1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277, s. 1), og af Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1698/2005 (EUT L 368, s. 15).

2

Anmodningen er indgivet under en sag mellem Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit kft. (herefter »DZNLN«) og vidékfejlesztési miniszter (ministeriet for udvikling af landdistrikterne) vedrørende en afgørelse om at tilbagekalde anerkendelsen af DZNLN som en lokal aktionsgruppe.

3

Forordning nr. 1698/2005 fastsætter reglerne for ELFUL’s indsats.

4

Nævnte forordnings artikel 15, stk. 1, bestemmer:

»ELFUL’s indsats i medlemsstaterne foregår via landdistriktudviklingsprogrammer. Ved disse programmer gennemføres en strategi for udvikling af landdistrikterne ved hjælp af et sæt foranstaltninger, der er grupperet efter de akser, som er fastlagt i afsnit IV, og til hvis gennemførelse der vil blive ansøgt om støtte fra ELFUL.

Hvert landdistriktudviklingsprogram skal dække en periode mellem 1. januar 2007 og 31. december 2013.«

5

For så vidt angår den støtteordning, som er omhandlet i akse 4 med overskriften »Leader«, fastsætter artikel 61 i forordning nr. 1698/2005:

»Leader-metoden omfatter mindst følgende elementer:

[…]

6

Under overskriften »Lokale aktionsgrupper« bestemmer artikel 62 i forordning nr. 1698/2005:

»1.   En partnerskabsbaseret lokal udviklingsstrategi gennemføres af lokale aktionsgrupper, som opfylder følgende betingelser:

2.   Forvaltningsmyndigheden sikrer, at de lokale aktionsgrupper enten udvælger en administrativ og økonomisk hovedaktør til at administrere offentlige midler og sørge for, at partnerskabet fungerer tilfredsstillende, eller slutter sig sammen i en retligt anerkendt fælles struktur, som garanterer, at partnerskabet fungerer tilfredsstillende, og at offentlige midler kan administreres korrekt.

[…]

4.   De lokale aktionsgrupper vælger de projekter, der skal finansieres i henhold til strategien. De kan også vælge samarbejdsprojekter.«

7

DZNLN, som er et anpartsselskab uden gevinst for øje, blev anerkendt som lokal Leader-aktionsgruppe ved en afgørelse af 26. september 2008 truffet af Új Magyarország Vidékfejlesztési Program Irányító Hatósága (myndigheden med ansvar for programmet for udvikling af landdistrikterne »Nyt Ungarn«).

8

DZNLN udøvede derefter sine aktiviteter som lokal Leader-aktionsgruppe under overholdelse af de krav, der følger af såvel EU-retten som af national ret.

9

Ovennævnte anerkendelse af DZNLN blev tilbagekaldt ved afgørelse af 26. april 2012, med virkning fra den 30. april 2012, med den begrundelse, at i medfør af artikel 2, stk. 1-3, i bekendtgørelse nr. 54/2011 fra ministeriet for udvikling af landdistrikterne er det fra denne dato alene foreninger, og således ikke bl.a. enheder som DZNLN, som antager form af et handelsselskab uden gevinst for øje, der kan anvende titlen lokal Leader-aktionsgruppe.

10

Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság (retten for forvaltningsretssager og sociale sager i Budapest), ved hvilken DZNLN har anlagt sag til prøvelse af nævnte afgørelse, er i tvivl om, hvorvidt denne afgørelse er forenelig med forordning nr. 1698/2005 og forordning nr. 1974/2006. Nævnte ret har endvidere besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

11

Indledningsvis bemærkes for det første, at Domstolen i medfør af artikel 99 i Domstolens procesreglement – såfremt besvarelsen af et præjudicielt spørgsmål klart kan udledes af retspraksis eller ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl – til enhver tid på forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten kan beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse. Der er i den foreliggende sag grundlag for at anvende denne bestemmelse med hensyn til første til femte spørgsmål og syvende spørgsmål.

12

For det andet følger det af samme reglements artikel 53, stk. 2, at såfremt det er åbenbart, at en anmodning må afvises, kan Domstolen til enhver tid efter at have hørt generaladvokaten beslutte at træffe afgørelse ved begrundet kendelse. Der bør i den foreliggende sag gøres brug af denne bestemmelse for så vidt angår sjette spørgsmål.

13

Med de første tre spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 1698/2005 og forordning nr. 1974/2006 skal fortolkes således, at de kræver, forbyder eller tillader vedtagelse af nationale bestemmelser, der fastsætter, at en lokal aktionsgruppe, der opfylder samtlige de betingelser, som er opregnet i artikel 62, stk. 1, i forordning nr. 1698/2005, endvidere er underlagt en forpligtelse til at antage en bestemt juridisk form og andre krav, der er forbundet hermed.

14

Det bemærkes herved for det første, at selv om forordningers karakter og funktion i EU-rettens retskildesystem betyder, at deres bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger, kan visse forordningsbestemmelser dog – for at kunne blive gennemført – kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger af medlemsstaterne (jf. bl.a. dom af 25.10.2012, sag C-592/11, Ketelä, EU:C:2012:673, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

15

Det følger i denne forbindelse af fast retspraksis, at medlemsstaterne kan træffe gennemførelsesforanstaltninger til en forordning, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens EU-retlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt dem ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (Ketelä-dommen, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).

16

Det er under henvisning til de relevante bestemmelser i den omhandlede forordning, fortolket i lyset af forordningens formål, at det skal afgøres, om disse bestemmelser forbyder, pålægger eller tillader medlemsstaterne at vedtage visse gennemførelsesforanstaltninger og særligt i sidstnævnte tilfælde, om den pågældende foranstaltning falder inden for rammerne af det skøn, som er tildelt medlemsstaterne (Ketelä-dommen, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

17

Det bemærkes for det andet, at det følger af artikel 51, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), at chartrets bestemmelser finder anvendelse på medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. Medlemsstaterne er i forbindelse med en sådan gennemførelse endvidere forpligtet til at sikre overholdelse af de almindelige principper i EU-retten, herunder bl.a. ligebehandlingsprincippet, retssikkerhedsprincippet, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og proportionalitetsprincippet (jf. bl.a. dom af 20.6.2002, sag C-313/99, Mulligan m.fl., Sml. I, s. 5719, præmis 46, og af 4.6.2009, sag C-241/07, JK Otsa Talu, Sml. I, s. 4323, præmis 46).

18

Det bemærkes i lyset af de omstændigheder, der er henvist til i den foreliggende kendelses præmis 15 og 16, at forordning nr. 1698/2005 ikke fastsætter regler vedrørende en bestemt juridisk form, som de lokale aktionsgrupper skal antage. I denne henseende begrænser nævnte forordning sig til i artikel 62, stk. 2, at fastsætte, at forvaltningsmyndigheden sikrer, at de lokale aktionsgrupper enten udvælger en administrativ og økonomisk hovedaktør til at administrere offentlige midler og sørge for, at partnerskabet fungerer tilfredsstillende, eller slutter sig sammen i en retligt anerkendt fælles struktur, som garanterer, at partnerskabet fungerer tilfredsstillende, og at offentlige midler kan administreres korrekt.

19

Under disse omstændigheder og bl.a. i betragtning af det valg, som sidstnævnte bestemmelse overlader forvaltningsmyndigheden, skal forordning nr. 1698/2005 ikke fortolkes på den måde, at den pålægger medlemsstaterne at fastsætte, at de lokale aktionsgrupper skal antage en bestemt juridisk form.

20

Det må endvidere fastslås, at nævnte artikel 62, stk. 2, heller ikke kan fortolkes således, at den er til hinder for, at medlemsstaterne kræver, at lokale aktionsgrupper antager en bestemt juridisk form, ved herved at tilgodese en af de to fremgangsmåder, som nævnte bestemmelse henviser til.

21

Som det fremgår af selve ordlyden af denne bestemmelse, har den alene til formål at bidrage til, at partnerskabet fungerer tilfredsstillende, og at partnerskabet kan administrere offentlige midler korrekt.

22

I betragtning af det i artikel 61 og artikel 62, stk. 1, i forordning nr. 1698/2005 anførte, hvoraf det fremgår, at en lokal aktionsgruppe udgør et partnerskab mellem den offentlige og den private sektor, der inkluderer et bredt spektrum af private partnere, og som skal have beslutningskompetence og evne til at definere og gennemføre en lokal udviklingsstrategi, som den er ansvarlig for, må det fastslås, at forpligtelsen til at anvende en bestemt juridisk form med henblik på at danne en sådan gruppe kan bidrage særligt effektivt til at opnå det nævnte formål. I dette omfang henhører pålæggelsen af en sådan forpligtelse i princippet under den skønsmargin, som medlemsstaterne råder over ved gennemførelsen af forordning nr. 1698/2005.

23

Hvad endelig angår spørgsmålet, om de nationale myndigheder med vedtagelsen af bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede har holdt sig inden for den skønsmargin, som således tilkommer dem ved gennemførelsen af forordning nr. 1698/2005, bemærkes, at det, som det fremgår af fast retspraksis, for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål (jf. bl.a. dom af 31.1.2008, sag C-380/05, Centro Europa 7, Sml. I, s. 349, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).

24

Det bemærkes i denne henseende, at bortset fra udsagnet om, at det følger af artikel 2, stk. 1-3, i bekendtgørelse nr. 54/2011, at det med virkning fra den 30. april 2012 kun er organer, som anvender den juridiske form af forening, der kan anvende titlen lokal Leader-aktionsgruppe, indeholder forelæggelsesafgørelsen ingen angivelser vedrørende de øvrige betingelser og bestemmelser, der karakteriserer den nye juridiske ramme, der er indført, og den præciserer heller ikke de specifikke juridiske karakteristika, som »foreninger« skal opfylde i medfør af den gældende nationale ret. Desuden indeholder den nævnte afgørelse hverken præciseringer vedrørende den tidligere gældende nationale juridiske ramme eller klare indikationer med hensyn til de grunde, der foranledigede den kompetente myndighed til at erstatte den tidligere juridiske ramme med en ny juridisk ramme.

25

Det må følgelig fastslås, at forelæggelsesafgørelsens indhold ikke sætter Domstolen i stand til at give den forelæggende ret indikationer, som går ud over de generelle indikationer, der allerede er anført i den foreliggende kendelses præmis 15-17.

26

I denne henseende bemærkes, at de i forelæggelsesafgørelserne givne oplysninger ikke blot tjener til at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. Det følger af fast retspraksis, at det påhviler Domstolen at sikre, at denne mulighed bevares, når henses til, at det i henhold til denne bestemmelse kun er forelæggelsesafgørelserne, der meddeles de pågældende interesserede parter (jf. bl.a. kendelse af 28.6.2000, sag C-116/00, Laguillaumie, Sml. I, s. 4979, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis).

27

I dette omfang kan den omstændighed, at den ungarske regering i sine skriftlige indlæg har påtaget sig at præcisere den nationale lovgivningsmæssige ramme, om hvilken der kræves kendskab som en forudsætning for en, om muligt mere præcis, stillingtagen til de forhold, der er rejst i de præjudicielle spørgsmål, ikke afhjælpe de ovennævnte mangler, der karakteriserer forelæggelsesafgørelsen.

28

Det bemærkes desuden, at selv om den forelæggende rets spørgsmål formelt vedrører forordning nr. 1974/2006, har denne ret hverken i spørgsmålene eller i forelæggelsesafgørelsens tekst identificeret en bestemmelse i nævnte forordning, som den navnlig ønsker en fortolkning af, eller givet en forklaring vedrørende den forbindelse, som den etablerer mellem en sådan bestemmelse og tvisten i hovedsagen eller dennes genstand. Under disse omstændigheder er det ikke muligt at bedømme de forelagte spørgsmål i relation til forordning nr. 1974/2006.

29

Henset til det ovenstående skal de tre første spørgsmål besvares med, at bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005, navnlig forordningens artikel 61 og 62, skal fortolkes således, at de hverken kræver eller i princippet forbyder vedtagelse af nationale bestemmelser, der fastsætter, at en lokal aktionsgruppe, som opfylder samtlige de betingelser, der er opregnet i denne forordnings artikel 62, stk. 1, kun kan udøve sin aktivitet under en bestemt juridisk form. Det påhviler imidlertid den forelæggende ret at sikre sig, at sådanne bestemmelser, henset til samtlige deres relevante karakteristika, ikke hindrer nævnte forordnings direkte anvendelighed, og at de præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt medlemsstaterne ved samme forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser. Det påhviler ligeledes den forelæggende ret at sikre sig, at disse nationale bestemmelser overholder chartrets bestemmelser og de almindelige principper i EU-retten.

30

Med fjerde, femte og syvende spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten er til hinder for, at nationale bestemmelser, der fastsætter, at lokale aktionsgrupper kun kan udøve deres aktivitet under en bestemt juridisk form, kan finde anvendelse efter udløbet af en overgangsperiode på et år på lokale aktionsgrupper, der er gyldigt dannet under en anden juridisk form, mens de tidligere nationale bestemmelser stadig var gældende, også selv om de hertil hørende støtteprogrammer er i kraft, og programperioden løber.

31

Som det fremgår af denne kendelses præmis 17, er medlemsstaterne bl.a. forpligtede til at overholde chartret og de almindelige principper i EU-retten ved vedtagelsen af bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede.

32

Disse almindelige principper omfatter retssikkerhedsprincippet, der kræver, at bestemmelser, som har bebyrdende retsvirkninger for borgerne, skal være klare og præcise og deres anvendelse forudsigelig for borgerne (jf. bl.a. dom af 7.6.2005, sag C-17/03, VEMW m.fl., Sml. I, s. 4983, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).

33

Domstolen har allerede fastslået, at en borger ikke kan nære en berettiget forventning om, at der slet ikke vil blive foretaget lovændringer, men alene anfægte de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af en sådan ændring. Retssikkerhedsprincippet kræver i denne henseende navnlig, at lovgiver tager hensyn til særlige situationer for de erhvervsdrivende og i givet fald tilpasser anvendelsen af de nye retsregler herefter (jf. dommen i sagen VEMW m.fl., præmis 81 og den deri nævnte retspraksis).

34

Det må i denne sammenhæng fastslås, at en overgangsperiode på et år med henblik på at sætte de berørte erhvervsdrivende i stand til at tilpasse sig nye bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede i princippet ikke forekommer urimelig.

35

Hvad angår de øvrige omstændigheder, der karakteriserer de nævnte bestemmelser, må det fastslås, at den forelæggende ret ikke i anmodningen om en præjudiciel afgørelse har givet tilstrækkelige indikationer til, at Domstolen kan give denne ret et hensigtsmæssigt svar, som går ud over henvisningen til de principper, der allerede er anført i den foreliggende kendelses præmis 15-17 og i forbindelse med besvarelsen af de første tre præjudicielle spørgsmål.

36

Den beskrivelse af den relevante nationale juridiske ramme, der er indeholdt i forelæggelsesafgørelsen, er, bortset fra præciseringen af overgangsperiodens varighed, således som allerede anført i den foreliggende kendelses præmis 24, nemlig mangelfuld. Det bemærkes endvidere, at forelæggelsesafgørelsen helt savner oplysninger med hensyn til dels de betingelser, der karakteriserer den oprindelige anerkendelse som lokal aktionsgruppe, og de juridiske forpligtelser, som myndighederne i denne forbindelse har over for DZNLN, samt dels de konkrete virkninger, der indtræffer for en enhed som DZNLN, ved en overgang til den juridiske form af forening i forbindelse med den nye retlige ordning, der er indført ved bekendtgørelse nr. 54/2011, eller, i det tilfælde, at den juridiske form ikke ændres, ved fortabelsen af egenskaben af lokal aktionsgruppe.

37

Under disse omstændigheder skal fjerde, femte og syvende spørgsmål besvares således, at EU-retten i princippet ikke er til hinder for, at nationale bestemmelser, der fastsætter, at lokale aktionsgrupper kun kan udøve deres aktivitet under en bestemt juridisk form, kan finde anvendelse efter udløbet af en overgangsperiode på et år på lokale aktionsgrupper, der er dannet under en anden juridisk form, mens de tidligere nationale bestemmelser stadig var gældende, også selv om de hertil hørende støtteprogrammer er i kraft, og programperioden løber. Dette gælder imidlertid kun – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve – hvis anvendelsen af de nye bestemmelser på sådanne lokale aktionsgrupper, henset til bl.a. de nævnte successive nationale bestemmelsers karakteristika og til disse bestemmelsers konkrete virkninger, præciserer udøvelsen af det skøn, der er tildelt medlemsstaterne ved forordning nr. 1698/2005, alt sammen inden for grænserne af denne forordnings bestemmelser, og hvis de anvendes under overholdelse af chartrets bestemmelser og de almindelige principper i EU-retten.

38

Med sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke følger bestemmelserne i forordning nr. 1698/2005 og nr. 1974/2006 kan have, med hensyn til hvad der skal ske med de indgåede forpligtelser og de rettigheder, som en lokal aktionsgruppe har erhvervet, når den går i opløsning.

39

Det bemærkes, at det følger af fast praksis, at inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. bl.a. dom af 24.4.2012, sag C-571/10, Kamberaj, EU:C:2012:233, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).

40

Domstolen er dog af hensyn til efterprøvelsen af sin egen kompetence beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen. Den samarbejdsånd, der er en forudsætning for, at den præjudicielle procedure kan fungere, indebærer, at den nationale ret for sit vedkommende skal tage hensyn til den opgave, som Domstolen varetager, og som er at bidrage til retsplejen i medlemsstaterne og ikke at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål (jf. Kamberaj-dommen, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

41

I denne forbindelse er afvisning af at behandle en anmodning fra en national ret kun mulig, når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter, og Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (jf. Kamberaj-dommen, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

42

I det foreliggende tilfælde bemærkes, at tvisten i hovedsagen mellem DZNLN og Vidékfejlesztési Miniszter vedrører lovligheden af den afgørelse, hvorved sidstnævnte tilbagekaldte sin anerkendelse af førstnævnte som lokal aktionsgruppe.

43

Derimod fremgår det ikke af nogen af de omstændigheder, der er anført i den nævnte afgørelse, at den tvist, som den forelæggende ret skal afgøre, desuden omhandler, hvad der skal ske med de indgåede forpligtelser eller de rettigheder, som en sådan lokal aktionsgruppe har erhvervet, og det må i denne henseende fastslås, at den forelæggende ret ikke har påvist, på hvilken måde sjette spørgsmål, der er forelagt Domstolen, kunne have forbindelse med realiteten i eller genstanden for den tvist, der verserer for den (jf. i denne retning Kamberaj-dommen, præmis 57).

44

Under disse omstændigheder må det lægges til grund, at nævnte spørgsmål ikke omhandler en fortolkning af EU-retten, der fremstår som objektivt nødvendig for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe (jf. i denne retning kendelse af 24.3.2011, sag C-194/10, Abt m.fl., præmis 37 og 38 og den deri nævnte retspraksis).

45

Det er følgelig åbenbart, at sjette spørgsmål må afvises.

46

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret: