61996J0348

Fri bevaegelighed for personer - fri udveksling af tjenesteydelser - undtagelser - hensyn til den offentlige orden - straffedom for brug af euforiserende stoffer - forbud mod automatisk livsvarigt opholdsforbud over for faellesskabsstatsborgere - ulovligt

(EF-traktaten, art. 48, 52, 56 og 59; Raadets direktiv 64/221, art. 3)

Traktatens artikel 48, 52 og 59 og artikel 3 i direktiv 64/221 om samordning af saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, er til hinder for en lovgivning, der bortset fra visse undtagelser, navnlig af familiemaessige hensyn, paalaegger de nationale domstole at anordne livsvarig udvisning fra omraadet af en statsborger fra en anden medlemsstat, der er fundet skyldig i erhvervelse og besiddelse af euforiserende stoffer udelukkende til personligt brug.

En saadan straf udgoer en hindring for de grundlaeggende friheder i naevnte traktatartikler. Selv om en medlemsstat kan antage, at brug af euforiserende stoffer udgoer en fare for samfundet, der kan begrunde saerforanstaltninger over for udlaendinge, som overtraeder narkotikalovgivningen med henblik paa opretholdelse af den offentlige orden, kan en udvisningsforanstaltning over for en faellesskabsstatsborger kun vaere begrundet i undtagelsen vedroerende hensynet til den offentlige orden i traktatens artikel 56, saafremt vedkommendes adfaerd, bortset fra hans overtraedelse af narkotikalovgivningen, indebar en virkelig og tilstraekkelig trussel mod grundlaeggende samfundshensyn. Dette er ikke tilfaeldet, naar en livsvarig udvisning fra nationalt omraade anordnes automatisk efter en straffedom, uden at der tages hensyn til gerningsmandens personlige adfaerd eller den risiko, han udgoer for den offentlige orden.

I sag C-348/96,

angaaende en anmodning, som Arios Pagos (Graekenland) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende straffesag mod

Donatella Calfa

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 7, artikel 8, stk. 1 og 2, artikel 8 A, stk. 1, artikel 48, 52 og 59, samt af alle faellesskabsdirektiver vedroerende den frie bevaegelighed for personer og tjenesteydelser,

har

DOMSTOLEN

sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene P.J.G. Kapteyn og P. Jann samt dommerne C. Gulmann, J.L. Murray, D.A.O. Edward, H. Ragnemalm (refererende dommer), L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen og K.M. Ioannou,

generaladvokat: A. La Pergola

justitssekretaer: assisterende justitssekretaer H. von Holstein,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- Donatella Calfa ved advokat Dimosthenis Skandalis, Athen

- den franske regering ved kontorchef Catherine de Salins og ekspeditionssekretaer Claude Chavance, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede

- den nederlandske regering ved juridisk konsulent Adriaan Bos, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget

- Det Forenede Kongeriges regering ved Stephanie Ridley, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barristers Stephen Richards og Mark Shaw

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved Maria Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 13. januar 1998 er afgivet mundtlige indlaeg af den graeske regering ved kommitteret Ioanna Galani-Maragkoudaki, bistaaet af forskningsmedarbejder Stamatina Vodina, begge Sekretariatet for EF-ret, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtigede, af den franske regering ved Claude Chavance, af den nederlandske regering ved konsulent Marc Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved barrister Philip Sales, og af Kommissionen ved Maria Patakia,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 17. februar 1998,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved dom af 27. september 1996, indgaaet til Domstolen den 21. oktober 1996, har Arios Pagos i medfoer af EF-traktatens artikel 177 stillet to praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 7, artikel 8, stk. 1 og 2, artikel 8 A, stk. 1, artikel 48, 52 og 59, samt af alle faellesskabsdirektiver vedroerende den frie bevaegelighed for personer og tjenesteydelser med henblik paa at kunne afgoere, om en national lov om livsvarigt indrejseforbud paa det graeske territorium for statsborgere fra andre medlemsstater, som i Graekenland er blevet doemt for visse overtraedelser af loven om euforiserende stoffer, er forenelig med naevnte faellesskabsbestemmelser.

2 Spoergsmaalene blev rejst under en straffesag, anlagt mod D. Calfa, som er fundet skyldig i overtraedelse af loven om euforiserende stoffer, og som er blevet idoemt faengselsstraf paa tre maaneder, samt som supplerende straf er blevet paalagt livsvarigt indrejseforbud til graesk territorium.

Faellesskabsretlige bestemmelser

3 Artikel 1, stk. 1, i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af de saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (EFT 1963-1964, s. 109) bestemmer foelgende:

»Bestemmelserne i dette direktiv angaar de statsborgere i en medlemsstat, der opholder sig i eller begiver sig til en anden af Faellesskabets medlemsstater enten for at yde loennet arbejde eller udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed eller for at modtage tjenesteydelser.«

4 Artikel 3 i samme direktiv bestemmer foelgende:

»1. Forholdsregler vedroerende den offentlige orden eller sikkerhed boer udelukkende stoettes paa den paagaeldendes personlige forhold.

2. Straffedomme alene kan ikke uden videre begrunde disse forholdsregler.

...«

Graesk lovgivning

5 I henhold til artikel 12, stk. 1, i lov nr. 1729/1989 om euforiserende stoffer, som aendret ved lov nr. 2161/1993, straffes enhver med faengselsstraf, der til personligt brug erhverver eller besidder euforiserende stoffer i maengder, som paaviseligt udelukkende er til eget behov, samt enhver, som indtager euforiserende stoffer. Samme straf paalaegges den, der dyrker cannabisblade i maengder, som maa antages udelukkende at vaere bestemt til personligt brug.

6 Artikel 17, stk. 1, i lov nr. 1729/1987 med titlen »Opholdsbegraensninger« bestemmer, at i tilfaelde af idoemmelse af frihedsstraf for overtraedelse af loven paa over fem aar eller derover, kan den paagaeldende retsinstans, saafremt den finder, at den doemtes ophold paa visse steder kan have skadelige virkninger, enten for ham selv eller for omgivelserne, forbyde den paagaeldende ophold paa disse omraader for et tidsrum mellem et og fem aar.

7 I henhold til samme lovs artikel 17, stk. 2, anordner retsinstansen for voksne eller mindreaarige udlaendinge, som idoemmes straf for overtraedelse af loven, udvisning paa livstid, medmindre der foreligger vigtige, isaer familiemaessige grunde, til deres fortsatte ophold i landet, i hvilke tilfaelde artiklens stk. 1 finder anvendelse. Gennemfoerelse og suspension af udvisningen reguleres af artikel 74 i den graeske straffelov.

8 I henhold til straffelovens artikel 74 kan udviste udlaendinge kun indrejse i landet efter et tidsrum paa tre aar fra deres udvisning og kun, saafremt justitsministeren har godkendt deres tilbagevenden.

9 Det fremgaar af disse bestemmelser under ét, at hvis en udlaending idoemmes straf for overtraedelse af loven om euforiserende stoffer, skal den retsinstans, som har afsagt straffedommen, saafremt der ikke foreligger vigtige grunde, navnlig familiemaessige, anordne udvisning paa livstid, saaledes at den doemte foerst kan vende tilbage til landet efter et tidsrum paa tre aar og kun, saafremt justitsministeren meddeler tilladelse hertil ved en afgoerelse, der er omfattet af ministerens skoen.

10 Graeske statsborgere, som ikke kan vaere genstand for udvisningsforanstaltninger, kan derimod forbydes ophold paa visse bestemte steder i landet, saafremt de i medfoer af lov nr. 1729/1987 idoemmes en faengselsstraf paa fem aar eller herover, altsaa hovedsagelig for handel med euforiserende stoffer. Dette forbud er imidlertid fakultativt og kan ikke overstige fem aar.

De faktiske omstaendigheder i hovedsagen

11 Den italienske statsborger, D. Calfa, blev fundet skyldig i besiddelse og brug af ulovlige euforiserende stoffer under en turistrejse paa Kreta. Kriminalretten i Heraklion kendte hende skyldig for overtraedelse af loven om euforiserende stoffer og idoemte hende en faengselsstraf paa tre maaneder samt anordnede hendes udvisning paa livstid fra graesk omraade.

12 Den 25. september 1995 indgav D. Calfa kassationsanke til Arios Pagos til proevelse af afgoerelsen fra kriminalretten i Heraklion. Anken vedroerte udelukkende den del af afgoerelsen, hvorved kriminalretten havde anordnet hendes udvisning fra graesk territorium paa livstid. Hun gjorde herved navnlig gaeldende, at bestemmelserne vedroerende unionsborgerskabet, navnlig traktatens artikel 8 og artikel 8 A samt bestemmelserne om udveksling af tjenesteydelser i traktatens artikel 59 forbyder medlemsstaterne at udvise en anden medlemsstats statsborgere paa livstid, naar en tilsvarende bestemmelse ikke gaelder for graeske statsborgere.

De praejudicielle spoergsmaal

13 Da Arios Pagos fandt, at sagen rejste spoergsmaal om foreneligheden af de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning med faellesskabsretten, besluttede den at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende to praejudicielle spoergsmaal:

»1) Er de faellesskabsretlige bestemmelser, som er anfoert i forelaeggelsesdommens praemisser, navnlig artikel 8, stk. 1 og 2, artikel 8 A, stk. 1, og artikel 48, 52 og 59 i traktaten om oprettelse af De Europaeiske Faellesskaber samt de gennemfoerelsesbestemmelser hertil, som er anfoert i praemisserne, eller andre bestemmelser i alle andre faellesskabsdirektiver, der vedroerer personers frie bevaegelighed og den frie udveksling af tjenesteydelser, samt endelig faellesskabsrettens lighedsprincip, som indeholdes i traktatens artikel 7, til hinder for en national lovbestemmelse, som paabyder de nationale domstole - medmindre der foreligger isaer, saerligt familiemaessige, grunde - at udvise en statsborger fra en medlemsstat i De Europaeiske Faellesskaber paa livstid af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed af den ene grund, at denne statsborger i vaertsmedlemsstaten, hvor han lovligt befandt sig som turist, har gjort sig skyldig i erhvervelse af euforiserende stoffer alene til personligt brug og har indtaget narkotika, naar udvisningen retligt goer det faktisk umuligt at vende tilbage til landet - medmindre justitsministeren efter tre aar ved diskretionaer afgoerelse giver tilladelse hertil - med henblik paa at udoeve de i de naevnte faellesskabsretlige bestemmelser omhandlede erhvervsaktiviteter, og naar en statsborger i vaertsmedlemsstaten, som har begaaet samme strafbare forhold, kan straffes med samme faengselsstraf, men ikke med andre tilsvarende foranstaltninger, som f.eks. opholdsforbud, der kun kan anordnes og kun fakultativt, saafremt den paagaeldende statsborger idoemmes den strengeste faengselsstraf, der navnlig idoemmes for handel med euforiserende stoffer?

2) Saafremt udvisningen af en statsborger fra en anden medlemsstat fra vaertsmedlemsstaten i henhold til en saadan national bestemmelse (jf. spoergsmaal 1) principielt er forenelig med de naevnte faellesskabsretlige bestemmelser og, saafremt den nationale retsinstans med hensyn til udvisningen udelukkende kan udoeve et skoen med hensyn til, om der foreligger vaegtige, isaer familiemaessige, grunde til fortsat at tillade ophold i vaertsmedlemsstaten, kan udvisningen da anses for at stride mod faellesskabsrettens proportionalitetsprincip, eller rettere sagt, staar en saadan foranstaltning i misforhold til grovheden af de under spoergsmaal 1 naevnte overtraedelser, naar henses til, at disse overtraedelser efter national lovgivning har en underordnet kriminel karakter og straffes som angivet i forelaeggelsesdommens praemisser, mens den af den nationale retsinstans anordnede udvisning er en udvisning paa livstid, hvor kun justitsministeren efter tre aar kan tillade den paagaeldende at vende tilbage til vaertsmedlemsstaten?«

14 Den nationale ret oensker med sine to spoergsmaal naermere oplyst, om artikel 8, stk. 1 og 2, artikel 8 A, stk. 1, artikel 48, 52 og 59 samt direktiv 64/221 er til hinder for en lovgivning, som bortset fra enkelte undtagelser, navnlig af familiemaessige hensyn, paalaegger de nationale domstole at anordne udvisning paa livstid af en statsborger fra en anden medlemsstat, der i det paagaeldende land er fundet skyldig i erhvervelse eller besiddelse af narkotika alene til personligt brug.

15 Spoergsmaalet maa foerst behandles i forhold til faellesskabsbestemmelserne vedroerende den frie udveksling af tjenesteydelser.

16 Det bemaerkes foerst, at princippet om den frie udveksling af tjenesteydelser i traktatens artikel 59, som er et af traktatens grundlaeggende principper, indebaerer, at modtagere af tjenesteydelser kan rejse ind i en anden medlemsstat for at oppebaere en tjenesteydelse dér uden at blive hindret af restriktioner, og at ogsaa turister maa anses for modtagere af tjenesteydelser (jf. dom af 2.2.1989, sag 186/87, Cowan, Sml. s. 195, praemis 15).

17 Det bemaerkes ligeledes, at selv om straffelovgivningen principielt henhoerer under medlemsstaternes kompetence, er det Domstolens faste praksis, at faellesskabsretten opstiller graenser for udoevelsen af denne kompetence, idet en saadan lovgivning nemlig ikke maa begraense de grundlaeggende friheder, som er sikret ved faellesskabsretten (jf. Cowan-dommen, praemis 19).

18 Det er i denne sag aabenbart, at en straf, der bestaar i livsvarig udvisning fra det paagaeldende land, og som paalaegges de oevrige medlemsstaters statsborgere ved domfaeldelse for erhvervelse og besiddelse af euforiserende stoffer til personligt brug, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, som er anerkendt af traktatens artikel 59, eftersom denne straf er den diametrale modsaetning af selve denne frihed. Det samme gaelder for de oevrige grundlaeggende friheder i traktatens artikel 48 og 51, som naevnes af den nationale ret.

19 Det maa dog undersoeges, om en saadan straf kan vaere begrundet i undtagelsen vedroerende hensynet til den offentlige orden i traktatens artikel 56, som paaberaabes af den paagaeldende medlemsstat.

20 I henhold til artikel 56 kan medlemsstaterne saaledes traeffe visse foranstaltninger over for statsborgere fra andre medlemsstater, navnlig foranstaltninger, som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, som de ikke kan traeffe over for deres egne statsborgere, idet de ikke kan udvise deres egne statsborgere fra deres omraade eller forbyde dem indrejse (jf. dom af 4.12.1974, sag 41/74, Van Duyn, Sml. s. 1337, praemis 22 og 23, af 18.5.1982, forenede sager 115/81 og 116/81, Adoui og Cornuaille, Sml. s. 1665, praemis 7, og af 17.6. 1997, forenede sager C-65/95 og C-111/95, Shingara og Radiom, Sml. I, s. 3343, praemis 28).

21 I henhold til Domstolens faste praksis kan begrebet den offentlige orden paaberaabes, naar der foreligger en virkelig og tilstraekkelig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn (jf. dom af 27.10.1977, sag 30/77, Bouchereau, Sml. s. 1999, praemis 35).

22 Det bemaerkes hertil, at en medlemsstat kan antage, at brug af euforiserende stoffer udgoer en fare for samfundet, der kan begrunde saerforanstaltninger over for udlaendinge, som overtraeder narkotikalovgivningen med henblik paa opretholdelse af den offentlige orden.

23 Det skal dog bemaerkes, at undtagelsesbestemmelsen om den offentlige orden maa fortolkes snaevert som alle andre undtagelser fra et af traktatens grundlaeggende principper.

24 Det bemaerkes herved, at direktiv 64/221, som bl.a. i artikel 1, stk. 1, omhandler statsborgere i en medlemsstat, som begiver sig til en anden af Faellesskabets medlemsstater med henblik paa at modtage tjenesteydelser, indeholder graenser for medlemsstaternes ret til at udvise udlaendinge af hensyn til den offentlige orden. Direktivets artikel 3 bestemmer saaledes, at forholdsregler vedroerende den offentlige orden eller sikkerhed, der har til virkning at begraense en anden medlemsstats statsborgeres ophold, udelukkende boer stoettes paa den paagaeldendes personlige forhold. Desuden kan straffedomme alene ikke uden videre begrunde disse forholdsregler. Det fremgaar heraf, at en straffedom kun kan medfoere udvisning, saafremt de omstaendigheder, der har foert til domfaeldelsen, er udtryk for et personligt forhold, der indebaerer en trussel mod den offentlige orden (Bouchereau-dommen, praemis 28).

25 Det foelger heraf, at der kun kan traeffes en udvisningsafgoerelse over for en faellesskabsborger som D. Calfa, saafremt hendes personlige adfaerd, ud over hendes overtraedelse af loven om euforiserende stoffer, har udgjort en virkelig og tilstraekkelig alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn.

26 Det bemaerkes endvidere, at efter den graeske lovgivning udvises statsborgere fra de oevrige medlemsstater, der i landet er fundet skyldige i overtraedelse af loven om euforiserende stoffer, for livstid, medmindre der foreligger vaegtige grunde, navnlig familiemaessige, som kan begrunde deres forbliven i landet. Udvisningen kan kun ophaeves ved diskretionaer afgoerelse fra justitsministeren efter tre aar.

27 Under disse betingelser maa det fastslaas, at udvisningen paa livstid fra omraadet anordnes automatisk efter en straffedom, uden hensyntagen til gerningsmaendenes personlige adfaerd eller den fare, som vedkommende udgoer for den offentlige orden.

28 Heraf foelger, at betingelserne for anvendelse af undtagelsesbestemmelsen om den offentlige orden i direktiv 64/221 som fortolket af Domstolen, ikke foreligger, og at undtagelsen vedroerende den offentlige orden ikke kan paaberaabes som begrundelse for en saadan begraensning af den frie udveksling af tjenesteydelser, som den fremgaar af den graeske lovgivning.

29 Det foelger af det anfoerte, at de forelagte spoergsmaal maa besvares saaledes, at traktatens artikel 48, 52 og 59 samt artikel 3 i direktiv 64/221 er til hinder for en lovgivning, der bortset fra enkelte undtagelser, navnlig af familiemaessige hensyn, paalaegger de nationale domstole at anordne livsvarig udvisning fra omraadet af en statsborger fra en anden medlemsstat, der er fundet skyldig i erhvervelse og besiddelse af euforiserende stoffer udelukkende til personligt brug.

30 Der er derfor ingen anledning for Domstolen til at afgoere spoergsmaalet om, hvorvidt den i hovedsagen gaeldende lovgivning er forenelig med traktatens artikel 8 og 8 A.

Sagens omkostninger

31 De udgifter, der er afholdt af den graeske, den franske, den nederlandske og af Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Arios Pagos ved dom af 27. september 1996, for ret:

EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 og artikel 3 i Raadets direktiv 64/221/EOEF af 25. februar 1964 om samordning af saerlige foranstaltninger, som gaelder for udlaendinge med hensyn til rejse og ophold, og som er begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed, er til hinder for en lovgivning, der bortset fra visse undtagelser, navnlig af familiemaessige hensyn, paalaegger de nationale domstole at anordne livsvarig udvisning fra omraadet af en statsborger fra en anden medlemsstat, der er fundet skyldig i erhvervelse og besiddelse af euforiserende stoffer udelukkende til personligt brug.