1.

Med denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) anmodes Domstolen for det første om at udtale sig om sin egen kompetence til at fortolke Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring ( 3 ) i en kontekst, hvor den nationale ret til gennemførelse af direktivet, selv om den i hovedsagen omhandlede situation udtrykkeligt er udelukket fra denne retsakts anvendelsesområde, ensidigt tilsigter at udvide anvendelsesområdet for direktiv 2003/86 til også at omfatte en sådan situation. Dette spørgsmål er ligeledes genstand for sag C-257/17, C og A, i hvilken mit forslag til afgørelse fremlægges i dag.

2.

For det andet ønskes det nærmere bestemt oplyst, hvilken karakter den i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 omhandlede frist har, særligt om de nationale myndigheder kan afslå en ansøgning om familiesammenføring alene med den begrundelse, at fristen er overskredet.

3.

Artikel 3, stk. 1, i FN’s konvention om barnets rettigheder, der er vedtaget og åbnet for undertegnelse, ratificering og tiltrædelse ved FN’s Generalforsamlings resolution 44/25 af 20. november 1989, bestemmer, at »[i] alle foranstaltninger vedrørende børn […] skal barnets tarv komme i første række«.

4.

I artikel 8, stk. 1, i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), med overskriften »Ret til respekt for privatliv og familieliv« hedder det:

»Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.«

5.

Artikel 7 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ( 4 ) (herefter »chartret) med overskriften »Respekt for privatliv og familieliv« fastsætter følgende:

»Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.«

6.

Chartrets artikel 24, stk. 2 og 3, bestemmer:

»2.   I alle handlinger vedrørende børn, uanset om de udføres af offentlige myndigheder eller private institutioner, skal barnets tarv komme i første række.

3.   Ethvert barn har ret til regelmæssigt at have personlig forbindelse og direkte kontakt med begge sine forældre, medmindre dette er i modstrid med dets interesser.«

7.

Direktiv 2003/86 fastsætter betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område. I henhold til anden betragtning til nævnte direktiv overholder direktivet de grundlæggende rettigheder og navnlig retten til respekt for familieliv, som anerkendes i en række folkeretlige instrumenter, herunder navnlig EMRK’s artikel 8 og chartrets artikel 7.

8.

Det fremgår af ottende betragtning til direktiv 2003/86, at »[s]ituationen for flygtninge kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet. Der bør derfor indføres gunstigere betingelser for udøvelsen af deres ret til familiesammenføring.«

9.

Følgende fremgår af artikel 2, litra b), i direktiv 2003/86:

»I dette direktiv forstås ved:

10.

Artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 2003/86 bestemmer, at »[d]ette direktiv finder ikke anvendelse, hvis referencepersonen:

11.

Artikel 5, stk. 5, i direktiv 2003/86 fastsætter, at »[v]ed behandlingen af ansøgningen tager medlemsstaterne behørigt hensyn til mindreårige børns tarv«.

12.

Artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/86 er affattet således:

»Ved indgivelsen af ansøgning om familiesammenføring kan medlemsstaten kræve, at ansøgeren godtgør, at referencepersonen råder over:

13.

Følgende fremgår af artikel 12, stk. 1, første og tredje afsnit, i direktiv 2003/86, der indgår i kapitel V med overskriften »Familiesammenføring af flygtninge«:

»Uanset artikel 7 kan medlemsstaterne for så vidt angår ansøgninger vedrørende de familiemedlemmer, […] ikke kræve, at flygtningen og/eller det eller de pågældende familiemedlemmer fremlægger bevis for, at flygtningen opfylder kravene i denne bestemmelse.

[…]

Medlemsstaterne kan kræve, at flygtningen opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1, hvis der ikke indgives ansøgning om familiesammenføring inden for en periode på tre måneder efter, at der er givet status som flygtning.«

14.

Artikel 17 i direktiv 2003/86 bestemmer følgende:

»Hvis der gives afslag på opholdstilladelse, eller opholdstilladelsen inddrages eller ikke fornys, eller hvis der træffes afgørelse om udsendelse af referencepersonen eller dennes familiemedlemmer, tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet.«

15.

Artikel 2, litra f), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse ( 5 ) bestemmer:

»I dette direktiv forstås ved:

16.

Ifølge Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) svarer en anmodning om udstedelse af et visum til et længerevarende ophold som den i hovedsagen omhandlede til en ansøgning om indrejse og ophold med henblik på familiesammenføring af en flygtning eller en person, der er omfattet af subsidiær beskyttelse. En sådan ansøgning indgives for et familiemedlem bosiddende i udlandet, eller såfremt familiemedlemmet er indrejst i Nederlandene på samme tid som referencepersonen. Efter indgivelsen af ansøgningen kan statssekretæren af egen drift meddele dette familiemedlem en opholdstilladelse på grundlag af asyl.

17.

Artikel 29, stk. 4, i wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Vreemdelingenwet 2000 (lov om generel revision af udlændingeloven, herefter »udlændingeloven 2000«) af 23. november 2000 bestemmer: »Den i artikel 28 omhandlede opholdstilladelse kan ligeledes meddeles et familiemedlem i henhold til stk. 2, som ikke blot har sluttet sig til den i stk. 1 omhandlede udenlandske statsborger inden for tre måneder fra meddelelsen af den i artikel 28 omhandlede opholdstilladelse til denne, hvis dette familiemedlem inden for denne frist på tre måneder har indgivet, eller der på dennes vegne er blevet indgivet en ansøgning om visum til ophold af mere end tre måneders varighed.«

18.

Sagsøgerne K og B (herefter »K og B« eller »sagsøgerne K og B«) er tredjelandsstatsborgere (fra Eritrea). De er henholdsvis ægtefælle til og mindreårig datter, født den 1. juli 2014, af en tredjelandsstatsborger bosiddende i Nederlandene (herefter »referenceperson FG«). Referenceperson FG har siden den 23. september 2014 haft en midlertidig opholdstilladelse på grundlag af asyl (herefter »opholdstilladelse på grundlag af asyl«). Denne opholdstilladelse på grundlag af asyl giver ham subsidiær beskyttelse.

19.

Efter et møde med en tredjepartsorganisation, VluchtelingenWerk Nederland ( 6 ), havde referenceperson FG oprindelig forstået, at det ikke var relevant at indgive en ansøgning om familiesammenføring. Referenceperson FG indgav dog i sidste ende en sådan ansøgning på grundlag af artikel 29, stk. 2 og 4, i udlændingeloven 2000 til fordel for K og B, men efter fristens udløb ( 7 ).

20.

Ved to beslutninger af henholdsvis den 20. april 2015 og den 8. november 2015 stadfæstede statssekretæren afslaget på den ansøgning om familiesammenføring, som referenceperson FG havde indgivet for sagsøgerne K og B, med den begrundelse, at ansøgningen ikke var indgivet inden for fristen på tre måneder, og at forsinkelsen ikke var undskyldelig i henhold til artikel 29, stk. 2 og 4, i udlændingeloven 2000.

21.

Ved dom af 24. juni 2016 frifandt rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (retten i første instans i Haag, tingstedet i Amsterdam, herefter »retten i første instans«) statssekretæren i det af K og B iværksatte søgsmål til prøvelse af afslaget på deres ansøgning om familiesammenføring.

22.

Sagsøgerne K og B har iværksat appel til prøvelse af dommen afsagt af retten i første instans ved den forelæggende ret. For det første har de foreholdt retten i første instans, at den ikke anerkendte, at vurderingen af, om overskridelsen af fristen på tre måneder var undskyldelig, skulle foretages på grundlag af formålet med fristen og årsagen til, at den findes. For det andet baserede retten i første instans ifølge K og B med urette sin dom på den omstændighed, at referenceperson FG vidste, at han skulle indgive ansøgningen inden for fristen på tre måneder, og at han burde have holdt sig mere præcist orienteret om muligheden for at indgive en ansøgning om familiesammenføring inden udløbet af denne frist. For det tredje har K og B foreholdt retten i første instans, at den ikke anerkendte, at den i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 omhandlede frist ikke kunne anvendes som en begrundelse for udelukkelse, og at statssekretæren burde have taget hensyn til proportionalitetsprincippet i sin vurdering. Desuden skal der ved denne vurdering i henhold til artikel 5, stk. 5, og artikel 17 i direktiv 2003/86 tages behørigt hensyn til barnets tarv. For det fjerde har K og B gjort gældende, at retten i første instans med urette ikke tog hensyn til, at henvisningen til en almindelig ansøgning om visum til et ophold af mere end tre måneders varighed med henblik på familiesammenføring, skader det mål, der forfølges med direktiv 2003/86, og direktivets effektive virkning.

23.

Den forelæggende ret har for det første forelagt Domstolen et spørgsmål om dens kompetence, for så vidt som personer, der er omfattet af subsidiær beskyttelse, er udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2003/86. I det omfang den nederlandske lovgiver har henvist til direktivets indhold, er det i Unionens interesse, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet ( 8 ). Den forelæggende ret har imidlertid præciseret, at Unionen ikke i henhold til dom af 18. oktober 2012, Nolan (C-583/10, EU:C:2012:638, herefter »Nolan-dommen«), har interesse i en ensartet fortolkning af en rent intern situation, der udtrykkeligt er udelukket fra denne retsakts anvendelsesområde ( 9 ). Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt Nolan-dommen fortsat finder anvendelse, for så vidt som denne dom ikke vedrører en situation, i hvilken EU-retten på direkte og ubetinget vis er blevet gjort anvendelig ( 10 ). Domstolen citerer nemlig ikke længere denne dom, bl.a. ikke i dom af 15. november 2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874), afsagt af Store Afdeling. Derfor er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt Nolan-dommen vil kunne foranledige Domstolen til at erklære sig inkompetent med hensyn til besvarelsen af denne anmodning om præjudiciel afgørelse.

24.

For det andet har den forelæggende ret anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86. Ifølge den forelæggende ret skal ansøgningen om familiesammenføring, når den er indgivet for sent, og denne overskridelse af fristen på tre måneder ikke er undskyldelig, fordi den kan tilskrives referenceperson FG, ikke realitetsbehandles. Statssekretæren har således hverken taget hensyn til artikel 5, stk. 5 (hensyntagen til barnets tarv), eller til artikel 17 (hensyntagen til individuelle omstændigheder) i direktiv 2003/86. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at en mere præcis fortolkning af artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 er nødvendig for prøvelsen af de af sagsøgerne K og B fremførte klagepunkter.

25.

Henset til det ovenstående har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

26.

Sagsøgerne K og B, den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

27.

I det fælles retsmøde med sag C-257/17, C og A, der blev afholdt for Domstolen den 19. marts 2018, har sagsøgerne C og A, sagsøgerne K og B, den nederlandske regering samt Kommissionen afgivet mundtlige indlæg.

28.

Referenceperson FG har en opholdstilladelse på grundlag af asyl, der giver ham subsidiær beskyttelse. Han indgav en ansøgning om familiesammenføring for sagsøgerne K og B i henhold til direktiv 2003/86.

29.

Det fremgår af den entydige affattelse af artikel 3, stk. 2, litra c), i direktiv 2003/86, at den »[ikke] finder […] anvendelse, hvis referencepersonen […] har tilladelse til at opholde sig i en medlemsstat på grundlag af subsidiære former for beskyttelse i overensstemmelse med internationale forpligtelser, medlemsstaternes nationale lovgivning eller praksis« ( 11 ). Referenceperson FG er således ikke omfattet ratione materiae af direktiv 2003/86 ( 12 ).

30.

Den nederlandske regering besluttede imidlertid ensidigt at anvende de gunstigere bestemmelser om familiesammenføring af flygtninge, der findes i kapitel V i direktiv 2003/86, herunder artikel 12, der er genstand for den forelæggende rets andet spørgsmål, på personer med subsidiær beskyttelse og deres familiemedlemmer ( 13 ). Den foreliggende sag er omfattet af national ret. Der er med andre ord tale om en udvidelse af anvendelsesområdet ratione materiae for den nederlandske ordning, udlændingeloven 2000, til at omfatte personer med subsidiær beskyttelse. Under disse omstændigheder skal det undersøges, om en fortolkning fra Domstolen af de i de præjudicielle spørgsmål omhandlede bestemmelser er berettiget, og dermed, om Domstolens kompetence kan fastslås, således som den forelæggende ret, den nederlandske regering og sagsøgerne i hovedsagen har hævdet, men som Kommissionen har bestridt.

31.

I henhold til artikel 267 TEUF har Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af traktaterne og af retsakter udstedt af Unionens institutioner. Det følger heraf, at det udelukkende tilkommer den nationale ret på grundlag af omstændighederne i hver enkelt sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen ( 14 ). Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen således principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom ( 15 ).

32.

Det skal i denne henseende fremhæves, at Domstolen gentagne gange har erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudiciel afgørelse angående EU-retlige bestemmelser i situationer, i hvilke de faktiske omstændigheder i hovedsagen ligger uden for EU-rettens anvendelsesområde. Det er således i Unionens interesse at sikre ensartethed i fortolkningen af en bestemmelse i en EU-retsakt og af bestemmelserne i de nationale retsakter, hvorved den gennemføres, og som gør den anvendelig uden for denne retsakts anvendelsesområde.

33.

Domstolen har i denne sammenhæng præciseret, at en fortolkning fra Domstolens side af EU-retlige bestemmelser i en situation, der ikke er omfattet af disse bestemmelsers anvendelsesområde, er begrundet, såfremt disse bestemmelser er gjort anvendelige på sådanne situationer i kraft af national ret på direkte og ubetinget vis med henblik på at sikre en ensartet behandling af disse situationer og af de situationer, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde ( 16 ). Domstolen skal derfor efterprøve, om der foreligger tilstrækkeligt præcise oplysninger til, at det er muligt at fastslå, at der i national ret findes en sådan direkte og ubetinget henvisning til EU-retten. Det er således hovedsageligt på grundlag af de oplysninger, som den nationale ret har givet i forelæggelsesafgørelsen, at Domstolen kan afgøre, om den har kompetence til at besvare de spørgsmål, som er blevet forelagt for den ( 17 ).

34.

I henhold til Nolan-dommen kan det ganske vist ikke hævdes eller antages, at Unionen på et område, som EU-lovgiver har undtaget fra den vedtagne retsakts anvendelsesområde, har en interesse i, at der anlægges en ensartet fortolkning af bestemmelserne i denne retsakt ( 18 ). Det følger således af denne logik, at »[h]vis EU-lovgiver på en entydig måde angiver, at den vedtagne retsakt ikke finder anvendelse på et bestemt område, giver lovgiver nemlig afkald […] på at foretage en ensartet fortolkning og anvendelse af retsreglerne på det område, der er omfattet af undtagelsen« ( 19 ).

35.

Dom af 19. oktober 2017, Solar Electric Martinique (C-303/16, EU:C:2017:773, herefter »dommen i sagen Solar Electric Martinique«), der ligeledes vedrørte et tilfælde af udtrykkelig udelukkelse fra et EU-direktivs anvendelsesområde ( 20 ), har dog efter min opfattelse ændret nogle af begrundelserne i Nolan-dommen. Domstolen præciserede således i præmis 29 i dommen i sagen Solar Electric Martinique, at »[d]et er ganske vist tænkeligt, at der foreligger en interesse for Unionen i, at [begreberne i direktivet] underlægges en ensartet fortolkning for at undgå senere fortolkningsuoverensstemmelser« ( 21 ). Selv om Nolan-dommen lod formode, at en sådan interesse forsvandt, hvis EU-lovgiver udtrykkeligt havde udelukket et område, bekræftede dommen i sagen Solar Electric Martinique således ikke en sådan fortolkning. Stadig vedrørende en situation, hvor der er tale om en udtrykkelig udelukkelse fra et direktivs anvendelsesområde, synes dom af 27. juni 2018, SGI og Valériane (C-459/17 og C-460/17), definitivt at gå væk fra den fremgangsmåde, der tidligere var fastlagt i Nolan-dommen, idet det af denne dom fremgår, at [d]et er […] afgjort i Unionens interesse ( 22 ), at bestemmelser eller begreber, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, uanset de vilkår, hvorunder de skal anvendes, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås, når der i national ret henvises direkte og ubetinget til en bestemmelse i det direktiv, som Domstolen anmodes om at fortolke ( 23 ).

36.

Dette er også tilfældet her.

37.

De af den forelæggende ret fremlagte oplysninger er således tilstrækkeligt nøjagtige og godtgør, at den nationale ret i overensstemmelse med EU-retten på direkte og ubetinget vis henviser til denne. Den forelæggende ret har således præciseret, at der med de nederlandske forskrifter og den nederlandske lovgivning indføres en fælles ordning for familiesammenføring af flygtninge og familiesammenføring af personer med subsidiær beskyttelse. Ifølge statssekretæren er dette valg begrundet i den omstændighed, at Kongeriget Nederlandene tillægger en opholdstilladelse på grundlag af asyl som følge af subsidiær beskyttelse og en opholdstilladelse på grundlag af asyl som følge af flygtningestatus de samme retsvirkninger. Den forelæggende ret har ligesom den nederlandske regering og sagsøgerne K og B vurderet, at den nederlandske lovgiver har gjort kapitel V i direktiv 2003/86 direkte og ubetinget anvendeligt på situationer, der i henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, litra c), ikke er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Den forelæggende ret har konkluderet, at direktiv 2003/86 finder tilsvarende anvendelse på personer med subsidiær beskyttelse.

38.

Hvis Domstolen ikke havde kompetence til i den foreliggende sag at fortolke artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, ville den forelæggende ret være tvunget til selv at fortolke denne bestemmelse med henblik på en afgørelse af sagens realitet. I praksis vil en national rets fortolkning af en EU-retlig bestemmelse kunne påvirke indholdet af denne ret og føre i en noget anden retning end den fortolkning, som Domstolen ville have anlagt. Desuden ville det kunne afholde de nationale retter i den pågældende medlemsstat fra i fremtiden at forelægge et sådant spørgsmål for Domstolen. Under alle omstændigheder er det begreb, som den forelæggende ret ønsker fortolket, fuldt ud omfattet af EU-retten, og det finder anvendelse i en situation, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2003/86.

39.

Jeg er således af den opfattelse, at Unionen har interesse i en ensartet fortolkning, dels for at undgå forskellige anvendelser af EU-retten, dels for at sikre, at situationer, som medlemsstaten har valgt at bringe på linje med EU-retten, ikke behandles anderledes. Henset til det ovenstående har Unionen interesse i en ensartet fortolkning af de omtvistede bestemmelser. Desuden er de af den forelæggende ret fremlagte oplysninger tilstrækkeligt nøjagtige og godtgør, at den nationale ret i overensstemmelse med EU-retten indeholder en direkte og ubetinget henvisning til denne.

40.

Under disse omstændigheder foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at den har kompetence til at besvare de stillede spørgsmål.

41.

Det skal indledningsvis anføres, at retten til familiesammenføring – der anerkendes og reguleres ved direktiv 2003/86 – udgør et særskilt aspekt af retten til respekt for familieliv, der igen er en grundlæggende rettighed, der er fastsat i EMRK’s artikel 8 og chartrets artikel 7, og dermed som sådan er beskyttet i Den Europæiske Unions retsorden ( 24 ). Den direkte forbindelse mellem den grundlæggende ret til familieliv og retten til familiesammenføring anerkendes specifikt i anden betragtning til direktiv 2003/86 ( 25 ).

42.

I denne sammenhæng har Domstolen således udtrykkeligt fastslået, at bestemmelserne i direktiv 2003/86 skal fortolkes på baggrund af de grundlæggende rettigheder, herunder navnlig på grundlag af retten til respekt for familieliv, som er fastlagt i både EMRK og i chartret ( 26 ). Chartrets artikel 7 skal bl.a. sammenholdes med forpligtelsen til at tage hensyn til barnets tarv, der er fastlagt i chartrets artikel 24, stk. 2, og til at respektere barnets behov for regelmæssigt at have personlig forbindelse med begge sine forældre, der fremgår af chartrets artikel 24, stk. 3 ( 27 ). Domstolen har ligeledes fastslået, at alle ansøgninger fra et barn eller en af forældremyndighedens indehavere om indrejse i eller udrejse fra en medlemsstat med henblik på familiesammenføring af medlemsstaten skal behandles på en positiv, human og hurtig måde ( 28 ).

43.

Chartrets artikel 7 og 24 kan ganske vist ikke, om end de fremhæver vigtigheden af familielivet for børn, fortolkes således, at de fratager medlemsstaterne det manøvrerum, som de råder over, når de behandler ansøgninger om familiesammenføring ( 29 ). Under en sådan behandling og ved afgørelsen af, om de i direktiv 2003/86 fastsatte betingelser er opfyldt, skal bestemmelserne i dette direktiv dog fortolkes og anvendes i lyset af chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2 og 3, som det i øvrigt fremgår af ordlyden af anden betragtning til direktiv 2003/86 og direktivets artikel 5, stk. 5, som pålægger medlemsstaterne at behandle de pågældende ansøgninger om familiesammenføring i de berørte børns interesse og ud fra et ønske om at begunstige familielivet ( 30 ).

44.

Det skal fremhæves, at Domstolen har bekræftet betydningen af visse internationale instrumenter om beskyttelse af menneskerettighederne, særligt den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder ( 31 ) og konventionen om barnets rettigheder, som den tager hensyn til ved anvendelsen af de generelle principper i EU-retten. Konventionen om barnets rettigheder er ligesom de øvrige nævnte internationale instrumenter bindende for alle medlemsstaterne ( 32 ).

45.

Domstolen har desuden påpeget, at den eventuelle skønsbeføjelse, som medlemsstaterne indrømmes i henhold til bestemmelserne i direktiv 2003/86, ikke skal udøves af disse på en måde, der bringer direktivets formål, som er at fremme familiesammenføring, eller direktivets effektive virkning i fare ( 33 ).

46.

Domstolen har desuden fastslået, at det følger af artikel 17 i direktiv 2003/86, hvoraf det fremgår, at såfremt der gives afslag på en ansøgning om familiesammenføring, »tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet«, at medlemsstaterne har pligt til at foretage en individuel vurdering af ansøgningerne om familiesammenføring ( 34 ).

47.

Det er på grundlag af ovennævnte principper, som fremgår af retspraksis, at den forelæggende rets andet spørgsmål skal besvares.

48.

Det er ubestridt, at der i den foreliggende sag blev indgivet en ansøgning om familiesammenføring vedrørende sagsøgerne K og B efter udløbet af den frist på tre måneder, efter at der blev meddelt flygtningestatus (herefter »tremånedersfristen«), der er fastsat i artikel 29, stk. 2 og 4, i udlændingeloven 2000 til gennemførelse af artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 ( 35 ).

49.

I national ret betragtes overholdelsen af fristen på tre måneder for indgivelse af en ansøgning om familiesammenføring i henhold til artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 som en betingelse for, at ansøgningen kan behandles. Den forelæggende ret har præciseret, at ansøgningen om familiesammenføring i forbindelse med en sådan behandling ikke skal behandles på baggrund af artikel 5, stk. 5 (dvs. at der ikke tages hensyn til barnets tarv), og artikel 17 (det vil i det væsentlige sige, at der ikke tages hensyn til individuelle omstændigheder) i direktiv 2003/86 ( 36 ). Ifølge den forelæggende ret åbner artikel 29, stk. 2 og 4, i udlændingeloven 2000 ikke mulighed for, at der undtagelsesvis foretages en afvejning af interesser, eller for en anden form for lempelse.

50.

Statssekretæren vurderer dog, om en overskridelse af tremånedersfristen er undskyldelig af humanitære årsager, men afvejer ikke interesser og undersøger ikke, om årsagen til, at fristen er overskredet, med rimelighed kan tilskrives den pågældende referenceperson eller medlemmer af dennes familie. Såfremt ansøgningen ikke er blevet indgivet inden for den fastsatte frist, og statssekretæren ikke vurderer, at overskridelsen er undskyldelig, giver denne afslag på ansøgningen uden at behandle den. Statssekretæren tager heller ikke hensyn til bestemmelserne i artikel 5, stk. 5, eller artikel 17 i direktiv 2003/86.

51.

Ifølge den forelæggende ret har en flygtning derimod mulighed for at indgive en almindelig ansøgning om visum til et længerevarende ophold med henblik på familiesammenføring i henhold til den almindelige procedure i direktiv 2003/86, uanset om det sker efter et afslag på grund af en overskridelse af tremånedersfristen, der ifølge statssekretæren ikke er undskyldelig, eller ej. Ifølge statssekretæren kan referenceperson FG, der har overskredet tremånedersfristen, ikke længere gøre bestemmelserne i direktiv 2003/86’s kapitel V gældende. I dette tilfælde vurderer statssekretæren, om betingelserne i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/86 er opfyldt. Statssekretæren kan dog give flygtningen/referencepersonen dispensation fra forpligtelsen til at råde over faste og regelmæssige indtægter og fra forpligtelsen til at betale gebyrer, idet ansøgningen behandles i henhold til EMRK’s artikel 8.

52.

Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, først og fremmest om direktiv 2003/86 er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der kan gives afslag på en ansøgning om familiesammenføring i henhold til de gunstigere bestemmelser i kapitel V alene med den begrundelse, at den ikke er blevet indgivet inden for tremånedersfristen. Dernæst ønsker den forelæggende ret oplyst, om der i tilfælde af en overskridelse af den førnævnte frist kan indgives en ansøgning om familiesammenføring – uanset om det sker efter, at der er truffet beslutning om afslag, eller ej – hvorved det undersøges, om kravene i nævnte direktivs artikel 7 er opfyldt, og der tages hensyn til de interesser og omstændigheder, der er nævnt i artikel 5, stk. 5, og artikel 17 i direktiv 2003/86.

53.

Den forelæggende ret overvejer to fortolkninger af artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86. I forbindelse med den første fortolkning har den forelæggende ret vurderet, at det af artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 kan udledes, at der med denne bestemmelse indføres en betingelse om, at ansøgningen om familiesammenføring skal indgives inden for en frist på tre måneder. I modsætning til artikel 7 i direktiv 2003/86 er tremånedersfristen ikke en åben norm, hvis indhold skal præciseres i national ret ligesom de krav, der er opstillet i nævnte artikel, og som Domstolen har fortolket i dom af 4. marts 2010, Chakroun (C-578/08, EU:C:2010:117), og af 21. april 2016, Khachab (C-558/14, EU:C:2016:285). Domstolen har ved bedømmelsen af artikel 7, stk. 1, litra c), i direktiv 2003/86 taget hensyn til proportionalitetsprincippet og direktivets artikel 17. Artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 synes ikke at kræve hverken en behandling eller en afvejning af interesser, når dette krav ikke er opfyldt. Omvendt følger den anden fortolkning, som den forelæggende ret overvejer, af en læsning af artikel 5, stk. 5, sammenholdt med artikel 17 i direktiv 2003/86. Det synes at fremgå heraf, at medlemsstaterne i forbindelse med indgivelse af en ansøgning og ved behandlingen af denne, skal tage behørigt hensyn til det mindreårige barns interesser, og de skal, såfremt der gives afslag på ansøgningen, vurdere referencepersonens individuelle omstændigheder, eller de individuelle omstændigheder, som gør sig gældende for den person, der har ret til familiesammenføring.

54.

Jeg kan fuldt ud tilslutte mig denne anden fortolkning.

55.

Inden jeg går over til at behandle spørgsmålene om rækkevidden og selve arten af den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, vil jeg redegøre for den sammenhæng, som denne artikel indgår i.

56.

Direktiv 2003/86 sondrer mellem to ordninger for familiesammenføring: Dels en almindelig ordning, der henvender sig til tredjelandsstatsborgere, og for hvilken de materielle vilkår navnlig er opstillet i nævnte direktivs artikel 7, dels en såkaldt »gunstigere« ( 37 ) ordning eller en »fortrinsret« ( 38 ) vedrørende familiesammenføring af flygtninge, for hvilken vilkårene er opstillet i kapitel V i direktiv 2003/86, særlig i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, der ønskes fortolket. Sidstnævnte artikel udgør en integrerende del af kapitel V i direktiv 2003/86 og gør det i lyset af ottende betragtning til direktivet og under hensyntagen til flygtningenes situation muligt at tage særligt hensyn til flygtninge og i denne forbindelse opstille gunstigere vilkår for deres udøvelse af retten til familiesammenføring. Opbygningen af direktiv 2003/86 bekræfter den gunstigere ordning, der indrømmes flygtningene, eftersom flere af direktivets bestemmelser, navnlig artikel 10, artikel 11, stk. 2, og artikel 12, stk. 1 og 2 ( 39 ), afviger fra den almindelige ordning, der er fastlagt i direktivet.

57.

Det følger heraf, at når en flygtning-referenceperson indgiver en ansøgning om familiesammenføring på grundlag af artikel 12, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2003/86, kan medlemsstaterne »[u]anset artikel 7 […] ikke kræve, at flygtningen […] fremlægger bevis for, at flygtningen opfylder kravene i denne bestemmelse«. Den ordning, der finder anvendelse på flygtninge-referencepersoner, er væsentligt forenklet og yder dermed større beskyttelse af deres ret til familiesammenføring.

58.

Hvis ansøgningen om familiesammenføring ikke er indgivet inden for den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, fremgår det dog af nævnte artikel, at »[m]edlemsstaterne kan kræve, at flygtningen opfylder betingelserne ( 40 ) i artikel 7, stk. 1«. Flygtninge-referencepersonen skal i dette tilfælde fremlægge bevis for, at denne råder over en bolig, der kan betragtes som normal, en sygeforsikring samt faste og regelmæssige indtægter, der er tilstrækkelige.

59.

Dette betyder ikke, at der kan gives afslag på ansøgningen ipso jure, når tremånedersfristen er overskredet, men blot, at medlemsstaterne, stadig i forbindelse med behandlingen af en ansøgning om familiesammenføring, der er indgivet i henhold til artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, kan kræve, at flygtninge-referencepersonen opfylder de materielle krav i dette direktivs artikel 7, stk. 1. En overskridelse af den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, har således ikke nogen proceduremæssige konsekvenser, som f.eks. at ansøgningen om familiesammenføring ikke kan behandles, og et krav om, at der skal indgives en ny ansøgning på grundlag af bestemmelser i den almindelige ordning, der blev indført ved direktiv 2003/86, men derimod eventuelt materielle konsekvenser, dvs. den enkle mulighed for, at medlemsstaterne alene kan kræve betingelserne i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/86 opfyldt.

60.

Med andre ord behandles ansøgningen om familiesammenføring og dermed opfyldelsen af anvendelsesbetingelserne for artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/86 inden for rammerne af den ansøgning, der er indgivet i henhold til direktivets kapitel V.

61.

Denne fremgangsmåde bekræftes efter min opfattelse af de mål, der forfølges med direktiv 2003/86, navnlig bestemmelserne vedrørende flygtninge.

62.

For det første skal man holde sig for øje, at målet med direktiv 2003/86 er, at »[f]amiliesammenføring er et nødvendigt middel til at muliggøre familielivet«, særlig for flygtninge, hvis personlige situation »[forhindrer dem i] at leve et normalt familieliv« ( 41 ). Såvel årsagerne til, at fristen eventuelt er overskredet, som opfyldelsen af de betingelser, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/86, skal behandles under hensyntagen til den gunstigere status, som flygtninge indrømmes med direktivet. Denne gunstigere status hænger sammen med de praktiske vanskeligheder, som flygtningene støder på, og som adskiller sig fra de vanskeligheder, som andre tredjelandsstatsborgere støder på ( 42 ).

63.

Medlemsstaterne må ikke anvende deres skønsbeføjelse på en måde, der skader formålet med direktiv 2003/86, som er at fremme familiesammenføring og den effektive virkning heraf ( 43 ).

64.

Kræves det af en flygtning-referenceperson, der har overskredet den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, at denne indgiver en ny ansøgning om familiesammenføring i henhold til den almindelige ordning, der er fastlagt i dette direktiv, vil det imidlertid gå ud over den fortrinsret, som flygtninge oprindeligt har til familiesammenføring, og fratage de gunstigere bestemmelser i kapitel V, som flygtninge-referencepersoner, der pr. definition er svagere, er omfattet af, deres effektive virkning.

65.

Som fremhævet i punkt 41-47 i dette forslag til afgørelse, skal bestemmelserne i direktiv 2003/86 fortolkes og anvendes i lyset af chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2 og 3, som det i øvrigt fremgår af anden betragtning til og artikel 5, stk. 5, i direktiv 2003/86. Årsagerne til, at den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, eventuelt er overskredet, og betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, skal således behandles i lyset af artikel 5, stk. 5, og artikel 17 i direktiv 2003/86.

66.

Det påhviler således ikke blot medlemsstaterne at fortolke deres nationale ret på en måde, der er forenelig med EU-retten, men også at sikre, at de ikke lægger en fortolkning af den afledte ret til grund, som kommer i konflikt med grundlæggende rettigheder, der beskyttes ved Unionens retsorden ( 44 ).

67.

Artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 kan dermed ikke fortolkes eller anvendes således, at denne anvendelse tilsidesætter de grundlæggende rettigheder, som er fastslået i ovennævnte bestemmelser i chartret.

68.

For det tredje følger det af den systematiske fortolkning af direktiv 2003/86, at direktivets artikel 5, stk. 5, og artikel 17 er såkaldte »horisontale« bestemmelser, der er obligatoriske ( 45 ). De anvendes i forbindelse med enhver proceduremæssig behandling og realitetsbehandling af en ansøgning om familiesammenføring som ledende principper i tilknytning til alle direktivets bestemmelser, herunder overholdelsen af tremånedersfristen. EU-lovgiver har således pålagt medlemsstaterne at tage »behørigt hensyn til mindreårige børns tarv« ( 46 ). Denne fortolkning bekræftes af artikel 11, stk. 1, i direktiv 2003/86 om indgivelse og behandling af ansøgningen om familiesammenføring, hvoraf det fremgår, at de nationale myndigheder ved behandlingen af denne ansøgning overholder bestemmelserne i direktivets artikel 5, idet princippet om børns tarv fremgår af denne artikels stk. 5.

69.

Desuden kræver behandlingen af ansøgningen om familiesammenføring på grundlag af artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, sammenholdt med ottende betragtning til direktivet, »særlig opmærksomhed«. Ved behandlingen af ansøgningen om familiesammenføring skal de nationale myndigheder individualisere behandlingen af ansøgningerne om familiesammenføring, dvs. at de skal tage hensyn til omstændighederne i hver enkelt sag ( 47 ) og foretage en udtømmende evaluering af alle de relevante elementer i den pågældende sag ( 48 ), idet de, såfremt der gives afslag på ansøgningen, skal tage hensyn til »arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet ( 49 )« ( 50 ). I forbindelse med denne behandling skal de nationale myndigheder navnlig tage hensyn til omstændighederne ved tilgængeligheden af oplysninger om den frist på tre måneder, inden for hvilken flygtninge-referencepersonen skal indgive sin ansøgning om familiesammenføring, som f.eks. disse oplysningers klarhed, tilgængelighed og hensigtsmæssighed ( 51 ), der kan være en årsag til, at tremånedersfristen er overskredet. En så kort frist, der ikke tager hensyn til personlige omstændigheder, som kan begrunde en eventuel overskridelse af denne frist, bevirker, at flygtninge afskrækkes fra at indgive en ansøgning om familiesammenføring, og dermed begrænses den effektive virkning af direktiv 2003/86 ( 52 ).

70.

Følgelig skal der tages hensyn til alle de særlige omstændigheder i en sag, og afvejningen af de individuelle interesser og almenhedens interesser skal svare til den afvejning, der sker i tilsvarende sager. Desuden skal afvejningen af de individuelle interesser og almenhedens interesser være rimelig og proportional, idet der tages hensyn til barnets tarv ( 53 ). Ingen elementer som f.eks. en overskridelse af fristen kan i sig selv automatisk føre til en beslutning om at give afslag på en ansøgning om familiesammenføring, der er indgivet inden for rammerne af den gunstigere procedure i kapitel V i direktiv 2003/86.

71.

Det fremgår af disse betragtninger, at fristen i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86 ikke kan betragtes som en præklusionsfrist, der bringer den gunstigere ordning for flygtninge-referencepersoner til ophør.

72.

Det andet spørgsmål må herefter efter min opfattelse besvares med, at ordningen i direktiv 2003/86/EF er til hinder for en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en ansøgning om familiesammenføring på grundlag af de gunstigere bestemmelser i direktivets kapitel V kan afvises alene med den begrundelse, at den ikke er blevet indgivet inden for den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2003/86, for så vidt som denne frist ikke kan betegnes som en præklusionsfrist, og ansøgningen skal behandles i lyset af chartrets artikel 7 og artikel 24, stk. 2 og 3, der pålægger medlemsstaterne at behandle ansøgninger under hensyntagen til de berørte børns tarv med henblik på at begunstige familielivet og undgå at skade såvel formålet med direktiv 2003/86 som dets effektive virkning. Desuden kan den manglende hensyntagen til de vejledende principper i nævnte direktiv i tilfælde af afslag på en ansøgning om familiesammenføring i henhold til artikel 12 i direktiv 2003/86 på grund af overskridelsen af tremånedersfristen i direktivets artikel 12, stk. 1, tredje afsnit, ikke begrundes i den omstændighed, at behandlingen af en anden ansøgning indgivet i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2003/86 vil tage hensyn til disse vejledende principper.

73.

Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), således: