1. 

De EU-retlige bestemmelser vedrørende lovpligtige ansvarsforsikringer for motorkøretøjer har allerede været genstand for et stort antal sager. Denne anmodning om præjudiciel afgørelse fra Ungarn giver nu Domstolen lejlighed til at behandle et nyt aspekt ved denne lovgivning, idet anmodningen rejser spørgsmålet, om medlemsstaterne under de direktiver, der gik forud for direktivet om kodificeringen i 2009 ( 2 ), var forpligtede til at foreskrive intervention fra et organ, der skulle erstatte personer, som er blevet skadet i trafikuheld, der er forårsaget af et køretøj, for hvilket der var tegnet en forsikringspolice ved et insolvent forsikringsselskab, som ikke var i stand til at løfte sit betalingsansvar.

2.

Artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 72/166/EØF af 24.4.1972 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring for motorkøretøjer og kontrollen med forsikringspligtens overholdelse ( 3 ) – som er det første direktiv på dette område, der nu er erstattet af direktiv 2009/103 – bestemte, at »[h]ver medlemsstat træffer med forhold af artikel 4 alle formålstjenlige foranstaltninger for at sikre, at erstatningsansvaret for køretøjer, der er hjemmehørende i det pågældende land, er dækket af en forsikring. Der træffes inden for rammerne af disse foranstaltninger bestemmelse om, hvilke skader der dækkes samt om forsikringens nærmere vilkår«.

3.

Rådets andet direktiv 84/5/EØF af 30. december 1983 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring for motorkøretøjer ( 4 ) (herefter »andet direktiv«), der ligeledes er blevet erstattet af direktiv 2009/103, har videreført harmoniseringen på dette område.

4.

I sjette betragtning til direktiv 84/5 er det anført, at »det er nødvendigt at indføre bestemmelse om, at et organ skal garantere, at skadelidte opnår erstatning, dersom det køretøj, som har forårsaget uheldet, er uforsikret eller ukendt; uden at ændre de i medlemsstaterne gældende bestemmelser med hensyn til, om dette organs intervention skal tillægges subsidiær karakter eller ej, samt reglerne om indtræden i skadelidtes rettigheder er det vigtigt, at skadelidte i et sådant uheld kan rette direkte henvendelse til dette organ som første kontaktled«, og at »medlemsstaterne [imidlertid bør] have mulighed for i begrænset omfang at udelukke intervention fra organet, og i tilfælde af tingsskader forvoldt af et ukendt køretøj bør de under hensyn til den bestående risiko for svig kunne bestemme, at erstatningen for sådanne skader kan begrænses eller udelukkes«.

5.

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 84/5 præciserede, at »[d]en forsikring, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/166/EØF, skal dække tingsskade såvel som personskade«.

6.

Artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 bestemte, at »[h]ver medlemsstat opretter eller godkender et organ, der mindst inden for den lovpligtige forsikrings grænser skal erstatte tingsskader og personskader, der forvoldes af et ukendt køretøj eller et køretøj, for hvilket den i stk. 1 omhandlede lovpligtige forsikring ikke er tegnet. Denne bestemmelse griber ikke ind i medlemsstaternes ret til at tillægge eller undlade at tillægge dette organs intervention en subsidiær karakter samt til at give regler for regresretten mellem dette organ, den eller de for uheldet ansvarlige og andre forsikringsselskaber eller organer inden for den sociale sikring, der skal yde skadelidte forsikring for samme skade«.

7.

Artikel 1, stk. 4, tredje afsnit, i direktiv 84/5 præciserede, at »[m]edlemstaterne […] imidlertid fra organets intervention [kan] udelukke personer, der frivilligt har taget plads i det skadevoldende køretøj, når garantifonden kan bevise, at de vidste, at dette ikke var forsikret«.

8.

Artikel 2 i Rådets tredje direktiv 90/232/EØF af 14. maj 1990 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om ansvarsforsikring for motorkøretøjer ( 5 ) (herefter »tredje direktiv«), som nu er erstattet af direktiv 2009/103, bestemte, at »[m]edlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger, således at alle lovpligtige ansvarsforsikringer for motorkøretøjer […] dækker hele Fællesskabets område på grundlag af én enkelt præmie […]«.

9.

Artikel 3 i direktiv 90/232 indeholdt bestemmelse om tilføjelse af et nyt punktum til artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 med følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne må imidlertid ikke tillade, at organet gør udbetalingen af erstatning betinget af, at skadelidte på en eller anden måde godtgør, at den ansvarlige part er ude af stand til eller nægter at betale.«

10.

I henhold til artikel 14 og 15 i Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról (regeringsdekret nr. 190/2004 om obligatorisk ansvarsforsikring for indehavere af motorkøretøjer, herefter »regeringsdekret nr. 190/2004«) griber Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (ungarske forsikringsselskabers forening for forsikringserstatning) kun ind som subsidiært hæftende for skadevolderen med henblik på erstatning til skadelidte, såfremt skadevolder ikke havde en obligatorisk ansvarsforsikring for motorkøretøjer på tidspunktet for ulykken, såfremt skadevolder er ukendt, eller såfremt skaderne er forvoldt af køretøjer, som ikke var tilladte i trafikken, eller hvis tilladelse var trukket tilbage.

11.

Regeringsdekret nr. 190/2004 blev ophævet ved 2009. évi LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról (lov nr. LXII af 2009 om obligatorisk ansvarsforsikring for motorkøretøjer, herefter »loven om obligatorisk ansvarsforsikring«), som trådte i kraft den 1. januar 2010.

12.

Artikel 3, nr. 21, i loven om obligatorisk ansvarsforsikring definerer det oprettede forsikringserstatningsfond (Kártalanításí Alap) som »fond oprettet og finansieret af forsikringsselskaberne […], som dækker erstatning for skader, der er forvoldt af et køretøj, hvis indehaver på tidspunktet for ulykken har en forsikringspolice, der er tegnet ved et forsikringsselskab, mod hvilket der er indledt en insolvensprocedure«.

13.

Artikel 29, stk. 3, i loven om obligatorisk ansvarsforsikring bestemmer, at »[f]orsikringserstatningsfonden dækker den skadelidtes fordring mod et forsikringsselskab, der er genstand for en insolvensprocedure, under hensyn til de nærmere bestemmelser i forsikringspolicen eller lovgivningen om håndhævelse af erstatningsrettighederne«.

14.

MAV Àltalános Biztosító Egyesület (herefter »MAV« eller »det i hovedsagen omhandlede selskab«) er et forsikringsselskab, der er oprettet i form af en ideel forening uden gevinst for øje, og som tilbød sine tjenester til medlemmerne til reduceret præmie med det særlige forhold, at de forsikrede også påtog sig forpligtelser i deres egenskab af foreningsmedlemmer. I forlængelse af bl.a. strafbare handlinger forsvandt det i hovedsagen omhandlede selskabs formue, og selskabet blev insolvent. Da en funktion i overensstemmelse med de lovbestemte betingelser ikke kunne genoprettes på trods af 15 påkrav, der fremførtes mellem 2003 og 2008 af Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (myndigheden for tilsyn med finansielle institutioner), trak denne med virkning fra 15. august 2008 MAV’s tilladelse til at drive virksomhed tilbage.

15.

Det fremgår af sagsakterne, at mellem 2006 og 2008 forvoldte Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhasz, János Kiss og Csaba Szontág – sagsøgerne i hovedsagen – flere skader på forskellige personer med deres køretøjer. De havde alle indgået aftale om ansvarsforsikring for motorkøretøjer med MAV, der i mellemtiden var blevet insolvent.

16.

Mens ungarsk ret med virkning fra den 1. januar 2010 har vedtaget en lovgivning, som gør, at skadelidte for en ulykke forvoldt af kunder ved et forsikringsselskab, der havner i insolvens, beskyttes, var dette ikke tilfældet på det tidspunkt, hvor de ulykker, der implicerede sagsøgerne i hovedsagen, fandt sted. Heraf følger, at sagsøgerne af egne midler skulle betale erstatning for skader, de havde forvoldt, i stedet for at denne erstatning blev udbetalt af forsikringsselskabet ( 6 ).

17.

Sagsøgerne i hovedsagen, der er af den opfattelse, at den ungarske stat har tilsidesat de forpligtelser, der følger af EU-retten, navnlig af artikel 3 i direktiv 72/166, idet den ikke før den 1. januar 2010 traf de nødvendige foranstaltninger for at sikre intervention fra et organ, der betaler erstatning, i tilfælde af at skadevoldende parters forsikringsselskab er insolvent, har anlagt sag ved den forelæggende ret med henblik på at få fastslået statens ansvar og opnå erstatning.

18.

På denne baggrund har Fővárosi Bíróság besluttet at udsætte sagen og ved afgørelse indgået til Domstolens Justitskontor den 1. august 2011 at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål på grundlag af artikel 267 TEUF:

»1)   Havde den ungarske stat på det tidspunkt, hvor sagsøgerne forvoldte skade, gennemført direktiv 72/166/EØF, navnlig med hensyn til de forpligtelser, der er fastsat i direktivets artikel 3? Kan dette direktiv anses for at have direkte virkning i forhold til sagsøgerne?

2)   Kan en privatperson, hvis rettigheder er blevet tilsidesat, fordi den ungarske stat ikke har gennemført direktiv 72/166/EØF, på grundlag af gældende [EU-ret] kræve, at denne stat efterkommer direktivet, ved direkte at påberåbe sig [EU-lovgivningen] over for medlemsstaten med henblik på, at denne opfylder sin pligt til at sikre de rettigheder, som den pågældende er tillagt i henhold til direktivet?

3)   Kan en privatperson, hvis rettigheder er blevet tilsidesat, fordi direktiv 72/166/EØF ikke er blevet gennemført, i overensstemmelse med gældende [EU-ret] kræve erstatning for tab fra den medlemsstat, der er skyld i denne undladelse?

4)   For det tilfælde, at spørgsmål 3 besvares bekræftende, påhviler det således den ungarske stat at betale erstatning enten for sagsøgernes tab eller til de personer, der er blevet skadet i trafikuheld, der er forårsaget af sagsøgerne? […]

5)   Kan medlemsstaten stilles til ansvar, hvis tab er lidt som følge af en fejl ved udformningen af lovgivningen?

6)   Er bestemmelserne i regeringsdekret nr. 190/2004 […], som trådte i kraft den 1. januar 2010, forenelige med bestemmelserne i direktiv 72/166/EØF, eller har Ungarn snarere tilsidesat sin forpligtelse til at gennemføre dette direktiv i ungarsk ret?«

19.

Den ungarske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen og afgav mundtlige indlæg under retsmødet afholdt den 26. september 2012.

20.

De af den forelæggende ret stillede spørgsmål tager i det væsentlige sigte på at fastlægge, a) om medlemsstaterne i henhold til direktiv 72/166 var forpligtet til at foreskrive intervention fra et organ, der udbetaler erstatning til ofre for ulykker forvoldt af motorkøretøjer, hvis den skadevoldende persons forsikringsselskab er insolvent, og b) under hvilke betingelser den ungarske stats ansvar i givet fald kan forfølges af borgerne for ukorrekt gennemførelse af direktiv 72/166.

21.

Indledningsvis præciserer jeg, at selv om direktiv 72/166, 84/5 og 90/232 er blevet ophævet ved direktiv 2009/103, udgør de de relevante retsforskrifter for den foreliggende sag, under hensyn til tidspunktet for skadernes anslåede indtræden.

22.

Det vigtigste retlige problem, der rejses ved denne præjudicielle anmodning, er, om den forpligtelse, der pålægges medlemsstaterne ved artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/166, omfattede, at de havde oprettet mekanismer, der sikrede erstatning for skader, der rammer personer i forbindelse med trafikulykker i det særlige tilfælde, hvor personen med ansvar for skaderne faktisk havde tegnet en motorkøretøjsansvarsforsikring, men ved et insolvent forsikringsselskab. Nærmere bestemt anmodes Domstolen om at tage stilling til, om den EU-lovgivning, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, pålagde medlemsstaterne i et sådant tilfælde at foreskrive intervention fra et garantiorgan, der skulle oprettes i henhold til artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5.

23.

Ovennævnte artikel bestemte, at der skulle oprettes et organ med henblik på at erstatte skader forvoldt af »et køretøj, for hvilket den [i artikel 1], stk. 1, [i direktiv 84/5] omhandlede lovpligtige forsikring ikke er tegnet«. Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at dette udtryk skal fortolkes således, at det ligeledes omhandler køretøjer, for hvilke der er tegnet en ansvarsforsikring hos et forsikringsselskab, der er blevet insolvent. Fortolket på denne måde har EU-retten pålagt Ungarn at foreskrive intervention fra et organ, der skal betale erstatning til ofrene i et sådant tilfælde, som en af de formålstjenlige foranstaltninger, der skal træffes som omhandlet i artikel 3 i direktiv 72/166, for at erstatningsansvaret for køretøjer dækkes af en forsikring.

24.

Ifølge fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af ( 7 ).

25.

I denne henseende skal det straks præciseres, at selv om de præjudicielle spørgsmåls ordlyd kun henviser til artikel 3 i direktiv 72/166, indgår denne artikel i et langt mere omfattende normsæt, kendetegnet ved efterfølgende vedtagelse af en række direktiver, som gradvist har beriget nævnte artikel 3’s rækkevidde.

26.

Direktiv 72/166 er det første på området. Dets oprindelige formål var at styrke den frie bevægelighed for køretøjer og for personer, som kører i dem, ved at foreskrive afskaffelse af grænsekontrol med overholdelsen af pligten til ansvarsforsikring og samtidig sikre, at køretøjerne faktisk var forsikret, med henblik på varetagelse af de personers interesser, der måtte blive ofre for en ulykke forårsaget af disse køretøjer ( 8 ). Med henblik herpå skulle der på fællesskabsplan indføres en forpligtelse til at holde køretøjerne ansvarsforsikret, således at alle køretøjer, der var hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, skulle være dækket. Det er betydningen af artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/166, der er affattet meget generelt, og som jeg erindrer om begrænser sig til at kræve, at »[h]ver medlemsstat træffer [...] alle formålstjenlige foranstaltninger for at sikre, at erstatningsansvaret for køretøjer, der er hjemmehørende i det pågældende land, er dækket af en forsikring« ( 9 ). Det fremgår således af denne artikel, at den kun tilsigtede at tvinge medlemsstaterne til i deres interne retsorden at indføre en generel forpligtelse til forsikring af køretøjer, dvs. til at enhver ejer eller indehaver af et køretøj overdrager sit erstatningsansvar vedrørende dette til et forsikringsselskab ved en kontrakt.

27.

Artikel 3 i direktiv 72/166 skal imidlertid læses i lyset af præciseringerne i de efterfølgende direktiver, navnlig i direktiv 84/5, for at fastlægge, hvilke forpligtelser der påhviler medlemsstaterne, når det kræves, at de træffer alle formålstjenlige foranstaltninger for at sikre, at erstatningsansvaret for køretøjer, der er hjemmehørende i det pågældende land, er dækket af en forsikring.

28.

I forbindelse med sin virksomhed med at tilnærme lovgivningerne, som, medmindre andet er angivet, gøres ved minimumsregulering, og som kan virkeliggøres gradvist, har EU-lovgiver gentagne gange grebet ind for at definere og præcisere ( 10 ) den generelle ordning for ansvarsforsikring for motorkøretøjer. Der erindres konstant om den vægt, som lovgiver tillægger de skadelidtes situation. Direktiv 84/5 havde således bl.a. til formål at sikre, at »skadelidte opnår erstatning, dersom det køretøj, som har forårsaget uheldet, er uforsikret eller ukendt« med foreskrivelsen af et organs intervention ( 11 ). Dette organs intervention var ikke udformet som automatisk – da det var begrænset til to situationer – og lovgiver havde i en vis udstrækning, og samtidig med forfølgelsen af formålet med at beskytte de skadelidte, søgt at lempe den finansielle byrde, som dette organ skulle bære ( 12 ), samtidig med at medlemsstaterne fik mulighed for at træffe mere gunstige foranstaltninger med hensyn til betingelserne for organets intervention ( 13 ).

29.

Såfremt man ved hjælp af artikel 1 i direktiv 84/5 kan udlede, at der blandt de i artikel 3 i direktiv 72/166 omhandlede formålstjenlige foranstaltninger er oprettelsen af et organ, der »skal erstatte tingsskader og personskader […]« ( 14 ), var dette organs intervention udtrykkeligt begrænset til skader, »der forvoldes af et ukendt køretøj eller et køretøj, for hvilket den i stk. 1 omhandlede lovpligtige forsikring ikke er tegnet« ( 15 ) med forbehold for medlemsstaternes ret til »at tillægge eller undlade at tillægge dette organs intervention en subsidiær karakter« ( 16 ).

30.

Det er ligeledes interessant at undersøge forarbejderne til direktiv 84/5. Der kan af disse arbejder udledes en vis vilje hos lovgiver til at afgrænse tilfældene af obligatorisk intervention fra det organ, der skal oprettes i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 84/5, og anvende en streng fortolkning af begrebet »køretøj, for hvilket den […] lovpligtige forsikring ikke er tegnet«. I det oprindelige forslag til direktiv 84/5 var det foreslået, at et motorkøretøj, der har forvoldt skader, for hvilke forsikringsselskabet i henhold til loven eller en i kontrakten indsat lovlig klausul har ret til at fraskrive sig ansvar, sidestilles med et »uforsikret« motorkøretøj ( 17 ), hvilket forslag ikke blev taget med i den endelige version.

31.

Jeg udleder af denne betydelige udvikling mellem forslaget til direktiv 84/5 og den endelige tekst to rækker konklusioner. For det første ser det ud til, at det for lovgiver stod klart, at et køretøj, for hvilket den lovpligtige forsikring ikke er tegnet ( 18 ), kunne sidestilles med et uforsikret motorkøretøj ( 19 ), hvilket i øvrigt bekræftes af affattelsen af artikel 1, stk. 4, femte afsnit, i direktiv 84/5 ( 20 ). Endvidere er det klart, at EU-lovgiver i den endelige version af direktiv 84/5 bevidst har afgrænset tilfældene af intervention fra det organ, der skulle oprettes, ved, foruden tilfældet med et ukendt køretøj, kun udtrykkeligt at nævne tilfældet med et »køretøj, for hvilket den i stk. 1 omhandlede lovpligtige forsikring ikke er tegnet«, dvs. et køretøj, for hvilket der ikke er indgået en forsikringsaftale. Lovgivers intervention i 1983 viser, at denne ikke selv opfattede artikel 3 i direktiv 72/166 som en generel klausul, der forpligtede medlemsstaterne til at oprette en garantimekanisme.

32.

Det er bemærkelsesværdigt, at lovgiver ikke nøjedes med at foreskrive, at organet skulle intervenere i forbindelse med skader forvoldt af køretøjer, for hvilke den lovpligtige forsikring generelt ikke var tegnet, men valgte at præcisere, at dette kun skulle være tilfældet for skader forvoldt af køretøjer, for hvilke den i artikel 1, stk. 1, i direktiv 84/5 omhandlede lovpligtige forsikring ikke var tegnet.

33.

Der er en mulig forklaring herpå. Eftersom medlemsstaterne i henhold til artikel 3 i direktiv 72/166 – som artikel 1, stk. 1, i direktiv 84/5 henviser til – var forpligtede til at »[træffe] alle formålstjenlige foranstaltninger, for at erstatningsansvaret for køretøjer, der er hjemmehørende i den pågældende stat, er dækket af en forsikring«, udgjorde den omstændighed, at et uforsikret køretøj har kunnet forvolde skader, uanset af hvilken art, en tilkendegivelse af medlemsstatens nederlag med hensyn til at sikre, at ethvert køretøj var forsikret ( 21 ). På en ganske vist meget indirekte måde kan man mene, at i en sådan situation har medlemsstaten ikke opfyldt sin forpligtelse og påtager sig en del af ansvaret for den situation, hvori den person, der er blevet skadet i et trafikuheld af et køretøj, for hvilket den lovpligtige forsikring ikke var tegnet, befandt sig. Dette statslige svigt begrundede således intervention fra et organ, der skulle erstatte skadelidtes tab.

34.

Det er en helt anden situation, hvis den person, der er ansvarlig for skaden, faktisk har tegnet en forsikring ved et insolvent forsikringsselskab. I realiteten sætter den foreliggende sag den grundlæggende forskel mellem på den ene side den generelle ordning for ansvarsforsikrings for motorkøretøjer, sådan som den gradvist er blevet harmoniseret på EU-plan, og på den anden side garantiordningen for ansvarsforsikring, som endnu forekommer mig i vidt omfang at skulle opbygges, i relief ( 22 ).

35.

Under disse omstændigheder finder jeg det vanskeligt at understøtte en fortolkning af artikel 3 i direktiv 72/166 i den retning, som sagsøgerne i hovedsagen ønsker. Teksten pålægger medlemsstaterne at »[træffe] alle formålstjenlige foranstaltninger for at sikre, at erstatningsansvaret […] dækkes af en forsikring«, og ikke at træffe alle foranstaltninger for at sikre et af en forsikring dækket erstatningsansvar ( 23 ). Nuancen er væsentlig, og den af de nævnte sagsøgere foreslåede fortolkning forekommer mig at strække EU-lovgivers hensigt indtil forvrængning, idet dennes tavshed med hensyn til et insolvent forsikringsselskab forekommer mig yderligere at afspejle medlemsstaternes tøven med at fastslå en langt mere omfattende ret til erstatning ved organet under hensyn til dets finansielle virkninger, der, som vi har set, også var centrale i lovgivers bekymringer.

36.

Efter direktiv 84/5 går udviklingen af EU-lovgivningen på området ikke i en anden retning. Med vedtagelsen af direktiv 90/232 anførte EU-lovgiver fortsat det formål, at »der skal sikres personer, der lider skade ved uheld forvoldt af motorkøretøjer, ensartet behandling, uanset hvor i Fællesskabet uheldet finder sted« ( 24 ). Hermed udvidede EU-lovgiver konkret beskyttelsen til den kategori af personer, der udgøres af andre passagerer end føreren ( 25 ), og med tilføjelsen af et punktum til artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 blev det forbudt medlemsstaterne at gøre organets udbetaling betinget af, »at skadelidte på en eller anden måde godtgør, at den ansvarlige part er ude af stand til eller nægter at betale« ( 26 ). Der er intet nævnt vedrørende spørgsmålet om et insolvent forsikringsselskab.

37.

Der nævnes således på intet tidspunkt noget i de forskellige direktiver, der udgør den relevante retlige ramme for den foreliggende sag, om det tilfælde, hvor forsikringsselskabet er insolvent. Det er ikke helt uvæsentligt at påpege, at direktiv 2009/103, som har omarbejdet bestemmelserne i de foregående direktiver om ansvarsforsikring for køretøjer til én tekst og uden indholdsmæssige ændringer har konsolideret disse bestemmelser, heller ikke indeholder præciseringer i denne henseende. Det med dette direktiv forfulgte formål er fortsat at »garantere, at skadelidte opnår erstatning, dersom det køretøj, der har forårsaget uheldet, er uforsikret« ( 27 ), mens medlemsstaterne fortsat har mulighed for i begrænset omfang at udelukke intervention fra organet ( 28 ).

38.

Det, der på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 72/166, 84/5 og 90/232 kunne synes at være manglende forudseenhed fra lovgivers side i forhold til insolvensproblematikken, kan vanskeligt fortsat opfattes sådan på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 2009/103. EU-lovgiver har nemlig i mellemtiden truffet en række foranstaltninger, som inden for stærkt varierende områder udtrykkeligt omhandlede spørgsmålet om tjenesteyderes insolvens ( 29 ). Det må konstateres, at lovgiver ikke har gjort det samme på området for ansvarsforsikring for køretøjer.

39.

Min konklusion på grundlag af en historisk, ordlyds- og formålsfortolkning modsiges ikke af Domstolens angivelse af en række fortolkningselementer, der kan benyttes i denne sag.

40.

Domstolen har ganske vist aldrig tidligere skullet udtale sig direkte om det med denne præjudicielle anmodning rejste fortolkningsproblem. Den har imidlertid mange gange og i forskellige sammenhænge fortolket direktiverne vedrørende den lovpligtige ansvarsforsikring for køretøjer. Domstolen har gentagne gange udtalt, at »formålet med de EU-retlige bestemmelser er at sikre den frie bevægelighed såvel for køretøjer, der er hjemmehørende på Unionens område, som for personer, der kører i dem, og at sikre personer, der lider skade ved uheld forvoldt af motorkøretøjer, en ensartet behandling, uanset hvor i Unionen uheldet finder sted« ( 30 ) med en omskrivning af præamblen til direktiv 72/166. Især har den fortolket artikel 3 i det nævnte direktiv således, at »[den] pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre, at erstatningsansvaret for køretøjer, der er hjemmehørende i det pågældende land, er dækket af en forsikring, og [bl.a. angiver], hvilke typer skade og hvilke skadelidte tredjemænd forsikringen skal dække« ( 31 ).

41.

Domstolen har i Evans-dommen ( 32 ) opridset en begyndende fortolkning af artikel 1, stk. 4, i direktiv 84/5, hvor den hvad angår et utilstrækkeligt forsikret køretøj ( 33 ) har udtalt, at »selv om skadelidte kan identificere sagsøgte med henblik på at anlægge retssag mod vedkommende, vil et sådant søgsmål ofte vise sig at være nyttesløst, fordi sagsøgte ikke har tilstrækkelige økonomiske midler til at opfylde dommen« ( 34 ), og det er for at afhjælpe denne type situationer, at oprettelsen af et organ blev pålagt ved direktiv 84/5. Men da hovedsagen drejede sig om betingelserne for udbetaling af erstatning for en skade forvoldt af et ukendt køretøj, gik Domstolen ikke længere i analysen af tilfældet et køretøj, »for hvilket den […] lovpligtige forsikring ikke er tegnet«.

42.

Det er først i dommen i sagen Churchill Insurance Company og Evans, at Domstolen uddrager et nyt element til fortolkning af dette begreb. Den bemærkede således under henvisning til den nævnte doms sammenhæng, at »den situation, hvor det skadevoldende køretøj blev ført af en til dette formål ikke forsikret person, til trods for at der var en fører, som var forsikret til at føre køretøjet, og den i [artikel 1, stk. 4, tredje afsnit, i direktiv 84/5] omhandlede situation, hvor det skadevoldende køretøj slet ikke var forsikret, hverken udgør ens eller sammenlignelige situationer« ( 35 ). Domstolen udtalte ligeledes, at »det nationale organs intervention udelukkende [skal] anses for en sidste udvej«, der kun skal finde anvendelse i to tilfælde ( 36 ), og fastslog, at »EU-lovgiver til trods for det generelle formål, der forfølges med EU-lovgivningen […], nemlig beskyttelse af skadelidte, har givet medlemsstaterne tilladelse til at udelukke det nationale organs intervention i visse begrænsede tilfælde« ( 37 ).

43.

Det fremgår af ovenstående samlede analyse, at ingen udtrykkelig tekstangivelse giver holdepunkter for at fastslå, at der foreligger pligt til intervention fra organet, i tilfælde af at den ansvarlige persons forsikringsselskab er insolvent. Selv om analysen af teksterne og deres udvikling ganske vist vidner om et ønske om at beskytte de skadelidte, gør den det også anskueligt, at dette ønske regelmæssigt er blevet afbalanceret i forhold til den finansielle byrde, som interventionen fra et organ som det, der er foreskrevet i artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5, repræsenterer, således at dette organ – stadig – kun skal intervenere i to specifikke tilfælde, og medlemsstaterne stadig har mulighed for at begrænse interventionen.

44.

Afslutningsvis ønsker jeg ligeledes at understrege den vigtige forskel, der efter min mening er mellem et køretøj, for hvilket den lovpligtige forsikring ikke er tegnet, som beskrevet i artikel 3 i direktiv 72/166, og et køretøj, der er forsikret ved et insolvent forsikringsselskab. Et køretøj, for hvilket den lovpligtige forsikring ikke er tegnet, er et uforsikret køretøj. I tilfælde af at et køretøj er forsikret ved et insolvent forsikringsselskab, er den lovpligtige ansvarsforsikring for køretøjet faktisk tegnet. Dækningen af risikoen er reel, men udbetalingen af erstatningen er forsinket på grund af forsikringsselskabets økonomiske situation.

45.

Denne grundlæggende forskel kan illustreres således.

46.

I det første tilfælde – manglende tegning af forsikring – er det retlige forhold bilateralt og direkte mellem den skadelidte og den ansvarlige person. I denne situation har EU-lovgiver udtrykkeligt foreskrevet intervention fra et organ med henblik på udbetaling af erstatning til skadelidte, navnlig fordi et sådant tilfælde vedrører to »svage« parter.

47.

I det andet tilfælde – tegning af en forsikring hos et insolvent forsikringsselskab – bliver det retlige forhold triangulært og vedrører, foruden den ansvarlige person og den skadelidte, en erhvervsdrivende, hvis virksomhed bl.a. henhører under en mere kompleks retlig ordning, der bl.a. omhandler lovgivning om forsigtighed. Det er således ikke udelukket, at der er mulighed for andre specifikke retsmidler med henblik på erstatning ( 38 ), som gør organets intervention mindre nødvendig.

48.

Jeg minder om, at en sådan fortolkning af EU-lovgivningen ikke berører medlemsstaternes anerkendte mulighed for at træffe foranstaltninger, der er mere gunstige for de skadelidte. Som den ungarske regering imidlertid har bemærket, traf Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) en afgørelse den 8. november 2011 ( 39 ), hvori den udtalte, at den ungarske lovgiver ikke havde indført de nødvendige garantier for gensidige forsikringsselskabers – den form, i hvilken MAV er oprettet – hensigtsmæssige virkemåde, og at lovgiver på grund af en undladelse havde tilsidesat forfatningen, idet den ikke havde truffet foranstaltninger, der var egnet til at sikre muligheden for at påberåbe sig rettigheder i henhold til policer for den lovpligtige bilforsikring ved et forsikringsselskab, som er genstand for en insolvensprocedure indledt før den 1. januar 2010.

49.

Af ovennævnte årsager foreslår jeg, at Domstolen svarer, at artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/166 og artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 ikke er til hinder for en national lovgivning, som foreskriver, at det på nationalt plan oprettede organ i henhold til artikel 1, stk. 4, i direktiv 84/5 ikke er forpligtet til at intervenere i tilfælde af skader forvoldt af et køretøj, for hvilket der er tegnet en forsikringspolice ved et insolvent forsikringsselskab.

50.

Den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at tage stilling til det spørgsmål, om regeringsdekret nr. 190/2004 er i overensstemmelse med direktiv 72/166.

51.

Der skal derfor henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter det inden for rammerne af den præjudicielle procedure ikke tilkommer Domstolen at udtale sig om, hvorvidt bestemmelser i national ret er forenelige med reglerne i EU-retten, idet Domstolen begrænser sin vurdering til en fortolkning af de EU-retlige bestemmelser, der gør det muligt for den forelæggende ret, som det i sidste ende tilkommer at tage stilling til, om de nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten, at afgøre tvisten i hovedsagen ( 40 ).

52.

I betragtning af den fortolkning, jeg foreslår Domstolen at anlægge, finder jeg det ufornødent at besvare de af den forelæggende ret stillede spørgsmål om anerkendelse af den direkte virkning og betingelserne for, at den ungarske stat ifalder ansvar for ukorrekt gennemførelse af direktiv 72/166. Det er derfor kun rent subsidiært, at jeg kort behandler disse spørgsmål.

53.

Indledningsvis vedrørende den forpligtelse til at oprette et organ, der skal erstatte skader forvoldt af et køretøj, for hvilket den lovpligtige forsikring ikke er tegnet, som følger af artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5, mener jeg, at spørgsmålene om direkte virkning og den ungarske stats eventuelle erstatningsansvar som stillet af den forelæggende ret skal rettes mod direktiv 84/5.

54.

Endvidere kan det være formålstjenligt at minde om, at spørgsmålet om den direkte virkning af en bestemmelse indeholdt i et direktiv er forskelligt fra spørgsmålet om, på hvilke betingelser en medlemsstats ansvar for tilsidesættelse af EU-retten skal kunne anfægtes ved de nationale retter ( 41 ).

55.

Det drejer sig således på den ene side om spørgsmålet, hvorvidt borgere inden for rammerne af en given tvist over for staten kan påberåbe sig ( 42 ) en bestemmelse i det direktiv, som ikke er blevet gennemført eller er blevet gennemført ukorrekt, i givet fald for at en national bestemmelse ikke finder anvendelse, og for at direktivets bestemmelse erstatter den nationale bestemmelse. Det fremgår af Domstolens faste praksis, at en bestemmelse i et direktiv vil være direkte anvendelig »i tilfælde, hvor den ud fra et indholdsmæssigt synspunkt fremstår som ubetinget og tilstrækkeligt præcis« ( 43 ). Spørgsmålet er derfor, om artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 i tilstrækkelig grad gør det muligt at identificere den i bestemmelsen fastsatte forpligtelses begunstigede og udstrækningen af opgaven for det organ, der skal oprettes. Den nævnte artikel indeholder en indirekte henvisning til artikel 3 i direktiv 72/166, som på sin side overlader medlemsstaterne en vis skønsbeføjelse med hensyn til, hvorledes de vil udforme ordningen for den lovpligtige forsikring. Denne skønsbeføjelse er imidlertid kun af organisatorisk og proceduremæssig karakter ( 44 ) og vedrører ikke selve substansen i den lovpligtige forsikring eller de tilfælde, hvor organets intervention er obligatorisk ( 45 ). Denne henvisning er derfor ikke i sig selv en hindring for anerkendelse af den pågældende bestemmelses direkte virkning.

56.

Eftersom det drejer sig om at erstatte forårsagede skader, tilsigter artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 at sikre rettighederne for de personer, der udsættes for disse skader, og de fremstår således som den nævnte artikels begunstigede. Artikel 1, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 84/5 bekræfter dette, idet det heri i øvrigt udtrykkeligt bestemmes, at »[s]kadelidte kan […] henvende sig direkte til dette organ, som […] er forpligtet til at give vedkommende et begrundet svar på spørgsmålet om dets intervention«.

57.

Under disse omstændigheder kan artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 tillægges direkte virkning.

58.

Med hensyn til den ungarske stats ansvar er det på den anden side spørgsmålet, om medlemsstatens passivitet eller upassende handlemåde kan give ret til erstatning til fordel for borgere, der således er afskåret fra at nyde de rettigheder, som direktivet tilkendte dem, ved de nationale domstole.

59.

Ifølge fast retspraksis følger der af selve traktatens system et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt private på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der må tilregnes staten ( 46 ).

60.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse synes at lægge vægt på en national retspraksis, hvorefter borgere ikke i erstatningssager gyldigt kan påberåbe sig, at lovgiver har gjort sig skyldig i retsstridig tilsidesættelse, når de lidte tab kan tilregnes lovgivers handlinger eller undladelser ( 47 ). Det skal i den forbindelse bemærkes, at princippet om statens erstatningsansvar for skader, der er forvoldt borgere ved tilsidesættelser af EU-retten, som må tilregnes staten, »gælder i alle tilfælde, hvor en medlemsstat har overtrådt [EU-]retten, uanset hvilket organ i medlemsstaten der ved sin handling eller undladelse har været årsag til overtrædelsen. […] [D]en omstændighed, at den pågældende overtrædelse efter de interne regler må tilregnes den nationale lovgiver, [kan] ikke rejse tvivl om de krav, der er uadskilleligt forbundet med beskyttelsen af de borgeres rettigheder, som påberåber sig [EU-]retten og, i dette tilfælde, om retten til ved de nationale retsinstanser at opnå erstatning for det tab, den nævnte overtrædelse har forårsaget« ( 48 ).

61.

Hvad angår betingelserne for, at en medlemsstat er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne på grund af tilsidesættelser af EU-retten, der kan tilregnes medlemsstaten, fremgår det af Domstolens praksis, at tre betingelser skal være opfyldt: »Bestemmelsen, der er tilsidesat, skal have til formål at tillægge borgerne rettigheder, tilsidesættelsen skal være tilstrækkelig kvalificeret, og der skal være en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, som påhviler staten, og de skadelidtes tab« ( 49 ).

62.

Artikel 1, stk. 4, første afsnit, i direktiv 84/5 tillægger borgerne ret til at kræve det pågældende organs intervention i to situationer, som udtrykkeligt er omhandlet i bestemmelsen.

63.

Det tilkommer efterfølgende den forelæggende ret at fastlægge, om den ungarske stats ukorrekte gennemførelse af direktiv 84/5 har forårsaget tab for sagsøgerne i hovedsagen, som er direkte forbundet med tilsidesættelsen af forpligtelsen i henhold til den EU-retlige regel. I sin vurdering skal den forelæggende ret bl.a. tage hensyn til den omstændighed, at sagsøgerne i hovedsagen ikke er de skadelidte, men ophavsmændene til skaderne, og efterprøve oprindelsen til tabet, som ligeledes kunne ligge i forsikringsselskabets svigagtige adfærd. Den bør endvidere klarlægge spørgsmålet, om de faktisk i medfør af ungarsk ret er forpligtet til af egne midler at erstatte de skader, de har forvoldt, og som ikke kan erstattes af deres forsikringsselskab på grund af dettes insolvens.

64.

Såfremt den forelæggende ret konkluderer, at der foreligger et tab, skal den endvidere fastslå, om den pågældende tilsidesættelse udgør en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af EU-retten ( 50 ) som omhandlet i Domstolens retspraksis. Med henblik herpå skal den tage hensyn til de momenter, der kendetegner den konkrete situation, bl.a. »hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, om overtrædelsen er begået, eller tabet er forvoldt forsætligt eller uagtsomst, om en eventuel retsvildfarelse er undskyldeligt eller uundskyldelig, [og] den omstændighed, at en fællesskabsinstitutions holdning kan have været medvirkende til vedtagelsen eller opretholdelsen af nationale foranstaltninger eller praksis i strid med [EU-]retten« ( 51 ).

65.

Endelig afgøres udformningen af erstatningen, med forbehold for overholdelse af ækvivalens- og effektivitetsprincipperne, i hver medlemsstats interne retsorden, forudsat at erstatningen er passende og effektiv ( 52 ). Domstolen har ligeledes angivet, at den nationale ret ved afgørelsen af, hvilket tab der skal erstattes, kan undersøge, om den skadelidte på passende måde har søgt at undgå skaden eller begrænse dens omfang ( 53 ). Dette vurderingselement kan vise sig at være formålstjenligt for den forelæggende ret i betragtning af den særlige form, hvorunder det i hovedsagen omhandlede forsikringsselskab er oprettet og de forsikredes rolle i forvaltningen af det.

66.

Henset til samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Fővárosi Bíróság stillede spørgsmål således: