—

Unitrading Ltd ved R. Niessen-Cobben, som rådgiver

—

den nederlandske regering ved B. Koopman, M. Bulterman og H. Stergiou, som befuldmægtigede

—

den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede

—

Det Forenede Kongeriges regering ved J. Beeko, som befuldmægtiget, bistået af K. Beal, QC

—

Europa-Kommissionen ved W. Roels og B.-R. Killmann, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er indbragt under en sag mellem Unitrading Ltd (herefter »Unitrading«) og Staatssecretaris van Financiën vedrørende pålæggelse af importafgifter.

3

Artikel 243 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1, herefter »toldkodeksen«) fastsætter:

»1.   Enhver person kan indgive klage mod afgørelser, der træffes af toldmyndighederne om anvendelse af toldforskrifterne, og som berører den pågældende umiddelbart og individuelt.

[...]

2.   Klagen kan

4

Toldkodeksens artikel 245 har følgende ordlyd:

»De nærmere bestemmelser om klageadgangen fastsættes af medlemsstaterne.«

5

Den 20. november 2007 indgav Unitrading, som har hjemsted i Rickmansworth (Det Forenede Kongerige), en angivelse om overgang til fri omsætning til de nederlandske myndigheder vedrørende 86400 kg friske hvidløg (herefter »varen«). Angivelsen blev indgivet af F.V. de Groof’s In- en Uitklaringsbedrijf BV, der udøvede sin virksomhed under navnet Comex (herefter »Comex«), som direkte repræsentant for Unitrading. I angivelsen var Pakistan anført som varens oprindelsesland. Angivelsen var ledsaget af et oprindelsescertifikat udstedt af Karachi Chamber of Commerce and Industry den 5. november 2007.

6

De nederlandske toldmyndigheder udtog den 21. november 2007 prøver af varen. Samme dag krævede disse myndigheder, at der blev udstedt en supplerende garanti, idet de var i tvivl om det anførte oprindelsesland. Da Unitrade havde udstedt denne garanti, godkendte toldmyndighederne den 26. november 2007 varens frigivelse. Toldlaboratoriet i Amsterdam (Nederlandene) lod imidlertid en del af hver prøve (herefter samlet »delprøverne«) undersøge efter den metode, der kaldes »ICP/MS (Inductively coupled plasma mass spectroscopy) ved høj opløsning« af et laboratorie under U.S. Departement of Homeland Security, Customs and Border Protection (told- og grænsekontrolmyndigheden under det amerikanske ministerium for national sikkerhed, herefter »det amerikanske laboratorium«). Ved brev af 8. januar 2008 meddelte det amerikanske laboratorium, at sandsynligheden for, at hvidløgene hidrørte fra Kina, androg mere end 98%.

7

På forespørgsel fra Comex blev en anden del af hver prøve sendt til det amerikanske laboratorie, der efter analyse bekræftede de første resultater. Comex’ anmodning om at få varen undersøgt i Pakistan for det selskabs regning, for hvilket varen var indført til Nederlandene, blev derimod afvist af toldmyndighederne.

8

Toldlaboratoriet i Amsterdam gav det pågældende nederlandske toldkontor meddelelse om de nye undersøgelsesresultater. Laboratoriet gjorde samtidig toldkontoret opmærksom på, at hvad der resterede af de undersøgte prøver ikke ville blive opbevaret i laboratoriet, men at der indtil 30. maj 2009 ville være kontraprøver til rådighed i et centralt prøvelager, hvilket Unitrading blev informeret om den 11. juni 2008. Den 2. december 2008 fastslog toldmyndighederne, at hvidløgene stammede fra Kina.

9

Den 19. december 2008 blev der udstedt et påkrav om betaling af told (herefter »det omtvistede påkrav«), som blev tilstillet Unitrading. Henset til den påståede omstændighed, at varen havde oprindelse i Kina, blev der pålagt en tillægstold på 1200 EUR pr. 1000 kg., dvs. i alt 98870,40 EUR.

10

Unitrading klagede over det omtvistede påkrav, idet selskabet anfægtede de undersøgelser, der var foretaget af det amerikanske laboratorium. Efter forespørgsel fra toldlaboratoriet i Amsterdam anførte det amerikanske laboratorium i en e-mail af 9. februar 2009, at delprøverne var blevet sammenlignet med de foreliggende oplysninger i den amerikanske databank med hensyn til det anførte oprindelsesland og det formodede oprindelsesland, dvs. Kina. I marts 2009 oplyste det amerikanske laboratorium i øvrigt toldlaboratoriet i Amsterdam om, at mere end 15 sporelementer var blevet identificeret i vareprøverne. Laboratoriet afviste imidlertid at udlevere oplysninger vedrørende de forskellige regioner i Kina og Pakistan, der var blevet sammenlignet, med den begrundelse, at det drejede sig om følsomme oplysninger, som adgangen til var begrænset ved lov.

11

I sin rapport af 20. oktober 2009 vedrørende en undersøgelse foretaget i Kina vedrørende et antal partier friske hele hvidløg, der var sendt til Det Forenede Kongerige, Nederlandene og Belgien, og hvor Pakistan var angivet som oprindelsesland, skønt der var mistanke om, at varerne havde oprindelse i Kina, kom Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) til den konklusion, at tungvejende grunde talte for, at de pågældende varer ikke stammede fra Pakistan, men fra Kina.

12

Da det omtvistede påkrav således under disse omstændigheder blev bekræftet af toldmyndighederne, anlagde Unitrading sag ved Rechtbank te Haarlem (retten i Haarlem), der ved dom af 12. august 2010 ikke gav Unitrading medhold i sagen anlagt til prøvelse af denne afgørelse. Unitrading iværksatte appel af denne dom ved Gerechtshof te Amsterdam (appeldomstol i Amsterdam), som den 10. maj 2012 stadfæstede afgørelsen fra første instans, idet den bl.a. fandt, at de nederlandske toldmyndigheder havde godtgjort, at varen ikke havde oprindelse i Pakistan, men i Kina. Gerechtshof te Amsterdam præciserede i øvrigt, at der stadig på tidspunktet for retsmødet fandtes delprøver af varen i Amsterdam, som kunne tjene til en eventuel kontraekspertise. Herefter iværksatte Unitrading kassationsanke til den forelæggende ret.

13

Under disse omstændigheder har Hoge Raad der Nederlanden besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

14

Med første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at toldmyndighedernes bevis for de indførte varers oprindelse baseres på resultaterne af tredjemands undersøgelse, som denne tredjemand ikke vil give nærmere oplysninger om hverken til toldmyndighederne eller til angiveren, med den følge, at det gøres vanskeligt eller umuligt at efterprøve eller modbevise rigtigheden af den dragne konklusion.

15

Unitrading er af den opfattelse, at chartrets artikel 47 kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til ham. I forhold til kontradiktionsprincippet, som er en del af retten til forsvar, bør sagens parter i øvrigt have ret til at få kendskab til alle de beviser og indlæg, der indgives til retten, for at kunne kommentere disse og påvirke rettens afgørelse. Domstolen har i sin dom ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363) allerede fastslået, at hvis det viser sig at være nødvendigt ikke at meddele den pågældende visse oplysninger, navnlig af bydende retssikkerhedsmæssige hensyn, der er knyttet til statens sikkerhed, bør den nationale dommer have adgang til, og anvende, procesretlige fremgangsmåder og bestemmelser, der gør det muligt at forene disse hensyn og de rettigheder, der følger af chartrets artikel 47.

16

Den tjekkiske regering har fremhævet, at toldmyndigheden – hvis den påtænker at basere sin afgørelse på den omstændighed, at angiverens angivelse af oprindelseslandet ikke stemmer overens med realiteten – skal bære bevisbyrden for denne påstand. Alene en undersøgelsesrapport, hvoraf det klart fremgår, hvilken fremgangsmåde der er anvendt, og hvilke resultater den har ført til, på en tilstrækkelig måde til at give toldyndighederne mulighed for at vurdere resultaternes troværdighed og relevans og den berørte person mulighed for at gøre sine synspunkter vedrørende disse resultater gældende på en nyttig måde, kan lægges til grund som bevis.

17

Den nederlandske regering har anført, at hverken toldmyndighederne eller Unitrading eller den forelæggende ret har kunnet få fuldt kendskab til alle detaljer i den undersøgelse, som det amerikanske laboratorium har foretaget. Henset til dette laboratories troværdighed kunne myndighederne imidlertid med rette finde, at rapporterne vedrørende undersøgelsesresultaterne kunne udgøre et tilstrækkeligt bevis. Domstolsprøvelsens effektivitet som sikret ved chartrets artikel 47 kræver bl.a., at den pågældende kan få kendskab de grunde, der ligger til grund for den afgørelse, der er truffet vedrørende ham. Dette krav er imidlertid opfyldt i den foreliggende sag.

18

Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at med forbehold for ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet tilkommer det i henhold til toldkodeksens artikel 245 hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for udøvelse af retten til sagsanlæg til prøvelse af en afgørelse fra de nationale toldmyndigheder, der går imod den berørte part. Domstolen har i præmis 57-66 i dom ZZ (EU:C:2013:363) fastslået en sondring mellem de grunde, der ligger til grund for en administrativ afgørelse, og de beviselementer, som støtter disse begrundelser, og den har fastslået, at det tilkommer den nationale dommer at vurdere, om og i givet fald i hvilket omfang begrænsningerne i retten til forsvar, der følger af en tilbageholdelse af beviser, har en karakter, der kan påvirke disse bevisers beviskraft.

19

Europa-Kommissionen er af den opfattelse, at eftersom der ikke findes EU-bestemmelser om bevisbegrebet, kan alle de bevismidler anvendes, som efter de processuelle bestemmelser i medlemsstaterne kan anvendes i lignende sager som dem, der er omhandlet i toldkodeksens artikel 243. Det fremgår imidlertid af præmis 62-67 i dom ZZ (EU:C:2013:363), at det tilkommer de kompetente toldmyndigheder at bevise, at forfølgelsen af de væsentlige mål af almen interesse for medlemsstaterne ville blive bragt i fare ved udleveringen af præcise og fuldstændige beviselementer, der underbygger lovligheden af deres afgørelse.

20

Det bemærkes i denne forbindelse, at det følger af Domstolens faste praksis, at den effektive domstolskontrol, der er sikret ved chartrets artikel 47, for det første kræver, at den pågældende skal kunne få kendskab til begrundelsen for den afgørelse, som er truffet i forhold til ham, enten ved at læse selve afgørelsen eller i en meddelelse af begrundelsen på hans begæring, for at sætte ham i stand til at forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og at afgøre, om sagen bør prøves af de kompetente retsinstanser, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen. For det andet skal den kompetente ret have beføjelse til at kræve af den omhandlede myndighed, at denne meddeler begrundelsen for at sætte retten fuldt ud i stand til at udøve en legalitetsprøvelse af den omhandlede nationale afgørelse (jf. i denne retning dom ZZ, EU:C:2013:363, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).

21

Hvad angår en retssag fremgår det ligeledes af Domstolens praksis, at i forhold til kontradiktionsprincippet, som er en del af retten til forsvar, der er fastsat i chartrets artikel 47, bør sagens parter have ret til at få kendskab til alle de beviser og indlæg, der indgives til retten, for at kunne kommentere disse og påvirke rettens afgørelse. Det ville krænke den grundlæggende ret til effektiv domstolsbeskyttelse, hvis en retsafgørelse blev baseret på faktiske omstændigheder og dokumenter, som parterne eller en af disse ikke har kunnet skaffe sig kendskab til, og som de således ikke har kunnet tage stilling til (dom ZZ, EU:C:2013:363, præmis 55 og 56 og den deri nævnte retspraksis).

22

I et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede ses de i denne doms præmis 20 og 21 anførte principper imidlertid ikke at være tilsidesat. Det fremgår således af forelæggelsesafgørelsen, at Unitrading var bekendt med de grunde, der lå til grund for den afgørelse, der var truffet mod selskabet, og at det havde haft kendskab til alle de relevante beviser og indlæg, der var indgivet til retten, for at kunne kommentere disse og påvirke rettens afgørelse.

23

Under disse omstændigheder udgør undersøgelsesresultaterne fremlagt af det amerikanske laboratorium blot et beviselement, som såvel toldmyndighederne som de nederlandske retter kunne lægge til grund som tilstrækkeligt bevis for at fastslå varens egentlige oprindelsesland, idet de ligeledes skulle tage hensyn til de argumenter og beviselementer, som Unitrading havde fremlagt. Som Kommissionen med rette har understreget, forholder det sig imidlertid således, at eftersom der ikke findes EU-bestemmelser om bevisbegrebet, kan alle de bevismidler anvendes, som efter de processuelle bestemmelser i medlemsstaterne kan anvendes i lignende sager som dem, der er omhandlet i toldkodeksens artikel 243 (jf. dom Sony Supply Chain Solutions (Europe), C-153/10, EU:C:2011:224, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

24

Der kan ikke rejses tvivl om, hvorvidt et sådant bevisdokument skal godtages – selv hvis det er vigtigt endsige afgørende for tvistens afgørelse – alene af den grund, at bevisdokumentet ikke fuldt ud kan bekræftes hverken af den berørte part eller af den ret, for hvem sagen er indbragt, hvilket forekommer at være tilfældet for de i hovedsagen omhandlede undersøgelsesresultater fra det amerikanske laboratorium. Selv om den berørte part i et sådant tilfælde ikke fuldt ud kan bekræfte rigtigheden af undersøgelsesresultaterne, befinder han sig ikke i en situation, der kan sammenlignes med den, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dom ZZ (EU:C:2013:363), hvori såvel den pågældende nationale myndighed som den ret, for hvilken der var indbragt en sag til prøvelse af en afgørelse vedtaget af denne myndighed, i henhold til den i det pågældende tilfælde gældende nationale lovgivning gav afslag på at meddele den berørte part den præcise og fuldstændige begrundelse, som lå til grund for den afgørelse, der var truffet mod ham.

25

Det ses heller ikke, at retten til en effektiv domsstolsprøvelse er blevet tilsidesat i hovedsagen, idet de retter, der efter hinanden har behandlet sagen, ikke ses i henhold til national procesret at være bundet af den vurdering af de faktiske omstændigheder og særligt bevisdokumenterne, som toldmyndigheden har foretaget (jf. i denne retning dom Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, præmis 61).

26

For så vidt som den berørte part med rette kan rejse tvivl om relevansen af et bevisdokument, der ikke fuldt ud kan bekræftes af alle parter i en retssag eller af den ret, for hvem sagen er indbragt, som det er tilfældet med de i hovedsagen omhandlede undersøgelsesresultater, særligt ved at gøre gældende, at dette bevisdokument alene kan udgøre et indirekte bevis for de hævdede faktiske omstændigheder, og idet der kan fremføres andre elementer, der kan understøtte dette divergerende synspunkt, er denne persons ret til en effektiv domsstolsprøvelse i henhold til chartrets artikel 47 i princippet ikke tilsidesat. Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og den nederlandske regerings bemærkninger under retsmødet, forekommer de retter, der efter hinanden har skullet træffe afgørelse i hovedsagen, at være frie i deres vurderinger af relevansen af de bevisdokumenter, der har været fremlagt for dem.

27

Toldkodeksens artikel 245 bestemmer i denne forbindelse, at de nærmere bestemmelser om klageadgangen efter kodeksens artikel 243 fastsættes af medlemsstaterne. Det bemærkes, at det tilkommer hver af disse i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for disse sagsanlæg, men disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet). Disse betragtninger gælder ligeledes i særlig grad bevisreglerne (jf. i denne retning dom Direct Parcel Distribution Belgium, C-264/08, EU:C:2010:43, præmis 33 og 34 og den deri nævnte retspraksis)

28

For at sikre overholdelse af effektivitetsprincippet er den nationale ret forpligtet til at anvende alle de til rådighed stående processuelle midler efter national ret, som bl.a. omfatter muligheden for at anordne den nødvendige bevisoptagelse, hvis den fastslår, at den omstændighed, at den betalingspligtige pålægges at bevise den angivne vares oprindelse, for så vidt som det tilkommer ham at afkræfte relevansen af et indirekte bevisdokument, som toldmyndighederne har lagt til grund, kan gøre det praktisk umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at føre et sådant bevis, navnlig på grund af den omstændighed, at det vedrører forhold, som den betalingspligtige ikke har rådighed over (jf. i denne retning dom Direct Parcel Distribution Belgium, EU:C:2010:43, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).

29

For så vidt som den nationale retsinstans efter at have anvendt alle de processuelle midler, der stod til rådighed for den i henhold til national ret, har fastslået, at varens egentlige oprindelsesland ikke er det, som er blevet angivet, og at det følgelig er berettiget at pålægge angiveren en tillægstold eller endda en bøde, er chartrets artikel 47 ikke til hinder for, at den pågældende ret træffer en afgørelse herom.

30

Henset til ovenstående bemærkninger skal første spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at det bevis for de indførte varers oprindelse, som toldmyndighederne har ført på grundlag af national procesret, baseres på resultaterne af tredjemands undersøgelse, som denne tredjemand ikke vil give nærmere oplysninger om hverken til toldmyndighederne eller til angiveren, med den følge, at det gøres vanskeligt eller umuligt at efterprøve eller modbevise rigtigheden af den dragne konklusion, under forudsætning af at effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet er overholdt. Det påhviler den nationale ret at afgøre, om dette er tilfældet i hovedsagen.

31

Med andet og tredje spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 47 i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, og hvis det antages, at toldmyndighederne ikke er i stand til at give yderligere oplysninger om den foretagne undersøgelse, skal fortolkes således, at de rettigheder, der følger heraf, indebærer, at toldmyndighederne skal medvirke ved den berørte parts begæring om på egen regning at foretage en undersøgelse af den omhandlede vare i det af denne angivne oprindelsesland. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om det har nogen betydning, at dele af vareprøverne blev opbevaret i en periode, og at den berørte part havde kunnet få rådighed over disse vareprøver med henblik på undersøgelse i et andet laboratorium, og hvorvidt toldmyndighederne i givet fald skulle have gjort den berørte part opmærksom på, at der stadigt var dele af vareprøverne til rådighed, og at den pågældende kunne anmode om at få disse prøver udleveret med henblik på en sådan undersøgelse.

32

For at kunne besvare andet og tredje spørgsmål skal det først bemærkes, at chartrets artikel 47 i princippet ikke er til hinder for, at det bevis for de indførte varers oprindelse, som toldmyndighederne har ført på grundlag af national procesret, baseres på resultaterne af tredjemands undersøgelse, som det er vanskeligt eller umuligt at efterprøve eller modbevise rigtigheden af, under forudsætning af at effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet er overholdt.

33

Det fremgår for det andet af denne doms præmis 27 dels, at det tilkommer hver medlemsstat i sin interne retsorden at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg i henhold til toldkodeksens artikel 243, for så vidt som disse regler ikke er mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet), dels, at disse betragtninger ligeledes gælder bevisreglerne.

34

Disse betragtninger finder imidlertid fuldt ud anvendelse på andet og tredje spørgsmål. Uanset nødvendigheden for medlemsstaterne af at overholde effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet skal spørgsmålene om, hvorvidt toldmyndighederne i en situation som den i hovedsagen omhandlede skal medvirke ved den berørte parts begæring om at foretage en undersøgelse i et tredjeland, relevansen i denne forbindelse af den omstændighed, at dele af vareprøverne blev opbevaret i en periode, og i givet fald spørgsmålet om, hvorvidt toldmyndighederne skulle have gjort den berørte part opmærksom herpå, følgelig undersøges på grundlag af national procesret.

35

Følgelig skal andet og tredje spørgsmål således besvares med, at i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, og hvis det antages, at toldmyndighederne ikke kan give yderligere oplysninger om den foretagne undersøgelse, skal spørgsmålet om, hvorvidt toldmyndighederne skal medvirke ved den berørte parts begæring om på egen regning at foretage en undersøgelse i det af denne angivne oprindelsesland, og spørgsmålet om, hvorvidt det har nogen betydning, at dele af vareprøverne blev opbevaret i en periode, og at den berørte part havde kunnet få rådighed over disse med henblik på undersøgelse i et andet laboratorium, og hvorvidt toldmyndighederne i givet fald skulle have gjort den berørte part opmærksom på, at der stadigt var dele af vareprøverne til rådighed, og at den pågældende kunne anmode om at få disse prøver udleveret med henblik på en sådan undersøgelse, undersøges på grundlag af national procesret.

36

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret: