1.

TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV og Sambucus eV (herefter »appellanterne«) har med denne appel nedlagt påstand om for det første, at Domstolen ophæver Rettens dom af 15. december 2016, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen (T-177/13, ikke trykt i Sml., herefter »den appellerede dom«, EU:T:2016:736), hvorved Retten frifandt Kommissionen for de nedlagte påstande om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse af 8. januar 2013 ( 2 ) (herefter »den omtvistede afgørelse«), hvorved Kommissionen meddelte TestBioTech, at den ikke godtog nogen af de anbringender, der var påberåbt for at begrunde anmodningen om intern prøvelse af [Kommissionens gennemførelses]afgørelse 2012/347/EU af 28. juni 2012 om tilladelse til markedsføring af produkter, der indeholder, består af eller er fremstillet af genetisk modificeret MON 87701 × MON 89788-sojabønne (MON-877Ø1-2 × MON- 89788-1), i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 [ ( 3 )] (EUT 2012, L 171, s. 13, herefter »tilladelsesafgørelsen«). Appellanterne har for det andet nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer den omtvistede afgørelse og Kommissionens identiske afgørelser rettet til European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility og Sambucus, eller subsidiært, at Domstolen hjemviser sagen til Retten.

2.

Hvad angår dette forslag til afgørelse vil det retlige spørgsmål, der rejses med appellen, føre Domstolen til at undersøge arten af, omfanget af og »bevisbyrden« i forbindelse med den interne prøvelsesmekanisme i artikel 10 i forordning (EF) nr. 1367/2006 ( 4 ).

3.

Århus-konventionens artikel 9, stk. 1-4 ( 5 ), bestemmer:

»1.   Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at enhver, som mener, at hans eller hendes anmodning om adgang til oplysninger efter artikel 4 ikke er besvaret, urigtigt afslået, enten helt eller delvist, utilstrækkeligt besvaret eller på anden måde ikke behandlet i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikel, har adgang til at få sagen prøvet enten ved en domstol eller ved et andet uafhængigt og upartisk organ, etableret ved lov.

I tilfælde hvor en part giver adgang til sådan prøvelse ved en domstol, sikrer denne, at en sådan person også, uden eller mod beskedent vederlag, har adgang til en hurtig og ved lov etableret procedure, hvorved en offentlig myndighed revurderer sagen, eller et uafhængigt og upartisk organ, der ikke er en domstol, prøver sagen.

Endelige afgørelser efter dette stk. 1 er bindende for den offentlige myndighed, der ligger inde med oplysningerne. Der skal gives skriftlig begrundelse, i hvert fald i de tilfælde, hvor adgang til oplysninger er blevet afslået efter denne bestemmelse.

2.   Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at medlemmer af den berørte offentlighed

Hvad der udgør tilstrækkelig interesse eller en krænkelse af en rettighed fastsættes i overensstemmelse med kravene i national ret og i overensstemmelse med det mål at give den berørte offentlighed vid adgang til klage og domstolsprøvelse inden for rammerne af denne konvention. Med henblik herpå skal den interesse, som en hvilken som helst ikke-statslig organisation, der opfylder de krav, der er fastsat i artikel 2, stk. 5, måtte have, anses for at være tilstrækkelig i relation til formålet med litra a) ovenfor. Sådanne organisationer skal også anses for at have rettigheder, der kan krænkes med henblik på formålet med litra b) ovenfor

Bestemmelserne i dette stk. 2 udelukker ikke muligheden for foreløbig prøvelse ved en administrativ myndighed og påvirker ikke krav om udtømning af administrative klagemuligheder forinden sagen påklages eller indbringes for domstolen, hvor et sådant krav måtte eksistere efter national ret.

3.   I tillæg til og med forbehold for procedurerne om prøvelse efter stk. 1 og 2 ovenfor, sikrer hver part, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet.

4.   I tillæg til og med forbehold for stk. 1, skal procedurerne, der er fastsat i stk. 1, 2 og 3 ovenfor, stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende, der skal være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre. Afgørelser efter denne artikel skal være skriftlige eller registreres på skrift. Domstolsafgørelser, og når det er muligt, andre organers afgørelser, skal være offentligt tilgængelige.«

4.

11., 18., 19. og 21. betragtning til forordning nr. 1367/2006 har følgende ordlyd:

[…]

[…]

5.

Artikel 10, der har overskriften »Anmodning om intern prøvelse af forvaltningsakter«, bestemmer:

»1.   Enhver ikke-statslig organisation, der opfylder kriterierne i artikel 11, kan indgive anmodning om intern prøvelse til den fællesskabsinstitution eller det fællesskabsorgan, som har udstedt en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen, eller, i tilfælde af en påstået administrativ undladelse, burde have udstedt en sådan akt.

En sådan anmodning skal indgives skriftligt inden for en frist på højst seks uger efter udstedelsen, meddelelsen eller offentliggørelsen af forvaltningsakten, idet det seneste tidspunkt lægges til grund, eller, i tilfælde af en påstået undladelse, inden seks uger efter det tidspunkt, hvor forvaltningsakten var påkrævet. I anmodningen angives grundene til, at der anmodes om intern prøvelse.

2.   Fællesskabsinstitutionen eller -organet som omhandlet i stk. 1 behandler enhver sådan anmodning, medmindre den er klart ubegrundet. Institutionen eller organet giver et begrundet skriftligt svar hurtigst muligt og senest 12 uger efter modtagelsen af anmodningen.

3.   Er fællesskabsinstitutionen eller -organet trods den fornødne omhu ikke i stand til at behandle en anmodning i overensstemmelse med stk. 2, underretter den eller det snarest muligt og senest inden for den i stk. 2 nævnte frist den ikke-statslige organisation, som har indgivet anmodningen, om grundene til, at den ikke har behandlet denne, og oplyser, hvornår den påregner at gøre det.

Fællesskabsinstitutionen eller -organet behandler dog under alle omstændigheder anmodningen inden for en frist på 18 uger efter modtagelsen heraf.«

6.

Samme forordnings artikel 12 (»Sagsanlæg ved Domstolen«) bestemmer:

»1.   Den ikke-statslige organisation, som har indgivet anmodning om intern prøvelse i henhold til artikel 10, kan anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.

2.   Undlader fællesskabsinstitutionen eller -organet at handle i overensstemmelse med artikel 10, stk. 2 eller 3, kan den ikke-statslige organisation anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.«

7.

Appellanterne er tyske foreninger, hvis virksomhed drives uden vinding for øje. TestBioTech eV fremmer uafhængig forskning og offentlig debat om indvirkningen af bioteknologi. European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV har til formål at udvikle videnskab og forskning for at beskytte miljøet, biodiversitet og menneskers sundhed mod indvirkningen af nye teknologier og produkter heraf. Sambucus eV er engageret i kulturelle aktiviteter.

8.

Den 14. august 2009 indgav Monsanto Europe S.A. i henhold til artikel 5 og 17 i forordning nr. 1829/2003 en ansøgning til Nederlandenes kompetente myndighed om tilladelse til markedsføring af fødevarer, fødevareingredienser og foder, der indeholder, består af eller er fremstillet af MON 87701 × MON 89788-sojabønne (herefter »sojabønnen«). Ansøgningen vedrørte også markedsføring af sojabønnen i andre produkter end fødevarer og foder, der indeholder og består af sojabønnen, til samme anvendelsesformål som andre typer sojabønne, dog ikke til dyrkning.

9.

Den 15. februar 2012 afgav Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) en overordnet udtalelse i henhold til artikel 6 og 18 i forordning nr. 1829/2003. I udtalelsens punkt 3 forklarede EFSA, at dens Ekspertpanel for Genetisk Modificerede Organismer den 25. januar 2012 havde vedtaget en videnskabelig udtalelse om Monsantos ansøgning (EFSA-GMO-NL-2009-73) om markedsføring af sojabønnen, der er immun over for insekter og modstandsdygtig over for ukrudtsmidler, til fødevarer og foder, import og forarbejdning i henhold til forordning nr. 1829/2003 (EFSA Journal nr. 2012;10(2):2560, 1-34), hvori det havde fundet, at den modificerede sojabønne i forbindelse med den påtænkte anvendelse var lige så sikker som en ikke-genetisk modificeret komparator for så vidt angår de potentielle virkninger for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet. Endvidere havde Ekspertpanelet konkluderet, at krydsning af den modificerede sojabønne i forbindelse med den påtænkte anvendelse ikke medførte interaktioner mellem begivenhederne, der påvirker sikkerheden ved sojabønnen for så vidt angår de potentielle virkninger for menneskers og dyrs sundhed og for miljøet. EFSA konkluderede i denne overordnede udtalelse, at »kravene i artikel 6 og 18 i [forordning nr. 1829/2003] til markedsføring af [sojabønnen var] opfyldt«.

10.

Kommissionen gav i tilladelsesafgørelsen under visse betingelser og for så vidt angår artikel 4, stk. 2, og artikel 16, stk. 2, i forordning nr. 1829/2003 tilladelse til:

11.

I fjerde, sjette og syvende betragtning til tilladelsesafgørelsen forklarede Kommissionen, at EFSA den 15. februar 2012 havde afgivet en positiv udtalelse i overensstemmelse med artikel 6 og 18 i forordning nr. 1829/2003, idet EFSA havde konkluderet, at sojabønnen som beskrevet i ansøgningen var lige så sikker som det tilsvarende ikke-genetisk modificerede produkt for så vidt angår de potentielle virkninger for menneskers og dyrs sundhed eller for miljøet. Kommissionen anførte endvidere, at EFSA også havde konkluderet, at den miljøovervågningsplan, som ansøgeren havde fremlagt, og som bestod af en generel plan for overvågning, stemte overens med den påtænkte anvendelse af produkterne. Kommissionen var på dette grundlag af den opfattelse, at det var passende at tillade sojabønnen og alle produkter, der indeholder eller består heraf, og til fødevarer og foder fremstillet heraf som beskrevet i ansøgningen om tilladelse.

12.

Ved skrivelser af 6. august 2012 anmodede hver af appellanterne Kommissionen om at gennemføre en intern prøvelse af tilladelsesafgørelsen i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006. Appellanterne var bl.a. af den opfattelse, at vurderingen af, at sojabønnen i det væsentlige var tilsvarende dens modstykke, var mangelfuld, at der ikke var taget hensyn til de synergetiske eller kombinatoriske virkninger, at de immunologiske risici ikke var blevet tilstrækkeligt vurderet, og at der ikke var blevet krævet nogen overvågning af virkningerne for sundheden.

13.

Ved den omtvistede afgørelse af 8. januar 2013 meddelte kommissæren for sundhed TestBioTech, at Kommissionen ikke godtog nogen af de »retlige og videnskabelige anbringender, der var påberåbt som begrundelse for anmodningen om intern prøvelse« af tilladelsesafgørelsen. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at tilladelsesafgørelsen var i overensstemmelse med forordning nr. 1829/2003. Kommissionen forkastede nærmere bestemt argumenterne i TestBioTechs anmodning om intern prøvelse, hvorefter tilladelsesafgørelsen var ulovlig, da EFSA’s konklusion, hvorefter den modificerede sojabønne var »i det væsentlige tilsvarende«, var mangelfuld, at der ikke var taget hensyn til de synergetiske eller kombinatoriske virkninger, at de immunologiske risici ikke var blevet tilstrækkeligt vurderet, og at der ikke var blevet krævet nogen overvågning af virkningerne for sundheden.

14.

Samme dato sendte kommissæren for sundhed henholdsvis European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility og Sambucus den anden og den tredje afgørelse, som i det væsentlige var identiske med den omtvistede afgørelse, der var sendt til TestBioTech.

15.

I disse tre afgørelser anerkendte Kommissionen, at appellanterne opfyldte kriterierne i artikel 11 i forordning nr. 1367/2006 og derfor som ikke-statslige organisationer i henhold til artiklen kunne fremsætte en anmodning om intern prøvelse.

16.

Ved stævning af 18. marts 2013 anlagde appellanterne sag ved Retten med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.

17.

Appellanterne fremsatte til støtte for sagen i det væsentlige fire anbringender, idet de gjorde gældende, for det første, at der ikke var væsentlig overensstemmelse mellem sojabønnen og dens konventionelle modstykke, for det andet, at de synergetiske/kombinatoriske virkninger og toksiciteten ikke var blevet vurderet, for det tredje, at der manglede en udtømmende immunologisk vurdering, og for det fjerde, at der manglede overvågning efter markedsføringstilladelsens udstedelse af forbruget af produkter indeholdende sojabønnen.

18.

Kommissionen, EFSA samt Monsanto Europe og Monsanto Company (herefter »Monsanto«) gjorde gældende, at Retten skulle dels afvise sagen, dels forkaste den som ugrundet.

19.

I den appellerede dom afviste Retten dels sagen, dels forkastede den som ugrundet og tilpligtede appellanterne at betale sagsomkostningerne (med undtagelse af omkostningerne afholdt af intervenienterne).

20.

Appellanterne har i appelskriftet nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at den omtvistede afgørelse annulleres, eller subsidiært, at sagen hjemvises til Retten, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

21.

Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

22.

Appellanterne har til støtte for appellen gjort fem appelanbringender gældende. De har for det første gjort gældende, at Retten begik en fejl, da den konkluderede, at visse af deres argumenter, beviser og/eller materiale skulle afvises. De har for det andet gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den lagde en ukorrekt og umulig bevisbyrde på almennyttige foreninger, som klager i henhold til artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006. De har for det tredje gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den undlod at anerkende, at den vejledning, som EFSA havde udstedt i overensstemmelse med dennes retlige forpligtelser, giver anledning til en berettiget forventning om, at vejledningen vil blive fulgt. De har for det fjerde gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved af fastslå, at den sikkerhedsvurdering i to trin, der kræves i forordning nr. 1829/2003, ikke skulle overholdes. De har for det femte og endelig gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at forkaste visse dele af appellanternes anbringende om, at Kommissionen havde undladt at foretage en passende undersøgelse af sojabønnens potentielle toksicitet og krævet en efterfølgende overvågning af sojabønnens indvirkning efter tilladelsens udstedelse.

23.

Som Domstolen har anmodet om, vil jeg begrænse min bedømmelse til det andet appelanbringende. Henset til, at dette anbringende vedrører arten af, omfanget af og betingelserne for den interne prøvelse og domstolskontrollen med prøvelsesafgørelsen i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, vil jeg først undersøge disse faktorer abstrakt, inden jeg specifikt anvender dem på det andet appelanbringende.

24.

Jeg vil derfor fortolke (for så vidt angår ordlyd, opbygning, tilblivelseshistorie og formål) artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 og foreslå konkrete kriterier, der skal overholdes i en intern prøvelsesprocedure.

25.

Ifølge artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 kan enhver ikke-statslig organisation, der opfylder kriterierne i denne forordnings artikel 11, indgive anmodning om intern prøvelse til den EU-institution, som har udstedt en forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen. En sådan anmodning skal indgives skriftligt inden for en frist på højst seks uger efter udstedelsen, meddelelsen eller offentliggørelsen af forvaltningsakten, idet det seneste tidspunkt lægges til grund. I anmodningen angives grundene til, at der anmodes om intern prøvelse ( 6 ). Ifølge artikel 10, stk. 2, behandler EU-institutionen eller -organet som omhandlet i stk. 1 enhver sådan anmodning, medmindre den er klart ubegrundet. EU-institutionen eller organet giver et begrundet skriftligt svar hurtigst muligt og senest 12 uger efter modtagelsen af anmodningen.

26.

Det følger derfor af denne ordlyd, at det er en forudsætning for den kompetente EU-institutions eller det kompetente EU-organs behandling, at anmodningen (1) skal angive grundene og (2) ikke må være »klart ubegrundet«. De mere præcise kriterier for etableringen af grundlaget for de anførte grunde kan imidlertid ikke udledes direkte af bestemmelsens ordlyd.

27.

Artikel 12 i forordning nr. 1367/2006, som er den sidste bestemmelse i forordningens afsnit IV om intern prøvelse og adgang til klage og domstolsprøvelse, bestemmer i stk. 1, at den ikke-statslige organisation, som har indgivet anmodning om intern prøvelse i henhold til artikel 10, kan anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten.

28.

Det ville efter min opfattelse være i strid med princippet om en forsvarlig retspleje, hvis den part, der har anmodet om prøvelse, kunne tilføje eller uddybe grundene til en intern prøvelse i sager for Den Europæiske Unions retsinstanser. Den part, der anmoder om prøvelse, skal dermed allerede udtrykkeligt anføre alle grundene til den interne prøvelse i selve anmodningen.

29.

I forbindelse med retsforhandlingerne for Retten blev der henvist analogt til en anden prøvelsesprocedure i EU-lovgivningen til støtte for argumentet. I den appellerede doms præmis 51 forekommer Retten at have draget en parallel ( 7 ) mellem artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 og artikel 4, stk. 5, og artikel 8, stk. 3, i direktiv 91/414/EØF ( 8 ).

30.

En analog til direktiv 91/414 er ikke på sin plads. For, som Domstolen udtalte i det afsnit i dommen i sagen Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, som Retten henviste til analogt, »fremgår det af artikel 4, stk. 5, sammenholdt med artikel 8, stk. 3, i direktiv 91/414, at genstanden for denne fornyede overvejelse ikke er en ny bedømmelse af et isoleret aktivt stof, men af det endelige plantebeskyttelsesmiddel, og at det er de nationale myndigheder og ikke de interesserede privatpersoner, der tager initiativet til at iværksætte en sådan fornyet overvejelse« ( 9 ). Artikel 4, stk. 5, i direktiv 91/414 giver dermed mulighed for en prøvelse af godkendelser til plantebeskyttelsesprodukter, »hvis der er tegn på, at et eller flere af de i stk. 1 omhandlede krav [ ( 10 )] ikke længere er opfyldt. I sådanne tilfælde kan medlemsstaterne kræve, at den der ansøger om godkendelse, eller de personer, til hvem der i overensstemmelse med artikel 9 er givet tilladelse til en udvidelse af anvendelsesområdet, forelægger yderligere oplysninger, der er nødvendige for den fornyede vurdering. Godkendelsen kan efter behov forlænges med det tidsrum, der er nødvendigt til at foretage den fornyede vurdering og tilvejebringe sådanne yderligere oplysninger«.

31.

Det fremgår af ovenstående, at formålet med prøvelsesproceduren i henhold til artikel 4, stk. 5, og artikel 8, stk. 3, i direktiv 91/414 er en ny bedømmelse af et endeligt plantebeskyttelsesprodukt, dvs. et konkret resultat. Den interne prøvelsesprocedure i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1367/2006, som finder anvendelse på enhver »forvaltningsakt i henhold til miljølovgivningen«, henviser derimod til prøvelsen af en forvaltningsakt uden, at denne nødvendigvis påvirker tilladelsesafgørelsens materielle resultat ( 11 ).

32.

I øvrigt gælder det samme for prøvelsesproceduren i henhold til artikel 21 i forordning (EF) nr. 1107/2009 ( 12 ). Den forordning, som ophævede direktiv 91/414, giver i artikel 21 mulighed for en prøvelsesprocedure i lyset af ny videnskabelig og teknisk viden samt overvågningsdata. Dette kan ikke være den generelle tanke bag den interne prøvelsesprocedure i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1367/2006. Den interne prøvelsesprocedure er, som det fremgår af bestemmelsens stk. 2 og 3, så kronologisk nært forbundet med tilladelsesproceduren, at formålet med den interne prøvelsesprocedure ikke kan være, at ny videnskabelig og teknisk viden samt overvågningsdata, der måtte være fremkommet, skal tages i betragtning. Den interne prøvelsesprocedure er der snarere for at fastslå, om der foreligger forhold, der kan være blevet overset under forløbet af tilladelsesproceduren.

33.

Som det er anført i tredje betragtning til forordning nr. 1367/2006 undertegnede Fællesskabet Århus-konventionen den 25. juni 1998 og godkendte Århus-konventionen den 17. februar 2005. Herudover henviser 4., 5., 6., 7., 9., 12., 13., 16., 17. og 18. betragtning til forordningen udtrykkeligt til Århus-konventionen.

34.

Forordning nr. 1367/2006 indeholder derfor bestemmelser, således at »konventionens krav kommer til at gælde for Fællesskabets institutioner og organer« ( 13 ). Forordning nr. 1367/2006 bidrager dermed til den lovgivning, som gennemfører Århus-konventionen i EU-retten ( 14 ). Den finder anvendelse på EU-institutionerne og -organerne i forbindelse med anvendelsen af Århus-konventionen ( 15 ).

35.

Artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006 har til hensigt at gennemføre Århus-konventionens artikel 9, stk. 3, hvorefter hver af parterne i denne konvention sikrer, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet ( 16 ), i EU-retten.

36.

I denne sammenhæng tilsigter den interne prøvelsesprocedure i henhold til artikel 10 at lette adgangen til klage og domstolsprøvelse for »kvalificerede organer«, som ikke ville have denne adgang i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF som fortolket af Domstolen ( 17 ). Når en afgørelse om anmodningen om intern prøvelse rettes til dette kvalificerede organ, er kriteriet om at være umiddelbart berørt i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF opfyldt, og dette kvalificerede organ kan anlægge sag ved Domstolen (artikel 12 i forordning nr. 1367/2006, sammenholdt med artikel 263, stk. 4, TEUF).

37.

Det kan derfor på grundlag af tilblivelseshistorien gøres gældende, at forudsætningerne for at opfylde kriterierne ikke bør være for byrdefulde for den part, der anmoder om prøvelse. Hvis betingelserne for intern prøvelse er for strenge, opfyldes formålet om at give vid adgang til klage og domstolsprøvelse ikke. Der kan imidlertid efter min opfattelse ikke udledes mere præcise kriterier af tilblivelseshistorien for forordning nr. 1367/2006.

38.

Retten fandt i den appellerede doms præmis 51, at »formålet med den interne prøvelsesprocedure ikke er en ny bedømmelse af markedsføringstilladelsen for de pågældende produkter«.

39.

Når det er sagt, skal formålet med den interne prøvelse fortsat defineres. Dette spørgsmål er uafhængigt af en sådan intern prøvelsesprocedures mulige resultat. Retten fandt i den appellerede doms præmis 52, at den institution eller det organ, der vedtog tilladelsesafgørelsen, »skal behandle anmodningen og, når den interne prøvelse er afsluttet, enten forkaste anmodningen om intern prøvelse som ugrundet ved en begrundet afgørelse eller på grundlag af, at den interne prøvelse ikke førte til et andet resultat end det ved tilladelsesafgørelsen opnåede, eller for så vidt som det er lovligt, træffe enhver anden foranstaltning, som institutionen eller organet måtte finde hensigtsmæssig for at ændre tilladelsesafgørelsen, herunder ændre, suspendere eller ophæve en tilladelse«.

40.

Det fremgår af ovenstående, at en intern prøvelse kan føre til, at tilladelsesafgørelsen trækkes tilbage. Formålet med den interne prøvelse er derfor at genoverveje den procedure, der førte til tilladelsesafgørelsen, med henblik på at kontrollere, om nye oplysninger eller en fornyet vurdering af kendte oplysninger kunne begrunde, at tilladelsesafgørelsen ændres.

41.

Dette formål er helt i tråd med forsigtighedsprincippet inden for miljøretten, hvorefter der, når der er usikkerhed med hensyn til, om og i givet fald i hvilket omfang der er risiko for menneskers sundhed, kan træffes beskyttelsesforanstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er risiko, og hvilket omfang denne har ( 18 ).

42.

Den interne prøvelsesprocedure kan hjælpe med at afdække farer, som ikke blev bemærket under forløbet af tilladelsesproceduren.

43.

Dette formål er endvidere i tråd med Århus-konventionens formål, som utvivlsomt bør tages i betragtning ved fortolkningen af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 ( 19 ). Som det er velkendt, har konventionen det tredobbelte formål i miljømæssige anliggender om for det første at lette adgangen til oplysninger, for det andet at støtte offentlig deltagelse i beslutningsprocesser og for det tredje give adgang til klage og domstolsprøvelse, idet det relevante formål i denne sag åbenbart er adgang til klage og domstolsprøvelse ( 20 ).

44.

Artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 bestemmer, at der træffes afgørelse efter, at der er indgivet en anmodning om intern prøvelse. Afgørelsen – som er rettet til den ikke-statslige organisation, som har indledt prøvelsesproceduren – kan derefter anfægtes i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1367/2006, sammenholdt med artikel 263, stk. 4, TEUF. Artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006 letter derfor adgangen til klage og domstolsprøvelse i henhold til traktatbestemmelserne, idet anvendelsen heraf fører til en individuel afgørelse som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.

45.

Det fremgår af ovenstående fortolkning, at spørgsmålet om, hvorvidt en prøvelsesprocedure bør indledes, ikke kan overlades til skønnet hos den institution eller det organ, der har kompetence til at gennemføre proceduren. Det ville være i strid med prøvelsesprocedurens formål, som det fremgår ovenfor.

46.

Hvad angår prøvelsens intensitet foreslår jeg, at følgende kriterier skal finde anvendelse, og at følgende trin skal gennemgås under en prøvelsesprocedure.

47.

For det første skal der tages hensyn til ethvert argument i anmodningen om intern prøvelse, medmindre argumentet er »klart ubegrundet« i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 1367/2006. Bevisbyrden for at godtgøre, at argumentet er klart ubegrundet, påhviler den kompetente institution eller det kompetente organ. Dette kan udledes af ordet »medmindre« i forordningens artikel 10, stk. 2.

48.

For det andet skal den kompetente EU-institution eller det kompetente EU-organ høre EFSA eller ethvert andet agentur eller institution, der har medvirket under tilladelsesproceduren, for at efterprøve, om argumenterne i anmodningen er begrundede.

49.

For det tredje skal den kompetente EU-institution eller det kompetente EU-organ udstede afgørelsen om anmodningen om intern prøvelse med en detaljeret begrundelse, som konkret besvarer alle argumenter i anmodningen, medmindre argumentet er klart ubegrundet. Begrundelsen skal sætte den, der har anmodet om prøvelse, i stand til at forstå den kompetente institutions eller det kompetente organs grunde herfor.

50.

Det følger også af prøvelsesprocedurens formål som ovenfor anført, at den påberåbelsespligt, der påhviler den part, der anmoder om en intern prøvelsesprocedure, ikke bør være for streng med henblik på at udløse den interne prøvelsesprocedure ( 21 ).

51.

Hvad angår opbygningen af og formålet med artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006 som ovenfor beskrevet bør det erindres, at (1) begrundelsen skal være i det mindste »angivet«, og at (2) anmodningen ikke må være klart ubegrundet. Det følger heraf, at klart ubegrundede anbringender på den ene side ikke er tilstrækkelige til at opfylde kriterierne. På den anden side er der ingen bestemmelse, som siger, at appellanterne bærer den materielle byrde bestående i at angive og præsentere temaerne ved at fremlægge beviser til støtte herfor.

52.

Hvis den part, der anmoder om prøvelse, imidlertid ønsker mere end en overvejelse af sine argumenter, kan det forventes af den part, der anmoder om intern prøvelse, at vedkommende fremsætter konkrete og præcise argumenter, som kan så tvivl om det faktiske standpunkt, hvorpå tilladelsesafgørelsen bygger. Da tilladelsesafgørelsen træffes af en myndighed – Kommissionen – efter høring af et andet administrativt organ – EFSA – er der i forhold til tilladelsesafgørelsen en formodning for, at den er korrekt, fuldstændig og nøjagtig, fordi det er disse myndigheders egentlige kendetegn, at de er upartiske. Anmodningen om en mere intensiv prøvelse bør derfor bygge på argumenter, der rejser tvivl herom. De, der anmoder om prøvelse, skal være i stand til at støtte deres argumenter på enhver grund og/eller ethvert bevis, som kan rejse alvorlig tvivl om den ovennævnte formodning. Der kræves aldrig fuldstændigt bevis. På den anden side er ren spekulation heller ikke tilstrækkeligt.

53.

Kommissionen har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår prøvelsens resultat: Den kan først drage den konklusion, at prøvelsen ikke kræver en prøvelse af tilladelsen (procedure), den kan for det andet genåbne tilladelsesproceduren – med et åbent resultat, den kan for det tredje, som Retten med rette fandt i den appellerede doms præmis 52, »træffe enhver anden foranstaltning, den måtte finde hensigtsmæssig for at ændre tilladelsesafgørelsen, herunder ændre, suspendere eller ophæve en tilladelse«. For det fjerde kan den i tilfælde af en klart ubegrundet anmodning om intern prøvelse – uden at følge det andet og tredje skridt som ovenfor foreslået – forkaste anmodningen som klart ubegrundet. Denne skønsbeføjelse afhænger af kvaliteten af de argumenter, der er fremsat af den part, der har anmodet om prøvelse; desto bedre begrundede de er, desto mere skal Kommissionen gøre for at prøve tilladelsesproceduren.

54.

Hvad derefter angår intensiteten af domstolskontrollen med en intern prøvelse i henhold til artikel 10 i forordning nr. 1367/2006 skal det anføres, at artikel 12, hvis to stykker blot bestemmer, at modtageren af prøvelsesafgørelsen kan anlægge sag ved Domstolen i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i traktaten, ikke indeholder nogen kriterier for domstolskontrollens intensitet.

55.

Som Retten med rette understregede i den appellerede doms præmis 77, er domstolskontrollen med afgørelser i medfør af fast retspraksis begrænset, når den indebærer komplicerede vurderinger af faktiske forhold og derfor omfatter den vide skønsbeføjelse hos den myndighed, som traf afgørelsen. EU’s retsinstanser kan ved kontrollen med sådanne afgørelser ikke sætte sin egen vurdering af de faktiske forhold i stedet for den pågældende myndigheds vurdering. EU’s retsinstanser skal derfor i sådanne tilfælde kun efterprøve rigtigheden af de faktiske omstændigheder og den retlige kvalifikation, som den pågældende myndighed har foretaget heraf, og særligt, om myndighedens handlemåde er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, og om myndigheden åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn ( 22 ).

56.

Denne begrænsning er, som Retten også understregede med rette i den appellerede doms præmis 76, helt i overensstemmelse med Århus-konventionen. Konventionens artikel 9, stk. 3, forudser, at »hver part [sikrer], at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer«. Tilpasset Den Europæiske Union er det tilstrækkeligt, at betingelserne for adgang til klage og domstolsprøvelse er de samme som i EU-retten generelt. Hvis der således er en begrænset domstolsprøvelse i EU-retten, kan begrænsningen også finde anvendelse, når en lovgivningsmæssig EU-akt skal være i tråd med Århus-konventionen.

57.

Appellanterne har med det andet appelanbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at pålægge ikke-statslige organisationer, der klager i henhold til artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006, »en ukorrekt og umulig bevisbyrde«.

58.

Ifølge appellanterne anvendte Retten i den appellerede doms præmis 67, 83, og 88 bevisbyrden i en anden sammenhæng, som er upassende i denne sag, og anvendte derefter bevisbyrden på en måde, som er uoverensstemmende med Rettens egen konklusion, hvorefter ikke-statslige organisationer ikke skal bevise, at den genetisk modificerede organisme ikke er sikker.

59.

Retten overførte i den appellerede doms præmis 67 den bevismæssige test, der er redegjort for i dommen i sagen Schräder mod CPVO ( 23 ), til sager i henhold til forordning nr. 1367/2006 og fastslog, at »en tredjemand, som anfægter en markedsføringstilladelse, skal fremlægge væsentlige beviser, som kan rejse alvorlig tvivl hvad angår lovligheden af udstedelsen af tilladelsen«. Retten udtalte separat andre steder, at kravet er, at den part, der anmoder om prøvelse, »skal fremlægge en samling af materiale, som rejser alvorlig tvivl om tilladelsesafgørelsens lovlighed« (den appellerede dom, præmis 88). Det er efter appellanternes opfattelse ikke klart, om disse tests skal behandles på samme måde.

60.

Under alle omstændigheder tog Retten fejl, da den konkluderede, at der skulle anvendes en så høj tærskel i sager anlagt i henhold til artikel 10 eller 12 i forordning nr. 1367/2006, fordi de omtvistede situationer ikke er analoge. Sager i henhold til artikel 12 i forordning nr. 1367/2006 anlægges til prøvelse af afgørelser truffet vedrørende anmodninger om intern prøvelse ( 24 ) (indgivet i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1367/2006) og ikke til prøvelse af afgørelsen om markedsføringstilladelsen. Formålet med anmodningerne om intern prøvelse er at få begrundede betænkeligheder taget i betragtning. I dommen i sagen Schräder mod CPVO ( 25 ) behandlede Domstolen den retlige bevisbyrde, der blev pålagt, når en tredjemand direkte anfægtede en afgørelse om at undlade at annullere en tilladelse ved en helt anderledes ugyldighedsprocedure.

61.

Retten begik derfor en retlig fejl, idet den på grundlag af denne bevisbyrde konkluderede i præmis 134, 135, 148-150, 157, 163-168, 170, 205-209, 217-224, 230, 231, 238-243, 246, 247, 256, 282, 287 og 289, at appellanterne undlod at godtgøre, at sojabønnen ikke var sikker.

62.

Kommissionen har anført, at Rettens krav til bevisets styrke er helt passende, henset til arten af den interne prøvelse, der er indført ved forordning nr. 1367/2006. Det er ifølge Kommissionen i denne sammenhæng logisk, at Retten fandt, at den, som anfægter lovligheden af en intern prøvelsesafgørelse ved at henvise til en underliggende forvaltningsakt (en retsakt, som ikke selv er genstand for annullationssagen), skal godtgøre, at vedkommende i anmodningen om intern prøvelse fremlagde materiale, der rejser alvorlig tvivl om lovligheden af den underliggende forvaltningsakt med henblik på at få afgørelsen om den interne prøvelse annulleret. Uden en sådan test er der ingen forskel mellem testen for den, som anfægter lovligheden af den underliggende forvaltningsakt, og den, som anfægter en afgørelse om intern prøvelse vedrørende den samme underliggende forvaltningsakt.

63.

Kommissionen har gjort gældende, at Rettens krav til bevisets styrke ikke – i modsætning til appellanternes opfattelse – er »en test med en høj tærskel«. Det betyder ikke, at den part, der anmoder om en intern prøvelse, skal lave om på risikovurderingen eller fremlægge bevis for, at den tilladte genetisk modificerede organisme ikke er sikker: Vedkommende skal kun, som Retten klart forklarede i den appellerede doms præmis 67, fremlægge væsentlige beviser, der kan rejse alvorlig tvivl om lovligheden af tilladelsesafgørelsens vedtagelse.

64.

I modsætning til det af appellanterne anførte, nemlig at »formålet med anmodningerne om [intern prøvelse] er at få de rejste betænkeligheder erklæret velbegrundede«, kan det ifølge Kommissionen ikke være tilfældet, at så snart den, der har anmodet om prøvelse, rejser tvivl om en tilladelses gyldighed, selv hvis tvivlen ikke er alvorlig, skal institutionen suspendere tilladelsen og undersøge tvivlen for at klarlægge, om den er velbegrundet (f.eks. ved at anmode ansøgeren om tilladelse om at gennemføre flere studier eller forsøg). Retten begik følgelig ikke en retlig fejl i den appellerede doms præmis 67, 83, og 88.

65.

Hvad angår de øvrige punkter, der er anført i det andet appelanbringende, har Kommissionen anført, at appellanterne ikke har bestridt, at den retlige test, der blev anvendt i alle disse anfægtede præmisser, var den, som appellanterne har klaget over i det andet anbringendes første led, nemlig at de skulle fremlægge beviser, der rejste alvorlig tvivl om tilladelsesafgørelsens lovlighed. Som følge heraf er der ikke gjort nogen selvstændig retlig fejl gældende i dette led af appellen. På baggrund heraf bør det andet anbringendes andet led afvises, idet det åbenbart ikke kan antages til realitetsbehandling.

66.

I medfør af artikel 10 og 12 i forordning nr. 1367/2006 (1) skal grundene til anmodningen om den interne prøvelse være »angivet«, og (2) anmodningen må ikke være klart ubegrundet. Som analyseret ovenfor er ubegrundede anbringender ikke tilstrækkelige til at opfylde disse kriterier. Der er dog ingen bestemmelse, hvorefter der påhviler den, der har anmodet om prøvelse, den reelle byrde bestående i at angive og præsentere temaerne og at skulle fremlægge bevis.

67.

Som Kommissionen med rette har understreget, er der imidlertid en grundlæggende forskel mellem den tilladelsesprocedure, som fører til tilladelsesafgørelsen, og prøvelsesproceduren, hvis følger kan være, men ikke nødvendigvis behøver at være, at tilladelsesproceduren genåbnes. Samtidig har appellanterne ikke søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF til at anfægte selve tilladelsesafgørelsen direkte, da de hverken er direkte eller individuelt berørt af tilladelsesafgørelsen.

68.

Som der er redegjort for ovenfor, kan det, hvis appellanterne ønsker en grundigere prøvelsesprocedure, dermed forventes, at den part, der anmoder om en intern prøvelsesprocedure, fremsætter konkrete og præcise argumenter, som måske kan rejse tvivl om det faktiske standpunkt, hvorpå tilladelsesafgørelsen bygger. Da tilladelsesafgørelsen træffes af en upartisk myndighed – Kommissionen – efter høring af en anden upartisk myndighed – EFSA – er der en vis formodning for, at tilladelsesproceduren og tilladelsesafgørelsen er korrekt, fuldstændig og nøjagtig. Anmodningen om intern prøvelse bør derfor bygge på argumenter, som stiller spørgsmålstegn herved. De, der anmoder om prøvelse, bør være i stand til at støtte deres argumenter på ethvert grundlag og/eller »bevis«, som kan rejse alvorlig tvivl om ovennævnte formodning. Der kræves aldrig fuldstændige beviser. Spekulation er på den anden side heller ikke tilstrækkeligt.

69.

Den af Retten udviklede test bør derfor forstås som en materiel forudsætning, som pålægger den part, der anmoder om en grundigere intern prøvelse, at fremsætte argumenter, der kan rejse alvorlig tvivl om tilladelsesproceduren og/eller tilladelsesafgørelsen. Forstået på denne måde begik Retten ikke en retlig fejl i den appellerede doms præmis 67, 83 og 88 ( 26 ).

70.

Hvad angår de øvrige elementer i det andet appelanbringende har Kommissionen med rette fremhævet, at appellanterne ikke har bestridt, at den retlige test, der blev anvendt i alle de omtvistede præmisser, var den, som appellanterne har klaget over i det andet anbringendes første led, nemlig at de skulle fremlægge materiale, der rejste alvorlig tvivl om tilladelsesafgørelsens lovlighed. Som følge heraf er der ikke gjort nogen selvstændig retlig fejl gældende i dette led af appellen, og dette led skal i det følgende afvises, idet det åbenbart ikke kan antages til realitetsbehandling.

71.

Det andet appelanbringende skal derfor forkastes.

72.

På baggrund af ovenstående og uden at foregribe den materielle bedømmelse af de øvrige appelanbringender foreslår jeg, at Domstolen bør delvist afvise det andet anbringende, der er fremsat af TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV og Sambucus eV under appellen til prøvelse af Rettens dom af 15. december 2016, TestBioTech m.fl. mod Kommissionen (T-177/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:736), og delvist forkaste det som ugrundet.