grund, at der gennem mange års drift af et kraftværk normalt høstes ny viden om de hermed forbundne risici, som man hidtil ikke har kunnet tage hensyn til ( 40 ). Som Portugal har gjort gældende, er der netop for mange ældre anlæg endnu aldrig gennemført en vurdering af miljøkonsekvenserne med offentlig deltagelse.

88.

Derimod vil forlængelser af anvendelsen af kernekraftværker i meget korte perioder som regel ikke kræve en miljøkonsekvensvurdering. Sådanne forlængelser kan nemlig typisk ikke forårsage væsentlige skadevirkninger på miljøet. Domstolen skal imidlertid ikke afgøre, nøjagtigt hvor grænsen skal drages, da forlængelsen med ti år under alle omstændigheder er tilstrækkelig til at begrunde risikoen for sådanne miljøkonsekvenser.

89.

Det første spørgsmål og det tredje spørgsmål, litra a), skal således besvares med, at forlængelsen af perioden med industriel elproduktion med ti år udgør en aktivitet som omhandlet i Espookonventionens artikel 1, nr. 5, og appendiks I, nr. 2), til denne, som i henhold til artikel 2, stk. 3, kræver en vurdering af virkningerne på miljøet, idet den kan forårsage mærkbar skadevirkning på miljøet på tværs af landegrænserne.

90.

Det femte spørgsmåls litra a) vedrører anvendelsen af Århuskonventionens artikel 6, som indeholder bestemmelser om inddragelsen af offentligheden i forbindelse med vurdering af miljøkonsekvenserne, på forlængelsen af perioden med industriel elproduktion i et kernekraftværk.

91.

Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra a), fastsætter, at artikel 6 finder anvendelse i forbindelse med afgørelser om, hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktiviteter, der er indeholdt i bilag I. Begrebet »aktivitet« svarer til begrebet »projekt«, som anvendes i VVM-direktivet.

92.

I Århuskonventionens bilag I, nr. 1, femte led, nævnes »kernekraftværker«, og der fastsættes ingen grænseværdi med hensyn til den kommercielle udnyttelse. Til forskel fra Espookonventionen kræves der ingen undersøgelse af, om et sådant projekt i det konkrete tilfælde har væsentlige skadevirkninger på miljøet.

93.

Den omtvistede lov tillod elproduktion på de to kernekraftværker i yderligere ti år. Som Belgien og Electrabel har fremhævet, har kraftværkerne derudover en tidsubegrænset driftstilladelse, som ikke berøres af den tidsmæssige begrænsning af elproduktionen. Som allerede beskrevet i forbindelse med Espookonventionen ( 41 ), er elproduktionen imidlertid begrundelsen for at drive kernekraftværker. Derfor skal tilladelse til elproduktion på et kernekraftværk også anses for en tilladelse til aktiviteten »kernekraftværker« i henhold til bilag I, nr. 1, femte led, til Århuskonventionen.

94.

Med hensyn til den omstændighed, at der er tale om en forlængelse af en eksisterende tilladelse, er Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra a), ikke begrænset til den første tilladelse af en aktivitet. Derfor omfatter denne bestemmelse principielt også fornyet tilladelse til en aktivitet.

95.

Århuskonventionen indeholder ganske vist særlige regler om fornyet overvejelse (artikel 6, stk. 10) og ændring (bilag I, nr. 22) af tilladelser. Som jeg vil redegøre for i det følgende, har disse bestemmelser imidlertid ikke forrang frem for en anvendelse af artikel 6, stk. 1, litra a), og bilag I, nr. 1, femte led, på forlængelsen af perioden med industriel elproduktion.

96.

Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, kan umiddelbart synes at være lex specialis i forhold til artikel 6, stk. 1, litra a). Ifølge denne bestemmelse sikrer hver part, at bestemmelserne i denne artikels stk. 2-9 med de nødvendige ændringer og efter omstændighederne anvendes, når en offentlig myndighed tager driftsvilkårene for en aktivitet, jf. stk. 1, op til fornyet overvejelse eller ajourføring. I disse stykker reguleres detaljerne vedrørende inddragelsen af offentligheden i forbindelse med vurdering af miljøkonsekvenserne.

97.

Forlængelsen af perioden med industriel elproduktion var ganske vist forbundet med en fornyet overvejelse og ajourføring af driftsbetingelserne, nemlig med den aftalte opgradering af sikkerheden. Derfor kunne en offentlig deltagelse i forbindelse med vurdering af miljøkonsekvenserne være nødvendig allerede af denne grund ( 42 ).

98.

Fornyet overvejelse eller ajourføring af kernekraftværkers godkendelser er imidlertid i sidste ende ikke et særligt tilfælde af godkendelse af et kernekraftværk i form af forlængelsen af perioden med elproduktion. Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, er derfor ikke lex specialis i forhold til artikel 6, stk. 1, litra a).

99.

Denne eventuelle forpligtelse til at inddrage offentligheden i forbindelse med vurdering af miljøkonsekvenserne på grund af en fornyet overvejelse eller ajourføring af et kernekraftværks godkendelse afkræfter imidlertid Den Tjekkiske Republiks indvending om, at det er modstridende at anvende projektbegrebet på forlængelsen af godkendelser, fordi dette ikke omfatter kernekraftværker med tidsubegrænsede godkendelser ( 43 ). Den regelmæssige sikkerhedskontrol af kernekraftværker, som er fastsat i artikel 14 i Wienerkonventionen om nuklear sikkerhed ( 44 ) og artikel 6, stk. 2, i direktiv 2009/71/Euratom ( 45 ) kan via Århuskonventionens artikel 6, stk. 10, udløse en offentlig deltagelse med vurdering af miljøkonsekvenserne. Belgien har i øvrigt gjort gældende, at landets myndigheder i forbindelse med sådanne kontroller gennemfører en miljøkonsekvensvurdering. For andre store anlæg er der ligeledes fastsat kontrolforpligtelser i direktivet om industrielle emissioner ( 46 ).

100.

I bilag I nr. 22, første punktum, til Århuskonventionen er fastsat, at alle ændringer eller udvidelser af aktiviteter, hvor sådanne ændringer eller udvidelser i sig selv opfylder de kriterier/grænseværdier, der er opstillet i dette bilag, følger bestemmelserne i denne konventions artikel 6, stk. 1, litra a). Også heri kunne der være tale om lex specialis i forhold til artikel 6, stk. 1, litra a), sammenholdt med bilag I, nr. 1, femte led.

101.

Forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kraftværk ville være en tidsmæssig udvidelse af denne aktivitet, og den aftalte opgradering af sikkerheden er omfattet af begrebet ændring. Da der ikke er fastsat grænseværdier for kernekraftværker til kommerciel elproduktion, kræver således også denne regel en offentlighedsinddragelse ( 47 ).

102.

Alligevel er bilag I, nr. 22, første punktum, til Århuskonventionen ikke lex specialis i forhold til bilag I, nr. 1, femte led, i tilfælde af forlængelse af perioden med elproduktion. Forlængelsen af et anlægs drift adskiller sig nemlig fra en »simpel« ændring eller udvidelse allerede derved, at aktiviteten ville blive indstillet uden forlængelsen.

103.

Det femte spørgsmål, litra a), skal derfor besvares med, at forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på bestemte kernekraftværker dels skal anses for en tilladelse til en aktivitet som omhandlet i Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra a), og bilag I, nr. 1, femte led, til denne, dels for en ændring og tidsmæssig udvidelse af driften af kernekraftværker som omhandlet i artikel 6, stk. 1, litra a), og bilag I, nr. 22, første punktum, sammenholdt med nr. 1, femte led.

104.

Følgelig forlanger Espookonventionen og Århuskonventionen en miljøkonsekvensvurdering på tværs af landegrænser, henholdsvis offentlig deltagelse i forbindelse med vurdering af virkningerne på miljøet af forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på bestemte kernekraftværker. Den hidtidige fortolkning af projektdefinitionen i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), udelukker derimod en sådan foranstaltning fra direktivets anvendelsesområde.

105.

Da VVM-direktivet i store dele tjener til gennemførelse af konventionerne ( 48 ), er det imidlertid hensigtsmæssigt at fortolke det i overensstemmelse med konventionerne ( 49 ). Desuden skal Unionens beføjelser udøves under overholdelse af folkeretten; som følge heraf skal fortolkningen af den afledte EU-ret grundlæggende ske i overensstemmelse med Unionens folkeretlige forpligtelser ( 50 ).

106.

VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), giver plads til en fortolkning, som opfylder de to konventioners krav, idet forlængelsen af en tilladelse kan betragtes som et andet indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber.

107.

At Domstolen ikke anså den hidtidige fortolkning af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), for absolut obligatorisk, fremgår i øvrigt også af, at Domstolen i det mindste i den første af de to relevante domme anså det for nødvendigt yderligere at støtte sit resultat, nemlig at direktivet ikke fandt anvendelse på det pågældende projekt, på den relevante projekttype i bilag I. Der var nemlig tale om nyanlæg af lufthavne i henhold til nr. 7, litra a) ( 51 ). En ren forlængelse af en driftstilladelse uden anlægsforanstaltninger kan imidlertid under ingen omstændigheder anses for nyanlæg af en lufthavn. Projekttypen kernekraftværker er derimod ikke begrænset til nyanlæg.

108.

I lyset af den mellemstatslige forpligtelse til at vurdere virkninger på miljøet på tværs af landegrænser, som følger af såvel Espookonventionen som ICJ’s retspraksis ( 52 ), forekommer det derfor obligatorisk at inkludere i det mindste forlængelse af tilladelser, som kan have væsentlig skadevirkning på tværs af landegrænser som omhandlet i Espookonventionen, i VVM-direktivets projektbegreb, således som Tyskland foreslog i retsmødet.

109.

Men også derudover, dvs. for rent nationale tilfælde, svarer den mere vidtgående fortolkning af projektbegrebet bedre til VVM-direktivets formål samt formålet med Århuskonventionen, nemlig at sikre, at der foretages en vurdering af miljøkonsekvenserne af projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet. I denne forbindelse kan driften af et anlæg naturligvis have væsentlige indvirkninger på miljøet, ikke kun på grund af den fortsatte drift, men også på grund af ændrede miljøforhold i omgivelserne. Desuden kan der på tidspunktet for beslutningen om forlængelse foreligge ny viden.

110.

Endelig skal det erindres, at anerkendelsen af, at forlængelse af en tilladelse udgør et projekt, ikke i sig selv medfører en forpligtelse til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering. Det er nemlig kun projekttyperne i bilag I og II, som er forbundet med en vis miljørisiko, der er omfattet af miljøkonsekvensvurderingen i henhold til VVM-direktivet. Og det er kun inden for denne ramme, at det skal diskuteres, om bestemte forlængelser er tilstrækkeligt betydelige til at begrunde en vurdering.

111.

Det første spørgsmål, det tredje spørgsmål, litra a), og det femte spørgsmål, litra a), samt det første delspørgsmål i det sjette spørgsmål, litra a), skal således besvares med, at projektbegrebet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), i modsætning til den hidtidige retspraksis omfatter forlængelse af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk med ti år.

112.

Med dette resultat og opgivelsen af den hidtidige retspraksis kan det overvejes at begrænse virkningen af en sådan dom for at begrænse risici for retssikkerheden for foranstaltninger, der i tillid til Domstolens hidtidige retspraksis er truffet uden miljøkonsekvensvurdering ( 53 ). Det vil dog formentlig kun være ganske få projekter, som risikerer søgsmål på grund af tilsidesættelse af VVM-direktivet, da EU-retten ikke udelukker søgsmålsfrister ( 54 ). Desuden kunne de to konventioner og de respektive overvågningskomitéers praksis absolut give anledning til at tvivle på tilliden til Domstolens retspraksis. Derfor anser jeg det ikke for nødvendigt at begrænse dommens virkninger.

113.

Dersom Domstolen imidlertid vælger at fastholde sin retspraksis vedrørende projektbegrebet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), opstår spørgsmålet om, hvorvidt Espookonventionen og Århuskonventionen har direkte virkning i det mindste med hensyn til definitionen af projekter, som kræver en miljøkonsekvensvurdering.

114.

Bestemmelser i en aftale indgået af Unionen og dens medlemsstater med tredjelande skal anses for at have direkte virkning, når der af deres ordlyd samt aftalens formål og karakter eller dennes »art og opbygning« kan udledes klare og præcise forpligtelser, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter ( 55 ).

115.

Retsakter som VVM-direktivet er ikke til hinder for en direkte anvendelse af disse konventioner. Internationale aftaler, som Unionen indgår, er nemlig i henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF bindende for EU-institutionerne og har følgelig forrang for de retsakter, disse udsteder ( 56 ).

116.

I det foreliggende tilfælde drejer det sig dog ikke om at vurdere effektiviteten af VVM-direktivet i forhold til de to konventioner, men kun om ved hjælp af konventionerne at identificere et hul i projektbegrebet og lukke dette ved at anvende konventionernes projektbegreb direkte.

117.

Derfor er spørgsmålet om, hvorvidt gennemførelse af en miljøkonsekvensvurdering kræver yderligere gennemførelsesakter, f.eks. en regulering af den procesretlige ramme, ikke relevant. Denne ramme sættes nemlig allerede af VVM-direktivet og gennemførelsen af dette i medlemsstaterne. Den skal blot anvendes på projekter, som ganske vist er omfattet af de to konventioner, men ikke af VVM-direktivet ( 57 ). Samme fremgangsmåde har Domstolen anvendt med hensyn til projekter, som er omfattet af Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra b), og som altså ikke nævnes udtrykkeligt i bilaget til konventionen, men som alligevel kan have væsentlige virkninger på miljøet og derfor skal vurderes ( 58 ).

118.

Konventionernes formål og art er ikke til hinder for en sådan direkte anvendelse.

119.

I denne forbindelse har konventionernes miljøretlige genstand grundlæggende betydning. Således fremhæver artikel 1 i Århuskonventionen og syvende afsnit i præamblen hertil, at enhver person har ret til at leve i et miljø, der er passende for hans eller hendes sundhed og trivsel. I henhold til præamblens syvende afsnit har enhver person sågar pligt til, både enkeltvis og i forening med andre, at beskytte og forbedre miljøet til gavn for nulevende og kommende generationer. Derfor fremhæver 8., 13. og 18. afsnit i præamblen til Århuskonventionen nødvendigheden af at sikre effektiv retsbeskyttelse med hensyn til gennemførelsen af miljølovgivningen. Dette må omfatte muligheden for at påberåbe sig den internationale miljørets normer, der ligesom retten til deltagelse i henhold til Espookonventionen tilkommer den enkelte.

120.

Som konsekvens heraf konstateres det ligeledes i forklaringerne til den foreslåede internationale pagt for miljøet, at netop miljøretlige internationale aftaler i modsætning til rene erklæringer typisk har til formål at stifte direkte anvendelige rettigheder, som kan håndhæves ( 59 ).

121.

I tilfælde af, at Domstolen med hensyn til forlængelsen af perioden med elproduktion på kernekraftværker fastholder sin fortolkning af projektbegrebet i henhold til VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), foreslår jeg derfor Domstolen at fastslå, at VVM-direktivet alligevel finder anvendelse på en sådan forlængelse, idet der er tale om et projekt som omhandlet i Espookonventionens artikel 1, stk. 5, samt appendiks I hertil og Århuskonventionens artikel 6, stk. 1, litra a), og bilag I hertil.

122.

Endelig nævnes i det sjette spørgsmål, litra a), første delspørgsmål, endnu en mulighed, som i hovedsagen kan føre til, at det lægges til grund, at der er tale om et projekt. Der foreligger nemlig også et projekt og en tilladelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, når der træffes afgørelse i forbindelse med forlængelse af en tilladelse til en »overgangsplan«, der vedrører en ændring eller udvidelse af et projekt ved hjælp af arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika, og den kan være til skade for miljøet ( 60 ).

123.

Hvis en sådan »overgangsplan« desuden er en betingelse for forlængelsen af en tilladelse, må der tages hensyn til den længere drift af det omhandlede projekt, ud over de direkte virkninger af overgangsplanen, både ved spørgsmålet om, hvorvidt en vurdering er nødvendig, og ved selve vurderingen.

124.

Uafhængigt af, om Domstolen følger forslaget om en fortolkning af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), i overensstemmelse med folkeretten eller forslaget om direkte anvendelse af Espookonventionens og Århuskonventionens projektbegreb, udgør forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk således en tilladelse til et projekt som omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra a), hvis den er forbundet med ændring eller udvidelse af anlægget ved hjælp af arbejder eller indgreb.

125.

I praksis betyder dette, at forfatningsdomstolen skal prøve, hvor tæt de planlagte foranstaltninger til optimering af sikkerheden på de omtvistede kernekraftværker er forbundet med den lovbestemte forlængelse af den periode, hvor de producerer el. Såfremt anlægsforanstaltningerne er en betingelse for forlængelsen, er der tale om et samlet projekt ( 61 ). Såfremt foranstaltningerne kun træffes i anledning af forlængelsen, er de ikke del af det samme projekt.

126.

Med det andet delspørgsmål i det sjette spørgsmål, litra a), skal det afklares, hvilken projekttype i bilag I eller II til VVM-direktivet forlængelsen af perioden med elproduktion, eventuelt i forbindelse med opgraderingen af sikkerheden, skal henføres til. Uden en sådan henføring foreligger der nemlig ingen forpligtelse til at gennemføre vurderingen. Det sjette spørgsmål, litra b), vedrører tidspunktet for vurderingen.

127.

Såfremt Domstolen følger mit forslag om, at en forlængelse af perioden med elproduktion udgør et projekt, skal dette projekt henføres under bilag I, nr. 2, litra b), til VVM-direktivet, hvor kernekraftværker er nævnt. Det samme gælder ved en direkte anvendelse af Espookonventionens og Århuskonventionens projektbegreb.

128.

Hvis det imidlertid kun på grund af forbindelsen med opgraderingen af sikkerheden antages, at der foreligger et projekt som omhandlet i VVM-direktivet, kan dette udgøre en ændring af et eksisterende kernekraftværk. Forfatningsdomstolen går tilsyneladende ud fra, at det i så fald er bilag II, nr. 13, litra a), til VVM-direktivet, der er relevant. I dette litra nævnes ændringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller II, som allerede er godkendt, er udført eller er ved at blive udført, når de kan have væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet. Deres miljøkonsekvenser skal i givet fald vurderes i henhold til artikel 4, stk. 2, men kun, når de kan have væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet.

129.

Bilag II, nr. 13, litra a), gælder imidlertid udtrykkeligt ikke for ændringer eller udvidelser, som er omfattet af bilag I. I VVM-direktivets bilag I, nr. 24, nævnes – i overensstemmelse med Århuskonventionen ( 62 ) – enhver ændring eller udvidelse af projekter, der er opført i dette bilag, såfremt en sådan ændring eller udvidelse i sig selv opfylder de eventuelle tærskelværdier, der er fastsat i dette bilag. En sådan ændring skal i henhold til artikel 4, stk. 1, undergives en miljøkonsekvensvurdering, uafhængigt af, om det konstateres, at den kan have væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet.

130.

Henvisningen til tærskelværdier betyder ikke, at bilag I, nr. 24, til VVM-direktivet kun finder anvendelse på projekttyper, for hvilke der gælder tærskelværdier. Tværtimod er denne bestemmelse forsynet med en betingelse og en undtagelse fra denne betingelse. Betingelsen er, at tærskelværdierne er opnået. Den gælder imidlertid kun, hvis der overhovedet er fastsat tærskelværdier.

131.

Da der ikke er fastsat tærskelværdier for kommercielle kernekraftværker, kræver enhver ændring eller udvidelse af et sådant anlæg i princippet en miljøkonsekvensvurdering. Såfremt forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på de to kernekraftværker på grund af deres tilknytning til opgraderingen af sikkerheden skal anses for et projekt som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), kræver de følgelig i henhold til artikel 4, stk. 1, og bilag I, nr. 2, litra b), og nr. 24 obligatorisk en miljøkonsekvensvurdering.

132.

Det kunne spørges, om forpligtelsen til at vurdere ændringer eller udvidelser af anlæg, for hvilke der ikke er fastsat tærskelværdier, skal begrænses af hensyn til VVM-direktivets mål. Direktivet skal nemlig sikre, at der sker en vurdering af de indvirkninger på miljøet af projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt (artikel 1, stk. 1), henholdsvis for hvilke det kan forventes, at de vil få sådanne indvirkninger (artikel 2, stk. 1). Også i forbindelse med kernekraftværker vil der forekomme ændringer, hvor sådanne indvirkninger definitivt kan udelukkes. Ved sådanne foranstaltninger kan man tvivle på det hensigtsmæssige i en miljøkonsekvensvurdering. På den anden side kan bilag I, nr. 24, ikke fortolkes på samme måde som bilag II, nr. 13, litra a), hvor det skal konstateres, at ændringer eller udvidelser kan have væsentlige skadelige indvirkninger på miljøet, da førstnævnte bestemmelse ellers ville miste sin praktiske betydning.

133.

I sidste ende er det dog i det foreliggende tilfælde åbenlyst, at forlængelsen af perioden med industriel elproduktion med ti år i forbindelse med opgraderingen af sikkerheden kan være til skade for miljøet ( 63 ). Det er derfor ikke nødvendigt at afgøre spørgsmålet om en begrænsende fortolkning af bilag I, nr. 24, til VVM-direktivet.

134.

Således må det med hensyn til det sjette spørgsmål, litra a), første delspørgsmål, fastholdes, at forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på kommercielle kernekraftværker med ti år, som er forbundet med anlægsmæssig opgradering af sikkerheden, som ændring af et kernekraftværk i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 1, og bilag I, nr. 24, sammenholdt med nr. 2, litra b), hertil skal undergives en miljøkonsekvensvurdering, såfremt forlængelsen ikke allerede i sig selv skal anses for en tilladelse til et projekt som omhandlet i bilag I, nr. 2, litra b).

135.

Tidspunktet for miljøkonsekvensvurderingen kan være af afgørende betydning for sagen for forfatningsdomstolen. Såfremt vurderingen først skal ske i forbindelse med tilladelsen til opgradering af sikkerheden, kan det ikke udelukkes, at de hertil knyttede spørgsmål skal afklares i den parallelt verserende sag for den belgiske Conseil d’Etat (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ( 64 ), som vedrører disse tilladelser. Såfremt miljøkonsekvenserne derimod allerede skulle vurderes før vedtagelsen af loven, som fastsatte forlængelsen, ligger kompetencen hos forfatningsdomstolen, som behandler loven.

136.

Når den nationale lovgivning fastsætter, at tilladelsesproceduren er opdelt i flere led, skal en vurdering af et projekts indvirkning på miljøet i princippet foretages, så snart det er muligt at identificere og vurdere alle de virkninger, som projektet kan have på miljøet ( 65 ). Når et af disse led således består af en grundlæggende afgørelse og det andet led af en gennemførelsesafgørelse, der ikke kan gå ud over de parametre, der er fastsat ved den grundlæggende afgørelse, skal de virkninger, som projektet kan have på miljøet, principielt identificeres og vurderes under proceduren vedrørende den grundlæggende afgørelse ( 66 ).

137.

Vedrørende det oprindeligt gældende VVM-direktiv ( 67 ) har Domstolen ganske vist afgjort, at vurderingen skal ske under proceduren vedrørende gennemførelsesafgørelsen, hvis disse virkninger først kan identificeres under denne procedure ( 68 ). Denne retspraksis kan forstås således, at det i det foreliggende tilfælde først er aftalen om opgradering af sikkerheden eller endog endnu senere byggetilladelser, der skal undergives en miljøkonsekvensvurdering, idet det først er disse afgørelser, der gør det muligt at identificere indvirkningerne på miljøet præcist og endeligt.

138.

Efter denne retspraksis blev det imidlertid med ændringerne af VVM-direktivet ved direktiv 2003/35 til gennemførelse af Århuskonventionen fastsat i VVM-direktivets artikel 6, stk. 4, at den offentlige deltagelse skal gennemføres, mens alle muligheder stadig står åbne, og inden der træffes afgørelse vedrørende tilladelsen. Når lovgiver imidlertid allerede har truffet afgørelse om forlængelse af perioden med industriel elproduktion, står alle muligheder ikke længere åbne på tidspunktet for tilladelsen af enkelte foranstaltninger til opgradering af sikkerheden.

139.

Derfor skal allerede afgørelsen om forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på bestemte kernekraftværker forberedes så langt, at der kan tages tilstrækkeligt hensyn til dens indvirkninger på miljøet.

140.

I modsat fald er der risiko for, at hensynet til indvirkningerne på miljøet bliver omgået ved den vigtigere grundlæggende afgørelse. I øvrigt illustrerer direktivet om strategisk miljøvurdering muligheden for at gennemføre en miljøvurdering, før alle detaljer i senere projekter er kendt.

141.

Den omstændighed, at det er nødvendigt at vedtage forvaltningsakter til gennemførelse af loven af 28. juni 2015 for kernekraftværket Doel 1, men ikke for kernekraftværket Doel 2, fører derfor ikke til forskelle i besvarelsen af spørgsmålene vedrørende VVM-direktivet og de to konventioner.

142.

Det sjette spørgsmål, litra b), skal derfor besvares med, at den offentlige deltagelse i henhold til VVM-direktivets artikel 6, stk. 4, i forbindelse med en afgørelse om forlængelse af perioden med industriel elproduktion på bestemte kernekraftværker, som er forbundet med anlægsmæssige foranstaltninger til opgradering af sikkerheden, skal gennemføres så tidligt som muligt, mens alle muligheder stadig står åbne, dvs. inden der træffes afgørelse vedrørende forlængelsen.

143.

Forfatningsdomstolens tredje spørgsmål, litra c), femte spørgsmål, litra c), sjette spørgsmål, litra d), og niende spørgsmål vedrører muligheden for at fravige forpligtelsen til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering af hensyn til elforsyningssikkerheden eller retssikkerheden.

144.

Med det sjette spørgsmål ønsker forfatningsdomstolen oplyst, om VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, åbner mulighed for at undtage forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk fra forpligtelsen til at vurdere indvirkningerne på miljøet af tvingende almene hensyn til den nationale elforsyningssikkerhed.

145.

VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, fastsætter, at medlemsstaterne i undtagelsestilfælde kan fritage et konkret projekt helt eller delvist fra de i dette direktiv fastsatte bestemmelser, jf. dog artikel 7.

146.

Som forfatningsdomstolen selv bemærker, betyder dette, at den nationale miljøkonsekvensvurdering kan fraviges, men ikke vurderingen på tværs af landegrænser, som er reguleret i artikel 7. I den oprindelige affattelse af VVM-direktivet ( 69 ) fandtes dette forbehold for miljøkonsekvensvurderingen på tværs af landegrænser endnu ikke. Det blev tilføjet af Rådet ved direktiv 97/11/EF ( 70 ) for at sikre, at undtagelsen ikke berørte de skærpede krav til den grænseoverskridende høring i henhold til artikel 7 ( 71 ), som ifølge 12. og 13. betragtning til direktiv 97/11/EF har deres udspring i Espookonventionen.

147.

Derudover indeholder artikel 2, stk. 4, litra a)-c), yderligere krav, som en medlemsstat skal overholde, når den vil påberåbe sig denne undtagelse.

148.

Navnlig skal den først undersøge, om der bør foretages en anden form for vurdering [litra a)], og derudover stille oplysninger, der er fremkommet i henhold til andre former for vurdering som nævnt under litra a), oplysninger vedrørende afgørelsen om at indrømme undtagelsen samt grundene til, at den er blevet indrømmet, til rådighed for den berørte offentlighed [litra b)]. Derudover skal medlemsstaten underrette Kommissionen [litra c)].

149.

Disse betingelser skal i første omgang opfyldes formelt, dvs. de kompetente instanser skal foretage den i litra a) omtalte vurdering og derefter den nævnte »anden form for vurdering« samt stille de nævnte oplysninger til rådighed for den berørte offentlighed og underrette Kommissionen.

150.

Der er imidlertid ikke tale om rene formalia. Tværtimod har disse krav efter deres art til formål så vidt muligt at virkeliggøre VVM-direktivets mål inden for rammerne af denne anden form for vurdering.

151.

Som det navnlig fremgår af 23. betragtning til VVM-direktivet i den engelske og den franske sprogversion, men også af ordlyden af artikel 2, stk. 4, litra a), i f.eks. den engelske eller den tyske sprogversion, er det kun tilladt at foretage en anden form for vurdering end en miljøkonsekvensvurdering, såfremt dette er hensigtsmæssigt. Jeg forstår denne betingelse således, at der skal være tungtvejende grunde, som er til hinder for en vurdering i henhold til VVM-direktivet. I denne forbindelse kommer foruden elforsyningssikkerheden også undgåelse af retlig usikkerhed i betragtning, som omhandlet i det niende spørgsmål. Hvis det imidlertid – hvilket muligvis er tilfældet i hovedsagen – på grund af indvirkninger på miljøet på tværs af landegrænserne er nødvendigt at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering i henhold til artikel 7, som jo ikke må fraviges, forekommer det højst usandsynligt, at der kan være grunde, som i sådanne tilfælde er til hinder for en national miljøkonsekvensvurdering.

152.

I øvrigt skal det bemærkes, at den omstændighed, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er blevet gennemført rettidigt, som regel næppe vil kunne begrunde, at VVM-direktivet ikke skal finde anvendelse. Belgien nævner ganske vist problemer på andre kraftværker på kort sigt. I princippet kunne elforbruget imidlertid forudses på langt sigt, således at de nødvendige foranstaltninger kunne have været truffet i rette tid. Desuden synes det ikke på forhånd at være udelukket, at Belgien i det mindste forbigående kunne have dækket sit elbehov med leveringer fra andre medlemsstater.

153.

Sammenfattende må det fastholdes, at VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, åbner mulighed for at undtage forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk fra forpligtelsen til at vurdere indvirkningerne på miljøet af tvingende almene hensyn til den nationale elforsyningssikkerhed og/eller undgåelse af retlig usikkerhed, når en anden form for vurdering er hensigtsmæssig, og den berørte offentlighed samt Kommissionen underrettes i henhold til artikel 2, stk. 4, litra b) og c). Artikel 2, stk. 4, giver derimod ikke mulighed for at fravige en miljøkonsekvensvurdering på tværs af landegrænser i henhold til artikel 7.

154.

Da miljøkonsekvensvurderingen på tværs af landegrænser i henhold til VVM-direktivet ikke kan fraviges, bortfalder det tredje spørgsmål, litra c), om, hvorvidt Espookonventionen tillader en fravigelse.

155.

Derimod synes det ved første øjekast at være muligt, at VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, tillader fravigelser af miljøkonsekvensvurderingen, som er mere vidtgående end de mulige fravigelser af den offentlige deltagelse i henhold til Århuskonventionens artikel 6. En sådan modsigelse kan ligeledes begrunde et hul i gennemførelsen af denne konvention i EU-retten.

156.

Århuskonventionen indeholder ingen undtagelse af hensyn til elforsyningssikkerheden og retssikkerheden, men alene en undtagelse af hensyn til det nationale forsvar i artikel 6, stk. 1, litra c), som dog ikke er relevant. Artikel 54-64 i Wienerkonventionen om traktatretten, reglerne om traktaters ophør eller suspension er heller ikke relevante.

157.

Desuden er nødsituationer (»state of necessity«) anerkendt som sædvaneretlig begrundelse for tilsidesættelse af folkeretlige forpligtelser ( 72 ), men dette er underlagt meget strenge betingelser. Kommissionen for international ret har kodificeret den således, at tilsidesættelse skal være statens eneste mulighed for at beskytte en væsentlig interesse mod en alvorlig, overhængende fare ( 73 ). Disse betingelser anvender ICJ også ( 74 ).

158.

Det synes ikke at være udelukket at anerkende risici for forsyningssikkerheden eller retssikkerheden som alvorlig og overhængende fare for Belgiens væsentlige interesser. Dog skal det desuden dokumenteres, at tilsidesættelse af Århuskonventionens forpligtelser var den eneste mulighed for at imødegå en sådan fare.

159.

I denne forbindelse skal det også undersøges, om rettidig offentlig deltagelse med vurdering af indvirkningerne på miljøet var umulig.

160.

Landets elforsyningssikkerhed og undgåelse af retlig usikkerhed udgør således ikke tvingende almene hensyn, som kan gøre det muligt at fravige Århuskonventionen og/eller suspendere dens anvendelse, såfremt det var muligt at træffe de nødvendige foranstaltninger til at overholde konventionen i rette tid.

161.

Ved første øjekast synes det således ikke udelukket, at VVM-direktivet tillader en fravigelse, som Århuskonventionen muligvis ikke tillader.

162.

For at undgå en sådan modsigelse skal folkerettens krav om, at der skal foreligge en nødsituation, integreres i fortolkningen af VVM-direktivets artikel 2, stk. 4. Til dette formål er det nærliggende at anvende den i VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, litra a), fastsatte undersøgelse af, om der bør foretages en anden form for vurdering. Dette må derfor kun lægges til grund, såfremt folkerettens betingelser om nødsituationen er opfyldt.

163.

Det tredje spørgsmål, litra c), det femte spørgsmål, litra c), det sjette spørgsmål, litra d), og det niende spørgsmål skal således besvares med, at VVM-direktivets artikel 2, stk. 4, åbner mulighed for at undtage forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk fra forpligtelsen til at vurdere indvirkningerne på miljøet, såfremt en anden form for vurdering er nødvendig for at afværge en alvorlig og overhængende fare for den berørte medlemsstats væsentlige interesser, f.eks. elforsyningssikkerheden eller retssikkerheden, og den berørte offentlighed samt Kommissionen underrettes i henhold til artikel 2, stk. 4, litra b) og c). Artikel 2, stk. 4, giver derimod ikke mulighed for at fravige en miljøkonsekvensvurdering på tværs af landegrænser i henhold til artikel 7.

164.

Med det ottende spørgsmål, litra a), ønsker forfatningsdomstolen oplyst, om habitatdirektivets artikel 6 finder anvendelse på forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk.

165.

Det fremgår af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, at alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, skal vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. Såfremt en sådan vurdering er nødvendig, omfatter den offentlig deltagelse i henhold til Århuskonventionens artikel 6 ( 75 ).

166.

Således skal det navnlig afklares, om forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på kernekraftværker udgør en plan eller et projekt som omhandlet i denne bestemmelse.

167.

Habitatdirektivet definerer ganske vist ikke begrebet »projekt«. Domstolen har dog fastslået, at projektdefinitionen i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), er relevant med henblik på at definere begrebet »plan eller projekt« i habitatdirektivet, der præcis som VVM-direktivet tilsigter at undgå, at aktiviteter, der kan skade miljøet, tillades uden forudgående vurdering af deres indvirkninger herpå ( 76 ).

168.

De to direktivers projektbegreber kan dog ikke sidestilles fuldstændigt allerede af den grund, at vurderingen i henhold til habitatdirektivet er uadskilleligt forbundet med godkendelsesbetingelserne for planer og projekter, som kan have væsentlig negativ virkning på de beskyttede områder. De kompetente instanser må kun godkende en plan eller et projekt, hvis konsekvensvurderingen indeholder fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, der er påtænkt i den berørte beskyttede lokalitet ( 77 ). Derimod indeholder VVM-direktivet ingen materielle krav til godkendelsen af et projekt ( 78 ).

169.

Jeg forstår derfor Domstolens konstatering vedrørende betydningen af VVM-direktivets projektbegreb i forbindelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, således, at i al fald projekter i henhold til denne definition også er projekter i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum. Imidlertid antager jeg, at habitatdirektivets projektbegreb ikke dermed er afgrænset udtømmende ( 79 ).

170.

Såfremt Domstolen altså følger min opfattelse, og allerede forlængelsen i sig selv skal anses for et projekt i VVM-direktivets forstand, eller hvis forfatningsdomstolen konkluderer, at forlængelsen sammen med foranstaltningerne til optimering af sikkerheden udgør et projekt, foreligger der således også et projekt som defineret i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Selv hvis der ikke foreligger et projekt i henhold til VVM-direktivet, udelukker dette imidlertid ikke anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.

171.

Domstolen har således også fremhævet, at det ikke er tilladt at undtage visse kategorier af projekter fra vurderingspligten på grundlag af kriterier, der er uegnede til at sikre, at disse ikke kan påvirke de beskyttede lokaliteter væsentligt ( 80 ). Ved den efterfølgende undersøgelse af de forskellige undtagelser fastsat i national ret tog Domstolen ikke konkret stilling til, om de vedrører projekter som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a). Muligheden for en væsentlig påvirkning af bevaringsområderne var nemlig tilstrækkelig til at afvise undtagelser med hensyn til de omhandlede aktiviteter ( 81 ).

172.

I henhold hertil afgrænser projektdefinitionen i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), ikke begrebet »projekt« i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, udtømmende. Det er derimod afgørende, om den pågældende aktivitet kan påvirke et bevaringsområde væsentligt.

173.

Derfor taler navnlig den resterende risiko for, at bevaringsområder påvirkes af en alvorlig ulykke på et af kraftværkerne, for at lægge til grund, at der foreligger et projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Derudover kan driften af kølesystemerne navnlig påvirke fisk og rundmunde ( 82 ), for hvilke såvel Belgien som Nederlandene beskytter Escaut. På grundlag af de foreliggende oplysninger kan det ikke udelukkes, at der også er mulighed for andre påvirkninger.

174.

Det ottende spørgsmål, litra a), skal følgelig besvares med, at forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk også skal anses for et projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, når denne forlængelse hverken udgør et projekt som omhandlet i VVM-direktivet i sig selv eller på grund af en forbindelse med arbejder til optimering af anlæggets sikkerhed.

175.

Det ottende spørgsmål, litra b), omhandler den omstændighed, at forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på et kernekraftværk er udvirket ved en lovgivningsakt.

176.

Dette sætter dog ikke spørgsmålstegn ved anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Denne bestemmelse skal fortolkes således, at den ikke gør det muligt for en national myndighed, selv hvis den er lovgivende, at godkende en plan eller et projekt uden at have sikret sig, at den/det ikke skader den berørte lokalitets integritet ( 83 ).

177.

Af svaret på det ottende spørgsmål, litra b), følger for det ottende spørgsmål, litra c), at spørgsmålene i litra a) og b) ikke skal besvares forskelligt for de to kernekraftværker Doel 1 og Doel 2.

178.

Endelig spørger forfatningsdomstolen i det ottende spørgsmål, litra d), om habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, tillader at udskyde ophøret af et kernekraftværks industrielle elproduktion af hensyn til elforsyningssikkerheden.

179.

Habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, første afsnit, fastsætter, at hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes.

180.

Spørgsmålet beror følgelig på den præmis, at en miljøvurdering ville føre til negative resultater. Hvis en miljøvurdering førte til positive resultater, kunne projektet nemlig godkendes allerede i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum.

181.

Derudover skal habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, eftersom denne bestemmelse er en undtagelse til det i denne artikels stk. 3, andet punktum, nævnte kriterium for at meddele tilladelse, fortolkes strengt og må kun finde anvendelse, efter at virkningerne af en plan eller et projekt er blevet undersøgt i henhold til bestemmelserne i det nævnte stk. 3 ( 84 ). Kendskab til disse indvirkninger på bevaringsmålsætningen for den pågældende lokalitet er nemlig en nødvendig forudsætning for, at dette direktivs artikel 6, stk. 4, kan finde anvendelse, eftersom betingelserne for denne undtagelsesbestemmelse ikke kan vurderes, hvis disse forhold ikke foreligger. Undersøgelsen af eventuelle bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser og spørgsmålet om eksistensen af mindre skadelige alternativer kræver nemlig en afvejning i forhold til den påtænkte plans eller det påtænkte projekts påvirkning af lokaliteten. Endvidere skal påvirkningerne på lokaliteten identificeres præcist, for at eventuelle kompensationsforanstaltninger kan fastlægges ( 85 ).

182.

Følgelig skal forfatningsdomstolen først undersøge, om de forskellige undersøgelser og høringer, der blev gennemført i forbindelse med vedtagelsen af loven om forlængelsen af perioden med industriel elproduktion på de to kernekraftværker, opfylder kravene til en miljøkonsekvensvurdering i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.

183.

Såfremt de nødvendige vurderinger er blevet gennemført, er det muligt at vurdere, om elforsyningssikkerheden i forhold til påvirkningen af bevaringsområderne udgør et tungtvejende, tvingende offentligt hensyn.

184.

Hvad angår den offentlige interesse i elforsyningssikkerheden er denne i henhold til artikel 194, stk. 1, litra b), TEUF et af målene for Unionens energipolitik. Desuden har en medlemsstat i henhold til artikel 194, stk. 2, grundlæggende ret til at fastsætte betingelserne for udnyttelsen af sine energiressourcer, sit valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af sin energiforsyning

185.

Tilsvarende har Domstolen inden for anvendelsesområdet for kapitalens frie bevægelighed bl.a. antaget, at for så vidt angår enheder, der driver virksomhed inden for olie-, telekommunikations- og elektricitetssektorerne, udgør formålet om at garantere forsyningssikkerheden med disse produkter eller leveringen af disse tjenesteydelser på den pågældende medlemsstats område i en krisesituation et hensyn til den offentlige sikkerhed, der kan begrunde en restriktion for en af de grundlæggende friheder ( 86 ).

186.

Den offentlige sikkerhed kan dog kun påberåbes med hensyn til at sikre en minimumsforsyning ( 87 ). De krav, der tilsiges af den offentlige sikkerhed, navnlig som undtagelse fra det grundlæggende princip om frie kapitalbevægelser, skal nemlig fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den enkelte medlemsstat uden kontrol fra EU’s institutioner. Den offentlige sikkerhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn ( 88 ).

187.

Disse overvejelser bør principielt også gælde for habitatdirektivets artikel 6, stk. 4. Det skal dog bemærkes, at denne bestemmelse til forskel fra undtagelserne vedrørende de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 65, stk. 1, TEUF også omfatter økonomiske og sociale grunde.

188.

Heraf følger, at ikke kun en minimumsforsyning kommer på tale som et tvingende offentligt hensyn, men generelt en forsyning, som er tilstrækkelig til at dække efterspørgslen. Den offentlige sikkerhed kan dog kun påberåbes for hensynet til at sikre en minimumsforsyning.

189.

Denne sondring mellem den generelle interesse i elforsyningssikkerheden og den særlige interesse i en minimumsforsyning er navnlig relevant, fordi der i henhold til artikel 6, stk. 4, andet afsnit, alene kan henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art. Der kan kun henvises til andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser efter udtalelse fra Kommissionen.

190.

Med hensyn til denne bestemmelse har Domstolen allerede afgjort, at forsyningssikkerheden på energiområdet, i det pågældende tilfælde forsyning med stenkul, ikke er omfattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, andet afsnit ( 89 ). Dette forstår jeg således, at Domstolen dermed kun henviste til den generelle samfundsinteresse i forsyningssikkerheden, som ikke når et niveau, hvor der er tale om hensynet til den offentlige sikkerhed.

191.

Som allerede nævnt forekommer der i flere af de af forfatningsdomstolen nævnte bevaringsområder prioriterede naturtyper ( 90 ), og det synes ikke på forhånd at være udelukket, at disse også kan blive påvirket af kraftværkerne. Allerede af denne grund påhviler det forfatningsdomstolen at undersøge, om driften af de to omtvistede kernekraftværker kun tjener den generelle interesse i forsyningssikkerheden, eller sågar er nødvendig for at sikre en minimumsforsyning. I førstnævnte tilfælde er det en betingelse for at henvise til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, at der foreligger en udtalelse fra Kommissionen.

192.

Denne undersøgelse er desuden nødvendig, da kravene til manglende alternative løsninger kan være forskellige, alt efter om der er tale om det mere tungtvejende hensyn til at sikre en minimumsforsyning eller det mindre tungtvejende hensyn til forsyningssikkerheden.

193.

Det forekommer således rimeligt, at en medlemsstat ønsker at sikre minimumsforsyningen på sit eget område ( 91 ). Derimod er det ikke urimeligt at henvise medlemsstaterne til muligheden for at importere el for at opfylde det almene hensyn til forsyningssikkerheden ( 92 ).

194.

Det ottende spørgsmål, litra d), skal således besvares med, at det almene hensyn til at sikre en minimumsforsyning med el udgør et hensyn til den offentlige sikkerhed som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, andet afsnit, mens det offentlige hensyn til elforsyningssikkerheden herudover skal anses for et hensyn af økonomisk art som omhandlet i artikel 6, stk. 4, første afsnit.

195.

På baggrund af de hidtidige betragtninger er der grund til at antage, at de her undersøgte bestemmelser blev tilsidesat i forbindelse med vedtagelsen af loven om forlængelse af perioden med industriel elproduktion på kernekraftværkerne Doel 1 og Doel 2, og at dette ikke kan begrundes med hensynet til elforsyningssikkerheden eller retssikkerheden. Alligevel anser jeg det ikke for udelukket, at det i dette tilfælde kan være muligt at opretholde denne lovs virkninger. Grundlaget for dette ligger i en retspraksis, som Domstolen har udviklet med hensyn til opretholdelse af foranstaltninger, som er vedtaget under tilsidesættelse af direktivet om strategisk miljøvurdering.

196.

Inden for anvendelsesområdet for strategisk miljøvurdering har Domstolen anset det for muligt at tage hensyn til tvingende almene hensyn i forbindelse med konsekvenserne af procesretlige tilsidesættelser af reglerne om miljøvurdering af foranstaltninger. Udgangspunktet for dette er, at hverken direktivet om strategisk miljøvurdering, Espookonventionen, Århuskonventionen eller VVM-direktivet indeholder bestemmelser om de konsekvenser, der skal drages ved en tilsidesættelse af forpligtelsen til en forudgående vurdering ( 93 ).

197.

Derfor er de processuelle regler for søgsmål vedrørende tilsidesættelse af pligten til at gennemføre en miljøvurdering, før der træffes afgørelse om en bestemt aktivitet, underlagt medlemsstaternes procesautonomi under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet ( 94 ).

198.

Kravene i medfør af effektivitetsprincippet følger i dette tilfælde af, at medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, skal bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør ( 95 ). Således skal de retter, der skal træffe afgørelse i sådanne sager, træffe foranstaltninger på grundlag af national ret med henblik på suspension eller annullation af den beslutning, der er vedtaget i strid med forpligtelsen til at foretage en miljøvurdering ( 96 ). Det grundlæggende formål med en bestemmelse om miljøvurdering ville således blive tilsidesat, hvis de nationale retter, for hvilke der var indbragt sådanne sager, ikke i forbindelse med sagerne og inden for rammerne af deres procesautonomi iværksatte de foranstaltninger efter national ret, som var egnede til at forhindre, at den pågældende aktivitet kan gennemføres uden en miljøvurdering ( 97 ).

199.

Det er desuden obligatorisk at træffe foranstaltninger til at suspendere eller annullere sådanne afgørelser på grundlag af den materielle dimension af retten til adgang til effektive retsmidler, som er forankret i chartrets artikel 47, stk. 1. Der henvises ganske vist oftest til denne grundlæggende rettighed på grund af dens processuelle krav, men disse er kun et middel til at nå målet, som er at sikre effektive retsmidler. Retsmidler er imidlertid kun effektive, såfremt konstaterede lovovertrædelser har passende konsekvenser ( 98 ). Det ville næppe være foreneligt med dette, såfremt anfægtede retsakter fortsat fandt anvendelse uden begrænsninger, også i tilfælde af lovovertrædelser.

200.

I denne forbindelse har jeg allerede argumenteret for, at det som regel er nødvendigt at indstille driften af et anlæg, hvis dets tilladelse tilbagekaldes eller udsættes på grund af tilsidesættelse af VVM-direktivet ( 99 ). Også Domstolen lægger åbenbart til grund, at dette er den typiske konsekvens af en sådan konstatering ( 100 ).

201.

Alligevel fastslog Domstolen i dommen i sagen Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne, at en national domstol i betragtning af, at der foreligger et tvingende hensyn til miljøbeskyttelsen, undtagelsesvis kan gøre brug af den nationale bestemmelse, der giver den mulighed for at opretholde virkningerne af en national retsakt, som den har erklæret ugyldig på grund af tilsidesættelse af direktivet om strategisk miljøvurdering ( 101 ).

202.

I dommen i sagen Association France Nature Environnement fortolkede Domstolen endog den tidligere dom således, at den havde til hensigt, i det enkelte tilfælde og undtagelsesvis, at give en national ret mulighed for at tilpasse virkningerne af, at en national bestemmelse, der er fastslået at være uforenelig med EU-retten, annulleres ( 102 ). Denne fortolkning kan imidlertid efter min opfattelse misforstås, idet den kan være i strid med fast retspraksis, hvorefter det kun er Domstolen, der kan træffe bestemmelse om en midlertidig suspension af den fortrængende virkning, som en direkte anvendelig EU-bestemmelse har i forhold til national ret, der er i strid hermed ( 103 ).

203.

Faktisk vedrører dommen i sagen Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne alene tilfælde, hvor nationale foranstaltninger ikke er i strid med EU-retten indholdsmæssigt, men blot er blevet vedtaget under tilsidesættelse af reglerne om miljøvurdering. Disse foranstaltninger er altså ikke ugyldige, fordi de er i strid med EU-retten, som har forrang. De er derimod behæftet med en processuel fejl, hvis konsekvenser som nævnt ikke er reguleret udtrykkeligt. Dette er baggrunden for det spillerum, som Domstolen har givet de nationale domstole. I sidste ende gik Domstolen i øvrigt heller ikke længere end dette i dommen i sagen Association France Nature Environnement.

204.

Oprindeligt ( 104 ) tillod Domstolen i denne forbindelse kun opretholdelse af virkningen af foranstaltninger, som gennemfører nitratdirektivet ( 105 ) korrekt, og udvidede senere dette til at omfatte gennemførelsen af Unionens miljølovgivning som helhed ( 106 ). Desuden kan denne retspraksis forstås således, at undgåelse af negative miljøpåvirkninger uafhængigt af gennemførelsen af Unionens miljølovgivning kan begrunde at opretholde virkningerne af foranstaltninger, der er vedtaget under tilsidesættelse af direktivet om strategisk miljøvurdering ( 107 ).

205.

Det skal således fastholdes, at en national domstol i betragtning af, at der foreligger et tvingende hensyn til miljøbeskyttelsen, undtagelsesvis kan gøre brug af den nationale bestemmelse, der giver den mulighed for at opretholde virkningerne af en national retsakt, som den har erklæret ugyldig på grund af tilsidesættelse af processuelle krav i direktivet om strategisk miljøvurdering.

206.

Hvis denne retspraksis anvendes i den foreliggende sag, vil det betyde en væsentlig udvidelse.

207.

En sådan udvidelse vil på langt sigt næppe kunne begrænses til de processuelle krav i Espookonventionen og Århuskonventionen samt VVM-direktivet og habitatdirektivet. Den ville tværtimod komme i betragtning i forbindelse med en lang række EU-retlige procesregler. Desuden ville kredsen af mulige begrundelser blive udvidet langt ud over miljøbeskyttelsen til andre offentlige hensyn, hvis man lader forsyningssikkerheden eller undgåelse af retlig usikkerhed være tilstrækkeligt.

208.

Derimod ville der ofte mangle en del af begrundelsen for at opretholde planer og programmer, som er omfattet af direktivet om strategisk miljøvurdering. Til forskel fra disse foranstaltninger efterlader konkrete afgørelser nemlig som regel ikke et retligt tomrum ( 108 ), hvis de bliver annulleret eller suspenderet. Normalt bortfalder der blot en tilladelse, således at den pågældende aktivitet ikke må udøves.

209.

Alligevel er sådanne afgørelser ikke nødvendigvis indholdsmæssigt i strid med EU-retten, når de bliver vedtaget under tilsidesættelse af EU-retlige procesregler. Derfor er EU-retten ikke til hinder for, at de nationale regler i visse tilfælde gør det muligt at lovliggøre operationer eller handlinger, der er i strid hermed ( 109 ).

210.

I betragtning af denne mulighed kan det i visse tilfælde være uforholdsmæssigt på grund af en konstateret processuel fejl at ophæve virkningerne af den pågældende afgørelse, således at den pågældende aktivitet ikke længere kan udøves, i det mindste midlertidigt. Det kan tværtimod være nødvendigt at veje de modstridende interesser op imod hinanden og i visse tilfælde opretholde afgørelsens virkninger, indtil de efterfølgende lovliggøres.

211.

I denne forbindelse må der imidlertid udvises stor forsigtighed.

212.

Muligheden for en efterfølgende lovliggørelse er begrænset til undtagelsestilfælde og må ikke give de berørte anledning til at omgå EU-reglerne eller til at undlade at anvende dem ( 110 ). Der er dog virkelig risiko for omgåelse, hvis virkningen af afgørelser, der er vedtaget med processuelle fejl, opretholdes for rundhåndet.

213.

Desuden skal det sikres, at opretholdelse af virkningerne af en afgørelse, der er vedtaget uden den krævede miljøvurdering, ikke fører til negative indvirkninger på miljøet, som miljøvurderingen netop skal forhindre.

214.

Virkningerne af en sådan afgørelse må altså kun opretholdes, såfremt det på grundlag af de foreliggende oplysninger og de gældende bestemmelser med overvejende sandsynlighed må lægges til grund, at afgørelsen vil blive bekræftet i samme form, når miljøvurderingen er indhentet. Såfremt der derimod er rimelig tvivl om en sådan bekræftelse, bør det være udelukket at opretholde virkningerne. Det afgørende for denne vurdering er den materielle betingelse for at udøve den pågældende aktivitet, i det foreliggende tilfælde ud over de gældende regler om drift af kernekraftværker f.eks. også habitatdirektivets artikel 6.

215.

Desuden bør opretholdelsen ikke føre til, at der skabes yderligere fuldbyrdede kendsgerninger, f.eks. ved at projektudvikleren foretager yderligere investeringer eller forårsager yderligere miljøskader.

216.

Fuldbyrdede kendsgerninger svækker nemlig effektiviteten af en efterfølgende miljøvurdering. Vurderingens primære funktion er ved rettidig anvendelse at påvirke afgørelsen om projektet i en sådan retning, at miljøpåvirkninger så vidt muligt minimeres. Af denne grund skal den i henhold til Århuskonventionens artikel 6, stk. 4, og VVM-direktivets artikel 6, stk. 4, gennemføres så tidligt som muligt, mens alle muligheder stadig står åbne. Såfremt den blot bliver gennemført efterfølgende, kan den kun udøve denne funktion i meget begrænset omfang, da mange afgørelser allerede er truffet. Det er lidet attraktivt at ændre disse afgørelser i lyset af den efterfølgende gennemførte vurdering, da de allerede er gennemført i praksis.

217.

Kun hvis det kan lægges til grund, at den anfægtede afgørelse vil blive bekræftet, og der ikke skabes yderligere fuldbyrdede kendsgerninger, kommer det derfor på tale at foretage en afvejning mellem hensynet til en effektiv håndhævelse af reglerne om miljøvurdering og hensynet til at opretholde afgørelsens virkninger.

218.

Det ville ikke være overraskende, hvis forfatningsdomstolen i hovedsagen måtte nå til denne afvejning, da det drejer sig om at videreføre en aktivitet, som har fundet sted i ca. 40 år.

219.

I forbindelse med selve afvejningen skal der navnlig tages hensyn til, om hensynet til forsyningssikkerheden falder inden for det allerede beskrevne snævre område for minimumsforsyning, som skal henføres under den mere tungtvejende offentlige sikkerhed, eller inden for det bredere område for generel forsyningssikkerhed, som skal henføres under de økonomiske hensyn. Disse tillægges mindre vægt ( 111 ).

220.

Sammenfattende skal det derfor fastholdes, at nationale domstole undtagelsesvis midlertidigt kan opretholde virkningerne af en afgørelse, som er vedtaget under tilsidesættelse af en EU-retlig pligt til at gennemføre en miljøvurdering, såfremt

221.

Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger: