1.

I forfatningsretten kan begrebet »lov« anvendes som betegnelse for en lov i formel eller materiel forstand. Uanset dens indhold er en formel lov en retsakt, der er vedtaget af lovgiver i en lovgivningsprocedure. Som materiel lov betegnes derimod generelle og abstrakte retsforskrifter i den positive ret, uanset hvilken plads den retsakt, hvori de findes, indtager i det retlige hierarki. I EU-retten åbner artikel 290 TEUF mulighed for, at Den Europæiske Unions udøvende organ, Europa-Kommissionen, på visse betingelser kan ændre en lovgivningsmæssig retsakt, der i EU-retten svarer til en lov i formel forstand. I henhold til artikel 290 kan Kommissionen nemlig i en lovgivningsmæssig retsakt få delegeret beføjelse til at vedtage almengyldige ikke-lovgivningsmæssige retsakter, der udbygger eller ændrer visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt ( 2 ).

2.

Institutionernes uenighed i den foreliggende sag vedrører i det væsentlige spørgsmålet om, hvorvidt delegationen af beføjelser, hvorved Kommissionen som repræsentant for den udøvende magt tillægges beføjelse til at ændre lovgivningsmæssige retsakter, udtrykkeligt skal fremgå af ordlyden af den delegerende retsakt, som lovgiver har vedtaget. Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union ønsker åbenbart i deres egenskab af EU-lovgivere at opnå en sådan snæver fortolkning af delegationen.

3.

Kommissionen har vedtaget den delegerede forordning nr. 275/2014 (herefter »den omtvistede forordning«) ( 3 ) på grundlag af artikel 21, stk. 3, i forordning nr. 1316/2013 (herefter »grundforordningen«) ( 4 ), som er den delegerende bestemmelse. I systematikken i henhold til artikel 290 TEUF er grundforordningen således basisretsakten og den omtvistede forordning den delegerede retsakt. I den delegerende bestemmelse tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter, som »nærmere fastsætter retningslinjer for [...] finansieringsprioriteter[ne]«. Baggrunden for det annullationssøgsmål, som Parlamentet har anlagt, er, at Kommissionen har fastsat nærmere retningslinjer for finansieringsprioriteterne ved at indsætte en ny del VI i bilag 1 til grundforordningen i stedet for at vedtage en særskilt forordning med samme indhold, der udbygger grundforordningen.

4.

Efter Parlamentets opfattelse ville en beføjelse til at ændre basisretsakten – herunder også at tilføje en ny del i bilaget hertil – kræve, at Kommissionen klart og udtrykkeligt var blevet bemyndiget hertil i den delegerende bestemmelse. Hvis Kommissionen imidlertid kun havde beføjelse til at udbygge basisretsakten, hvilket altid er tilfældet, når en beføjelse til at ændre basisretsakten ikke er meddelt udtrykkeligt, kunne Kommissionen ikke ændre basisretsakten. I stedet ville udøvelsen af den delegerede beføjelse ved at udbygge basisretsakten kræve, at der blev vedtaget en særskilt retsakt.

5.

Uenigheden mellem Parlamentet og Kommissionen vedrører i det foreliggende tilfælde ikke så meget fortolkningen af de i artikel 290 anvendte udtryk »udbygge« og »ændre«, men derimod det problem, at ingen af disse to udtryk anvendes i den delegerende bestemmelse i grundforordningen. I den foreliggende sag skal det derfor navnlig undersøges, hvilken fortolkning af en delegerende bestemmelse i grundforordningen, hvori Kommissionen tillægges beføjelse til »nærmere [at] fastsætte[...] retningslinjer for [...] finansieringsprioriteter[ne]«, der er korrekt.

6.

Det bemærkes endvidere, at Parlamentet ikke har anfægtet indholdet af den omtvistede forordning. Parlamentet er således af den opfattelse, at Kommissionen kunne have vedtaget en delegeret forordning med samme indhold ved en særskilt retsakt uden at ændre grundforordningen. I så fald havde der efter Parlamentets opfattelse ikke været noget problem med beføjelsen.

7.

Af de grunde, der redegøres for i nærværende forslag til afgørelse, er jeg af den opfattelse, at Kommissionen ikke har overskredet sine beføjelser i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning. Hvis lovgiver i den delegerende bestemmelse anvender et andet udtryk end »udbygge« eller »ændre« som omhandlet i artikel 290 TEUF, overlader lovgiver det til Kommissionen at bestemme den retlige karakter af den delegerede retsakt, der skal vedtages på grundlag af delegationen. Kommissionen kan herefter vælge, hvordan den vedtager den delegerede retsakt, dvs. om Kommissionen udbygger eller ændrer basisretsakten.

8.

59. betragtning til grundforordningen har følgende ordlyd:

»For så vidt angår transport og energi er der på grundlag af de sektorspecifikke retningslinjer, der er fastsat i forordning (EU) nr. 1315/2013 og i forordning (EU) nr. 347/2013, blevet udarbejdet lister over projekter, prioriterede korridorer og områder, hvor denne forordning finder anvendelse, og disse bør føjes til bilaget til nærværende forordning. For så vidt angår transport bør beføjelsen til at vedtage retsakter delegeres til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 290 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), for at der kan tages højde for eventuelle ændringer i politiske prioriteter og teknologiske muligheder samt trafikstrømme, for så vidt angår vedtagelse af ændringer af del I i bilag I og præcisering af de finansieringsprioriteter i forbindelse med støtteberettigede aktioner i henhold til artikel 7, stk. 2, der skal afspejles i arbejdsprogrammerne.«

9.

Artikel 21 (»Delegerede retsakter«), stk. 3, i denne forordning, bestemmer følgende:

»I transportsektoren og inden for de i artikel 3 anførte overordnede målsætninger samt de i artikel 4, stk. [2], litra a), nævnte sektorspecifikke mål tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter [i] overensstemmelse med artikel 26, som nærmere fastsætter retningslinjer for de finansieringsprioriteter, der i løbet af CEF’s varighed skal afspejles i arbejdsprogrammerne som omhandlet i artikel 17, for de støtteberettigede aktioner i medfør af artikel 7, stk. 2. Kommissionen vedtager en delegeret retsakt senest den 22. december 2014.«

10.

Grundforordningens artikel 26 (»Udøvelse af de delegerede beføjelser«) bestemmer:

»1.   Beføjelsen til at vedtage delegerede retsakter tillægges Kommissionen på de i denne artikel anførte betingelser.

2.   Beføjelsen til at vedtage delegerede retsakter, jf. artikel 21, tillægges Kommissionen fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2020.

3.   Den i artikel 21 omhandlede delegation af beføjelser kan til enhver tid tilbagekaldes af Europa-Parlamentet eller Rådet. En afgørelse om tilbagekaldelse bringer delegationen af de beføjelser, der er angivet i den pågældende afgørelse, til ophør. Den får virkning dagen efter offentliggørelsen af afgørelsen i Den Europæiske Unions Tidende eller på et senere tidspunkt, der angives i afgørelsen. Den berører ikke gyldigheden af delegerede retsakter, der allerede er i kraft.

4.   Så snart Kommissionen vedtager en delegeret retsakt, giver den samtidigt Europa-Parlamentet og Rådet meddelelse herom.

5.   En delegeret retsakt vedtaget i henhold til artikel 21 træder kun i kraft, hvis hverken Europa-Parlamentet eller Rådet har gjort indsigelse inden for den frist på to måneder fra meddelelsen af den pågældende retsakt til Europa-Parlamentet og Rådet, eller hvis Europa-Parlamentet og Rådet inden udløbet af denne frist begge har informeret Kommissionen om, at de ikke agter at gøre indsigelse. Fristen forlænges med to måneder på Europa-Parlamentets eller Rådets initiativ.«

11.

Kommissionen har vedtaget den omtvistede forordning i henhold til grundforordningens artikel 21, stk. 3. Første betragtning til den omtvistede forordning har følgende ordlyd:

»I artikel 21, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1316/2013 tillægges Kommissionen beføjelser til inden for det første år efter forordningens ikrafttræden at vedtage delegerede retsakter, som nærmere fastsætter retningslinjer for de finansieringsprioriteter på transportsektoren, der i løbet af CEF’s varighed skal afspejles i arbejdsprogrammerne, for de støtteberettigede aktioner i medfør af artikel 7, stk. 2. Det er derfor nødvendigt at vedtage den delegerede retsakt, der nærmere fastsætter finansieringsprioriteterne for transportsektoren, inden arbejdsprogrammerne vedtages.«

12.

I henhold til den omtvistede forordnings artikel 1 indsættes »[t]eksten i bilaget til nærværende forordning [...] som bilag I, del VI, til forordning (EU) nr. 1316/2013«.

13.

I denne nye del VI i bilag 1 til grundforordningen fastlægges finansieringsprioriteterne på transportsektoren for flerårige og årlige arbejdsprogrammer. I denne forbindelse tages der hensyn til de specifikke mål i grundforordningens artikel 4, stk. 2, der for transportsektorens vedkommende er opdelt i tre grupper ( 5 ), samt til de støtteberettigede aktioner, der anført i grundforordningens artikel 7, stk. 2. I del VI opregner Kommissionen finansieringsprioriteterne for hvert mål ( 6 ) uden at specificere de tilskud, der muligvis skal tildeles disse.

14.

Samme dag som den omtvistede forordning blev vedtaget, dvs. den 7. januar 2014, offentliggjorde Kommissionen meddelelsen »Etablering af hovedtransportnettet: hovednetkorridorer og Connecting Europe-faciliteten« ( 7 ), hvori Kommissionen bl.a. skønner størrelsen af finansieringerne efter prioriteter ( 8 ).

15.

Kommissionen og Parlamentet har både før og efter vedtagelsen af den omtvistede forordning navnlig diskuteret den omstændighed, at den omtvistede forordning ikke indeholder bindende angivelser vedrørende bevillingerne til de enkelte prioriteter, der alene anføres i Kommissionens meddelelse, der blev offentliggjort den 7. januar 2014. Efter Parlamentets opfattelse burde bevillingerne have været fastsat bindende i den delegerede forordning. Den omtvistede forordning har derfor ikke tilført grundforordningen nogen nævneværdig merværdi, da de finansieringsprioriteter, der er fastsat i grundforordningens artikel 4, stk. 2, og bilag I hertil blot omorganiseres i den omtvistede forordning. Diskussionerne omhandlede også høringen af Parlamentet under forberedelsen af den omtvistede forordning.

16.

I februar 2014 nåede Parlamentet og Kommissionen til enighed om, at Kommissionen i Den Europæiske Unions Tidende skulle afgive en erklæring, hvori den garanterede, at den ville gennemføre Connect Europe-faciliteten i overensstemmelse med de vejledende beløb, der er anført i meddelelsen af 7. januar 2014. Endvidere erklærede Kommissionen, at den ville berigtige begrundelsen af den omtvistede forordning med hensyn til høringen af Parlamentet. Parlamentet opfordrede Kommissionen til i denne forbindelse også at berigtige den omtvistede forordning således, at det i forordningen fastslås, at Kommissionen har udbygget og ikke ændret grundforordningen ( 9 ) .

17.

Da hverken Parlamentet eller Rådet inden for en frist på to måneder efter fremsendelse af den omtvistede forordning havde gjort indsigelser mod denne retsakt i henhold til grundforordningens artikel 26, stk. 5, blev den omtvistede forordning offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 19. marts 2014, og den trådte i kraft dagen efter. Den 19. marts 2014 offentliggjorde Kommissionen desuden en erklæring ( 10 ) om, at den agtede »at gennemføre transportdelen af Connecting Europe-faciliteten i overensstemmelse med de vejledende beløb pr. finansieringsprioritet, der er anført i Kommissionens meddelelse COM(2013) 940, uden at dette indskrænker den fleksibilitet, der er nødvendig i forbindelse med gennemførelsen af budgettet«.

18.

Desuden udstedte Kommissionen den 14. maj 2014 en berigtigelse til den omtvistede forordning ( 11 ). Med denne berigtigelse blev punkt 2, »Høringer forud for retsaktens vedtagelse«, i begrundelsen til den omtvistede forordning ændret som følger:

»I stedet for: »Kommissionen har hørt eksperter fra medlemsstaternes myndigheder og repræsentanter fra Europa-Parlamentet ved ad hoc-møder den 26. september, den 7. november og den 9. december 2013.«

læses: »Kommissionen har under tilstedeværelse af eksperter fra Europa-Parlamentet hørt eksperter fra medlemsstaternes myndigheder ved ad hoc-møder den 26. september, den 7. november og den 9. december 2013.«

19.

Derudover er den omtvistede forordning ikke blevet berigtiget.

20.

Parlamentet indleverede sin stævning med påstand om annullation til Domstolens Justitskontor den 11. juni 2014. Kommissionen indgav svarskrift, som blev modtaget den 21. august 2014. Parlamentet indgav replik den 1. oktober 2014, og Kommissionen indgav duplik den 11. november 2014.

21.

Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 25. september 2014 fremsatte Rådet begæring om tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets påstande. Denne begæring blev imødekommet den 22. oktober 2014.

22.

I sit søgsmål har Parlamentet med støtte fra Rådet nedlagt påstand om, at den omtvistede forordning annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Til støtte for søgsmålet har Parlamentet gjort et anbringende gældende, hvorefter Kommissionen ikke har overholdt de betingelser for delegation af beføjelser, der er fastsat i grundforordningens artikel 21, stk. 3, men derimod har overskredet den beføjelse, som Kommissionen er blevet overdraget i grundforordningen, idet Kommissionen har ændret denne forordning i stedet for at udbygge den.

23.

Kommissionen har principalt nedlagt påstand om, at søgsmålet afvises, subsidiært om frifindelse. For det første bør søgsmålet afvises, da det eneste anbringende, som Parlamentet har gjort gældende, alene er støttet på, at Kommissionen nærmere har fastlagt finansieringsprioriteterne ved at indsætte en del VI i bilag I til grundforordningen i stedet for at vedtage en særskilt retsakt med henblik på at udbygge grundforordningen. Parlamentet har dog ikke gjort gældende, at den omtvistede forordning indholdsmæssigt set er retsstridig, hvilket vil sige, at søgsmålet alene er støttet på den påståede formelle fejl i den omtvistede forordning. Såfremt Domstolen for det andet alligevel finder, at sagen kan antages til realitetsbehandling, har Kommissionen subsidiært nedlagt påstand om frifindelse. I grundforordningens artikel 21, stk. 3, er det ikke nærmere angivet, hvordan Kommissionen skal fastsætte finansieringsprioriteterne, hvorfor denne bestemmelse ikke er til hinder for, at prioriteterne fastsættes ved at tilføje en ny del i bilag I til grundforordningen. En sådan tilføjelse ændrer ikke indholdet af bestemmelserne i grundforordningen. I modsætning til, hvad Parlamentet har gjort gældende, er det afgørende i den foreliggende sag ikke fortolkningen af de i artikel 290, stk. 1, anvendte udtryk »udbygge« og »ændre«.

24.

Parlamentet, Kommissionen og Rådet deltog i retsmødet den 9. juli 2015.

25.

Med det ovenfor i punkt 23 anførte anbringende har Kommissionen gjort gældende, at søgsmålet bør afvises, fordi det udelukkende er støttet på en formel fejl. Kommissionen har anført, at Domstolen i henhold til artikel 263 TEUF har kompetence til at udtale sig om klager, der indbringes under påberåbelse af væsentlige formelle mangler. Den påståede fejl kan dog ikke være væsentlig, fordi Kommissionen også efter Parlamentets opfattelse kunne have vedtaget en særskilt retsakt med samme indhold eller kunne have korrigeret den omtvistede forordning ved en berigtigelse.

26.

Efter Parlamentets opfattelse beror Kommissionens påstand om at afvise søgsmålet på en misforståelse vedrørende formforskrifterne som omhandlet i artikel 263 TEUF og en retsakts form. Ved formforskrifterne som omhandlet i artikel 263 TEUF forstås den procedure, der skal overholdes før eller i forbindelse med vedtagelsen af en retsakt ( 12 ). Parlamentet har i øvrigt slet ikke påstået, at de sidstnævnte formforskrifter er blevet tilsidesat i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning. Derimod har Kommissionen overskredet sine beføjelser, fordi den har vedtaget en retsakt, som delegationen ikke gav den ret til at vedtage ( 13 ).

27.

Det bemærkes, at der her på fransk er tale om en forveksling af udtrykkene »forme« og »formes«. Mens det første udtryk afgjort kan bruges som betegnelse for en retsakts form, menes der med det sidstnævnte i artikel 263 TEUF netop de formforskrifter, der skal overholdes før vedtagelsen af en retsakt eller i dennes vedtagelsesfase. Eksempelvis giver den finske og den engelske affattelse af artikel 263 TEUF ikke anledning til risiko for en sådan forveksling ( 14 ). Ifølge Domstolens praksis udgør også f.eks. en manglende overholdelse af procedureregler vedrørende vedtagelse af en bebyrdende retsakt, såsom Kommissionens manglende vedtagelse af en afgørelse inden for den frist, som EU-lovgiver har fastsat, en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter ( 15 ).

28.

Da artikel 263 TEUF, som Kommissionen påberåber sig, således omhandler formforskrifter, som det slet ikke påstås, at Kommissionen har tilsidesat, er jeg enig med Parlamentet i, at søgsmålet netop vedrører Kommissionens mulige overskridelse af beføjelser og ikke en tilsidesættelse af formforskrifter. Sagen kan derfor antages til realitetsbehandling.

29.

Da retsgrundlaget for delegation af beføjelser i grundforordningens artikel 21, stk. 3, eller generelt i grundforordningens artikel 21 ikke er nævnt udtrykkeligt, skal det først undersøges, om det netop er artikel 290 TEUF, der danner grundlaget for vedtagelsen af den omtvistede forordning. I den omhandlede artikel 21, stk. 3, i grundforordningen tillægges Kommissionen beføjelse til nærmere at fastsætte retningslinjer for finansieringsprioriteterne, uden at det udtrykkeligt præciseres, hvad der er grundlaget for tildelingen af denne beføjelse.

30.

Kommissionen har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at den foreliggende sag ikke drejer sig om en fortolkning af artikel 290 TEUF, men derimod udelukkende om en fortolkning af grundforordningens artikel 21, stk. 3. Fortolkningen af artikel 290 TEUF og forskellen på de i denne bestemmelse anvendte udtryk »udbygge« og »ændre« spiller ingen rolle i den foreliggende sag, da EU-lovgiver netop har valgt ikke at anvende nogen af disse to udtryk i grundforordningens artikel 21, stk. 3. Udtrykket »nærmere at fastsætte retningslinjer for finansieringsprioriteterne«, der anvendes i den delegerende forordning, skal derfor fortolkes på grundlag af grundforordningens opbygning, uden at der lægges forud definerede begreber til grund.

31.

Under retsmødet bekræftede Kommissionen dog, at der i grundforordningens artikel 21, stk. 3, netop er tale om delegation i henhold til artikel 290 TEUF, selv om fortolkningen af de deri anvendte udtryk »udbygge« og »ændre« ikke spiller nogen rolle i forbindelse med fortolkningen af den nævnte artikel 21, stk. 3. Institutionerne er således enige om, at der i den foreliggende sag er tale om en delegation i henhold til artikel 290 TEUF.

32.

Efter denne præcisering hersker der som sådan ingen tvivl herom, men af klarhedshensyn skal jeg konstatere, at den beføjelse, der er tillagt Kommissionen i grundforordningens artikel 21, stk. 3, netop er en delegeret beføjelse som omhandlet i artikel 290 TEUF og ikke en gennemførelsesbeføjelse som omhandlet i artikel 291 TEUF. Jeg skal erindre om, at en lovgivningsmæssig retsakt hverken kan udbygges eller ændres ved en gennemførelsesretsakt, end ikke de ikke-væsentlige elementer heri ( 16 ). Også ordlyden af 59. betragtning til grundforordningen ( 17 ) og overskriften til forordningens artikel 21 (»Delegerede retsakter«) viser, at lovgiver havde til hensigt at tillægge Kommissionen beføjelser i henhold til artikel 290 TEUF.

33.

Kommissionen mener, at grundforordningens artikel 21, stk. 3, udelukkende skal fortolkes på grundlag af forordningens opbygning. Da der imidlertid er tale om en beføjelse, der er delegeret i henhold til artikel 290 TEUF, kan udtrykket »nærmere fastsætte retningslinjer for«, der anvendes i grundforordningens artikel 21, stk. 3, efter min opfattelse fortolkes på tre forskellige måder.

34.

For det første kan denne bestemmelse fortolkes således, at Kommissionen heri tillægges beføjelse til enten at udbygge eller ændre grundforordningen i henhold til artikel 290 TEUF, men ikke skal have beføjelse til begge dele ( 18 ). Den anden fortolkningsmulighed er, at lovgiver, idet denne i den delegerende bestemmelse anvender et andet udtryk end »udbygge« eller »ændre«, har overladt det til Kommissionen at vælge, om den udbygger eller ændrer basisretsakten eller vedtager en eller flere retsakter, ved hvilke grundforordningen både udbygges og ændres. Den tredje mulighed er, at »nærmere fastsætte retningslinjer for« betyder noget andet end »udbygge« eller »ændre« som omhandlet i artikel 290 TEUF, selv om delegationen er baseret på artikel 290 TEUF. Denne tredje mulighed ville således indebære, at der foruden de delegerede retsakter, der udbygger og/eller ændrer basisretsakten, findes en tredje kategori af delegerede retsakter.

35.

For at afklare, hvilken af disse tre muligheder der er den rigtige fortolkning af grundforordningens artikel 21, stk. 3, skal artikel 290 TEUF undersøges – i modsætning til det af Kommissionen anførte. Den omhandlede delegerende bestemmelse kan nemlig ikke være i modstrid med den primærretlige bestemmelse, der ligger til grund for den førstnævnte bestemmelse, men skal fortolkes således, at de formål, der forfølges med denne bestemmelse, opfyldes ( 19 ).

36.

Selv om uenigheden mellem de berørte institutioner i den foreliggende sag i og for sig ikke vedrører fortolkningen af udtrykkene »udbygge« og »ændre«, der anvendes i artikel 290 TEUF, spiller sondringen mellem disse begreber en central rolle i sagen. Derfor vil jeg som det næste undersøge begreberne »udbygge« og »ændre« som omhandlet i artikel 290 TEUF. Selv om Domstolen endnu ikke har taget klart stilling til forskellen på disse begreber som omhandlet i artikel 290 TEUF, vil jeg derefter kort behandle den eksisterende retspraksis, der har konsekvenser for den foreliggende sag.

37.

Ved Lissabontraktaten blev ordningen, der giver lovgiver mulighed for at delegere beføjelser til Kommissionen, ændret væsentligt. Den nye ordning erstattede den såkaldte udvalgsprocedure, og de beføjelser, der skal delegeres til Kommissionen, blev klart opdelt i en delegeret beføjelse, der har lighed med lovgivningsbeføjelsen, og en gennemførelsesbeføjelse.

38.

Denne model var allerede blevet indarbejdet i traktaten om en forfatning for Europa ( 20 ). Opdelingen i delegerede beføjelser og gennemførelsesbeføjelser blev valgt som løsning på det forhold, at det i EU-retten indtil da ikke havde været muligt at afgrænse anliggender, der henhører under den lovgivende magt, og anliggender, der henhører under den udøvende magt, klart fra hinanden ( 21 ). Den væsentligste afgrænsning, der blev foretaget i forarbejderne til forfatningstraktaten med hensyn til den udøvende magts retsakter, bestod derfor i at sondre mellem retsakter, hvori en lovgivningsmæssig retsakt uddybes, dvs. delegerede retsakter, og rene gennemførelsesretsakter ( 22 ). En sondring inden for den nye gruppe af delegerede retsakter mellem retsakter, der udbygger og ændrer basisretsakten, blev ikke behandlet, bortset fra, at det blev fastslået, at tekniske spørgsmål og detailspørgsmål, hvorved en lovgivningsmæssig retsakt uddybes, kan reguleres ved delegerede retsakter, og at visse dele af den lovgivningsmæssige retsakt senere kan ændres ved sådanne ( 23 ).

39.

I forfatningsretlig henseende følger der af den model med delegation af beføjelser, der blev valgt i Lissabontraktaten, to grundlæggende valg, der er væsentlige for den foreliggende sag. For det første kan delegationen af lovgivningsbeføjelser ske på visse materielle betingelser, der i artikel 290 TEUF allerede generelt er begrænset til forfatningsplan, og som lovgiver desuden konkret skal afgrænse nærmere i hver enkelt delegerende bestemmelse, som denne vedtager ( 24 ). For det andet skaber artikel 290 TEUF mulighed for at tillægge Kommissionen beføjelse til at ændre basisretsakten. Med andre ord kan den, der udøver en delegeret beføjelse, ændre en »lov« i formel henseende og ikke blot vedtage bestemmelser, der indholdsmæssigt (materielt) svarer til en lov, ved en særskilt retsakt ( 25 ).

40.

I sin meddelelse om anvendelsen af artikel 290 TEUF anfører Kommissionen for det første, at »det [er] Kommissionens opfattelse, at den nye traktats forfattere ved at benytte ordet »ændre« har villet dække de tænkelige situationer, hvor Kommissionen bemyndiges til formelt at kunne ændre en basisretsakt. En sådan formel ændring kan vedrøre teksten i en eller flere artikler eller teksten i et bilag, som juridisk set er en integreret del af den lovgivningsmæssige retsakt. Det er uden større betydning, at bilaget indeholder rent tekniske foranstaltninger; så snart Kommissionen tillægges beføjelse til at ændre et bilag med almengyldige foranstaltninger, er det derfor ordningen med delegerede retsakter, der skal anvendes« ( 26 ).

41.

For det andet er det Kommissionens opfattelse, »at lovgiveren ved afgørelsen af, om en foranstaltning »udbygger« basisretsakten, må vurdere, om den fremtidige foranstaltning konkret tilføjer nye ikke-væsentlige normer, som ændrer den lovgivningsmæssige retsakts rammer ved at overlade Kommissionen visse skønsbeføjelser. I bekræftende fald kan det antages, at foranstaltningen »udbygger« basisretsakten« ( 27 ).

42.

Kommissionens meddelelse suppleres af retningslinjerne til Kommissionens tjenestegrene af 24. juni 2011 ( 28 ). Ifølge disse retningslinjer betyder »ændre«, at basisretsaktens tekst ændres formelt, idet ikke-væsentlige bestemmelser slettes, flyttes eller tilføjes. En delegeret retsakt, der »udbygger« basisretsakten, er derimod en særskilt akt, hvorved basisretsakten ikke ændres formelt ( 29 ).

43.

Med hensyn til anvendelsen af retspraksis fra tiden før Lissabontraktatens ikrafttræden på fortolkningen af den nuværende artikel 290 TEUF bemærkes, at det i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af artikel 290 TEUF anføres, at definitionen af de delegerede retsakter i artikel 290 TEUF ligger meget tæt op ad definitionen af de retsakter, der ifølge afgørelse 1999/468/EF ( 30 ) henhører under forskriftsproceduren med kontrol (PRAC), der indførtes ved afgørelse 2006/512/EF ( 31 ). I begge tilfælde gælder det, at de pågældende retsakter er af generel karakter og har til formål at ændre eller supplere/udbygge visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt. På trods af lighederne anvendes retsakterne imidlertid ikke nødvendigvis på samme måde. I den nye institutionelle situation vil anvendelsesområdet for de delegerede retsakter ikke nødvendigvis være det samme som for PRAC. Derfor bør det undgås automatisk at følge præcedens ( 32 ).

44.

Som anført ovenfor i punkt 36 har Domstolen endnu ikke taget klart stilling til forskellen på udtrykkene »udbygge« og »ændre« som omhandlet i artikel 290 TEUF. Generaladvokat Mengozzi fastslog dog i sit forslag til afgørelse Kommissionen mod Parlamentet og Rådet ( 33 ), at det, henset til det systematiserende formål, som Lissabontraktatens forfattere forfulgte ved ændringen af mekanismen med den lovgivningsmæssige delegation i Unionen, med rimelighed kan antages, at sondringen mellem retsakter, der »udbygger« basisretsakten, og retsakter, der »ændrer« den, afspejler ønsket om at identificere to funktionelt adskilte kategorier af delegerede retsakter ( 34 ).

45.

Efter generaladvokat Mengozzis opfattelse omfatter den første kategori foranstaltninger, der medfører formelle ændringer af teksten i en lovgivningsmæssig retsakt; den anden inkluderer foranstaltninger, der supplerer retsaktens normative indhold uden indgreb i teksten. Set ud fra denne synsvinkel udgør indføjelsen af nye ikke-væsentlige bestemmelser i basisretsakten alt efter den valgte procedure en »ændring« som omhandlet i artikel 290 TEUF, såfremt disse bestemmelser indsættes i retsaktens tekst (i den dispositive del eller i et bilag), eller en »udbygning«, hvis disse ikke skal integreres materielt i basisretsakten, men forbliver reguleret i en adskilt retsakt ( 35 ). Denne fortolkning er i overensstemmelse med den fortolkning, der er redegjort for i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af artikel 290 TEUF og i retningslinjerne til Kommissionens tjenestegrene fra 2011, begge nævnt ovenfor ( 36 ).

46.

Domstolen fastslog i den nævnte dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet ( 37 ), at indsættelsen af en fodnote i bilaget til en basisretsakt, dvs. indsættelsen af den delegerede retsakt direkte i denne retsakts tekst, udgør en ændring af en lovgivningsmæssig retsakts normative indhold som omhandlet i artikel 290, stk. 1, TEUF. I det pågældende tilfælde fremgik det af den delegerende bestemmelse i basisretsakten, at EU-lovgiver havde til hensigt at indføje den retsakt, der var vedtaget på grundlag af denne bestemmelse, i selve teksten til basisretsakten ( 38 ).

47.

Af de ovennævnte grunde er jeg tilbøjelig til at tilslutte mig generaladvokat Mengozzis fortolkning vedrørende forskellen på udbygning og ændring af basisretsakten som omhandlet i artikel 290 TEUF. Jeg mener altså, at disse udtryk har til formål at afgrænse to kategorier af delegerede retsakter med forskellige funktioner fra hinanden. Med en sådan definition må det imidlertid antages, at denne sondring samtidig flyttes til det lovgivningstekniske plan, der alene vedrører karakteren af den delegerede retsakt.

48.

Jeg erindrer om, at lovgiver i grundforordningen bevidst har valgt udtrykket »nærmere fastsætter retningslinjer for« i stedet for de i artikel 290 TEUF anvendte udtryk »udbygge« og »ændre«. Kommissionen har gjort gældende, at grundforordningens artikel 21, stk. 3, såfremt lovgiver i denne bestemmelse havde valgt et af de to udtryk, der anvendes i artikel 290 TEUF, skulle fortolkes på grundlag af disse udtryk. Da lovgiver imidlertid ikke har anvendt nogen af disse to udtryk, skal udtrykket »nærmere fastsætter retningslinjer for« udelukkende fortolkes i lyset af grundforordningen.

49.

Kommissionens skriftlige indlæg kan umiddelbart forstås således, at den er af den opfattelse, at der foruden delegerede retsakter, der udbygger og ændrer basisretsakten, også findes en tredje kategori af delegerede retsakter ( 39 ). Under retsmødet afviste Kommissionen imidlertid, at der findes en sådan tredje kategori. Efter Kommissionens opfattelse findes der således kun to kategorier af delegerede retsakter, nemlig dem, der udbygger basisretsakten, og dem, der ændrer den. Ved fastlæggelsen af Kommissionens beføjelser er det afgørende, at en delegeret retsakt ikke griber ind i væsentlige elementer i basisretsakten.

50.

I henhold til den fortolkning af artikel 290 TEUF, der er beskrevet ovenfor i punkt 45-47, omfatter begrebet at »ændre« en retsakt som omhandlet i denne bestemmelse generelt enhver formel ændring af ordlyden af retsakten eller bilag hertil, uanset om ændringen indebærer, at en af retsaktens bestemmelser slettes, tilføjes eller erstattes ( 40 ). I denne forbindelse skal det på baggrund af det ovenfor anførte bemærkes, at udtrykket »ændre« i artikel 290 TEUF er af teknisk karakter. Selv om det således f.eks. ifølge almindelig sprogbrug uden videre kunne opfattes som en udbygning af basisretsakten, når der indsættes en ny fodnote i basisretsakten eller en ny del i bilaget hertil, er der i henhold til artikel 290 TEUF i så henseende tale om en ændring af basisretsakten ( 41 ). I henhold til artikel 290 TEUF skal det således anses for en ændring af grundforordningen, når der i bilag 1 til denne forordning indføjes en helt ny del, uden at der foretages en egentlig ændring af ordlyden af grundforordningen eller bilag hertil.

51.

Da »ændre« og »udbygge« som omhandlet i artikel 290 TEUF betegner to kategorier af delegerede retsakter med forskellige funktioner ( 42 ), må alle delegerede retsakter, der er vedtaget af Kommissionen i henhold til artikel 290 TEUF, principielt henhøre under en af disse to kategorier. Det drejer sig derfor hovedsagelig om den delegerede retsakts karakter, som lovgiver kan fastlægge ved udøvelsen af sit skøn ( 43 ).

52.

Den formelle sondring mellem en ændring og en udbygning af basisretsakten, der er fastsat i artikel 290 TEUF, gør det muligt efterfølgende at sondre mellem delegerede retsakter, der har udbygget basisretsakten, og delegerede retsakter, der har ændret den, afhængigt af hvilket indhold den af Kommissionen vedtagne retsakt har. Sondringen i henhold til artikel 290 TEUF fastsætter imidlertid ingen retlige kriterier for lovgivers valg mellem disse to formelle alternativer. Det kan heller ikke på grundlag af artikel 290 TEUF afgøres, om Kommissionen skal udbygge eller ændre basisretsakten, hvis ordlyden af den delegerende bestemmelse i basisretsakten er uklar i så henseende.

53.

Derfor skal det dernæst overvejes, hvilken betydning det har, at lovgiver beslutter sig for at anvende et andet udtryk end »udbygge« eller »ændre« som omhandlet i artikel 290 TEUF i forbindelse med delegationen af beføjelser til Kommissionen. Spørgsmålet er således for det første, om lovgiver, hvis denne f.eks., som i grundforordningens artikel 21, stk. 3, anvender et udtryk, der ikke svarer til nogen af de to udtryk, der findes i artikel 290 TEUF, overlader det til Kommissionen at vælge mellem at ændre eller at udbygge basisretsakten som omhandlet i artikel 290 TEUF ( 44 ). For det andet er der en tæt sammenhæng mellem fortolkningen af den delegerende bestemmelse og spørgsmålet om, hvorvidt bemyndigelsen til at ændre basisretsakten altid skal være udtrykkelig, sådan som Parlamentet hævder. I henhold til det førstnævnte alternativ kan Kommissionen efter min opfattelse udbygge retsakten og ændre den, eller begge dele. Skal ændringsbeføjelsen derimod tillægges udtrykkeligt, er en ændring af basisretsakten ikke mulig i sidstnævnte tilfælde.

54.

Efter Parlamentets opfattelse skal bemyndigelsen til at ændre en basisretsakt være udtrykkelig, fordi der ved ændringen gøres direkte indgreb i den tekst, som lovgiver har vedtaget. Hvis lovgiver har anvendt et andet udtryk end »udbygge« eller »ændre« i forbindelse med delegationen af beføjelser til Kommissionen, må der derfor være tale om en beføjelse til at udbygge basisretsakten. Parlamentet medgav imidlertid under retsmødet, at brugen af et andet udtryk end »ændre« i praksis i mange tilfælde også kan betyde en beføjelse til at ændre som omhandlet i artikel 290 TEUF ( 45 ).

55.

Uanset dette har Parlamentet gjort gældende, at den delegerende bestemmelse i grundforordningens artikel 21, stk. 3, ikke har tillagt Kommissionen beføjelse til at ændre denne forordning ( 46 ). Da Kommissionen i mange andre bestemmelser i grundforordningen, f.eks. i artikel 21, stk. 1, 2 og 6, udtrykkeligt og formelt tillægges beføjelse til at ændre grundforordningen, er det klart, at en sådan bemyndigelse til at ændre ikke gives i artikel 21, stk. 3, i denne forordning ( 47 ).

56.

Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at der ikke er noget hierarki mellem retsakter, der udbygger basisretsakten, og retsakter, der ændrer den, men at disse retsakter er ligeværdige. Mellem lovgivningsmæssige retsakter til ændring af væsentlige bestemmelser i en retsakt og delegerede retsakter til udbygning eller ændring af ikke-væsentlige bestemmelser i en retsakt som omhandlet i artikel 290 TEUF er der derimod tale om et hierarkisk forhold. Delegerede retsakter vedrører i al fald ikke-væsentlige områder i basisretsakten, og disse områder forbliver ikke-væsentlige, uanset om de er genstand for en ændring af basisretsakten eller en særskilt retsakt. Artikel 290 TEUF kan ikke fortolkes således, at delegationen skal indeholde en udtrykkelig angivelse af, hvorvidt Kommissionen har beføjelse til at udbygge eller at ændre basisretsakten ( 48 ).

57.

Parlamentet mener derimod, at »delegationens indhold« som omhandlet i artikel 290 TEUF netop henviser til, hvilken type retsakt Kommissionen må vedtage på grundlag af delegationen, snarere end til indholdet af den delegerede retsakt. Det tilkommer lovgiver at fastlægge indholdet af delegationen, og denne afgørelse kan ikke overlades til Kommissionens skøn ( 49 ).

58.

Parlamentet har efter min opfattelse helt ret i, at det tilkommer lovgiver at fastlægge indholdet af delegationen, herunder den delegerede retsakts retlige karakter som retsakt, der udbygger eller ændrer basisretsakten. I den foreliggende sag er det imidlertid åbenbart, at lovgiver ikke har fastlagt den delegerede retsakts retlige karakter, eller at der i det mindste ikke er truffet et klart valg. I grundforordningens artikel 21, stk. 3, tillægges Kommissionen nemlig heller ikke udtrykkeligt beføjelse til at udbygge grundforordningen.

59.

Uanset Parlamentets opfattelse kan det efter min opfattelse ikke lægges til grund, at den omstændighed, at Kommissionen i grundforordningens artikel 21, stk. 3, ikke udtrykkeligt tillægges beføjelse til at ændre denne forordning, automatisk betyder, at Kommissionen i denne bestemmelse alene tillægges beføjelse til at udbygge forordningen. Jeg er nemlig enig med Kommissionen i, at det ikke kan udledes af artikel 290 TEUF, at der gøres større indgreb i basisretsakten ved en ændring end ved en udbygning, selv om ændringer foretages direkte i teksten ( 50 ). Jeg skal erindre om, at det væsentlige kriterium består i, at den delegerede retsakt ikke griber ind i væsentlige bestemmelser i basisretsakten. Denne begrænsning på forfatningsplan berører en udbygning og en ændring af basisretsakten på samme måde.

60.

En særskilt delegeret retsakt, der udbygger basisretsakten, er efter dens vedtagelse også en del af basisretsaktens retlige ramme, selv om den formelt ikke bliver en del af heraf. I tilfælde, hvor der på grundlag af den tillagte beføjelse vedtages en helt ny retsregel, ligger forskellen mellem en udbygning og en ændring af basisretsakten udelukkende i den måde, hvorpå den delegerede retsakt er affattet, og kommer i realiteten kun til udtryk i den måde, hvorpå en eventuel retlig uforbindende konsolideret udgave af basisretsakten udarbejdes. I begge tilfælde fremgår den retligt bindende ordlyd af denne nye retsregel af den delegerede retsakt, der offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, serie L, og som ex hypothesis ikke har ophævet eller erstattet nogen af bestemmelserne i basisretsakten ( 51 ).

61.

Da der således ikke er nogen forskel på retsvirkningerne af delegerede retsakter, der udbygger og ændrer basisretsakten, er der efter min opfattelse ingen grund til at kræve, at delegationen af beføjelsen til at ændre en basisretsakt sker udtrykkeligt, mens beføjelsen til at udbygge den ikke nødvendigvis skal være udtrykkelig. Der findes ingen forfatningsmæssigt relevant begrundelse eller anden begrundelse herfor, f.eks. i forbindelse med det demokratiske princip, den institutionelle ligevægt, kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne eller ordningen med grundlæggende rettigheder. Da forskellen mellem udbygning og ændring således kun er af formel karakter i forbindelse med nye retsregler, ville resultatet f.eks. i det foreliggende tilfælde materielt være det samme, selv om Kommissionen havde fastlagt finansieringsprioriteringerne i en særskilt delegeret forordning ( 52 ).

62.

Det skal desuden tages i betragtning, at EU-lovgiver, hvis denne ønsker det, har mulighed for at benytte de i artikel 290 TEUF anvendte udtryk i delegerende bestemmelser og derigennem at knytte Kommissionens beføjelse til vedtagelse af retsakter, der er i overensstemmelse med disse forud definerede begreber. Såfremt lovgiver således anser det for vigtigt, at Kommissionen ikke indrømmes beføjelse til at ændre en lovgivningsmæssig retsakt, kan lovgiver regulere dette udtrykkeligt ved at anvende udtrykket »udbygge« i den delegerende bestemmelse ( 53 ).

63.

De berørte parter har påpeget den store betydning af gennemsigtighed i lovgivningen. Navnlig har Parlamentet udtrykt bekymring for, at denne gennemsigtighed kunne svækkes, såfremt Domstolen konkluderer, at beføjelsen til at ændre en basisretsakt ikke skal være udtrykkelig. Jeg finder imidlertid, at man generelt kan sige det samme om uklare delegerende bestemmelser.

64.

Derefter skal det afklares, om alle delegerende bestemmelser altid skal fortolkes således, at der i disse er tale om enten en udbygning eller en ændring, eller om Kommissionen kan vælge, om den vedtager retsakter, der udbygger og/eller ændrer basisretsakten, hvis lovgiver ikke klart har fastlagt dette.

65.

Som anført ovenfor i punkt 61 finder jeg, modsat Parlamentets opfattelse, at ændringsbeføjelsen ikke nødvendigvis skal tillægges udtrykkeligt. Af denne grund kan det efter min opfattelse heller ikke antages, at de pågældende udtryk, som lovgiver har anvendt, skal fortolkes således, at der enten menes »ændre« eller »udbygge«, mens det andet alternativ i hvert enkelt tilfælde udelukkes ( 54 ). Set i lyset af den fragmentering, der kendetegner lovgivningspraksis i så henseende ( 55 ), ville den modsatte fortolkning nemlig i væsentlig grad forøge usikkerheden om, hvad Kommissionen rent faktisk var blevet tillagt beføjelse til. Som udgangspunkt kan det nemlig ikke direkte udledes af noget andet udtryk end »udbygge« eller »ændre«, om der menes en udbygning eller en ændring som omhandlet i artikel 290 TEUF, og betydningen ville afhænge af den materielle sammenhæng.

66.

En sådan fortolkning vil øge risikoen for, at Domstolen fremover skal træffe afgørelse i et betydeligt antal, retligt set, ret enkle sager, hvori det drejer sig om fortolkningen af en uklar delegerende bestemmelse. Det er en uudholdelig tanke, at lovgiver kan anfægte en delegeret retsakt, når som helst det passer denne, med den begrundelse, at basisretsakten er blevet udbygget eller ændret fejlagtigt, når den påståede fejl beror på fortolkningen af et udtryk anvendt af lovgiver, der fra begyndelsen var uklart ( 56 ).

67.

Jeg anser det også for usandsynligt, at der i det hele taget er mange tilfælde, hvor det ved hjælp af traditionelle fortolkningsmetoder med sikkerhed kan fastslås, at et bestemt verbum, som lovgiver har anvendt i en delegerende bestemmelse – såsom »fastsætte«, »definere« eller »fastlægge« – entydigt betyder »udbygning« eller »ændring«, men ikke begge dele. Dermed ville Kommissionen kunstigt være nødsaget til at lede efter det retligt set »korrekte« svar på et spørgsmål, der reelt set drejer sig om hensigtsmæssig lovgivningsteknik.

68.

Derfor er jeg af den opfattelse, at artikel 290 TEUF skal fortolkes således, at lovgiver gennem sit valg af et andet udtryk end det, der anvendes i denne bestemmelse, kan overlade det til Kommissionen at vælge, om den udbygger eller ændrer basisretsakten, så længe delegationens formål, indhold, omfang og varighed afgrænses i henhold til artikel 290 TEUF, og delegationen ikke vedrører væsentlige bestemmelser i basisretsakten. Disse betingelser begrænser under alle omstændigheder Kommissionens skønsbeføjelse.

69.

I den i sagen omhandlede basisretsakt er det ikke præciseret, om der med udtrykket »nærmere fastsætte retningslinjer for« i artikel 21, stk. 3, menes at udbygge eller at ændre. Ifølge den fortolkning, der er anført ovenfor i punkt 61 i nærværende forslag til afgørelse, er forskellen mellem disse to foranstaltninger dog kun af formel karakter og uden forfatningsretlig betydning. Desuden har Parlamentet slet ikke påstået, at de eventuelle indholdsmæssige mangler i den omtvistede forordning i den foreliggende sag er tilstrækkelige til at annullere den, f.eks. i forbindelse med et passivitetssøgsmål ( 57 ). Det påstås heller ikke, at Kommissionen har overskredet sine beføjelser ved at have tilsidesat betingelserne for delegationen på anden måde eller ved at have gjort indgreb i væsentlige områder af basisretsakten.

70.

På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning ikke har overskredet sine beføjelser med hensyn til delegationens omfang. Lovgiver har i grundforordningens artikel 21, stk. 3, tillagt Kommissionen beføjelse til »nærmere at fastsætte retningslinjer for finansieringsprioriteterne« uden at præcisere, om denne fastsættelse skal ske ved at udbygge eller ved at ændre basisretsakten som omhandlet i artikel 290 TEUF. Dermed kunne Kommissionen gyldigt fastsætte nærmere retningslinjer for finansieringsprioriteterne ved at indsætte en ny del i bilag 1 til grundforordningen. Jeg foreslår derfor Domstolen, at Kommissionen frifindes, samt at Parlamentet i henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement tilpligtes at betale Kommissionens omkostninger, og at Rådet i henhold til samme reglements artikel 140, stk. 1, i tilpligtes at bære sine egne omkostninger.

71.

For det tilfælde, at Domstolen, i modsætning til hvad jeg har foreslået, konkluderer, at den omtvistede forordning skal annulleres på grund af en overskridelse af beføjelser, vil jeg i det følgende kort behandle Kommissionens påstand om opretholdelse af retsvirkningerne af den omtvistede forordning, der er støttet på artikel 264, stk. 2, TEUF. Parlamentet og Rådet har ikke fremsat indsigelse mod denne påstand, men derimod givet udtryk for, at retsvirkningerne af den omtvistede forordning bør opretholdes, indtil denne erstattes af en retsakt, der er i overensstemmelse med den gældende lovgivning.

72.

Henset til at Parlamentets søgsmål snarere vedrører den omtvistede forordnings form end dens indhold, som institutionerne i sidste ende var enige om, bør Kommissionens påstand efter min opfattelse tages til følge. Annulleres den omtvistede forordning uden at opretholde retsvirkningerne af denne, kan det få negative konsekvenser for realiseringen af Connecting Europe-faciliteten, da den omtvistede forordning er en nødvendig forudsætning for arbejdsprogrammernes beståen. Af hensyn til retssikkerheden er det derfor nødvendigt, at retsvirkningerne af den omtvistede forordning opretholdes i henhold til artikel 264 TEUF, såfremt Domstolen, i modsætning til hvad jeg har foreslået, annullerer den omtvistede forordning.

73.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: