1. 

Domstolen skal i den foreliggende sag tage stilling til en appel af en dom, hvorved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans ( 2 ) dels afviste at antage et af Republikken Polen anlagt annullationssøgsmål til realitetsbehandling, da det det ikke var anlagt rettidigt, dels frifandt Kommissionen.

2. 

Da det formalitetsspørgsmål, som denne sag rejser, er identisk med det spørgsmål, som Domstolen var forelagt i forbindelse med en anden appelsag, som er indgivet samtidigt i sagen Polen mod Kommissionen (sag C-335/09 P), der verserer for Domstolen ( 3 ), skal jeg henvise Domstolen til min analyse i mit forslag til afgørelse i den nævnte sag.

3. 

Hvad angår realiteten, skal det indledningsvis præciseres, at den foreliggende sag drejer sig om to forordninger. Republikken Polen nedlagde ved sit søgsmål for Retten påstand om annullation af Kommissionens forordning (EF) nr. 1972/2003 af 10. november 2003 ( 4 ), som ændret ved Kommissionens forordning nr. 230/2004 af 10. februar 2004 ( 5 ), og ved Kommissionens forordning (EF) nr. 735/2004 af 20. april 2004 ( 6 ). Som det vil fremgå, afviste Retten i den appellerede dom at realitetsbehandle søgsmålet, for så vidt som det var anlagt til prøvelse af forordning nr. 1972/2003. Derimod antog Retten søgsmålet til realitetsbehandling for så vidt angår påstandene vedrørende forordning nr. 735/2004 om ændring af forordning nr. 1972/2003.

4. 

Herved foretog Retten en materiel bedømmelse af lovligheden af forordning nr. 735/3004, men også – under anvendelse af Domstolens retspraksis ( 7 ) – af lovligheden af de centrale bestemmelser i forordning nr. 1972/2003, i det omfang bestemmelserne i forordning nr. 735/3004 kunne anses for at indgå i en sammenhæng med bestemmelserne i forordning nr. 1972/2003.

5. 

Den foreliggende sag giver således Domstolen lejlighed til at supplere en allerede meget righoldig retspraksis, der søger at løse de problemer, som er forbundet med nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union i almindelighed og anvendelsen af overgangsbestemmelser på disse stater i særdeleshed ( 8 ).

6.

Den foreliggende sag udspringer af Europa-Kommissionens vedtagelse – i henhold til traktaten ( 9 ) og tiltrædelsesakten ( 10 ) vedrørende ti nye medlemsstater i 2004 – af overgangsbestemmelser på området for den fælles landbrugspolitik, der specifikt vedrører erhvervsdrivende i de nye medlemsstater, i det foreliggende tilfælde forordning nr. 1972/2003.

7.

Det er ikke i sig selv et særsyn, at Den Europæiske Unions institutioner vedtager sådanne overgangsbestemmelser. Der blev nemlig i forbindelse med andre udvidelser ( 11 ) vedtaget bestemmelser, der svarer til bestemmelserne i forordning nr. 1972/2003, i det omfang vedtagelsen af sådanne bestemmelser var fastsat i de forskellige traktater og/eller tiltrædelsesakter.

8.

Forordning nr. 1972/2003 blev vedtaget og offentliggjort i medfør af tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1, før den nævnte traktats og akts ikrafttræden.

9.

Tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, bestemmer, at Unionens institutioner uanset artikel 2, stk. 2, i denne traktat ( 12 ) inden tiltrædelsen kan vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i et vist antal bestemmelser, som er udtrykkeligt opregnet, herunder tiltrædelsesaktens artikel 41, idet det præciseres, at disse foranstaltninger træder i kraft med forbehold af den nævnte traktats ikrafttræden og da på datoen herfor. Bestemmelsen er affattet således:

»Uanset stk. 2 kan Unionens institutioner inden tiltrædelsen vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, andet afsnit, artikel 6, stk. 6, andet afsnit, artikel 6, stk. 7, andet og tredje afsnit, artikel 6, stk. 8, andet og tredje afsnit, artikel 6, stk. 9, tredje afsnit, artikel 21, 23, artikel 28, stk. 1, artikel 32, stk. 5, artikel 33, stk. 1, 4 og 5, artikel 38, 39, 41, 42, 55, 56 og 57 i tiltrædelsesakten, bilag III-XIV til denne akt og protokol 2, protokol 3, artikel 6, protokol 4, artikel 2, stk. 2, protokol 8 og protokol 10, artikel 1, 2 og 4, der er knyttet som bilag til akten. Disse foranstaltninger træder i kraft med forbehold af denne traktats ikrafttræden og da på datoen herfor.«

10.

Tiltrædelsesaktens artikel 41, hvortil tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, udtrykkeligt henviser, bemyndiger i stk. 1 Kommissionen til under overholdelse af visse proceduremæssige regler, »[...] hvis der er behov for overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i den nye medlemsstat til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører, [at vedtage disse overgangsforanstaltninger]« på de vilkår, der findes i tiltrædelsesakten. Disse overgangsforanstaltninger kan træffes i en periode på tre år efter tiltrædelsesdatoen, og de må ikke anvendes ud over denne periode, idet det præciseres, at Rådet for Den Europæiske Union med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet, kan forlænge denne periode. Bestemmelsen er affattet således:

»Hvis der er behov for overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i den nye medlemsstat til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører på de vilkår, der findes i denne akt, bør Kommissionen vedtage sådanne foranstaltninger efter proceduren i artikel 42, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 [af 19. juni 2001] om den fælles markedsordning for sukker [EFT L 178, s. 1], eller eventuelt i de tilsvarende artikler i andre forordninger om de fælles markedsordninger for landbrug eller den relevante udvalgsprocedure som fastsat i gældende lovgivning. De i denne artikel omhandlede overgangsforanstaltninger kan træffes i en periode på tre år efter tiltrædelsesdatoen, og de må ikke anvendes ud over denne periode. Rådet kan, med enstemmighed på forslag af Kommissionen og efter at have indhentet udtalelse fra Europa-Parlamentet, forlænge denne periode.«

11.

Det er på grundlag af disse to bestemmelser, at forordning nr. 1972/2003 ( 13 ), der var genstand for det annullationssøgsmål ved Retten, hvor lovligheden af de centrale bestemmelser blev undersøgt indirekte i forbindelse med undersøgelsen af lovligheden af forordning nr. 735/2004, blev vedtaget.

12.

Tredje betragtning til forordning (EF) nr. 1972/2003 har følgende ordlyd:

»Handelsomlægninger, der vil kunne forstyrre markedsordningerne, omfatter ofte produkter, der kunstigt flyttes med henblik på udvidelsen og ikke indgår i den pågældende stats normale lagre. Overskudslagre kan også stamme fra national produktion. Det bør derfor fastsættes, at overskudslagre i de nye medlemsstater skal beskattes.«

13.

De nye medlemsstater er i medfør af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1972/2003 forpligtet til at opkræve afgifter af indehavere af overskudslagre pr. 1. maj 2004 af produkter i fri omsætning, som er datoen for tiltrædelsestraktatens og tiltrædelsesaktens ikrafttræden.

14.

Nævnte forordnings artikel 4, stk. 3, bestemmer, at denne afgift bestemmes ud fra den erga omnes-importafgift, der gjaldt den 1. maj 2004.

15.

Forordningens artikel 4, stk. 1-3, er affattet således:

»1.   Uanset bilag IV, kapitel 4, til tiltrædelsesakten opkræver de nye medlemsstater afgifter af indehavere af overskudslagre pr. 1. maj 2004 af produkter i fri omsætning, såfremt der ikke anvendes strengere bestemmelser på nationalt plan.

2.   Med henblik på at bestemme hver indehavers overskudslagre tager de nye medlemsstater hensyn til følgende:

Begrebet overskudslagre gælder for produkter, der indføres til de nye medlemsstater eller har oprindelse i de nye medlemsstater. Begrebet overskudslagre gælder også for produkter, der skal afsættes i de nye medlemsstater.

Lagrene registreres på grundlag af den pr. 1. maj 2004 gældende kombinerede nomenklatur.

3.   Beløbet for den i stk. 1 omhandlede afgift bestemmes ud fra den erga omnes-importafgift, der gjaldt den 1. maj 2004. Provenuet af de afgifter, som medlemsstaternes myndigheder opkræver, krediteres den nye medlemsstats nationale budget.«

16.

Artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1972/2003 opregner for hver enkelt medlemsstat de berørte koder i den kombinerede nomenklatur.

17.

Endelig fastsætter artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, hvis stk. 1, bestemmer, at denne artikel anvendes uanset bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten, bl.a., at denne afgift ligeledes opkræves af landbrugsprodukter, som på datoen for tiltrædelsen er anbragt under en suspensionsordning, hvis disse landbrugsprodukter er bragt i fri omsætning i det udvidede EF før denne dato eller i en ny medlemsstat (artikel 3, stk. 2), eller de hidrører fra tredjestater (artikel 3, stk. 3). Bestemmelsen er affattet således:

»1.   Denne artikel anvendes uanset bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten og uanset artikel 20 og 214 i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks [ ( 14 )].

2.   For de i artikel 4, stk. 5, anførte produkter, der før den 1. maj 2004 er i fri omsætning i EF-15 eller i en ny medlemsstat, og som pr. 1. maj 2004 i det udvidede EF er i midlertidig oplagring eller underlagt en af de toldordninger eller -procedurer, som er omhandlet i artikel 4, stk. 15, litra b), og artikel 16, litra b) til g), i forordning (EØF) nr. 2913/92, eller som er under transport efter at have været underkastet eksportformaliteter, opkræves den erga omnes-importafgift, der gælder på datoen for overgang til fri omsætning.

Første afsnit gælder ikke for produkter, der udføres fra EF-15, hvis importøren godtgør, at der ikke er ansøgt om eksportrestitution for produkterne i eksportlandet. Hvis importøren anmoder herom, anmoder eksportøren myndighederne om en påtegning af udførselsangivelsen af, at der ikke er ansøgt om eksportrestitution for produkterne i eksportlandet.

3.   For de i artikel 4, stk. 5, anførte produkter fra tredjelande, der er genstand for aktiv forædling som omhandlet i artikel 4, stk. 16, litra d), eller midlertidig indførsel som omhandlet i artikel 4, stk. 16, litra f), i forordning (EØF) nr. 2913/92 i en ny medlemsstat pr. 1. maj 2004, og som overgår til fri omsætning på eller efter nævnte dato, opkræves der den importafgift, der gælder på datoen for overgang til fri omsætning for produkter fra tredjelande.«

18.

Artikel 1 i forordning nr. 735/2004 ændrer bl.a. artikel 4, stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003 vedrørende Republikken Polen ved dels at fjerne, dels at tilføje visse produkter til listen over de produkter, der er omfattet af sidstnævnte forordning.

19.

Republikken Polen nedlagde ved sit søgsmål for Retten, der blev anlagt den 28. juni 2004, påstand om annullation af artikel 3, artikel 4, stk. 3 og 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003, som ændret ved forordning nr. 735/2004.

20.

Ved kendelse af 11. juli 2006 udsatte formanden for Rettens Tredje Afdeling proceduren i henhold til artikel 54, stk. 3, i statutten for Domstolen, jf. artikel 77, litra a), og artikel 78 i Rettens procesreglement, indtil afsigelse af Domstolens dom i sag C-273/2004.

21.

Domstolen afsagde dom i sag C-273/04 den 23. oktober 2007 ( 15 ), ved direkte bedømmelse af realiteten og dermed uden at tage stilling til formaliteten. Retten traf ved den appellerede dom afgørelse dels om ikke at antage Republikken Polens søgsmål til realitetsbehandling på grund af præklusion, dels om frifindelse af Kommissionen.

22.

Retten konstaterede, at forordning nr. 1972/2003 blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 11. november 2003, og at fristen for at anlægge søgsmål til prøvelse af forordningen dermed udløb den 4. februar 2004. Eftersom Republikken Polen først indgav søgsmålet ved Rettens Justitskontor den 28. juni 2004, udtalte Retten således, at søgsmålet var anlagt for sent, for så vidt som det vedrørte forordning nr. 1972/2003 ( 16 ).

23.

Retten tiltrådte, ligesom i den sag, der gav anledning til Rettens kendelse i sagen Polen mod Kommissionen, den afvisningspåstand, som Kommissionen gjorde gældende på grundlag af en streng anvendelse af bestemmelserne i artikel 230, stk. 5, EF.

24.

Retten konstaterede således, at søgsmålet for så vidt angår forordning nr. 1972/2003 blev anlagt efter udløbet af den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 230, stk. 5, EF, hvilken frist regnes fra tidspunktet for offentliggørelsen af forordningen, og konkluderede heraf, at Republikken Polen var afskåret fra at anlægge søgsmålet ( 17 ), samtidig med, at den efterfølgende forkastede de argumenter, som den nævnte medlemsstat fremførte.

25.

Retten forkastede således argumenterne om, at forordningen ikke var blevet offentliggjort på Unionens 20 officielle sprog ( 18 ), at den trådte i kraft med forbehold af tiltrædelsestraktatens ikrafttræden ( 19 ), og at den var rettet til alle medlemsstater, herunder de nye medlemsstater ( 20 ), idet disse argumenter ikke kunne ændre konklusionen om, at Republikken Polen var afskåret fra at anlægge sagen.

26.

Retten udtalte derefter, at denne strenge overholdelse af procesfristerne, regnet fra datoen for offentliggørelsen af forordning nr. 1972/2003, ikke skadede Republikken Polens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse ( 21 ).

27.

I forbindelse med denne undersøgelse af formaliteten påpegede Retten ligeledes udtrykkeligt, at der alene kunne ske fravigelse fra princippet om en streng anvendelse af fællesskabsreglerne vedrørende procesfrister, hvis der foreligger ganske særlige omstændigheder, omstændigheder, som ikke kunne forudses, eller force majeure ( 22 ). Retten fandt imidlertid, at Republikken Polen ikke havde forklaret, hvorfor der i denne sag var tale om sådanne ganske særlige omstændigheder for Republikken Polen, der kunne begrunde en fravigelse fra princippet om en streng overholdelse af procesfristerne med en deraf følgende begrænsning af retssikkerhedsprincippet.

28.

Den fastslog på baggrund heraf formelt, i den appellerede doms præmis 63, at søgsmålet var indgivet for sent for så vidt angår forordning nr. 1972/2003, og det derfor skulle afvises.

29.

Retten indvilligede imidlertid i at bedømme Republikken Polens subsidiære argument om, at søgsmålet under alle omstændigheder skulle antages til realitetsbedømmelse, for så vidt som det vedrørte de produkter, der ved forordning nr. 735/2004 blev tilføjet listen over de produkter, som er opregnet i artikel 4, stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003 (den appellerede doms præmis 64-73).

30.

Retten fastslog under henvisning til Domstolens praksis ( 23 ), at søgsmålet kunne »antages til realitetsbehandling, for så vidt som det kan fortolkes som omhandlende en påstand om annullation af forordning nr. 735/2004« ( 24 ), og at Republikken Polens anbringender og argumenter imod de anfægtede bestemmelser i forordning nr. 1972/2003 skulle fortolkes på denne måde.

31.

Vedrørende realiteten undersøgte Retten de forskellige anbringender og argumenter, som Republikken Polen anførte, og som, idet de formelt var rettet mod bestemmelserne i forordning nr. 735/2004, dels anfægtede lovligheden af artikel 3 (første del, den appellerede doms præmis 161-249) og artikel 4 (anden og tredje del, henholdsvis den appellerede doms præmis 80-136 og 137-160) i forordning nr. 1972/2003, dels omhandlede angivelig magtfordrejning (fjerde del, den appellerede doms præmis 250-254).

32.

For det første gjorde Republikken Polen to anbringender om annullation af forordning nr. 735/2004 gældende, for så vidt som denne forordning undergav syv nye produkter foranstaltningen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003, hvoraf det første anbringende vedrørte en tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 41 og proportionalitetsprincippet, og den anden vedrørte en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.

33.

Retten undersøgte i den appellerede dom først successivt de argumenter, hvormed Republikken Polen gjorde gældende, at artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003 dels tilsidesatte tiltrædelsesaktens artikel 41, dels proportionalitetsprincippet, hvorved den omhyggeligt sondrede mellem disse argumenter (den appellerede doms præmis 95).

34.

Den fastslog således indledningsvis (den appellerede doms præmis 96-102), analogt med det af Domstolen fastsatte i Weidacher-dommen ( 25 ), at både hensynet til at imødegå etableringen af lagre i spekulationsøjemed og udligningen af økonomiske fordele for de erhvervsdrivende, der har etableret overskudslagre til lave priser, kunne begrunde, at Kommissionen vedtog en foranstaltning i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1.

35.

Derefter undersøgte Retten – efter at have fastslået, at Republikken Polen ikke anfægtede afgiftsprincippet, men alene størrelsen af den omtvistede afgift (den appellerede doms præmis 103) – proportionaliteten (den appellerede doms præmis 104-121), hvorved den fastslog, at Republikken Polen ikke havde godtgjort, at størrelsen af den omtvistede afgift var fastsat åbenbart uhensigtsmæssigt og uforholdsmæssigt.

36.

Retten fastslog i denne forbindelse (den appellerede doms præmis 111), idet den henviste til tredje betragtning til forordning nr. 1972/2003, at »det formål, som Kommissionen ang[av] at følge med den omtvistede afgift, ikke udelukkende [bestod] i at forhindre, at der etableres lagre af de omhandlede produkter i spekulationsøjemed, men derimod ganske enkelt i at forhindre, at der etableres overskudslagre, dvs. lagre, som ikke indg[ik] i de sædvanlige reserver i de nye medlemsstater«.

37.

Retten undersøgte derefter, om Republikken Polen havde godtgjort, at fastsættelse af størrelsen af den omtvistede afgift »g[ik] åbenbart videre, end hvad der [var] nødvendigt med henblik på at undgå etableringen af overskudslagre, uanset hvorfra disse lagre stamme[ede]«.

38.

Retten fastslog dels, at selv om en afgift, hvis størrelse blev bestemt ud fra en afgift, der svarede til forskellen mellem den polske importafgift og Fællesskabets importafgift, »[kunne] tjene til at forhindre, at der [blev] etableret overskudslagre som følge af import, [var] det imidlertid langt fra åbenbart, at den ligeledes [var] tilstrækkelig til at forhindre, at der [blev] etableret overskudslagre som følge af national produktion« (den appellerede doms præmis 114). Den tilføjede, at en sådan afgift under særlige omstændigheder ikke ville have en afskrækkende virkning på etableringen af overskudslagre, som følge af den nationale produktion.

39.

Retten afviste dels (den appellerede doms præmis 117-120) argumentet om, at forordning nr. 735/2004 ikke var egnet til at opnå de formål, der forfulgtes med forordning nr. 1972/2003, med hensyn til produktionscyklusen for de varer, som var omfattet af denne retsforskrift, uden at tage stilling til, om argumentet var begrundet. Retten fremhævede herved, at Republikken Polen ikke havde godtgjort, at overskudslagrene af varer, der er omfattet af forordning nr. 735/2004, ikke kunne være etableret før vedtagelsen af denne forordning. Retten bemærkede endvidere, at artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1972/2003 overlod de nye medlemsstater et vist skøn med hensyn til fastlæggelsen af, om lagrene af de omhandlede produkter var resultatet af en handling, der var begrundet af normal adfærd på markedet, hvorved medlemsstaterne fik mulighed for at begrænse afgiften til indehavere af disse lagre til de tilfælde, hvor etableringen af lageret udgjorde en risiko for forstyrrelser på markederne, og derigennem at styrke den proportionale karakter af foranstaltningen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003.

40.

For det andet afviste Retten ligeledes anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling som ubegrundet (den appellerede doms præmis 127-136). Den fastslog i denne forbindelse, dels at situationen for de polske erhvervsdrivende ikke kunne sammenlignes med situationen for de erhvervsdrivende, der havde etableret sig i Fællesskabet før den 1. maj 2004 (denne doms præmis 129-130). Dels fandt Retten ikke, at Republikken Polen kunne anses for at have været genstand for forskelsbehandling i forhold til de medlemsstater, der tiltrådte Unionen i 1995 (den nævnte doms præmis 131-134).

41.

Republikken Polen gjorde for det andet et enkelt anbringende gældende vedrørende annullation af forordning nr. 735/2004, for så vidt som denne forordning tilføjede syv nye produkter til listen over produkter i artikel 4, stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003, i hvilken forbindelse Republikken Polen formulerede tre hovedklagepunkter, som Retten forkastede som ubegrundede (den appellerede doms præmis 143-160).

42.

Republikken Polen gjorde fem anbringender gældende mod artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, hvoraf det første omhandlede en tilsidesættelse af princippet om de frie varebevægelser, det andet Kommissionens manglende kompetence og en tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 22 og 41, det tredje en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, det fjerde manglende eller utilstrækkelig begrundelse og det femte en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

43.

Retten forkastede samtlige de anbringender og argumenter, som Republikken Polen fremførte.

44.

Retten forkastede det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af princippet om de frie varebevægelser, idet den fremhævede, at opkrævningen af den afgift, som er pålagt i medfør af artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, ikke var i strid med forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkning i artikel 25 EF, for så vidt som den ikke var en afgift, som en medlemsstat havde vedtaget ensidigt, men en fællesskabsforanstaltning, der blev truffet for i en overgangsperiode at imødegå visse vanskeligheder, som ti nye medlemsstaters tiltrædelse af Den Europæiske Union medførte for den fælles landbrugspolitik (den appellerede doms præmis 179).

45.

Retten udtalte til besvarelse af det andet anbringende, som Republikken Polen havde anført, og som formelt omhandlede Kommissionens manglende kompetence til at vedtage bestemmelserne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 samt en tilsidesættelse af artikel 22 og 41 i og bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten (den appellerede doms præmis 186-194) i det væsentlige, at ordningen med beskatning af overskudslagre pr. 1. maj 2004 af produkter i fri omsætning, som blev indført ved artikel 4 i forordning nr. 1972/2003, udgjorde en af de overgangsforanstaltninger, som kunne vedtages i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 41, stk. 1 (dommens præmis 187), og at de foranstaltninger, der var nødvendige for at sikre den effektive virkning af denne afgiftsordning, også måtte være dækket af denne bestemmelse (dommens præmis 188). Retten undersøgte derefter, om bestemmelserne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, hvorefter der opkræves samme afgifter for produkter, der var underlagt en suspensionsordning, eller som var under transport, var absolut nødvendige for at sikre den effektive virkning af forordningens artikel 4 (dommens præmis 189-193).

46.

Retten fastslog, at det var tilfældet. Erhvervsdrivende med hjemsted i de nye medlemsstater ville nemlig i fraværet af foranstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 kunne foretage en kunstig formindskelse af deres overskudslagre ved at undergive disse lagre en suspensionsordning i en eller flere gamle eller nye medlemsstater (den appellerede doms præmis 191), og de ville dermed være i stand til at bringe produkterne i fri omsætning i det udvidede Fællesskab efter den 1. maj 2004 uden at betale den omtvistede afgift, og dermed gøre artikel 4 i forordning nr. 1972/2003 indholdsløs.

47.

I forbindelse med det tredje anbringende om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling gjorde Republikken Polen principalt gældende, at til forskel fra produkter, der udføres fra Polen, kunne produkter, der udføres fra EF-15, i medfør af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1972/2003 undtages fra erga omnes-importafgiften, når det var godtgjort, at disse produkter ikke havde været genstand for en ansøgning om eksportrestitution.

48.

Retten forkastede dette anbringende som ubegrundet (den appellerede doms præmis 199-207) med udgangspunkt i princippet om, at den omstændighed alene, at der anvendtes forskellige regler på erhvervsdrivende fra de nye medlemsstater i forhold til erhvervsdrivende i de gamle medlemsstater, ikke udgjorde forskelsbehandling (dommens præmis 200). Retten fandt, at de formål, der blev forfulgt med bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1972/2003, var forskellige, alt efter om disse bestemmelser blev anvendt på produkter med oprindelse i de nye medlemsstater eller på produkter med oprindelse i de gamle medlemsstater. Formålet med disse bestemmelser var i det væsentlige for så vidt angår produkter hidhørende fra de gamle medlemsstater, der ikke var undergivet afgiften i artikel 4 i forordning nr. 1972/2003, at undgå, at produkter, for hvilke der var betalt eksportrestitution før den 1. maj 2004, blev genstand for endnu en restitution ved deres genudførsel til et tredjeland efter den 30. april 2004, som det fremgår af fjerde betragtning til forordningen (dommens præmis 203). Derimod var formålet med disse bestemmelser for så vidt angår produkter hidhørende fra de nye medlemsstater at forhindre, at de erhvervsdrivende under anvendelse af en suspensionsordning kunne foretage en kunstig formindskelse af de lagre, der var opbygget før den 1. maj 2004, med henblik på at bringe dem i fri omsætning efter denne dato som produkter, der ikke var undergivet importafgift (dommens præmis 201).

49.

Retten forkastede ligeledes det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af artikel 253 EF som ubegrundet. Efter at have nævnt relevant retspraksis vedrørende begrundelse af institutionernes akter (den appellerede doms præmis 214-218), fastslog Retten indledningsvis, at den væsentligste del af begrundelsen for forordning nr. 1972/2003 fandtes i første til sjette betragtning til forordningen. Efter gennemgangen af disse (dommens præmis 220-223) konstaterede Retten (dommens præmis 224), at ingen af disse betragtninger udtrykkeligt redegjorde for den specifikke begrundelse, der foranledigede Kommissionen til at vedtage forordningens artikel 3. Retten fandt imidlertid ikke, at forordning nr. 1972/2003 af den grund var behæftet med en utilstrækkelig begrundelse. Ved at placere denne bestemmelse i sammenhængen og at analysere hovedformålene med forordningen, konkluderede Retten i det væsentlige, at forordningens artikel 3 udgjorde et valg af teknisk art for Kommissionen, der havde til formål at supplere den afgiftsordning, der blev indført ved forordningens artikel 4, for at sikre den effektive virkning af sidstnævnte bestemmelse. Eftersom det var »indlysende, at foranstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 var nødvendige for at komplementere afgiftsordningen« (dommens præmis 232), var Kommissionen således ikke forpligtet til at »begrunde [dette] mere specifikt« (den appellerede doms præmis 234).

50.

Retten forkastede endelig det femte anbringende om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den understregede, dels at Fællesskabet ikke på nogen måde havde givet de interesserede kredse det indtryk, at det ikke ville vedtage overgangsforanstaltninger som de i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 omhandlede, dels at enhver normalt agtpågivende erhvervsdrivende burde have vidst, at Kommissionen fra offentliggørelsen af tiltrædelsesakten var beføjet til at vedtage sådanne foranstaltninger på grundlag af nævnte akts artikel 41.

51.

Republikken Polen gjorde med sit sidste anbringende gældende, at den omstændighed, at syv nye produkter blev undergivet de forskellige foranstaltninger, der var fastsat i forordning nr. 1972/2003, i henhold til forordning nr. 735/2004, udgjorde magtfordrejning, eftersom disse foranstaltninger ikke tjente til at lette Republikken Polens overgang til den ordning, der følger af gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik, men til at beskytte EF-15 mod den konkurrence, der var forbundet med tilstrømningen af landbrugsprodukter, som hidrørte fra de nye medlemsstater.

52.

Retten forkastede dette anbringende, idet den var af den opfattelse, at dette ikke var et selvstændigt anbringende i forhold til det anførte, der blev undersøgt i forbindelse med de øvrige anbringender.

53.

Retten frifandt således Kommissionen i det hele.

54.

Republikken Polen har indleveret appelskrift til Domstolens Justitskontor den 24. august 2009. Medlemsstaten har i sine skriftlige indlæg anmodet om, at appellen behandles af Store Afdeling.

55.

Eftersom ingen af parterne har fremsat begæring herom, har Domstolen besluttet, at sagen ikke skal omfatte mundtlig forhandling.

56.

Republikken Polen har nedlagt følgende påstande:

57.

Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

58.

Republikken Polen har i forbindelse med appellen anfægtet dels Rettens bedømmelse af formaliteten i forbindelse med søgsmålet til prøvelse af forordning nr. 1972/2003 ( 26 ), dels den materielle bedømmelse af søgsmålet, for så vidt som søgsmålet omhandlede prøvelse af forordning nr. 735/2004 om ændring af forordning nr. 1972/2003 ( 27 ).

59.

De anbringender og argumenter, hvormed Republikken Polen har anfægtet Rettens bedømmelse af formaliteten i forbindelse med søgsmålet til prøvelse af forordning nr. 1972/2003, er i det væsentlige i overensstemmelse med de anbringender og argumenter, som medlemsstaten har påberåbt sig i sag C-336/09 P.

60.

Denne grundlæggende overensstemmelse udgår tydeligvis fra overensstemmelsen med de grunde, som Retten anførte i kendelsen i sagen Polen mod Kommissionen for at afvise søgsmålet til prøvelse af Kommissionens forordning (EF) nr. 60/2004 af 14. januar 2004 om overgangsforanstaltninger for sukker som følge af Tjekkiets, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse ( 28 ), og med de grunde, som Retten anførte for at afvise søgsmålet til prøvelse af forordning nr. 1972/2003 i den appellerede dom, der er genstand for den foreliggende appel.

61.

Jeg tillader mig under disse omstændigheder at henvise til den analyse af disse forskellige anbringender og argumenter, som jeg har foretaget i punkt 19-43 i mit forslag til afgørelse i sag C-336/09 P, hvor jeg kom frem til den konklusion, at en fortolkning af artikel 230 EF, der fører til en afvisning af Republikken Polens søgsmål alene med den begrundelse, at det blev anlagt efter en frist på to måneder regnet fra offentliggørelsen af den omtvistede forordning, må anses for uforenelig med en retsstats værdier og princippet om medlemsstaternes lighed for traktaterne.

62.

Jeg foreslår følgelig Domstolen at tiltræde ( 29 ) Republikken Polens argumentation vedrørende formaliteten i forbindelse med søgsmålet og at ophæve den appellerede dom, for så vidt som påstanden om annullation af forordning nr. 1972/2003 afvises.

63.

Det skal tilføjes, at såfremt Domstolen i overensstemmelse med mit forslag ovenfor fastslår, at søgsmålet til prøvelse af forordning nr. 1972/2003 som sådan skal antages til realitetsbehandling, og beslutter at træffe endelig afgørelse i denne sag, vil den skulle undersøge de anbringender og argumenter, som Republikken Polen påberåbte sig i første instans mod forordning nr. 1972/2003, uden at Retten har undersøgt disse i første instans. Dette særlige forhold er imidlertid efter omstændighederne i sagen uden betydning, eftersom Retten ved undersøgelsen af lovligheden af forordning nr. 735/2004 har foretaget en grundig behandling af disse anbringender og argumenter.

64.

Vedrørende realiteten har Republikken Polen anført i alt otte anbringender, som den har fremført i forbindelse med klagepunkter, der formelt er rettet mod Rettens bedømmelse af medlemsstatens anbringender og argumenter vedrørende lovligheden af henholdsvis artikel 4, stk. 3 ( 30 ), derefter artikel 4, stk. 5, ottende led ( 31 ), og endelig af artikel 3 ( 32 ) i forordning nr. 1972/2003.

65.

Jeg vil indledningsvis undersøge Rettens bedømmelse af lovligheden af artikel 4, stk. 3 og 5, i forordning nr. 1972/2003, og derefter lovligheden af forordningens artikel 3.

66.

Artikel 4 i forordning nr. 1972/2003 indfører en afgift på overskudslagre af produkter, der pr. 1. maj 2004 var i fri omsætning, for at forebygge omlægning af samhandelen i forbindelse med de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter som følge af de ti nye medlemsstaters tiltrædelse, hvorved størrelsen af afgiften bestemmes ud fra den erga omnes-importafgift, der gælder den 1. maj 2004. Koderne i den kombinerede nomenklatur for de produkter, der er omfattet af denne afgift, er for Republikken Polens vedkommende anført i artikel 4, stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003.

67.

Republikken Polen har fremført to anbringender til anfægtelse af Rettens bedømmelse af, om den afgift, der således er indført ved artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003, er lovlig, hvoraf det første anbringende omhandler en tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 41 og proportionalitetsprincippet, og det andet omhandler en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Republikken Polen har endvidere gjort et anbringende til anfægtelse af Rettens bedømmelse af lovligheden af artikel 4, stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003, som ændret ved forordning nr. 735/2004, gældende.

68.

Republikken Polen har gjort gældende, at Retten under tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 41 og proportionalitetsprincippet bestemte, at størrelsen af den afgift, der er indført ved artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, var nødvendig og forholdsmæssig i forhold til det hensyn til at imødegå etableringen af lagre i spekulationsøjemed, der forfølges med forordningen.

69.

Medlemsstaten har i denne henseende fremført tre særskilte hovedklagepunkter.

70.

Det er for det første Republikken Polens opfattelse, at Retten ( 33 ) uberettiget har set bort fra de udtrykkelige betingelser, hvorunder størrelsen af en sådan afgift kan bestemmes, og som Domstolen ifølge Republikken Polen opstillede i Weidacher-dommen ( 34 ). Medlemsstaten finder i det væsentlige, at alene en afgift, der fastsættes til et beløb, som udligner profitter ved spekulation, dvs. der svarer til forskellen mellem den importafgift, som var gældende i Fællesskabet, og den importafgift, der var gældende i den nye medlemsstat på datoen for tiltrædelsen, kunne være egnet til at opnå det forfulgte formål i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Den omtvistede afgift indeholder som følge af sin størrelse i forhold til praksis i Weidacher-dommen således et supplerende sanktionselement, der indebærer, at de erhvervsdrivende, der undergives afgiften, stilles i en ugunstigere konkurrencesituation i forhold til erhvervsdrivende i EF-15.

71.

Republikken Polen har for det andet gjort gældende, at Retten ikke har forholdt sig til dens argumenter, der var af væsentlig betydning, og som påviste, at en afgift på et beløb, der udligner profitter ved spekulation, var fuldt ud tilstrækkelig til at opnå det forfulgte formål om forebyggelse. Medlemsstaten har i denne forbindelse fremhævet, at Retten fandt, at hovedbegrundelsen for afgiftens størrelse bestod i behovet for at forhindre og forebygge etableringen af overskudslagre som følge af national produktion (den appellerede doms præmis 114-118). Opkrævningen af afgift på de produkter, der er omhandlet i forordning nr. 735/2004, kunne imidlertid ikke, når henses til tidspunktet for vedtagelsen af forordningen, dvs. blot nogle få dage før tiltrædelsestraktatens og tiltrædelsesaktens ikrafttræden, betragtes som egnet til at forhindre risikoen for etableringen af overskudslagre, navnlig overskudslagre hidrørende fra den nationale produktion, og den kunne følgelig ikke bidrage til at opnå de formål, der forfølges med forordning nr. 1972/2003 og nr. 735/2004, nemlig at forhindre og afskrække. Behovet for at forhindre og afskrække imod etableringen af overskudslagre kunne dermed under sagens omstændigheder ikke begrunde størrelsen af den omtvistede afgift.

72.

Republikken Polen er for det tredje af den opfattelse, at selv om det lægges til grund, at denne afgift kunne have haft en afskrækkende virkning, kræves det under alle omstændigheder, at der består en forbindelse mellem afgiftens størrelse og den risiko for spekulation, som afgiften havde til formål at bekæmpe, hvilken forbindelse savnes i det foreliggende tilfælde. Retten har ved at tiltræde denne tilgang til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003, uden at fastslå denne forbindelse, tilsidesat proportionalitetsprincippet.

73.

Kommissionen finder, at disse argumenter savner grundlag, hvorved Kommissionen fremhæver, at Republikken Polen tilsyneladende søger at opnå en ny prøvelse af søgsmålet.

74.

Republikken Polens tre klagepunkter, som netop er fremstillet, anfægter forskellige aspekter af Rettens bedømmelse af, om størrelsen af den afgift, der blev indført ved artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003, er forholdsmæssig, navnlig for de produkter, der er omhandlet i forordning nr. 735/2004, samt af, om afgiften er lovlig med hensyn til tiltrædelsesaktens artikel 41. Medlemsstaten er endvidere, mere perifert, af den opfattelse, at Retten tilsidesatte begrundelsespligten, idet den ikke angav grundene til, at den så bort fra praksis i Weidacher-dommen.

75.

Indledningsvis bemærkes, at der i modsætning til, hvad Kommissionen synes at hævde, ikke er tale om, at denne argumentation er begrænset til at gentage den argumentation, som blev fremført i første instans, idet Domstolen anmodes om at erstatte Rettens vurdering med sin egen. Republikken Polen har derimod anmodet Domstolen om at udøve sin kontrol med de betingelser, hvorunder Retten fortolkede og anvendte proportionalitetsprincippet i denne sag.

76.

I denne forbindelse har Domstolen, som Retten bemærkede i den appellerede dom (præmis 104-106), gentange gange fastslået, at i henhold til proportionalitetsprincippet er lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende pålægges økonomiske byrder, betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og nødvendige for at nå de mål, der lovligt forfølges med de pågældende bestemmelser; såfremt der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål ( 35 ).

77.

Den retslige efterprøvelse af, om disse betingelser er overholdt, skal imidlertid tage i betragtning, at Kommissionen ved udøvelsen af de beføjelser, som den på landbrugspolitikkens område af Rådet og tiltrædelsesaktens forfattere er blevet tillagt til gennemførelse af de fastlagte bestemmelser, kan være nødt til at anvende et vidtgående skøn, således at en foranstaltning på dette område kun kan kendes ulovlig, såfremt foranstaltningen er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger ( 36 ).

78.

Retten identificerede i den anfægtede doms præmis 111 uden problemer det formål, som Kommissionen forfulgte med vedtagelsen af forordning nr. 1972/2003.

79.

Som det således er udtrykkeligt angivet i tredje betragtning, havde forordning nr. 1972/2003 til formål at beskatte overskudslagre af de berørte produkter, der befandt sig i de nye medlemsstater. Som det fremgår af denne betragtning, ville markedsordningerne for de berørte produkter nemlig kunne blive forstyrret derved, at overskudslagre af produkter, dvs. lagre af varer i de nye medlemsstater, der ikke indgik i de normale lagre, blev bragt i fri omsætning, hvilke overskudslagre enten kunne hidrøre fra en kunstig flytning af varer med henblik på udvidelsen, der medførte handelsomlægninger, eller national produktion.

80.

Retten kunne således med rette konkludere heraf, at formålet med denne forordning ikke alene var at forhindre etablering i spekulationsøjemed af lagre af de berørte varer, der hidrører fra handel, men derimod ganske enkelt at forhindre etableringen af overskudslagre, der defineres som lagre, der ikke indgik i de sædvanlige reserver i de nye medlemsstater, og som ville kunne forstyrre markedsordningerne på datoen for tiltrædelsesaktens ikrafttræden.

81.

Retten bemærkede endvidere med rette (den appellerede doms præmis 112), at Kommissionens tilgang var i overensstemmelse med den forestilling, som ophavsmændene til tiltrædelsesakten havde, idet bilag IV, kapitel 4, til akten pålagde de nye medlemsstater en forpligtelse til at afvikle overskudslagrene og afholde udgifterne i forbindelse hermed ( 37 ).

82.

Det er herefter i forhold til det således formulerede formål om at forhindre og afskrække imod etablering af overskudslagre, at det skulle være undersøgt, dels om den afgift, der blev indført ved artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003 selv, dels om tilføjelsen ved forordning nr. 735/2004 af nye produkter på listen over de produkter, der var undergivet denne afgift, var forholdsmæssig.

83.

Selv om det i den foreliggende sag uden vanskeligheder kan konstateres, at Retten uden i denne forbindelse at begå en åbenbar fejl kunne konkludere, at Republikken Polen ikke var i stand til at godtgøre, at bestemmelsen af størrelsen af den omtvistede afgift ud fra den erga omnes-importafgift, der gjaldt den 1. maj 2004, gik åbenbart videre, end hvad der var nødvendigt med henblik på at undgå etableringen af overskudslagre, uanset disses oprindelse (den appellerede doms præmis 113-116), er situationen mere kompliceret for så vidt angår tilføjelsen af nye produkter ved forordning nr. 735/2004.

84.

Retten fandt nemlig, efter min opfattelse med rette, i den appellerede doms præmis 114, at selv om en afgift, hvis størrelse er bestemt på grundlag af en afgift, der svarer til forskellen mellem den polske importafgift og Fællesskabets importafgift den 30. april 2004, kunne tjene til at forhindre, at der blev etableret overskudslagre som følge af import, var det imidlertid langt fra åbenbart, at den ligeledes var tilstrækkelig til at forhindre, at der blev etableret overskudslagre som følge af national produktion.

85.

Retten tilføjede i den appellerede doms præmis 119, at artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1972/2003 overlod de nye medlemsstater et vist skøn med hensyn til bestemmelsen af overskudslagrene, hvilket tillod dem at begrænse beskatningen af indehavere af overskudslagre til de tilfælde, hvor etableringen af lageret udgjorde en risiko for forstyrrelser på markederne, og at styrke den proportionale karakter af foranstaltningen (den appellerede doms præmis 120). Selv om denne argumentation bør uddybes, skal det ikke desto mindre fastslås, at de forskellige faktorer, som det i medfør af artikel 4, stk. 2, litra a)-c), i forordning nr. 1972/2003 påhvilede medlemsstaterne at tage hensyn til ved bestemmelsen af overskudslagrene, og navnlig de omstændigheder, hvorunder de nævnte lagre blev opbygget, ubestrideligt gjorde det muligt at foretage en præcis og dermed forholdsmæssig individualisering af den afgift, der blev opkrævet af indehaverne af overskudslagre.

86.

En sammenligning med den situation, som Domstolen undersøgte i Weidacher-sagen, kan ikke rejse tvivl om denne bedømmelse, eftersom den forordning, der var genstand for den sag, forfulgte formål, der overordnet var sammenlignelige, men dog mere begrænsede. Til forskel fra forordning nr. 1972/2003 forfulgte forordning nr. 3108/94, der var genstand for den sag, der gav anledning til Weidacher-dommen, nemlig ikke et afskrækkende formål.

87.

Selv om det er korrekt, at betragtningerne til forordning nr. 1972/2003 ikke fremstiller de forfulgte afskrækkende formål klart og præcist, kan det imidlertid ikke antages, at den begrundelsespligt, der påhviler institutionerne, forpligtede Kommissionen til specifikt at angive, hvordan og af hvilke grunde den havde til hensigt at fravige den praksis, som den havde fulgt ved en tidligere tiltrædelse.

88.

Den argumentation, der foranledigede Retten til at afvise Republikken Polens argument om – uden at tage stilling til, om argumentet var begrundet – at forordning nr. 735/2004, henset til datoen for vedtagelsen heraf, ikke var egnet til at opnå de forebyggende og afskrækkende formål, som forfulgtes med forordning nr. 1972/2003 (den appellerede doms præmis 118 og 119), kan derimod give anledning til nogen tvivl.

89.

Det er nemlig relativt indlysende, at forordning nr. 735/2004 med hensyn til landbrugsprodukters produktionscyklus ikke med rimelighed kan anses for egnet til at opnå det formål om at forhindre og afskrække mod etableringen af overskudslagre som følge af national produktion, der forfulgtes med forordning nr. 1972/2003.

90.

Nu hvor dette er præciseret, ligger det fast, at den nævnte forordning, hvoraf det af første betragtning fremgår, at det som led i den igangværende undersøgelse af risiciene i forbindelse med de produkter på den liste, der er anført i artikel 4, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1972/2003, var nødvendigt at foretage ændringer i denne liste gennem tilføjelse af visse produkter ( 38 ), ikke kun var tiltænkt en anvendelse i forbindelse med overskudslagre, der stammede fra den nationale produktion, men at den mere generelt kunne finde anvendelse på alle overskudslagre, uanset deres oprindelse.

91.

Retten fremhævede desuden i den appellerede doms præmis 118, at de erhvervsdrivende, der var hjemmehørende i de nye medlemsstater, kunne have en interesse i, når datoen for tiltrædelsen blev kendt, at begrænse deres salg og dermed etablere lagre af visse produkter med henblik på at afsætte dem senere på markedet i det udvidede Fællesskab.

92.

Det må følgelig fastslås, at det første anbringende, som Republikken Polen har anført vedrørende realiteten, om en tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 41 og proportionalitetsprincippet må forkastes som ubegrundet.

93.

Republikken Polen har kritiseret Retten for under tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling at have fastslået, at den afgift, der blev indført ved artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003 var fastsat på grundlag af objektive differentieringskriterier.

94.

Republikken Polen har, idet den har præciseret, at den ikke anfægter Rettens konstatering i den appellerede doms præmis 129, hvorefter »landbrugssituationen i de nye medlemsstater [var] helt anderledes end i de gamle medlemsstater«, indtaget det standpunkt, at den blotte konstatering af, at der bestod en anderledes situation, ikke fritog Kommissionen fra forpligtelsen til at vedtage foranstaltninger på grundlag af objektive differentieringskriterier. Medlemsstaten har gjort gældende, at de forskellige landbrugssituationer i de nye medlemsstater og de gamle medlemsstater ikke objektivt kunne begrunde selve eksistensen af afgiften, men dens størrelse, hvilket er et argument, som Retten undlod at behandle.

95.

Republikken Polen har tilføjet, at relevansen af klagepunktet om, at afgiftens størrelse blev fastsat arbitrært og ikke var objektivt begrundet, forstærkes af to faktorer, som Retten nævnte i den appellerede doms præmis 132, 133 og 134. Dels er det ubestridt, at Republikken Polen var genstand for en forskellig behandling i forhold til stater, der tiltrådte EU før eller efter denne medlemsstat, og som ganske vist ligeledes var undergivet afgifter på overskudslagre, men disse afgifter blev beregnet på grundlag af forskellen mellem importafgifterne, og ikke kun på grundlag af Fællesskabets importafgift. Dels burde de forskellige landbrugssituationer inden for de nye medlemsstater, der begrundede, at listen over produkter, der var undergivet afgiften, varierede fra medlemsstat til medlemsstat, have været reflekteret i afgiftens størrelse.

96.

Kommissionen er af den opfattelse, idet den har fremhævet, at Republikken Polens argument forekommer at forveksle en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling med en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, at Retten med rette begrænsede sig til at konstatere den forskel, der bestod mellem landbruget i de gamle medlemsstater og landbruget i de nye medlemsstater, for at forkaste argumentet om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling.

97.

Det af Republikken Polen formulerede principale klagepunkt, hvorefter Retten undlod at tage stilling til anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, er ikke begrundet.

98.

Retten fastslog nemlig i den appellerede doms præmis 129, at landbrugssituationen i de nye medlemsstater var helt anderledes end i de gamle medlemsstater, idet Retten herved henviste til den identiske konklusion, som Domstolen nåede frem til i dommen i sagen Polen mod Rådet ( 39 ). Domstolen fastslog i nævnte sag, at det var ubestridt, at landbruget i de nye medlemsstater befandt sig i en helt anderledes situation end landbruget i de gamle medlemsstater, hvilket foranledigede Domstolen til at forkaste et klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling. Retten konkluderede heraf i den appellerede doms præmis 130 med rette, som Kommissionen har gjort gældende, at de to situationer ikke var sammenlignelige.

99.

De supplerende argumenter, som Republikken Polen har fremført, skal i det omfang, de præsenteres som en styrkelse af det principale klagepunkt, forkastes som en konsekvens af den manglende tiltrædelse af det principale klagepunkt.

100.

Det andet anbringende vedrørende realiteten, som Republikken Polen har anført mod den appellerede dom, om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, skal ligeledes forkastes som ubegrundet.

101.

Republikken Polen har inden for rammerne af et enkelt anbringende kritiseret Retten for under tilsidesættelse af tiltrædelsesaktens artikel 41 og proportionalitetsprincippet at have fastslået, at tilføjelsen i medfør af artikel 1, nr. 8), i forordning nr. 735/2004 af syv nye produkter til den liste over de produkter, der var undergivet den afgift, som blev indført ved artikel 4, stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003, var absolut nødvendig for at opnå de formål, der forfulgtes med forordning nr. 1972/2003.

102.

Republikken Polen har mere præcist gjort gældende, at eftersom forordning nr. 1972/2003 havde til formål at forhindre etableringen af overskudslagre, som hidrørte fra den nationale produktion, havde det været ufornødent at anvende afgiften på produkter, for hvilke importafgiften i Polen var højere end Fællesskabets importafgift. Endvidere var forordning nr. 735/2004, henset til datoen for sin vedtagelse, som var 11 dage ført tiltrædelsestraktatens ikrafttræden, ikke egnet til at opnå det formål, der forfulgtes med forordning nr. 1972/2003, der bestod i at forhindre etableringen af overskudslagre, der hidrørte fra den nationale produktion.

103.

Republikken Polen har således udtrykkeligt anfægtet Rettens stillingtagen i den appellerede doms præmis 158 og 159 til medlemsstatens argument om, at visse produkter var undergivet den omtvistede afgift, selv om den polske importafgift, der var gældende for disse produkter den 30. april 2004, var højere end Fællesskabets importafgift.

104.

Retten fandt (den appellerede doms, præmis 158), at Republikken Polen ikke havde fremført nogen omstændigheder, der gjorde det muligt at fastslå, at opbygningen af lagre af landbrugsprodukter i spekulationsøjemed hovedsageligt var begrundet i en mulig forskel mellem EF-15’s importafgifter og de nye medlemsstaters importafgifter. Retten tilføjede (dommens præmis 159), at forordning nr. 1972/2003 ikke kun havde til formål at forhindre etableringen af lagre i spekulationsøjemed, men også etableringen af overskudslagre, der hidrørte fra den nationale produktion.

105.

Eftersom Republikken Polens argumentation i vidt omfang overlapper den argumentation, som medlemsstaten fremførte inden for rammerne af det første anbringende mod artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1972/2003, skal det af de samme grunde forkastes som ubegrundet.

106.

Artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 med overskriften »Suspensionsordning«, hvori det i stk. 1 præciseres, at bestemmelsen anvendes uanset bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten og uanset artikel 20 og 214 i forordning nr. 2913/92, bestemmer i stk. 2, at for de i forordningens artikel 4, stk. 5, anførte produkter, der før den 1. maj 2004 var i fri omsætning, men som før den 1. maj 2004 var omfattet af en midlertidig oplagring eller underlagt en anden toldordning eller -procedure end fri omsætning, opkræves den erga omnes-importafgift, der gælder på datoen for overgang til fri omsætning.

107.

Republikken Polen har kritiseret Retten for at have forkastet medlemsstatens argumenter mod artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, idet den har formuleret fem nye anbringender.

108.

Republikken Polen har i forbindelse med dette anbringende gjort gældende, at Retten med urette fastslog, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 var absolut nødvendig for at sikre den effektive virkning af forordningens artikel 4, og at bestemmelsen derfor kunne vedtages i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 41. Republikken Polen har mere præcist fremsat tre rækker særskilte argumenter.

109.

Republikken Polen har for det første kritiseret Retten for i den appellerede doms præmis 194 at have fastslået, at medlemsstaten alene bestred »Kommissionens kompetence i sig selv til at pålægge medlemsstaterne at beskatte de produkter, der er undergivet en suspensionsordning, og som befinder sig på deres område den 1. maj 2004«, og ikke »de nærmere omstændigheder ved denne beskatning eller proportionaliteten heraf«, hvorimod dette anbringende formelt omhandlede Kommissionens manglende kompetence og tilsidesættelsen af tiltrædelsesaktens artikel 22 og 41. Retten undlod således at undersøge, om den afgift, der blev indført ved artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, og de nærmere regler herom, var forholdsmæssig. Republikken Polen har i denne forbindelse anført, at tiltrædelsesaktens artikel 41 undergiver vedtagelsen af overgangsforanstaltninger den betingelse, at de er »nødvendige […] for at lette overgangen fra den nuværende ordning i de nye medlemsstater til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører«. En foranstaltning, der ikke opfylder disse krav, er således hverken forenelig med tiltrædelsesaktens artikel 41 eller proportionalitetsprincippet, der er indeholdt i denne bestemmelse, således at det ikke var fornødent specifikt at påberåbe sig en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.

110.

Republikken Polen har for det andet gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 189-193 med urette indtog det standpunkt, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 var nødvendig for at sikre den effektive virkning af forordningens artikel 4. Medlemsstaten har i denne forbindelse bemærket, at den i sin replik i første instans fremhævede, at de toldafgifter, der blev fastsat i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, kunne forhindre spekulation i landbrugsprodukter og dermed supplere bestemmelserne i den nævnte artikel 4, der omhandler overskudslagre af landbrugsprodukter, som tjener spekulationsformål, hvis de ligeledes omfattede overskudsmængder. For så vidt som afgifterne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 omfattede alle mængder af produkter, findes der således ikke nogen logisk forbindelse mellem de nævnte afgifter og det forfulgte formål om bekæmpelse af spekulation.

111.

For det tredje og sidste har Republikken Polen gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 186 under tilsidesættelse af princippet om retsforskrifternes trinfølge fastslog, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 kunne vedtages på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 41. Artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, der fraviger bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten, udgør nemlig en ensidig og ulovlig ændring af tiltrædelsesbestemmelserne. Selv om tiltrædelsesaktens artikel 41 bemyndiger Kommissionen til at vedtage alle nødvendige foranstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i de nye medlemsstater til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører, bemyndiger bestemmelsen den ikke til at ændre indholdet af tiltrædelsesakten.

112.

Republikken Polen har gjort gældende, at Retten ved at forkaste dens anbringende om, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 er utilstrækkeligt begrundet, tilsidesatte såvel bestemmelserne i artikel 253 EF som Domstolens praksis vedrørende fortolkningen af denne bestemmelse. Medlemsstaten har i denne forbindelse fremhævet, at Retten i den appellerede doms præmis 224 medgav, at ingen af betragtningerne til forordning nr. 1972/2003 udtrykkeligt redegjorde for den specifikke begrundelse, der foranledigede Kommissionen til at vedtage bestemmelserne i forordningens artikel 3, og den bestræbte sig følgelig på at rekonstruere denne manglende begrundelse (den appellerede doms præmis 229-234). Idet Retten delte den urigtige opfattelse, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 alene havde til formål at supplere bestemmelserne i forordningens artikel 4 og sikre den effektive virkning heraf (dommens præmis 231-233), konkluderede den med urette, at denne artikel 3 henhørte under begrundelsen for den nævnte artikel 4, og at den ikke krævede en særskilt begrundelse (dommens præmis 234).

113.

Republikken Polen har tilføjet, at forpligtelsen til at begrunde artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 ligeledes skulle bedømmes under hensyntagen til interesserne hos de erhvervsdrivende, der skulle bære de økonomiske byrder, som bestemmelsen medførte. Medlemsstaten har i denne forbindelse med henvisning til den appellerede doms præmis 235 præciseret, at brevudvekslingen mellem den polske regering og Kommissionen, der i øvrigt ikke vedrørte grundene til at vedtage denne bestemmelse, ikke kunne erstatte denne forpligtelse.

114.

Det er Republikken Polens opfattelse, at Retten tilsidesatte princippet om frie varebevægelser ved at fastslå, at de overgangsforanstaltninger, der blev vedtaget i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 41, ikke var undergivet artikel 25 EF (den appellerede doms præmis 179-181).

115.

Republikken Polen har endvidere fremhævet, at Retten, henset til Domstolens retspraksis, hvorefter EU’s institutioner ligesom medlemsstaterne er forpligtet til at overholde forbuddet mod told og afgifter med tilsvarende virkning i artikel 25 EF, ikke kunne fastslå, som den gjorde i den appellerede doms præmis 181, at »Republikken Polen ikke med føje [kan] påberåbe sig en tilsidesættelse af princippet om varernes frie bevægelighed og navnlig artikel 25 EF for at anfægte lovligheden af de ved artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 indførte afgifter«.

116.

Republikken Polen har gjort gældende, at Retten tilsidesatte princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet den fastslog, at den forskellige behandling af polske erhvervsdrivende og erhvervsdrivende i de gamle medlemsstater, var objektivt begrundet. Denne forskel ligger i den omstændighed, at erga omnes-importafgiften blev opkrævet for produkter, der var bragt i fri omsætning i Polen før tiltrædelsen, men som var undergivet en suspensionsordning på tiltrædelsesdagen, mens afgiften ikke blev opkrævet for produkter, der var bragt i fri omsætning i EF-15 før tiltrædelsen, og som ikke havde været genstand for en ansøgning om eksportrestitution.

117.

Republikken Polen har præciseret, at den ikke som sådan anfægter, at der blev anvendt forskellige regler på erhvervsdrivende i de gamle medlemsstater og erhvervsdrivende i de nye medlemsstater, men at der blev anvendt forskellige regler, uden at der forelå grunde, der objektivt begrundede en sådan forskel. Dels har Kommissionen på ingen måde påvist, at risikoen for spekulation hovedsagligt udsprang af strømmen af varer hidrørende fra Polen. Dels havde det for at forebygge denne risiko – hvis det lægges til grund, at denne risiko forelå – været tilstrækkeligt i en overgangsperiode at opretholde de afgifter, der fulgte af den præferenceordning, der fandt anvendelse på Republikken Polen før tiltrædelsen, frem for at pålægge erga omnes-importafgiften med et højere beløb.

118.

Republikken Polen har gjort gældende, at Retten, idet den i den appellerede doms præmis 246 fastslog, at Fællesskabet ikke havde skabt en situation, som kunne give grundlag for en berettiget forventning hos Republikken Polen eller dens erhvervsdrivende, tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det er medlemsstatens opfattelse, at det ikke på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 41 var muligt at vedtage fravigelser af bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten, hvilke bestemmelser gav anledning til en berettiget forventning. De erhvervsdrivende, der havde udvist normal omhu, havde derfor ikke grund til at formode, at tiltrædelsesaktens artikel 41 kunne danne grundlag for sådanne fravigelser.

119.

Med henblik på at give et relevant svar på disse anbringender og klagepunkter, som Republikken Polen har gjort gældende mod Rettens bedømmelse af lovligheden af artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, skal opmærksomheden henledes på, at disse anbringender og klagepunkter, generelt angår spørgsmålet om rækkevidden af den bemyndigelse, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 41. Republikken Polen har nemlig inden for rammerne af sin argumentation formelt gjort gældende, at Retten tilsidesatte »princippet om retsreglernes trinfølge«, da den fastslog, at den nævnte artikel 3 er lovlig. For at omfatte den samlede rækkevidde af denne argumentation, skal der erindres om indholdet af de omhandlede bestemmelser.

120.

Artikel 3, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1972/2003 fastsætter i det væsentlige en udvidelse af anvendelsesområdet for den afgift, der blev indført ved forordningens artikel 4, til landbrugsprodukter, der var bragt i fri omsætning i EF-15 eller i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdagen, og som på tiltrædelsesdagen er undergivet en suspensionsordning, og det uanset bl.a. bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten. Tiltrædelsesaktens artikel 41 bemyndiger Kommissionen til i en periode på tre år efter tiltrædelsesdatoen at træffe de nødvendige foranstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i den nye medlemsstat til den ordning, som følger af anvendelsen af den fælles landbrugspolitik.

121.

Republikken Polen har følgelig principalt anfægtet Rettens bedømmelse af rækkevidden af den bemyndigelse, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 41. Kommissionen gik ved vedtagelsen af artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 ud over den bemyndigelse, som den var blevet indrømmet i den nævnte artikel 41 ( 40 ), og tilsidesatte således denne bestemmelse (princippet om retsreglernes trinfølge). Retten fastslog følgelig med urette, at tiltrædelsesaktens artikel 41 tillod fravigelse af de bestemmelser i tiltrædelsesakten, der var fastsat i den nævnte artikel 3.

122.

Det er i det væsentlige i denne sammenhæng, at Republikken Polen har formuleret øvrige anbringender, navnlig anbringenderne om, at Retten begik fejl ved bedømmelsen af medlemsstatens argumenter, og om, at Kommissionen tilsidesatte sine kompetencer ( 41 ) og princippet om frie varebevægelser. Dels overskred Kommissionen nemlig sine kompetencer ved at gå videre end sin bemyndigelse i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 41. Dels bemyndigede den nævnte artikel 41 i øvrigt ikke Kommissionen til at vedtage bestemmelser, der tilsidesatte princippet om frie varebevægelser.

123.

De klagepunkter, der således er rettet mod artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 og Rettens bedømmelse af lovligheden af denne bestemmelse, suppleres endelig af et anbringende vedrørende manglende begrundelse, i strid med artikel 253 EF, der står i direkte forbindelse med de nævnte klagepunkter. Republikken Polen har nemlig i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at lægge til grund, at forordning nr. 1972/2003 var tilstrækkeligt begrundet, selv om ingen af betragtningerne til forordningen indeholder grunde, der uanset bestemmelserne i bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten begrunder vedtagelsen af forordningens artikel 3.

124.

Jeg er følgelig af den opfattelse, at de anbringender og argumenter, som Republikken Polen har rejst inden for rammerne af den foreliggende appel, bør besvares ved først at undersøge, om artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 er forenelig med bestemmelserne i tiltrædelsesaktens artikel 41, og denne undersøgelses betydning for de øvrige klagepunkter, hvorved der heri skal inkorporeres en analyse af klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten.

125.

Republikken Polens argumentation rejser i dette perspektiv to hovedproblemer, der skal behandles successivt. For det første: Udgør artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 faktisk en fravigelse af tiltrædelsesakten, og i givet fald i hvilket omfang? Dernæst: Hvis der må antages at foreligge en fravigelse, var Kommissionen da bemyndiget til at vedtage en bestemmelse i afledt ret, hvormed en bestemmelse i primær ret fraviges? Mere præcist: Kunne vedtagelsen af artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 faktisk anses for dækket af tiltrædelsesaktens artikel 41? Behandlingen af disse to problemer giver mig nødvendigvis lejlighed til at undersøge det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten.

126.

Det må indledningsvis fastslås, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 selv udtrykkeligt angiver i stk. 1, at den anvendes »uanset« bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten og uanset artikel 20 og 214 i forordning nr. 2913/92.

127.

Det skal dernæst bemærkes, at Kommissionen på ingen måde har anfægtet dette udsagn, men derimod forsvarer det standpunkt, at tiltrædelsesaktens artikel 41 bemyndiger den til at vedtage en sådan fravigende bestemmelse.

128.

Det bør endelig fremhæves, at dette fremgår af analysen af de omhandlede bestemmelser. Bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten bestemte nemlig, at alle varer med oprindelse i de gamle medlemsstater ( 42 ), eller som var indført og bragt i fri omsætning i disse stater inden tiltrædelsen, men som på tiltrædelsesdagen var omfattet af en af de fire opregnede situationer, dvs. midlertidigt oplag, tilført til frizonen eller frilager, undergivet en af de suspensive toldordninger i artikel 16, litra b), i forordning nr. 2913/92, eller under transport, var fritaget for enhver afgift, når de blev bragt i fri omsætning. Artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1972/2003 bestemmer derimod, at en række produkter, der er opregnet i forordningens artikel 4, stk. 5, var omfattet af en erga omnes-importafgift den dag, hvor de blev bragt i fri omsætning. Bestemmelsen omfatter de produkter, der var bragt i fri omsætning i de gamle medlemsstater og de nye medlemsstater før tiltrædelsen, og som på tiltrædelsesdagen var omfattet af en af de fire situationer, der er nævnt ovenfor ( 43 ).

129.

Det skal følgelig konkluderes, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 faktisk fraviger bestemmelserne i bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten ( 44 ).

130.

Retten fastslog ikke desto mindre, idet den tiltrådte Kommissionens argumentation i denne forbindelse, at tiltrædelsesaktens artikel 41 udgjorde et passende og tilstrækkeligt retsgrundlag, der bemyndigede Kommissionen til at vedtage den anfægtede bestemmelse, dvs. i det foreliggende tilfælde en bestemmelse i afledt ret, som er i direkte modstrid med bestemmelser i en primærretlig akt.

131.

Det er indlysende, at Kommissionen ikke på baggrund af en retsakt henhørende under den afledte ret ( 45 ) kan rejse tvivl om det, som tiltrædelsesaktens forfattere har besluttet, medmindre den er bemyndiget ved en bestemmelse, der selv er del af denne akt. Da forordning nr. 1972/2003 er vedtaget med dobbelt hjemmel i tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, og tiltrædelsesaktens artikel 41, skal det undersøges, om disse bestemmelser bemyndigede Kommissionen til at vedtage foranstaltninger som dem, der er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003.

132.

Tilrædelsesaktens artikel 41 er en del af de samlede bestemmelser, der udtrykkeligt er opregnet i tiltrædelsestraktatens artikel 2, stk. 3, der fastsætter muligheden for, at EU’s institutioner uanset denne traktats artikel 2, stk. 2, og dermed inden traktatens ikrafttræden, kan vedtage foranstaltninger, der er omhandlet i de nævnte bestemmelser.

133.

Kommissionen var således bemyndiget til før tiltrædelsen at vedtage de foranstaltninger, der er omhandlet i tiltrædelsesaktens artikel 41. Herefter opstår umiddelbart spørgsmålet om, hvori disse foranstaltninger kan bestå.

134.

Tiltrædelsesaktens artikel 41 bestemmer, at Kommissionen i en periode på tre år efter tiltrædelsesdatoen, kan vedtage »overgangsforanstaltninger for at lette overgangen fra den nuværende ordning i den nye medlemsstat til den ordning, som anvendelsen af den fælles landbrugspolitik medfører«, »på de vilkår, der findes i [tiltrædelsesakten]«, altså herunder de betingelser, der er fastsat i bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten.

135.

Denne bestemmelse bemyndiger således generelt Kommissionen til at vedtage foranstaltninger, der i det væsentlige er defineret af deres formål, uden at være præciseret yderligere (»Hvis der er behov for overgangsforanstaltninger«). Kan denne bemyndigelse anses for tilstrækkelig bred til at inkludere vedtagelsen af foranstaltninger, der fraviger primær ret?

136.

Det skal indledningsvis fremhæves, at en generel bestemmelse, der bemyndiger en institution til at vedtage uspecificerede fravigelser af primærret, har karakter af en undtagelse i materiel forstand. I denne henseende kan der med føje rejses det spørgsmål, om en bestemmelse, der er affattet som tiltrædelsesaktens artikel 41, kan fortolkes således, at den udgør en sådan bemyndigelsesbestemmelse. Det er dog min opfattelse, at det er ufornødent at forfølge dette spørgsmål nærmere og tage endelig stilling hertil. Det er tilstrækkeligt for at løse det problem, som den foreliggende sag rejser, at anføre, at enhver fravigelse af primærret, der som i det foreliggende tilfælde er baseret på en uspecificeret autorisation som den, der er fastsat i tiltrædelsesaktens artikel 41, i overensstemmelse med Domstolens praksis skal undergives en streng fortolkning, som tager hensyn til ordlyden af og formålet med de bestemmelser, der indfører bemyndigelsen, samt til den sammenhæng, hvori disse bestemmelser indgår ( 46 ).

137.

Præcist på dette stadium bliver det mest vigtigt, at institutionen har fremført en specifik begrundelse for vedtagelsen af foranstaltninger, der omfatter en akt, som er vedtaget på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 41, dvs. en begrundelse med angivelse af formålet med foranstaltningerne, særligt om de er nødvendige, og endelig om de er forholdsmæssige.

138.

Eftersom tiltrædelsesaktens artikel 41 som nævnt ikke indeholder en generel bestemmelse, der klart og udtrykkeligt bemyndiger Kommissionen til at vedtage bestemmelser i afledt ret, der ikke overholder primær ret, var det i det mindste absolut påkrævet, at en foranstaltning, der fraviger primær ret, som den, der er fastsat i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, ledsages af en udtrykkelig og tvingende begrundelse, der godtgør, at den nævnte fravigelse ikke blot var nødvendig, men også uundværlig for at opnå det formål, der er fastsat ved den nævnte bestemmelse.

139.

Det er kun muligt for Domstolen at udøve en prøvelse af, om bestemmelserne i en akt, som Kommissionen har vedtaget på grundlag af tiltrædelsesaktens artikel 41, er passende i forhold til det formål, der forfølges med denne bestemmelse, hvis den nævnte institution i den nævnte akts begrundelse har anført grundene til, at akten er berettiget ( 47 ). Det påhvilede nemlig alene Kommissionen under Domstolens kontrol at fastlægge, om og i hvilket omfang vedtagelsen af sådanne overgangsforanstaltninger, som de i denne sag omhandlede, var nødvendige for at lette overgangen.

140.

Det fremgår af fast retspraksis, som Retten i øvrigt har givet et sammendrag af i den appellerede doms præmis 214-217, at den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 253 EF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Når der er tale om en almengyldig retsakt, behøver begrundelsen kun at angive de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, den skal opfylde. Desuden, hvis en almengyldig retsakt angiver det formål, der i det væsentlige forfølges af institutionen, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art ( 48 ).

141.

I den foreliggende sag fastslog Retten, som Republikken Polen med rette har bemærket, at Kommissionen ikke var forpligtet til at begrunde »specifikt«, hvorfor foranstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 var nødvendige, for så vidt som disse foranstaltninger blot udgjorde et »et valg af teknisk art«, der havde til formål at sikre den effektive virkning af forordningens artikel 4, eftersom betragtningerne til den nævnte forordning »udtrykkeligt« definerede dels den samlede situation, der førte til vedtagelsen af den nævnte forordning, dels formålet bestående i at forhindre etableringen af overskudslagre og behovet for at indføre en ordning med beskatning af de nævnte lagre.

142.

Republikken Polens argumentation rejser et dobbelt spørgsmål, hvoraf første del vedrører kvalifikationen af foranstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, og anden del, der er nært forbundet med første del, vedrører omfanget af den begrundelsespligt, der påhvilede Kommissionen. Som Republikken Polen har gjort gældende, kan fraværet af en specifik begrundelse, henset til Domstolens praksis, alene accepteres, hvis vedtagelsen af foranstaltningerne i artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 faktisk vedrørte et valg af teknisk art ( 49 ).

143.

Det kan imidlertid vanskeligt tiltrædes, at bestemmelserne i en afledt retsakt, der fraviger bestemmelser i en primærretlig retsakt, kan udlægges som en del af et enkelt teknisk valg. Det må tværtimod antages, at såfremt en sådan situation måtte være dækket af en anden primærretlig bestemmelse, ville den være genstand for en meget specifik begrundelse, der er præcis og underbygget.

144.

Det påhvilede således Kommissionen præcist at angive grundene til, at den var af den opfattelse, at det var absolut nødvendigt at opkræve en erga omnes-importafgift på varer, for hvilke det i tiltrædelsesakten var bestemt, at de var fritaget for enhver afgift, når de blev bragt i fri omsætning, under visse betingelser vedrørende bevis for deres oprindelse. Dette gælder så meget desto mere som de således vedtagne bestemmelser dels afveg væsentligt fra den praksis, som institutionerne indtil da havde fulgt i sammenlignelige situationer ( 50 ), dels blev vedtaget og offentliggjort, selv om hovedadressaterne var erhvervsdrivende i stater, der endnu ikke var blevet medlemmer af EU.

145.

Det bemærkes, at Domstolen, om end i en helt anden sammenhæng, har haft lejlighed til at fastslå, at en afgørelse, der indeholdt det første eksempel på en ny, væsentlig politik, og som afveg væsentligt fra den hidtidige afgørelsespraksis, skulle begrundes eksplicit ( 51 ).

146.

I det foreliggende tilfælde indeholder betragtningerne til forordning nr. 1972/2003 ikke nogen oplysninger i denne forbindelse, idet de begrænser sig til at gengive en begrundelse, som ganske vist ikke er fuldstændig identisk med den begrundelse, der er anført i lignende forordninger, der blev vedtaget i anledning af tidligere udvidelser, som der er henvist til ovenfor, men som dog indeholdt de samme faktorer, mens de sidstnævnte forordninger ikke indeholdt bestemmelser, der svarer til artikel 3 i forordning nr. 1972/2003.

147.

Det skal navnlig fremhæves, at tredje betragtning til forordning nr. 1972/2003 på ingen måde nævner behovet for at sikre en effektiv virkning af den afgift, der blev indført i forordningens artikel 4, hvilket er en faktor, som Retten anså for afgørende for at forkaste det anbringende om utilstrækkelig begrundelse, som Republikken Polen fremførte i forbindelse med søgsmålet i første instans.

148.

Det følger af den foregående analyse, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 ikke var ugyldig, selv om den fraveg bestemmelserne i bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten, uden at en specifik begrundelse for behovet for denne fravigelse fremgik eksplicit af begrundelsen for den nævnte forordning.

149.

Det er under disse omstændigheder ikke muligt for Domstolen at udøve sin kontrol med, om de således vedtagne foranstaltninger er forenelige med tiltrædelsesaktens artikel 41, og dermed om de blev vedtaget under overholdelse af de beføjelser, som Kommissionen er tildelt ved denne bestemmelse ( 52 ).

150.

Det skal ligeledes tilføjes, at Rettens bedømmelse af Republikken Polens argumenter, hvorefter artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 ikke var i strid med princippet om frie varebevægelser, mødes med samme kritik.

151.

Det skal nemlig præciseres i denne henseende, at EU’s institutioner på samme måde som medlemsstaterne i overensstemmelse med fast retspraksis er forpligtet til at overholde traktatens bestemmelser om frie varebevægelser, og navnlig artikel 25 EF ( 53 ). Selv om det måtte antages, at tiltrædelsesaktens artikel 41 kunne fortolkes således, at den bemyndiger Kommissionen til at vedtage bestemmelser, som er i strid med princippet om frie varebevægelser, kræves der under alle omstændigheder en udtrykkelig begrundelse herfor.

152.

Det er under disse omstændigheder ufornødent at undersøge det fjerde og femte anbringende, som Republikken Polen har anført vedrørende henholdsvis en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

153.

I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den giver appellanten medhold, herefter selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.

154.

Domstolen råder, som vi vil få lejlighed til at se, over de nødvendige elementer til at træffe endelig afgørelse såvel vedrørende den afvisningspåstand, som Kommissionen gjorde gældende under forhandlingerne for Retten ( 54 ), som vedrørende realiteten i det søgsmål, som Republikken Polen har anlagt, uanset den processuelle særhed, der er nævnt i indledningen til dette forslag til afgørelse.

155.

Det fremgår af det ovenstående, at Republikken Polens søgsmål, der blev indgivet til Rettens Justitskontor den 28. juni 2004, ikke blev anlagt for sent, at Kommissionens afvisningspåstand, hvorved Kommissionen alene nedlagde påstand om præklusion, dermed skal forkastes, og at Republikken Polens søgsmål således skal antages til realitetsbehandling, for så vidt som det er rettet mod forordning nr. 1972/2003.

156.

Republikken Polen har nedlagt påstand om, at Domstolen i henhold til artikel 61 i statutten for Domstolen skal træffe endelig afgørelse og annullere artikel 3 og artikel 4, stk. 3 og stk. 5, ottende led, i forordning nr. 1972/2003, som ændret ved forordning nr. 735/2004. Medlemsstaten har præciseret, at den, hvis Domstolen vælger at træffe endelig afgørelse, fuldt ud fastholder de klagepunkter og argumenter, som den fremførte i stævningen og i replikken i første instans.

157.

Som jeg har fremhævet i indledningen til dette forslag til afgørelse, har den foreliggende sag en særhed, der stiller Domstolen over for et tilfælde, der er nyt i forbindelse med en appel, for så vidt som Retten afviste søgsmålet i det omfang, det var rettet mod forordning nr. 1972/2003, men ikke desto mindre undersøgte lovligheden af denne forordnings centrale bestemmelser gennem og i forbindelse med de klagepunkter, der blev gjort gældende mod forordning nr. 735/2004, der ændrer forordning nr. 1972/2003.

158.

Kan Domstolen herefter endelig afklare de forskellige klagepunkter, som Republikken Polen rejste mod forordning nr. 1972/2003 inden for rammerne af søgsmålet i første instans?

159.

Dette spørgsmål kunne i realiteten opstå, hvis alene en del af klagepunkterne rettet mod forordning nr. 1972/2003 var blevet undersøgt i forbindelse med behandlingen af lovligheden af forordning nr. 735/2004, og kun for den del af klagepunkterne, der ikke blev undersøgt.

160.

Det fremgår imidlertid af den appellerede dom, at Retten undersøgte alle de klagepunkter, der var rettet imod forordning nr. 1972/2003. Under disse omstændigheder må sagen anses for at være moden til endelig påkendelse.

161.

I det foreliggende tilfælde følger det af en analyse af appelanbringenderne, at artikel 3 i forordning nr. 1972/2003 skal annulleres, for så vidt som bestemmelsen blev vedtaget under fravigelse af bestemmelser i bilag IV, kapitel 5, til tiltrædelsesakten, uden at en specifik begrundelse for behovet for denne fravigelse fremgik eksplicit af begrundelsen for den nævnte forordning.

162.

Det er under disse omstændigheder ufornødent at undersøge de øvrige anbringender mod artikel 3 i forordning nr. 1972/2003, som Republikken Polen gjorde gældende i forbindelse med søgsmålet i første instans, vedrørende henholdsvis en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det er endvidere ufornødent at undersøge det anbringende om magtfordrejning, som Republikken Polen udtrykkeligt har oplyst, at den ikke gør gældende i forbindelse med appellen, men som medlemsstaten ikke desto mindre har fastholdt sammen med samtlige øvrige anbringender, som den påberåbte sig i forbindelse med søgsmålet for Retten ( 55 ).

163.

Jeg foreslår følgelig, at Domstolen kender følgende for ret: