Conclusions
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
JEAN MISCHO
fremsat den 12. juni 2003(1)
Sag C-278/01
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Kongeriget Spanien
»Traktatbrud – dom, hvorved Domstolen fastslog, at der forelå traktatbrud – manglende opfyldelse – artikel 228 EF – økonomiske sanktioner – tvangsbøde – kvaliteten af badevand – direktiv 76/160/EØF«
1.
Det vanskelige problem om badevands renhed, som er af stor aktualitet her i forsommeren, er i det mindste ikke nyt for Domstolen.
Den foreliggende sag har imidlertid det særkende, at der er tale om den første sag om opfyldelsen af en dom på området.
I – De fællesskabsretlige bestemmelser
2.
Rådets direktiv 76/160/EØF af 8. december 1975 om kvaliteten af badevand
(2)
(herefter »direktivet«) har ifølge første betragtning til formål at beskytte miljøet og folkesundheden ved at formindske
forureningen af badevand og beskytte dette mod yderligere forringelse.
3.
Ifølge direktivet skal medlemsstaterne fastsætte de værdier, der skal gælde for badevand, for så vidt angår de fysiske, kemiske
og mikrobiologiske parametre, der er anført i bilaget til direktivet, og disse værdier må ikke være lempeligere end de i kolonne
I i bilaget anførte værdier (artikel 2 og 3).
4.
Ifølge direktivets artikel 4, stk. 1, skal badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af direktivet bringes i overensstemmelse
med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af artikel 3.
5.
Da artikel 395 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Den Portugisiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne
af traktaterne
(3)
ikke fastsætter nogen undtagelse for Kongeriget Spanien for så vidt angår direktivet, skulle kvaliteten af badevand i Spanien
være i overensstemmelse med de i henhold til direktivet fastsatte værdier fra den 1. januar 1986.
II – Dommen i sagen Kommissionen mod Spanien
6.
I dom af 12. februar 1998
(4)
fastslog Domstolen, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser i medfør af direktivets artikel 4, idet det
ikke havde truffet de fornødne foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten i indlandet i Spanien blev bragt i overensstemmelse
med de grænseværdier, der er fastsat i henhold til direktivets artikel 3.
III – Den skriftlige forhandling og parternes indlæg
7.
I stævningen gør Kommissionen gældende, at badevandskvaliteten i indlandet i Spanien stadig ikke opfylder de i direktivet
fastsatte grænseværdier. Den har i denne henseende udfærdiget følgende tabel:
| År
|
Antal badeområder
|
C(I) (%)
|
NF (%)
|
NC (%)
|
NB (%)
|
| 1998
|
215
|
73
|
0,9
|
25,6
|
0,5
|
| 1999
|
213
|
76,5
|
0,5
|
13,1
|
9,9
|
| 2000
|
202
|
79,2
|
1
|
14,9
|
5
|
C(I) : Procentdel af badeområder med tilstrækkelig prøveudtagning, som er i overensstemmelse med de bindende grænseværdier.
NF : Procentdel af badeområder med utilstrækkelige prøveudtagninger.
NC : Procentdel af badeområder med manglende prøveudtagning (eller for hvilke der ikke foreligger oplysninger) eller som ikke
er i overensstemmelse med de bindende grænseværdier.
NB : Procentdel af badeområder med badeforbud i hele sæsonen.
8.
Kommissionen har endvidere anført, at den spanske regering i årenes løb har reduceret antallet af badeområder i indlandet.
9.
Kommissionen har tilføjet, at den af den spanske regering udarbejdede handlingsplan indeholder en række igangværende og planlagte
handlinger, og at der foreligger en tidsplan, hvorefter arbejdet skal være afsluttet i 2003.
10.
På baggrund heraf finder Kommissionen, at sagsøgte ikke har vedtaget de nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde
dommen i sagen Kommissionen mod Spanien.
11.
Kommissionen har anført, at den i henhold til artikel 228, stk. 2, andet afsnit, andet punktum, EF skal angive det fastsatte
beløb eller den tvangsbøde, den efter omstændighederne finder passende. Idet den baserer sig på den beregningsmetode, den
har defineret i sin meddelelse 96/C 242/07 af 21. august 1996 vedrørende gennemførelsen af EF-traktatens artikel 171 (efter
ændring artikel 228 EF)
(5)
og 97/C 63/02 af 28. februar 1997 vedrørende metoden til beregning af tvangsbøder efter EF-traktatens artikel 171
(6)
, har Kommissionen foreslået Domstolen at pålægge Kongeriget Spanien en tvangsbøde på 45 600 EUR for hver dags forsinkelse
som sanktion for manglende opfyldelse af dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, regnet fra tidspunktet for domsafsigelsen
i den foreliggende sag og indtil den dag, hvor dommen i sagen Kommissionen mod Spanien er opfyldt.
12.
Dette beløb er beregnet ved at gange en ensartet grundsats på 500 EUR med en koefficient på 4 (på en skala mellem 1 og 20),
der afspejler overtrædelsens karakter, en koefficient på 2 (på en skala mellem 1 og 3), der afspejler overtrædelsens varighed,
og en koefficient på 11,4 (beregnet på grundlag af vedkommende medlemsstats bruttonationalprodukt og det antal stemmer, den
råder over i Rådet), idet dette anses for at være et udtryk for den berørte medlemsstats betalingsevne.
13.
Den spanske regering finder, at sagen bør munde ud i en frifindelse, da Kommissionen ikke har ladet tilstrækkelig lang tid
hengå, før den konkluderede, at dommen i sagen Kommissionen mod Spanien ikke var blevet opfyldt. Subsidiært gør den gældende,
at pålæggelsen af en daglig tvangsbøde ikke er hensigtsmæssig. Endelig, mere subsidiært, anfægter den størrelsen af denne
bøde.
14.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- –
- Det fastslås, at Kongeriget Spanien ikke har opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, og at det således har tilsidesat
sine forpligtelser i medfør af artikel 228 EF, idet det – i strid med de forpligtelser, der følger af direktivets artikel
4 – ikke har truffet de fornødne foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten i indlandet i Spanien er bragt i overensstemmelse
med de grænseværdier, der er fastsat i henhold til direktivets artikel 3.
- –
- Kongeriget Spanien tilpligtes til Kommissionen, på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter«, at indbetale en tvangsbøde
på 45 600 EUR for hver dags forsinkelse med gennemførelsen af de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af dommen i sagen
Kommissionen mod Spanien, regnet fra afsigelsen af dommen i den foreliggende sag indtil den dag, hvor dommen i sagen Kommissionen
mod Spanien er opfyldt.
- –
- Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15.
Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
- –
- Frifindelse i det hele.
- –
- Subsidiært frifindelse for så vidt angår påstanden om betaling af en daglig tvangsbøde.
- –
- Mere subsidiært, at der pålægges en daglig tvangsbøde, der ikke overstiger 11 400 EUR.
- –
- Under alle omstændigheder tilpligtes Kommissionen at betale sagens omkostninger.
IV – Gennemgang
A –
Manglende opfyldelse af dommen fra 1998
16.
Kongeriget Spanien har for det første på det kraftigste bestridt Kommissionens påstand om, at dommen fra 1998 ikke er opfyldt,
eller, hvilket kommer ud på et, at sagsøgte ikke har opfyldt de forpligtelser, der ifølge direktivet påhviler denne.
17.
I denne henseende skal der lægges vægt på en række elementer. For det første bemærkes, at det følger af fast retspraksis,
at direktivet pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at opnå et resultat
(7)
. Det påhviler dem at sørge for, at samtlige badeområder er i overensstemmelse med de grænseværdier, der er fastsat i direktivets
bilag, og medlemsstaterne kan ikke påberåbe sig praktiske vanskeligheder som begrundelse for ikke at opfylde deres forpligtelser.
18.
For det andet skal det fremhæves, at den dato, der er afgørende for at fastslå, om en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser,
er datoen for udløbet af den i den begrundede udtalelse indeholdte frist. Således fremgår det udtrykkeligt af artikel 228,
stk. 2, andet afsnit, EF, at Kommissionen kan indbringe sagen for Domstolen, »hvis den pågældende medlemsstat ikke har truffet
de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger inden for den frist, som Kommissionen har fastsat«. Det er vigtigt at
understrege dette, da parterne har diskuteret en række faktiske omstændigheder vedrørende situationen forud for denne dato.
19.
Disse omstændigheder er, som det vil fremgå nedenfor, relevante i forbindelse med spørgsmålet om en eventuel pålæggelse af
en tvangsbøde. Derimod kan de ikke tages i betragtning på det nødvendige indledende stadium, dvs. ved vurderingen af, om sagsøgte
har tilsidesat sin forpligtelse til at opfylde dommen i sagen Kommissionen mod Spanien.
20.
Det er vigtigt med det samme at klargøre forholdene i denne tvist. Den spanske regering har ikke anfægtet, at den ikke inden
for den fastsatte frist har opfyldt sine forpligtelser i henhold til direktivet. Den har således erkendt, at den ikke har
opfyldt dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, inden for den af Kommissionen fastsatte frist.
21.
Det må fastslås, at sagsøgte næppe kunne gøre andet. Det fremgår nemlig indiskutabelt af Kommissionens tal, at i løbet af
badesæsonen 2000 opfyldte en del, ca. 20%, af de omtvistede badeområder ikke de i direktivet stillede krav. Den tomånedersfrist,
som blev fastsat i den begrundede udtalelse af 27. juli 2000, udløb i september samme år.
22.
Sagsøgte har ganske vist på det kraftigste bestridt et aspekt af Kommissionens synspunkt, nemlig behandlingen af de områder,
hvor der er udstedt badeforbud, eller de områder, der er fjernet fra listen over badeområder. Sagsøgte mener, i modsætning
til sagsøgeren, at sådanne områder ikke skal medregnes i det antal områder, der ikke opfylder direktivets krav. Sagsøgte har
imidlertid uden videre erkendt, at selv ved en ændring af Kommissionens tal i overensstemmelse hermed, forbliver Spaniens
overholdelsessats i den relevante periode klart under de 100%, som gennemførelsen af direktivet og dermed også dommen i sagen
Kommissionen mod Spanien kræver.
23.
Det er herefter ikke nødvendigt, på dette trin i mit ræsonnement, at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt badeforbuddet
eller tilbagetrækning af badeområder får konsekvenser for vurderingen af, om badeområderne er i overensstemmelse med kravene
i bilaget til direktivet, et spørgsmål som jeg i øvrigt allerede har haft lejlighed til at behandle
(8)
.
24.
Må det dermed uden videre konkluderes, at Kommissionen har godtgjort, at Domstolens dom ikke er blevet opfyldt? Det ville
være ensbetydende med at se bort fra indholdet af sagsøgtes argumenter. Denne har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen
ikke har givet den en tilstrækkelig lang frist til at opfylde sine forpligtelser, hvorfor Domstolen ikke kan fastslå, at disse
forpligtelser er tilsidesat.
25.
Inden det i givet fald undersøges, om dette ræsonnement under de foreliggende omstændigheder kan tages til følge, må det afgøres,
om dette rent principielt kan realitetsbehandles. Det skal her understreges, at det fremgår af fast retspraksis
(9)
, hvortil sagsøgte i øvrigt selv har henvist, at Kommissionen har en vid skønsmargen, hvad angår muligheden for at anlægge
en traktatbrudssag og tidspunktet for denne.
26.
Ifølge sagsøgte har sager vedrørende manglende opfyldelse af en dom imidlertid visse særkender. Traktaten, og navnlig dens
artikel 228 EF, i medfør af hvilken bestemmelse sådanne sager anlægges, fastsætter ingen frist for medlemsstaten til at opfylde
Domstolens dom.
27.
Der skal følgelig henvises til Domstolens praksis, hvoraf fremgår, at en medlemsstat skal have en rimelig frist til at opfylde
Domstolens dom, hvilket ikke skulle være tilfældet i den foreliggende sag.
28.
Jeg er enig i sagsøgtes analyse. Det er vigtigt her at understrege, at en sag om manglende opfyldelse af en dom, som fastslår
en tilsidesættelse af et direktiv, på ét væsentligt punkt adskiller sig fra en sag om manglende overholdelse af dette. I direktivet
foreskrives normalt en tidsfrist, inden for hvilken medlemsstaten skal efterkomme dette.
29.
Når Domstolen har fået forelagt en traktatbrudssag, skal den kun fastslå, at tidsfristen er udløbet, og at de i direktivet
indeholdte forpligtelser ikke er overholdt. Medlemsstaten kan ikke, medmindre der foreligger force majeure, gøre gældende,
at tidsfristen var for kort.
30.
I den foreliggende sag er situationen en anden, eftersom der er nedlagt påstand om, at det fastslås, at en medlemsstat ikke
har opfyldt en dom. Sagsøgeren har med rette understreget, at traktaten ikke foreskriver nogen som helst frist i denne henseende.
Derimod har Domstolen allerede haft lejlighed til at udtale sig om dette problem, der opstår, så snart sagen drejer sig om
manglende opfyldelse af en dom.
31.
I følge denne retspraksis
(10)
kræver hensynet til en øjeblikkelig og ensartet anvendelse af fællesskabsretten, at opfyldelsen iværksættes med øjeblikkelig
virkning og gennemføres hurtigst muligt. Anvendelsen af termen »muligt« antyder, at der kan gå en vis tid, inden det kan fastslås,
at domme ikke er opfyldt, i det mindste hvad angår gennemførelsen af de trufne foranstaltninger.
32.
Den omstændighed, at der i retspraksis henvises til formuleringen »opfyldelsen gennemføres hurtigst muligt« udgør en blot
og bar anvendelse af princippet om, at ingen kan presses ud over sin formåen, og bekræfter efter min opfattelse sagsøgtes
ræsonnement, hvorefter det i hvert enkelt tilfælde skal vurderes, om en medlemsstat har rådet over den tid, der er nødvendig
for at opfylde Domstolens dom.
33.
Denne retspraksis indebærer ligeledes, at en sag om, at det fastslås, at der foreligger manglende opfyldelse af en dom, anlagt
af Kommissionen efter en så kort frist, at medlemsstaten ikke med rimelighed har kunnet træffe de nødvendige foranstaltninger
til at opfylde Domstolens dom, bør forkastes.
34.
I denne henseende har parterne anlagt diametralt forskellige vurderinger af de to kriterier, der følger af denne retspraksis,
nemlig på den ene side at medlemsstaten øjeblikkeligt påbegynder gennemførelsen af dommen, og på den anden side at den træffer
foranstaltninger til hurtigst muligt at afslutte gennemførelsen.
35.
Kommissionen finder således, at sagsøgte har handlet utilstrækkeligt i begge henseender. Den gør i denne forbindelse gældende,
at de første svar fra de spanske myndigheder i månederne efter Domstolens dom langt fra indeholdt, som sagsøgte hævder, en
udtømmende rapport og en detaljeret handlingsplan, omfattende bl.a. de økonomiske aspekter forbundet med gennemførelsen. De
oplysninger, der blev videregivet til Kommissionen, var tværtimod for så vidt angik en række af landets regioner ufuldstændige
og forældede. Navnlig søgte man forgæves efter en detaljeret handlingsplan.
36.
Kan det herefter konkluderes, at de spanske myndigheder ikke straks påbegyndte opfyldelsen af Domstolens dom?
37.
Sagsøgerens første argument synes ikke afgørende. Den omstændighed, at de til Kommissionen indgivne oplysninger var ufuldstændige,
udgør ikke i sig selv et tilstrækkeligt bevis for, at de spanske myndigheder har undladt at handle. Disse mangler kan ligeledes
forklares ved den omstændighed, at de nævnte myndigheder måske allerede var begyndt at opfylde Domstolens dom, men endnu ikke
havde indhentet de seneste oplysninger fra samtlige de berørte regionale og lokale myndigheder.
38.
Kommissionen har ligeledes påpeget, at efter afsendelsen af den begrundede udtalelse til de spanske myndigheder i juli 2000
var to måneder tilstrækkelig til, at de kunne fremlægge en samlet plan, der på detaljeret vis beskrev samtlige de handlinger,
der skulle igangsættes. Dette korte tidsforbrug tyder ifølge Kommissionen på, at det var muligt at handle hurtigere, end de
spanske myndigheder havde gjort, idet de i realiteten afventede den begrundede udtalelse, inden de for alvor påbegyndte opfyldelsen
af dommen.
39.
Dette ræsonnement er ikke overbevisende. Den omstændighed at de spanske myndigheder i juli 2000 var i stand til at sende Kommissionen
en detaljeret plan inden for to måneder, indebærer ikke nødvendigvis, at de kunne have gjort det samme i 1998, og at de således
intet havde gjort i tidsrummet mellem afsigelsen af den dom, der skulle opfyldes, og modtagelsen af den begrundede udtalelse.
Det fremgår af sagsakterne, at den nævnte detaljerede plan navnlig blev udfærdiget på grundlag af oplysninger indhentet i
perioden fra 1998 til 2000. Derfor er det ikke bevist, at de spanske myndigheder var i stand til at udarbejde en sådan plan
udelukkende på grundlag af oplysninger, der var til rådighed i månederne efter Domstolens dom. Dette er så meget desto mere
tilfældet, henset til at dommen er afsagt umiddelbart inden starten på en badesæson, dvs. kort før en ny prøveudtagningsperiode,
hvoraf myndighederne muligvis har villet afvente resultaterne.
40.
Desuden fremgår det af Kommissionens egne tal, at der var tale om en, om end lille, forbedring af kvaliteten af det omtvistede
badevand mellem 1998 og 1999, eftersom overholdelsessatsen steg fra 73 til 76,5%. Der er således tale om perioden efter Domstolens
dom. Disse tal støtter således ikke den opfattelse, hvorefter de spanske myndigheder skulle have forholdt sig passive i den
nævnte periode.
41.
Det fremgår af ovenstående, at Kommissionen ikke har fremlagt bevis for, at de spanske myndigheder ikke straks påbegyndte
opfyldelsen af Domstolens dom. Det følger af fast retspraksis, at bevisbyrden påhviler Kommissionen
(11)
.
42.
En medlemsstats forpligtelser begrænser sig imidlertid ikke til straks at påbegynde opfyldelsen af den pågældende dom. Som
allerede anført påhviler det den ligeledes at fuldføre denne opfyldelse hurtigst muligt. Sagsøgte har ifølge Kommissionen
imidlertid ikke opfyldt denne forpligtelse.
43.
Kommissionen har i denne henseende fremhævet, at selv på nuværende tidspunkt er de i direktivet foreskrevne grænseværdier
stadig ikke opfyldt. År 2005 eller, i givet fald, 2003, som anføres i den spanske regerings svarskrift som værende tidsfristen
for opfyldelsen af Domstolens dom, bør ikke kunne anses som svarende til en »hurtigst mulig« opfyldelse, således som det kræves
efter retspraksis.
44.
Ifølge Kommissionen er der to årsager til de spanske myndigheders passivitet. Den første er den jeg netop har nævnt, nemlig
at disse myndigheder først for alvor begyndte at opfylde dommen efter modtagelsen af den begrundede udtalelse, dvs. mere end
to år efter domsafsigelsen. Den anden årsag består i den omstændighed, at den spanske regering ikke umiddelbart vedtog foranstaltninger
til at nedbringe tidsrummet for udførelsen af det arbejde, der var nødvendigt for at bringe overtrædelsen til ophør. Dette
bekræftes af, at de pågældende udbud foregik på normal vis og ikke på grundlag af hasteprocedurer, hvilket først skete i januar
2001, dvs. tre år efter domsafsigelsen, og endda kun for nogle af dem.
45.
Hvad angår dette sidste punkt har den spanske regering gjort gældende, at fællesskabsbestemmelserne om offentligt udbud er
til hinder for, at der for så vidt angår de pågældende projekter benyttes hasteprocedurer. Den forklarer imidlertid ikke,
hvorfor de projekter, der ifølge Kommissionens ubestridte erklæring alligevel blev erklæret for hastesager, ikke blev det
noget tidligere i forløbet.
46.
Det er desuden ubestridt, at grænseværdierne ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist endnu ikke var
opnået i en række badeområder. Parterne strides om det eksakte antal, eftersom det afhænger af, hvorledes badeforbuddene betragtes.
Som allerede set er dette spørgsmål imidlertid af ringe betydning på dette trin i sagen, eftersom de opnåede tal under alle
omstændigheder er utilstrækkelige.
47.
Denne ene omstændighed synes tilstrækkelig til at fastslå den manglende overholdelse, for hvis en medlemsstat ikke har opfyldt
dommen inden for den i den begrundede udtalelse indeholdte frist, har den ikke gjort det så hurtigt som muligt. Sagsøgte er
imidlertid af den opfattelse, at de særlige omstændigheder i den foreliggende sag indebærer, at en sådan konklusion ikke er
berettiget. Vanskelighederne ved at opfylde dommen i Spanien er af et sådant omfang, at selv om opfyldelsen blev påbegyndt
hurtigst muligt i den i retspraksis omhandlede betydning, ville den ikke være fuldført før udløbet af den i den begrundede
udtalelse fastsatte frist. Den omstændighed, at dommen endnu ikke var opfyldt på denne dato, beviser herefter ikke nødvendigvis,
at opfyldelsen ikke blev iværksat hurtigst muligt.
48.
Denne opfattelse kan ved første øjekast synes noget formalistisk, især henset til de faktiske omstændigheder i den foreliggende
sag. Det er på nuværende tidspunkt ikke bestridt, at direktivets grænseværdier stadig ikke er opnået, og at dommen følgelig
stadig afventer at blive opfyldt. Hvis Kommissionen, som den spanske regering implicit bad om, havde ventet med at gribe ind,
ville resultatet have været det samme. Det kan herefter synes overdrevent formalistisk at frifinde sagsøgte med den begrundelse,
at traktatbruddet, som med tiden bliver mere og mere åbenbart, endnu ikke kunne fastslås ved udløbet af den tidsfrist, der
var foreskrevet i den begrundede udtalelse.
49.
Dette viser imidlertid svaghederne ved denne argumentation. Den faktiske udvikling efter dette tidspunkt har nemlig ingen
indflydelse på bestemmelsen af, hvornår traktatbruddet fandt sted. Forpligtelsen til at fastslå traktatbruddet ved udløbet
af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist fremgår utvivlsomt af såvel fast retspraksis
(12)
som af selve ordlyden af artikel 228, stk. 4, EF.
50.
Helt grundlæggende retssikkerhedshensyn gør i øvrigt denne løsning påkrævet. Omstændighederne i tvisten skal være indtrådt,
inden sagen anlægges ved Domstolen og kan ikke have som genstand en situation i stadig udvikling, hvor løsningen af tvisten
kommer til at afhænge af sagens varighed for Domstolen.
51.
Dette bliver imidlertid resultatet af Kommissionens argumentation, hvorefter sagsøgte ikke blot har haft perioden fra 1998
til 2000, men ligeledes den efterfølgende periode indtil afsigelsen af Domstolens dom i nærværende sag til at opfylde sine
forpligtelser. Dette argument bør således forkastes, og det bør fastslås, at eftersom den i den begrundede udtalelse fastsatte
frist udløb i slutningen af september 2000, var sagsøgtes frist til at opfylde Domstolens dom ca. to år og syv måneder.
52.
Den retspraksis
(13)
, Kommissionen henviste til under retsmødet vedrørende Domstolens hensyntagen til omstændigheder, der ligger efter udløbet
af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, fører ikke til en anden konklusion. I disse sager fastslog Domstolen, at
de omstændigheder, der opstod efter fristens udløb, var af samme karakter som dem, der var nævnt i den begrundede udtalelse,
og at de således havde samme indhold. Det drejer sig følgelig om at forbinde beviste omstændigheder, der er opstået før udløbet
af fristen, med omstændigheder, der ligger efter udløbet af denne.
53.
Den løsning som Kommissionen har foreslået i den foreliggende sag, er derimod den stik modsatte. Kommissionen støtter sig
på omstændigheder, der er opstået efter udløbet af fristen, til at føre bevis for overtrædelsen, hvorimod beviset skal have
foreligget ved udløbet af den nævnte frist.
54.
Kommissionen gør gældende, at der ligeledes skal tages hensyn til de tolv år, der er gået mellem den oprindelige frist for
gennemførelsen af direktivet og den dom, der skal opfyldes, hvilket sagsøgte bestrider. I denne henseende er det åbenbart,
at dette tidsrum er endnu længere end den tiårsperiode, der oprindeligt blev indrømmet medlemsstaterne. Følgelig har Kongeriget
Spanien haft en mere end tilstrækkelig lang frist før Kommissionens første sagsanlæg, også selv om det antages, at direktivet
først blev gennemført efter Spaniens tiltrædelse.
55.
Det er korrekt, som Kommissionen i øvrigt fremhæver, at forpligtelsen til at opfylde Domstolens dom og til at gennemføre direktivet
materielt set er identiske. Disse forpligtelser kan imidlertid ikke ligestilles fuldt ud. Dette er navnlig tilfældet med fristen
for at fuldføre de nævnte forpligtelser. Fristen for gennemførelsen af direktivet præciseres i dette og er i den foreliggende
sag for længst udløbet.
56.
Derimod begynder fristen for at opfylde Domstolens dom først at løbe efter meddelelsen af denne, og den udløber først efter
en rimelig tid i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Domstolens nævnte praksis. Tidsfristens rimelighed afhænger af
de foranstaltninger, som medlemsstaten endnu skal træffe, når Domstolen afsiger sin dom, og kan derfor variere afhængigt af
omstændighederne i hver enkelt sag.
57.
Det kan ganske vist synes paradoksalt at tale om tidsfrister i spørgsmål om medlemsstatens opfyldelse af dens forpligtelser,
når der er gået flere år siden traktatbruddet blev fastslået i en dom, der selv blev afsagt tolv år efter udløbet af den i
direktivet fastsatte frist. Det skal imidlertid fastslås, at det er åbenbart, og efter min opfattelse logisk, at det fremgår
af den nævnte retspraksis om manglende opfyldelse af en dom, at der med denne indledes en ny tidsfrist, der skal vurderes
ud fra de kriterier, der følger af den nævnte retspraksis.
58.
I denne henseende påberåber sagsøgte sig en række argumenter til støtte for den opfattelse, at Kommissionen burde have givet
den en længere tidsfrist.
59.
Sagsøgte har for det første påpeget, at medlemsstaterne i selve direktivet er tildelt en usædvanlig lang gennemførelsesfrist.
Denne er begrundet i den omstændighed, at fællesskabslovgiver har erkendt, at der er væsentlige vanskeligheder forbundet med
at opfylde de i direktivet fastsatte kriterier, og at kun en langsigtet indsats gør det muligt at opnå disse.
60.
Sagsøgte har herefter lagt vægt på Spaniens særlige situation, hvor gennemførelsen af direktivet gav anledning til helt særlige
vanskeligheder. De spanske badeområder er karakteriseret ved, at vandet i de berørte vandløb ikke har et stort vandvolumen
og mange steder er stillestående og lavt. Sådant vand har en begrænset udvandingsevne og fornyes i helt utilstrækkelig grad,
hvilket bevirker dels, at selv den mindste urenhed, som eventuelt kan forårsages af noget så uskyldigt som tilstedeværelse
af en badende, kan være nok til, at de krævede grænseværdier overskrides, dels at det vil være vanskeligt at råde bod på disse
vedvarende overskridelser. Denne konstant forekommende situation er blevet forværret af de sidste års tørke.
61.
Kommissionen bestrider imidlertid denne udlægning af de faktiske omstændigheder, idet den gør gældende, at situationen i Spanien
er sammenlignelig med den, der foreligger i andre medlemsstater såsom Den Hellenske Republik eller Den Italienske Republik.
Sagsøgte har svaret, uden at blive modsagt af Kommissionen, at disse medlemsstater har opgivet et langt lavere antal badeområder
(14)
end Kongeriget Spanien
(15)
, og at det kun er et fåtal af disse, der er sammenlignelige med de spanske forhold.
62.
Kommissionen har under alle omstændigheder ikke besvaret andre dele af sagsøgtes argumentation. Sidstnævnte har således fremhævet,
at der bør sondres mellem de forskellige situationer. De forpligtelser til at opnå et resultat, som fremgår af direktiverne,
varierer fra direktiv til direktiv. I nogle tilfælde består forpligtelsen i at vedtage love og andre retsforskrifter, hvilket
uden problemer kan opfyldes hurtigt. I andre tilfælde, som i den foreliggende sag, består forpligtelsen i at ændre og kontrollere
en fysisk realitet, der omfatter et helt land, hvis mest vandrige flod med sagsøgtes ord ikke ville påkalde sig nogen opmærksomhed
i de fleste andre medlemslande, bortset fra dets udmunding.
63.
Det er med rette, at sagsøgte henleder opmærksomheden på særkendet ved den foreliggende sag. Det skal erindres, at det i henhold
til den nævnte retspraksis skal afgøres, om medlemsstaten har haft en rimelig frist til at opfylde sine forpligtelser, hvilket
kun kan vurderes i lyset af den konkrete situation, som medlemsstaten befandt sig i ved udløbet af den i den begrundede udtalelse
fastsatte frist.
64.
I denne henseende er sammenligningen mellem denne sag og andre traktatbrudssager vedrørende manglende opfyldelse af en dom
lærerig, selv om den naturligvis ikke har nogen retsvirkninger. I sager som udelukkende vedrører lovændringer, har Kommissionen
ladet mellem to
(16)
og tyve år
(17)
gå, før den anlagde sag. I en sag
(18)
, der er mere direkte sammenlignelig med den foreliggende sag, eftersom den ligeledes omhandlede en konkret foranstaltning
til forureningsbekæmpelse, ventede Kommissionen i mere end fem et halvt år efter Domstolens domsafsigelse, før den anlagde
en traktatbrudssag, skønt det daværende problem, der vedrørte affaldsbehandling i et område på Kreta, må være opstået på et
mere præcist tidspunkt end det, som de spanske myndigheder står overfor.
65.
Det samme gælder i øvrigt i en anden sag, som Kommissionen har henvist til
(19)
under retsmødet. Kommissionen har omtalt situationen i Det Forenede Kongerige, der ligeledes var sagsøgt i en sag vedrørende
manglende opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen, og som vedrørte en påstand om idømmelse af en tvangsbøde. Det er i denne
henseende interessant at konstatere, at Kommissionen i den pågældende sag havde ventet seks et halvt år med at afgive en begrundet
udtalelse. Endvidere var problemet i Det Forenede Kongerige begrænset til et bestemt område, og det kunne således synes at
være af mere begrænset omfang, end hvad der er tilfældet i den foreliggende sag.
66.
Uanset hvad, er der yderligere momenter, der tyder på, at der er særlige vanskeligheder forbundet med at gennemføre direktiv
76/160, vanskeligheder som jeg allerede har haft lejlighed til at udtale mig om i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen
mod Danmark, og som i øvrigt bekræftes af antallet af traktatbrudssager vedrørende dette direktiv
(20)
.
67.
Sagsøgte har nemlig påberåbt sig et element, der er særligt afslørende, og som fremgår af Kommissionens egne rapporter. Det
fremgår af bilag 1 i rapporten om badevandskvaliteten for sæsonen 2000, at Kommissionen forklarer den omstændighed, at visse
badeområder mere end tyve år efter direktivets vedtagelse i flere år ikke har overholdt de heri fastsatte grænseværdier, ved
at fremhæve, at det er vanskeligt, navnlig når der er tale om mindre væsentlige og diffuse forureningskilder, at afdække og
løse disse problemer. Kommissionen tilføjer endda, at der i de fleste tilfælde skal gå flere badesæsoner, før den egentlige
forureningskilde eller forureningskæde kan afdækkes. I visse situationer kan der kun findes en løsning i form af langsigtede
programmer til forbedring af landbrugsmetoderne.
68.
Det fremgår klart af ovenstående, at der i visse tilfælde, også ifølge Kommissionen, objektivt set kræves en længere frist
end de to et halvt år, Kommissionen har givet sagsøgte til at gennemføre direktivet. Ingen af Kommissionens argumenter udelukker
muligheden for, at vi står over for et sådant tilfælde. Kommissionen har således ikke hævdet, at omfanget af de arbejder,
der blev påbegyndt før 1998-dommen, har været tilstrækkeligt til, at problemer af denne art ikke længere kunne opstå, og at
de resterende forpligtelser følgelig kunne opfyldes hurtigt. Kommissionen har heller ikke hævdet, at sagsøgte ikke i den foreliggende
sag stod over for diffuse forureningskilder eller udsivning fra landbrugsjorder. Kommissionen har tværtimod ikke anfægtet
sagsøgtes udtrykkelige og præcise redegørelse for disse forhold.
69.
Det bør konstateres, at Kommissionens argumenter ikke gør det muligt at fastslå, at medlemsstaten i den foreliggende sag har
haft en tilstrækkelig lang frist til at opfylde Domstolens dom. Kommissionen har således ikke bevist, at man allerede ved
udløbet af den frist, der er fastsat i den begrundede udtalelse, kunne have fastslået, at sagsøgte ikke havde opfyldt sine
forpligtelser.
70.
Det skal fremhæves, at en sådan situation bør forblive en undtagelse. Den er nemlig knyttet til den faktiske sammenhæng i
den foreliggende sag, der for det første er karakteriseret ved de særlige omstændigheder hvad angår gennemførelsen af dette
direktiv, og for det andet ved det, der i denne sammenhæng må bestemmes som et vist hastværk fra Kommissionens side, som kunne
have været prisværdig under andre forhold.
71.
Under alle omstændigheder fremgår det af ovenstående, at Kommissionen ikke kan få medhold i sagen, da der ikke foreligger
bevis for det påståede traktatbrud. Det er således udelukkende for fuldstændighedens skyld, at jeg vil analysere parternes
forskellige opfattelser vedrørende metoden for fastsættelse af bøden og dennes størrelse.
B –
Princippet om fastsættelse af en tvangsbøde og dennes størrelse
72.
I denne sammenhæng gør sagsøgte for det første gældende, at pålæggelse af en daglig tvangsbøde henset til den konkrete sags
omstændigheder ikke er et egnet middel til at sikre dommens opfyldelse. Formålet med en tvangsbøde er ikke blot at pålægge
medlemsstaten en sanktion, men at tilskynde den til straks at bringe de pågældende forhold i overensstemmelse med direktivet.
I den foreliggende sag skal medlemsstaten afdække problemerne, hvilket allerede er sket, udarbejde handlingsplaner, hvilket
ligeledes er sket, iværksætte disse og undersøge resultaterne ved afslutningen af hvert års badesæson.
73.
Det følger heraf, at medlemsstaten skal overholde tidsfrister, som ikke kan forkortes, og i den sammenhæng har tvangsbøden
næppe nogen mening, da den ikke kan gøre det umulige muligt, det vil sige opnå det krævede resultat inden for en kortere tidsfrist.
74.
Når først Domstolen har pålagt en medlemsstat en tvangsbøde, forfalder den uden undtagelse i flere måneder indtil man, ved
afslutningen af den første badesæson efter dens fastsættelse (for Spaniens vedkommende fra den 15. april til den 23. oktober),
kan kontrollere de i direktivet fastsatte grænseværdier. Det samme er tilfældet for det næste år, indtil man kan kontrollere
procentsatserne ved afslutningen af den følgende badesæson.
75.
Kommissionen mener ikke, at spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt eller ej straks at opfylde dommen, er relevant, henset
bl.a. til den omstændighed, at bødepålæggelsen sker flere år efter, at den forpligtelse, der søges opfyldt, nemlig at opfylde
Domstolens første dom, er opstået.
76.
Kommissionen har endelig tilføjet, at spørgsmålet om, hvorvidt bøden er passende, udelukkende afhænger af, om overtrædelsen
består eller ej. Såfremt det er tilfældet, som i den foreliggende sag, vil betaling af en tvangsbøde være det bedst egnede
middel til at bringe overtrædelsen til ophør, især henset til den omstændighed, at Kongeriget Spanien for at bringe en overtrædelse
af direktivet til ophør skal vedtage visse konkrete foranstaltninger i løbet af hele året, såsom kontrol med den diffuse forurening
og ulovlig dumping samt opførelse af rensningsanlæg for spildevand.
77.
Jeg erkender gerne, at spørgsmålet om, hvorvidt overtrædelsen består eller ej, i princippet er det eneste, der er relevant
ved afgørelsen af, om pålæggelsen af en tvangsbøde er et egnet middel. Består overtrædelsen, er der tale om et egnet middel,
eftersom medlemsstaten herved tvinges til at opfylde dommen hurtigst muligt. Hvis overtrædelsen derimod er ophørt, før Domstolen
afsiger sin dom, kan medlemsstaten per definition ikke tvinges til noget, og der kan ikke længere pålægges en tvangsbøde.
78.
Det fremgår af parternes seneste oplysninger til Domstolen, at de i direktivet fastsatte grænseværdier endnu ikke er opfyldt
i samtlige badevandsområder i indlandet i Spanien. Overtrædelsen består således, og med den nødvendigheden af at tvinge medlemsstaten
til hurtigst muligt at bringe forholdene i overensstemmelse med direktivet. Tvangsbøden muliggør ganske vist ikke en hurtigere
opfyldelse af dommen, eftersom denne afhænger af en række projekter, der skal iværksættes af medlemsstaten eller af de regionale
eller lokale myndigheder. Tvangsbøden udgør ikke desto mindre et middel til at undgå, at de nationale myndigheder slækker
på deres anstrengelser, og f.eks. prioriterer andre tiltag højere, hvorved opfyldelsen af Domstolens dom forsinkes.
79.
Sagsøgte lader ligeledes forstå, at pålæggelsen af en daglig tvangsbøde ikke er hensigtsmæssig i den foreliggende sag, eftersom
overensstemmelsen med grænseværdierne i direktivet kontrolleres årligt, dvs. ved afslutningen af hver badesæson. Det følger
heraf, at tvangsbøden nødvendigvis opkræves over et langt tidsrum.
80.
Jeg tolker sagsøgtes opfattelse således, at pålæggelsen af tvangsbøden er uhensigtsmæssig, da den opkræves dagligt, hvorimod
tvangsbøden, idet en eventuel konstatering af overtrædelsens ophør sker årligt, skal betales for perioder, hvor grænseværdierne
i direktivet faktisk er opfyldt, men hvor det først på et langt senere tidspunkt konstateres, at det forholder sig således.
Det ville dermed påhvile medlemsstaten at betale tvangsbøden for perioder, hvor overtrædelsen rent faktisk var ophørt.
81.
Det bør fastslås, at det fremgår af selve direktivet, at badeområdernes tilstand skal vurderes på årsbasis
(21)
. Denne periode er en integreret del af forpligtelserne efter direktivet, og en medlemsstat kan ikke, forud for denne vurdering,
antage, at den allerede overholder direktivet, og at tvangsbøden derfor ikke længere skal betales.
82.
Den spanske regerings argument fortjener imidlertid en grundigere overvejelse. Man kan endvidere stille spørgsmålstegn ved,
om tvangsbøden, under omstændigheder som dem, der foreligger i denne sag, som er karakteriseret ved at medlemsstaterne er
tvunget til at opfylde deres forpligtelser gradvist, ikke bør anses for uhensigtsmæssig henset til den omstændighed, at bødens
størrelse er konstant. Tvangsbødens størrelse er beregnet under hensyntagen til den situation, som medlemsstaten befandt sig
i, da Domstolen afsagde sin dom, og kan ikke reduceres, efterhånden som medlemsstaten opfylder dommen.
83.
Kommissionen har under retsmødet gjort gældende, at disse problemer ikke er uløselige. En medlemsstat kan nemlig indgive en
anmodning til Kommissionen, vedlagt de nødvendige beviser, for at vise, at den har gjort fremskridt med hensyn til opfyldelsen
af dens forpligtelser, og at tvangsbøden derfor bør nedsættes. Hvis Kommissionen måtte afvise dette eller fastsætte et nyt
beløb, som medlemsstaten stadig skønner, er for højt, påhviler det Domstolen at foretage en retslig vurdering inden for rammerne
af et passivitetssøgsmål eller, afhængig af omstændighederne, et annullationssøgsmål.
84.
Denne argumentation er ikke overbevisende. Det synes i det mindste tvivlsomt, om parterne skulle have ret til på en sådan
måde at træffe bestemmelser angående Domstolens beslutning om tvangsbødens størrelse.
85.
Der kan tillige stilles spørgsmålstegn ved, om det ikke, i det tilfælde hvor medlemsstatens forpligtelse består i at vedtage
en lov eller andre retsforskrifter, burde påhvile Domstolen at vurdere, om denne handling var fyldestgørende, og samtidig
træffe beslutning om at ophæve tvangsbøden, eftersom det er Domstolen, der har fastslået overtrædelsen og pålagt tvangsbøden.
Jeg mener imidlertid, at dette ville blive alt for formalistisk.
86.
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland har fremhævet vigtigheden
af, at størrelsen af tvangsbøden skal være tilpasset omstændighederne. Som det allerede er fremgået, er de foreliggende omstændigheder
karakteriseret dels ved, at overholdelsessatsen fastslås en gang om året, mens Kommissionens tvangsbøde er daglig, dels ved,
at medlemsstaten er tvunget til at opfylde sine forpligtelser gradvist, mens størrelsen af tvangsbøden er konstant.
87.
Disse særlige omstændigheder i den foreliggende sag har alvorlige konkrete konsekvenser. Selv om det ved afslutningen af en
given badesæson fastslås, at de spanske badevande stort set er i overensstemmelse med grænseværdierne i direktivet, gælder
den af Kommissionen foreslåede tvangsbøde fortsat i sin helhed for hver dag, der går indtil næste årsrapport.
88.
Sagsøgte vil således være tvunget til i endnu et år at betale en daglig tvangsbøde, på trods af dels, at antallet af områder,
som endnu ikke er i overensstemmelse med direktivet, på ingen måde står i forhold til det beløb, som fortsat opkræves, dels
at det er ganske sandsynligt, eftersom antallet af områder som fortsat er omtvistede, må antages at være begrænset, at de,
ganske vist de facto og ikke de jure, bringes i overensstemmelse med direktivet kort herefter, og under alle omstændigheder
længe inden næste årsrapport foreligger.
89.
En sådan mekanisme kan vanskeligt anses for at være »tilpasset omstændighederne«, eftersom den indebærer, at såfremt to eller
tre ud af mere end tohundrede
(22)
badeområder ikke opfylder grænseværdierne, medfører dette en forpligtelse til dagligt og i et helt år eller endnu længere
at betale et betydeligt beløb, der er identisk med det, der skulle betales, da antallet af badeområder, som ikke opfyldte
grænseværdierne, var ti gange højere.
90.
Det fremgår af ovenstående, at Domstolen ikke efter min opfattelse bør pålægge sagsøgte en tvangsbøde som den af Kommissionen
foreslåede. Herefter påhviler det Domstolen at undersøge, om en tvangsbøde beregnet efter andre parametre bør pålægges, henset
til den omstændighed – der er anført som subsidiær hypotese – at overtrædelsen er fastslået, og at den stadig består.
91.
Det skal herved fremhæves, at Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland fastslog, at Kommissionens forslag ikke
var bindende for den
(23)
. Den har således ret til at fastsætte en tvangsbøde efter andre retningslinjer end de af Kommissionen foreslåede, hvilket
Domstolen i øvrigt gjorde i sagen Kommissionen mod Grækenland, hvori den fastsatte et lavere beløb end det af Kommissionen
foreslåede.
92.
Nødvendigheden af at afhjælpe de nævnte vanskeligheder bør efter min opfattelse have afgørende indflydelse på fastsættelsen
af metoden til beregning af tvangsbøden.
93.
Jeg mener følgelig, at Domstolen bør pålægge sagsøgte at betale et årligt beløb, der er beregnet ud fra det antal badeområder,
der endnu ikke opfylder grænseværdierne i direktivet. Såfremt man, som Domstolen i sagen Kommissionen mod Grækenland, støtter
sig til Kommissionens forslag, må det konstateres, at Kommissionen har fundet et dagligt beløb på 45 600 EUR rimeligt, i en
situation hvor næsten 20% af badeområderne endnu ikke opfyldte grænseværdierne i direktivet.
94.
Denne oplysning gør det muligt at beregne et beløb, der på rimelig vis afspejler den årlige værdi af 1% af de badeområder,
der ikke opfylder direktivets krav. Hvis 20% af områderne svarer til 45 600 EUR pr. dag, er det muligt at beregne det, der
realistisk set svarer til 1% pr. år.
95.
Under anvendelse af denne metode bliver resultatet 562 500 EUR pr. år. Det foreslås således, subsidiært, at det anses for
»tilpasset omstændighederne«, i henhold til artikel 228 EF, at idømme Kongeriget Spanien at betale et beløb på 562 500 EUR
pr. år, for hver procent af de anmeldte badeområder, hvis uoverensstemmelse med direktivet er blevet konstateret.
96.
Betalingen skal erlægges på det tidspunkt, hvor badevandskvaliteten konstateres i den første sæson efter afsigelsen af Domstolens
dom i nærværende sag og i givet fald i forbindelse med de næste årsrapporter.
97.
Den foreslåede metode kan illustreres med et konkret eksempel. Hvis det antages, at Domstolen afsiger sin dom i 2003, vil
den første relevante årsrapport blive for sæsonen 2004. Såfremt det på dette tidspunkt fastslås, at 90% af badeområderne har
opfyldt grænseværdierne, og at 10% således ikke opfylder dem, skal sagsøgte betale ti gange 562 500 EUR. Hvis det efter den
følgende badesæson, dvs. i 2005, fastslås, at 95% af badeområderne opfylder grænseværdierne, og med andre ord at 5% ikke gør
det, bliver det skyldige beløb fem gange 562 500 EUR. Og når det omsider viser sig, at samtlige badeområder opfylder kravene,
bliver beløbet lig nul.
98.
Eksemplet ovenfor illustrerer på glimrende vis, hvordan den foreslåede metode gør det muligt for medlemsstaten at høste frugterne
af sine anstrengelser, så snart resultatet bliver synligt, hvilket udgør et positivt incitament i henseende til at tilskynde
medlemsstaterne til, i overensstemmelse med tvangsbødens mål, at bringe forholdene i overensstemmelse med direktivet så hurtigt
som muligt.
99.
Jeg vil nu undersøge spørgsmålet om tvangsbødens størrelse, som den er beregnet af Kommissionen, og som sagsøgte mere subsidiært
anfægter.
100.
Hvad angår den faktor, der er forbundet med overtrædelsens varighed, har Kommissionen anført, at der er gået mere end tre
år siden afsigelsen af Domstolens dom, og den foreslår følgelig, at der på en skala fra 1 til 3 anvendes en koefficient på
2. Sagsøgte har fremhævet, at der kun er forløbet tre badesæsoner mellem Domstolens dom og sagsanlægget, hvilket ikke gør
det muligt at anvende en koefficient på 2. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at såfremt man i den foreliggende sag
anvendte en mindstekoefficient på 1, ville der ikke være nogen forskel mellem en sag, hvor Kommissionens beregning af tvangsbøden
skete et år efter domsafsigelsen og den her foreliggende sag, hvor der er gået tre år og tre måneder mellem Domstolens domsafsigelse
og Kommissionens beslutning om et sagsanlæg.
101.
Jeg er enig med sagsøgeren. I det øjeblik hvor det anerkendes, at den frist, som sagsøgte har haft, ikke var utilstrækkelig,
er den omstændighed, at den var kort, uden sammenhæng med overtrædelsens varighed. Med henblik på at vurdere denne, er det
tilstrækkeligt for Domstolen at henvise til den tid, der er gået fra dens første dom og til konstateringen af, at overtrædelsen
stadig består. Den pågældende varighed overstiger fem år, og direktivet overholdes stadig ikke i Spanien; det følger heraf,
at anvendelsen af en koefficient på 2 ud af 3 ikke kan kritiseres.
102.
Hvad angår overtrædelsens karakter foreslår Kommissionen at anvende en koefficient på 4 på en skala mellem 1 til 20. Den begrunder
dette tal bl.a. med vigtigheden af de pågældende fællesskabsbestemmelser, der skal beskytte folkesundheden, og den lange tid
der er hengået efter udløbet af fristen for at gennemføre direktivet. På den anden side har Kommissionen taget hensyn til
den grad af overensstemmelse, der er opnået, og navnlig til de små fremskridt, der fremgår af tallene fra 1999 og 2000.
103.
Sagsøgte gør derimod gældende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til den omstændighed, at næsten fire femtedele af badeområderne
allerede opfyldte grænseværdierne. Endvidere burde den have henvist til den tid, der var forløbet efter domsafsigelsen og
ikke efter det tidspunkt, hvor direktivet burde have været anvendt. Endelig har Kommissionen ikke taget hensyn til den omstændighed,
at sagsøgte ikke, som følge af datoen for landets tiltrædelse, har haft en frist på ti år til at gennemføre direktivet i modsætning
til de øvrige medlemsstater.
104.
Det fremgår imidlertid klart af selve stævningens ordlyd, at Kommissionen har taget hensyn til det omfang, i hvilket direktivet
var gennemført, idet den fremhæver, at overholdelsessatsen var forbedret fra 54,5% i 1992 til 79,2% i 2000. Jeg deler ligeledes
Kommissionens opfattelse hvad angår en hensyntagen til den tid, der er gået siden udløbet af den i direktivet fastsatte frist.
Det er korrekt, at denne periode ikke kan tages i betragtning ved fastslåelsen af overtrædelsens varighed i den foreliggende
sag, eftersom denne overtrædelse består i en manglende opfyldelse af Domstolens dom, hvilket per definition indebærer, at
overtrædelsen først indtraf ved domsafsigelsen. Den nævnte periode er ikke desto mindre relevant, ikke med henblik på at vurdere
overtrædelsens varighed, men dens karakter. Som Kommissionen fremhæver, er det objektivt set mere alvorligt ikke at overholde
et direktiv i et langt tidsrum end i et kortere tidsrum.
105.
Hvad endelig angår Kommissionens svar på sagsøgtes argument om, at Kongeriget Spanien ikke fik tildelt en yderligere frist
til at gennemføre direktivet, nemlig det svar, at sagsøgte, i lighed med Den Portugisiske Republik, kunne have anmodet om
en sådan frist, er dette næppe tilfredsstillende. Selv om det antages, at Kongeriget Spanien havde ret til at indgive en sådan
anmodning, er det ikke sikkert, at denne ville være blevet imødekommet.
106.
Herefter mener jeg, at Kommissionens øvrige argumenter, navnlig om bestemmelsernes betydning for folkesundheden, et kriterium
som Domstolen i øvrigt fastlagde i dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland
(24)
, berettiger, at den koefficient, som er forbundet med overtrædelsens karakter, fastsættes til 4.
107.
Afslutningsvis vil jeg kort kommentere den diskussion, der må betegnes som hidsig, og som udspringer af, at Kommissionen og
sagsøgte er uenige i spørgsmålet om tilbagetrækning af en række badeområder fra listen over disse. Kommissionen gør i sin
stævning gældende, at tallene i dens årsrapporter, der viser overholdelsessatsen, bør nedjusteres for at tage hensyn til den
uberettigede tilbagetrækning af visse badeområder fra listen over sådanne. Visse af disse områder, som uberettiget er blevet
tilbagetrukket, overholder ikke de krav, som stilles i bilaget til direktivet.
108.
Sagsøgte har på det kraftigste bestridt denne opfattelse.
109.
Som allerede nævnt har dette spørgsmål ikke nogen relevans for fastslåelsen af overtrædelsen. Det er heller ikke relevant
for beregningen af tvangsbøden, eftersom Kommissionen har fremhævet, at den selv har beregnet denne på grundlag af tal i dens
årlige rapporter, hvori der ses bort fra de badeområder, der er blevet tilbagetrukket.
110.
Man kan imidlertid overveje, i hvilket omfang dette spørgsmål kan have betydning for medlemsstatens opfyldelse af dens forpligtelser.
Dette kunne blive relevant i det tilfælde, hvor badeområdernes overensstemmelse med direktivet anfægtes, fordi Kommissionen
finder, at dette resultat udelukkende er fremkommet, fordi medlemsstaten uberettiget har trukket badeområder tilbage fra listen.
111.
I denne henseende skal der gøres følgende bemærkninger.
112.
Det er åbenbart, at en medlemsstat har ret til at trække områder fra listen med fortegnelser over anmeldte badeområder tilbage.
Kommissionen bestrider heller ikke dette. Det kan ikke antages, at direktivet pålægger medlemsstaterne én gang for alle at
fastslå, hvorledes landets vandområder skal anvendes.
113.
Tvisten vedrører følgerne af en sådan tilbagetrækning og fremgangsmåden herfor.
114.
Hvad angår følgerne af en tilbagetrækning skal der sondres mellem to tilfælde. Det første er det tilfælde, hvor medlemsstaten
undlader samtidigt at forbyde badning i det pågældende område. I dette tilfælde er badeområdet fejlagtigt blevet fjernet fra
listen. Direktivets krav bør fortsat finde anvendelse. En medlemsstat kan nemlig ikke fjerne et badeområde, som stadig kan
blive anvendt til badning, uden at bringe direktivets mål om at beskytte folkesundheden i fare. En harmonisk udvikling af
det indre marked, som ligeledes fremgår af betragtningerne til direktivet, ville ligeledes blive bragt i fare, eftersom konkurrenceforholdene
mellem badeområderne i de forskellige medlemsstater ville blive fordrejet.
115.
Denne løsning, som fremgår af direktivets mål, fremgår ligeledes af dommen i sagen Kommissionen mod Belgien.
116.
I det andet tilfælde bliver det tilbagetrukne område rent faktisk genstand for et badeforbud. Det fremgår klart af direktivets
artikel 1, stk. 2, litra a), at dette kun finder anvendelse på badevand, hvor badning er tilladt. Følgelig kan direktivets
grænseværdier ikke anvendes på vand, der ikke opfylder dette krav.
117.
Det kan ganske vist påstås, at en sådan løsning, der er forenelig med beskyttelse af sundheden, ikke nødvendigvis er forenelig
med formålet om miljøbeskyttelse, der ligeledes fremgår af direktivet. Dette mål skal imidlertid ses i sammenhæng med direktivets
anvendelsesområde: Det kan ikke påberåbes med henblik på at udstrække dette ud over hvad, der udtrykkeligt fremgår af direktivets
bestemmelser. Det skal her bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en bestemmelse, hvis ordlyd er fuldstændig klar
og utvetydig, ikke kan give anledning til en fortolkning.
118.
Hvad angår de nærmere omstændigheder ved en tilbagetrækning opstår navnlig spørgsmålet om, hvem bevisbyrden påhviler. I denne
henseende skal der henvises til den tidligere omtalte faste retspraksis, ifølge hvilken det påhviler Kommissionen at bevise
den påståede overtrædelse.
119.
I den foreliggende sag indebærer dette, at Kommissionen skal bevise, at et eller flere af badeområderne er trukket tilbage
fra den officielle liste, uden at der samtidigt er udstedt badeforbud i disse områder.
V – Forslag til afgørelse
120.
I lyset af ovenstående foreslår jeg Domstolen:
- –
- at frifinde Kongeriget Spanien
- –
- at tilpligte Kommissionen at betale sagens omkostninger.
- 1 –
- Originalsprog: fransk.
- 2 –
- EFT 1976 L 31, s. 1.
- 3 –
- EFT 1985 L 302, s. 23.
- 4 –
- Sag C-92/96, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 505.
- 5 –
- EFT C 242, s. 6.
- 6 –
- EFT C 63, s. 2.
- 7 –
- Jf. som eksempel dom af 8.6.1999, sag C-198/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3257.
- 8 –
- Jf. mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Danmark, dom af 30.1.2003, sag C-226/01, Sml. I, s. 1219.
- 9 –
- Jf. f.eks. dom af 18.6.1998, sag C-35/96, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3851.
- 10 –
- Jf. dom af 4.7.2000, sag C-387/97, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5047, præmis 82 og de heri nævnte henvisninger.
- 11 –
- Jf. f.eks. dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 73.
- 12 –
- Jf. f.eks. dom af 31.3.1992, sag C-362/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2353, præmis 10.
- 13 –
- Dom af 22.3.1983, sag 42/82, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 1013, og af 4.2.1988, sag 113/86, Kommissionen mod Italien,
Sml. s. 607.
- 14 –
- Ifølge Kongeriget Spanien havde Den Hellenske Republik opgivet 5 områder og kun 46 italienske områder var sammenlignelige
med de spanske badeområder.
- 15 –
- I 1998 opgav Kongeriget Spanien 215 badeområder.
- 16 –
- Dom af 6.11.1985, sag 131/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 3531.
- 17 –
- Dom af 7.3.1996, sag C-334/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1307.
- 18 –
- Den nævnte dom i sagen Kommissionen mod Grækenland.
- 19 –
- Det drejer sig om sag C-85/01, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, der er slettet.
- 20 –
- Dom af 14.7.1993, sag C-56/90, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4109, dommen i sagen Kommissionen mod Spanien;
dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, dom af 25.5.2000, sag C-307/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3933, af 15.3.2001,
sag C-147/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2387, af 14.6.2001, sag C-368/00, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 4605,
af 13.11.2001, sag C-427/00, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 8535, og dommen i sagen Kommissionen mod
Danmark.
- 21 –
- Jf. direktivets artikel 13, som ændret ved artikel 3 i Rådets direktiv 91/692/EØF af 23.12.1991 om standardisering og rationalisering
af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver, EFT L 377, s. 48.
- 22 –
- Det skal bemærkes, at i 1998 anmeldte Kongeriget Spanien 215 badeområder i alt.
- 23 –
- Dommens præmis 89.
- 24 –
- Præmis 94.
