61995J0373

1 Faellesskabsret - rettigheder tillagt borgerne - en medlemsstats tilsidesaettelse af pligten til at gennemfoere et direktiv - pligt til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne - erstatningens omfang - anvendelse af gennemfoerelsesforanstaltningerne med tilbagevirkende gyldighed og fuldt ud - tilstraekkelig erstatning - betingelser

(Raadets direktiv 80/987)

2 Socialpolitik - tilnaermelse af lovgivningerne - beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens - direktiv 80/987 - fastlaeggelse af, hvilke tilgodehavender garantien daekker - den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt - begreb

(Raadets direktiv 80/987, art. 3, stk. 2, og art. 4, stk. 2)

3 Socialpolitik - tilnaermelse af lovgivningerne - beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens - direktiv 80/987 - national lovgivning, hvorefter de beloeb, direktivet garanterer betalingen af, ikke maa udbetales samtidig med en ydelse, som udbetales efter opsigelsen af arbejdstageren - ulovlig

(Raadets direktiv 80/987, art. 4, stk. 3, og art. 10)

4 Socialpolitik - tilnaermelse af lovgivningerne - beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens - direktiv 80/987 - loentilgodehavender, som direktivets artikel 4, stk. 2, sikrer betalingen af - de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet - grundlaget for beregningen - hele maaneder

(Raadets direktiv 80/987, art. 4, stk. 2)

5 En medlemsstat kan i forbindelse med betaling af erstatning for det tab, arbejdstagere har lidt som foelge af en for sen gennemfoerelse af direktiv 80/987 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, anvende gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet for sent, over for dem med tilbagevirkende gyldighed, herunder antikumulationsregler eller andre begraensninger af garantiinstitutionernes betalingspligt, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Den nationale ret skal imidlertid paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.$

6 Begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, som ifoelge artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, i direktiv 80/987 er afgoerende for, hvilke tilgodehavender den i direktivet omhandlede garanti daekker, skal fortolkes saaledes, at der er tale om datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, idet garantien dog ikke kan udloeses, foer der er truffet afgoerelse om at indlede en saadan procedure, eller foer det i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, er konstateret, at den er lukket endeligt. Ved en saadan fortolkning tages der baade hensyn til direktivets sociale formaal og til, at de referenceperioder, direktivet knytter retsvirkninger til, maa fastlaegges praecist.

Hvis arbejdsgiverens insolvens kun kunne vaere indtraadt, saafremt betingelserne vedroerende »insolvensen« i direktivets artikel 2, stk. 1, var opfyldt, navnlig med hensyn til afgoerelsen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, som kan blive truffet laenge efter, at begaeringen om indledning af proceduren er indgivet, kunne det i betragtning af de tidsmaessige begraensninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, forekomme, at direktivet aldrig sikrede betalingen af disse tilgodehavender, og det af grunde, som ikke noedvendigvis havde noget med arbejdstagernes handlemaade at goere.

7 Artikel 4, stk. 3, og artikel 10 i direktiv 80/987 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke maa fastsaette bestemmelser om, at de beloeb, direktivet garanterer betalingen af, ikke maa udbetales samtidig med en ydelse, som skal daekke en opsagt arbejdstagers behov for oekonomisk hjaelp i de foerste tre maaneder efter ansaettelsesforholdets ophoer. En saadan ydelse hidroerer ikke fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, eftersom den i givet fald foerst udbetales efter opsigelsen af arbejdstageren og derfor ikke er betaling for ydelser udfoert i forbindelse med et ansaettelsesforhold.

8 Det foelger af formaalet med direktiv 80/987, at ordene »de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet« i artikel 4, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at der er tale om tre hele maaneder i den forstand, at perioden udgoer tidsrummet mellem den dato i maaneden, der svarer til det i direktivets artikel 4, stk. 2, naevnte tidspunkt, og den samme dato i den tredje maaned forud herfor. En begraensning af garantien til de sidste tre kalendermaaneder - uanset paa hvilken dag det i bestemmelsen omhandlede tidspunkt er indtraadt - kunne have skadelige foelger for de arbejdstagere, der er omfattet af direktivet, saafremt insolvensen ikke er indtraadt den sidste dag i maaneden.

I sag C-373/95,

angaaende en anmodning, som Pretura circondariale di Venezia (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte ret verserende sager,

Federica Maso m.fl., Graziano Gazzetta m.fl.

mod

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Den Italienske Republik,

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af artikel 2, artikel 3, stk. 2, artikel 4, stk. 2 og 3, og artikel 10 i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 83, s. 23) og vedroerende fortolkningen af princippet om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida, og dommerne L. Sevón, D.A.O. Edward, P. Jann og M. Wathelet (refererende dommer),

generaladvokat: G. Cosmas

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- sagsoegerne i hovedsagerne ved advokat G. Boscolo, Venedig

- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved advokaterne A. Todaro og L. Cantarini, Rom, og A. Mascia, Venedig

- den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, D. Del Gaizo

- den tyske regering ved afdelingschef E. Roeder og ekspeditionssekretaer paa proeve S. Maass, begge Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede

- Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister N. Green

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved M. Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og E. Altieri, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 3. oktober 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af sagsoegerne i hovedsagerne ved advokat G. Boscolo, af Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved advokaterne A. Todaro og R. Sarto, Rom, og V. Morielli, Napoli, af den italienske regering ved D. del Gaizo, af Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, bistaaet af barristers N. Green og S. Richards, og af Kommissionen ved M. Patakia og E. Altieri og ved L. Gussetti, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 23. januar 1997,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved kendelse af 3. november 1995, indgaaet til Domstolen den 29. november 1995, har Pretura circondariale di Venezia i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af artikel 2, artikel 3, stk. 2, artikel 4, stk. 2 og 3, og artikel 10 i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 83, s. 23, herefter »direktivet«) og vedroerende fortolkningen af princippet om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten.

2 Spoergsmaalene er rejst under sager, som Federica Maso og elleve andre sagsoegere samt Graziano Gazzetta og sytten andre sagsoegere har anlagt mod Istituto nazionale della previdenza sociale (herefter »INPS«) om erstatning for det tab, de har lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent.

3 Formaalet med direktivet er paa faellesskabsplan at sikre arbejdstagerne en minimumsbeskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, idet direktivet dog ikke afskaerer medlemsstaterne fra at anvende gunstigere bestemmelser. Med henblik herpaa skal der ifoelge direktivet navnlig tilvejebringes en raekke saerlige garantier for at sikre betaling af arbejdstagernes loentilgodehavender.

4 Ifoelge direktivets artikel 11, stk. 1, skulle medlemsstaterne senest den 23. oktober 1983 have sat de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der var noedvendige for at efterkomme direktivet.

5 Da Den Italienske Republik ikke overholdt denne forpligtelse, fastslog Domstolen ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143), at den havde gjort sig skyldig i traktatbrud.

6 Endvidere kendte Domstolen ved dom af 19. november 1991 (forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich I, Sml. I, s. 5357) for ret, at direktivets bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder skulle fortolkes saaledes, at arbejdstagerne ikke over for en medlemsstat kunne paaberaabe sig rettigheder i henhold til direktivet ved de nationale domstole, naar der ikke var truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger, og at medlemsstaten ifaldt erstatningsansvar for borgernes tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet.

7 Den 27. januar 1992 vedtog den italienske regering i medfoer af artikel 48 i bemyndigelseslov nr. 428 af 29. december 1990 bekendtgoerelse nr. 80 til gennemfoerelse af direktivet (GURI nr. 36 af 13.2.1992, herefter »bekendtgoerelsen«).

8 I bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, er betingelserne for erstatning for tab, der er forvoldt ved den for sene gennemfoerelse af direktivet, fastsat ved henvisning til de bestemmelser, der i medfoer af direktivet er fastsat til gennemfoerelse af garantiinstitutionernes betalingspligt over for arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens. Bestemmelsen lyder saaledes:

»Ved fastsaettelsen af den erstatning, der maatte tilkomme arbejdstagerne i forbindelse med de procedurer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 [dvs. konkurs, akkord, tvangslikvidation og ekstraordinaer administration af store kriseramte virksomheder], for det tab, der er opstaaet som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987/EOEF, finder fristerne og de naermere bestemmelser i stk. 1, 2 og 4, anvendelse. Erstatningssagen skal anlaegges senest et aar efter naervaerende bekendtgoerelses ikrafttraedelse.«

9 I bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 1, bestemmes det, at garantien vedroerer

»andre tilgodehavender i forbindelse med ansaettelsesforholdet end loentilgodehavender ved ansaettelsesforholdets ophoer, og som vedroerer de sidste tre maaneder af ansaettelsesforholdet, som ligger inden for tolv maaneder forud for

a) datoen for afgoerelsen om indledning af en af de i artikel 1, stk. 1, anfoerte procedurer«.

10 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at den periode paa tolv maaneder, der henvises til i sidstnaevnte bestemmelse, beregnes bagud fra tidspunktet for den afgoerelse, hvorved virksomheden blev erklaeret konkurs (eller en tilsvarende afgoerelse om indledning af en procedure i forbindelse med insolvens).

11 Desuden bestemmes det i bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 2:

»Det beloeb, der udbetales af fonden i medfoer af stk. 1, maa ikke overstige et beloeb, der svarer til tre gange det beloeb, der hoejest kan udbetales i offentlig bistandshjaelp pr. maaned, med fradrag af socialsikringsbidrag.«

12 I artikel 2, stk. 4, litra c), tilfoejes det, at dette beloeb ikke kan udbetales samtidig med den saerlige ydelse ved arbejdsloeshed (»indennità di mobilità«), som i medfoer af lov nr. 223 af 23. juli 1991 udbetales i de foerste tre maaneder efter ansaettelsesforholdets ophoer.

13 Sagsoegerne i hovedsagerne, hvis arbejdsgivere er erklaeret konkurs efter den 23. oktober 1983, men foer bekendtgoerelsen traadte i kraft, anlagde sag ved Pretura circondariale di Venezia med paastand om, at INPS tilpligtes at erstatte det tab, de har lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent.

14 De gjorde gaeldende, at de havde krav paa at faa erstattet hele deres tilgodehavende for de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen, idet der for hver enkelt maaned skulle medregnes loennen, den maanedlige andel af den trettende og fjortende maanedsloen, godtgoerelse for ikke afholdt ferie, renter efter loven og valutaopskrivning fra det tidspunkt, hvor deres arbejdsgiver blev erklaeret konkurs.

15 Efter den forelaeggende rets opfattelse er det tvivlsomt, om den erstatningsordning, som er indfoert ved bekendtgoerelsen, er forenelig med det princip om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en tilsidesaettelse af faellesskabsretten, som Domstolen har opstillet i dommen i sagen Francovich I, for saa vidt som bekendtgoerelsen efterfoelgende - og i visse tilfaelde maerkbart - begraenser den erstatning, de skadelidte vil kunne goere krav paa. Den forelaeggende ret har ogsaa rejst det spoergsmaal, om en raekke bestemmelser i bekendtgoerelsen er forenelige med det direktiv, de gennemfoerer.

16 I den forbindelse boer de relevante bestemmelser i direktivet omtales.

17 I henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, anses en arbejdsgiver for at vaere insolvent:

a) naar der er indgivet begaering om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, og som aabner mulighed for at tage arbejdstagernes krav paa ham i betragtning, og

b) naar den kompetente myndighed enten har truffet afgoerelse om indledning af proceduren eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstraekkelige til at berettige indledning af proceduren.

18 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger, for at garantiinstitutioner sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato; denne kan i henhold til artikel 3, stk. 2, efter medlemsstaternes valg vaere datoen, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, datoen for meddelelsen om arbejdstagerens opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens eller datoen, enten paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt eller for ophoer af arbejdstagerens arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens.

19 Betalingspligten kan dog i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, begraenses til kun at omfatte loentilgodehavender for bestemte perioder, alt efter hvad medlemsstaterne har valgt i henhold til artikel 3, stk. 2, nemlig:

- De sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger inden for en periode af seks maaneder forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt.

- De sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for datoen for meddelelsen om arbejdstagerens opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens.

- De sidste atten maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, eller datoen for ophoer af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet paa grund af insolvensen, idet medlemsstaterne dog i disse tilfaelde kan begraense betalingspligten for loen svarende til en periode paa otte uger eller til flere tidsrum, der tilsammen udgoer en periode af samme laengde.

20 Ifoelge direktivets artikel 4, stk. 3, kan medlemsstaterne desuden fastsaette et loft over betalingen for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte.

21 I henhold til direktivets artikel 9 kan medlemsstaterne anvende eller indfoere bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne.

22 Endelig har medlemsstaterne i medfoer af direktivets artikel 10 mulighed for »at traeffe de foranstaltninger, der maatte vaere noedvendige for at undgaa misbrug«.

23 Paa baggrund heraf har den forelaeggende ret besluttet at stille Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Kan EF-traktatens ordning med hensyn til erstatningsansvar over for borgerne for en medlemsstat, som har tilsidesat forpligtelser efter faellesskabsretten, saaledes som ordningen er fastlagt ved dommen i Francovich-sagen, fortolkes saaledes, at en national bestemmelse (artikel 2, stk. 7, sammenholdt med stk. 4, i den italienske bekendtgoerelse nr. 80 af 27.1.1992), hvorefter erstatningen for det allerede lidte tab efterfoelgende begraenses, er forenelig hermed?

2) Svarer udtrykket 'insolvens er indtraadt' i artikel 3, stk. 2, foerste led, og artikel 4, stk. 2, foerste led, i direktiv 80/987/EOEF til det tidspunkt, hvor begaeringen om indledning af en procedure i forbindelse med insolvens indgives, eller til det tidspunkt, hvor selve proceduren indledes (begge naevnt i artikel 2)?

3) Skal direktivets artikel 4, stk. 3, og artikel 10 fortolkes saaledes, at medlemsstaten kan udelukke betaling af loentilgodehavender, der er forfaldne forud for opsigelsen, saafremt en anden ydelse (konkret 'indennità di mobilità', jf. artikel 4 og 16 i den italienske lov nr. 223 af 23.7.1991) udbetales til en arbejdstager, der er forblevet uden beskaeftigelse i maanederne efter opsigelsen?

4) Skal udtrykket 'de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen' i artikel 4, stk. 2, forstaas som 'de sidste tre kalendermaaneder' eller som 'tre maaneder forud for ansaettelsesforholdets ophoer, ogsaa hvis dette sker i loebet af en maaned'?«

Kan de praejudicielle spoergsmaal antages til realitetsbehandling?

24 INPS har gjort gaeldende, at faellesskabsretten ikke indeholder momenter, som den nationale ret kan anvende ved afgoerelsen af hovedsagerne, bortset fra dem, som Domstolen allerede har fremhaevet i dommen i sagen Francovich I.

25 INPS har tilfoejet, at Domstolen ikke har kompetence til at fortolke direktivbestemmelser, som ikke har direkte virkning, og at enhver konflikt mellem faellesskabsretten og national ret skal afgoeres af Corte costituzionale, som allerede har taget stilling til gyldigheden af bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7.

26 Efter fast praksis tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, som skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen (jf. bl.a. dom af 21.3.1996, sag C-297/94, Bruyère m.fl., Sml. I, s. 1551, praemis 19). Kun naar det klart fremgaar, at den af den nationale retsinstans oenskede fortolkning eller vurdering af en faellesskabsbestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, kan anmodningen om praejudiciel afgoerelse afvises (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 61).

27 Med hensyn til den foreliggende sag bemaerkes blot, at der i den ordning, der er indfoert ved bekendtgoerelsen med henblik paa at yde arbejdstagerne erstatning som foelge af den for sene gennemfoerelse af direktivet, udtrykkeligt henvises til de bestemmelser i bekendtgoerelsen, hvorved direktivet gennemfoeres i den italienske retsorden, og at den forelaeggende ret har fundet det noedvendigt at anmode Domstolen om fortolkningsbidrag vedroerende faellesskabsretten for at kunne tage stilling til, om de omtvistede nationale bestemmelser er forenelige med faellesskabsretten, og til INPS' konkrete anvendelse af dem.

28 Desuden har Domstolen i henhold til traktatens artikel 177 kompetence til at traeffe praejudiciel afgoerelse om fortolkning af retsakter, der er vedtaget af faellesskabsinstitutionerne, uanset om disse retsakter gaelder umiddelbart (dom af 20.5.1976, sag 111/75, Mazzalai, Sml. s. 657, praemis 7).

29 De af INPS fremsatte indsigelser mod, at de praejudicielle spoergsmaal antages til realitetsbehandling, og vedroerende Domstolens kompetence kan saaledes ikke tages til foelge.

30 Den italienske regering har anfoert, at forelaeggelseskendelsen ikke indeholder de faktiske oplysninger, der er noedvendige for, at Domstolen kan traeffe en relevant afgoerelse, og for, at medlemsstaternes regeringer og de oevrige beroerte parter kan indgive indlaeg i medfoer af artikel 20 i statutten for Domstolen, og at anmodningen om en praejudiciel afgoerelse derfor maa afvises.

31 Hertil bemaerkes, at det fremgaar af praemis 1-14 i naervaerende dom og af de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, herunder af den italienske regering selv, at saavel denne som medlemsstaternes regeringer, institutionerne og de oevrige beroerte parter gennem forelaeggelseskendelsen har faaet tilstraekkelige oplysninger om den faktiske og retlige baggrund for de praejudicielle spoergsmaal.

32 De af den italienske regering fremsatte indsigelser mod, at anmodningen om praejudiciel afgoerelse antages til realitetsbehandling, kan saaledes ikke tages til foelge. De spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, skal derfor besvares.

Det foerste spoergsmaal

33 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret reelt oplyst, om en medlemsstat i forbindelse med betaling af erstatning for det tab, arbejdstagere har lidt som foelge af en for sen gennemfoerelse af direktivet, kan anvende gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet for sent, over for dem med tilbagevirkende gyldighed, herunder antikumulationsregler eller andre begraensninger af garantiinstitutionernes betalingspligt.

34 I den forbindelse bemaerkes, at der - som Domstolen gentagne gange har udtalt - af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (jf. dommen i sagen Francovich I, praemis 35, dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 31, af 26.3.1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. I, s. 1631, praemis 38, af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 24, og af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845, praemis 20).

35 Med hensyn til betingelserne for medlemsstatens pligt til at erstatte det saaledes forvoldte tab, foelger det af de naevnte afgoerelser, at tre betingelser skal vaere opfyldt, nemlig at den faellesskabsretlige bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen af den forpligtelse, der paahviler staten, og det tab, borgerne har lidt (jf. dommene i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 51, British Telecommunications, praemis 39, Hedley Lomas, praemis 25, og Dillenkofer m.fl., praemis 21). Bedoemmelsen af, om disse betingelser er opfyldt, afhaenger af hver type situation (jf. dommen i sagen Dillenkofer m.fl., praemis 24).

36 For saa vidt angaar omfanget af den erstatning, som den medlemsstat, overtraedelsen maa tilregnes, skal betale, foelger det af dommen i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 82, at erstatningen skal staa i passende forhold til det lidte tab, saaledes at der sikres en effektiv beskyttelse af de skadelidtes rettigheder.

37 Endelig foelger det af fast praksis siden dommen i sagen Francovich I, praemis 41-43, at statens erstatningsansvar for det forvoldte tab, med forbehold af det ovenfor anfoerte, gennemfoeres efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnaa erstatning.

38 Domstolen har allerede i dommen i sagen Francovich I, praemis 46, udtalt, at medlemsstaten ifaldt erstatningsansvar for borgernes tab som foelge af, at direktivet ikke var gennemfoert inden for den fastsatte frist.

39 Med hensyn til omfanget af erstatningen for det heraf foelgende tab bemaerkes, at de skadelige foelger af overtraedelsen af faellesskabsretten i princippet kan afhjaelpes ved, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes fuldt ud og med tilbagevirkende gyldighed paa arbejdstagere, der har lidt skade som foelge af den for sene gennemfoerelse, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Naar gennemfoerelsesforanstaltningerne anvendes paa denne maade, skulle arbejdstagerne blive sikret de rettigheder, de ville have haft, hvis direktivet var blevet gennemfoert inden for den fastsatte frist (jf. ogsaa dom af dags dato i de forenede sager C-94/95 og C-95/95, Bonifaci m.fl. og Berto m.fl., trykt i dette bind Samling af Afgoerelser, praemis 51-54).

40 Den omstaendighed, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes fuldt ud og med tilbagevirkende gyldighed, indebaerer noedvendigvis, at eventuelle antikumulationsregler i gennemfoerelsesretsakten ogsaa kan anvendes, idet de dog ikke maa beroere de rettigheder, borgerne er tillagt ved direktivet, og at der kan anvendes en begraensning af garantiinstitutionernes betalingspligt paa de betingelser og efter de regler, der er fastsat i direktivet, naar medlemsstaten faktisk har begraenset betalingspligten ved gennemfoerelsen af direktivet i den nationale retsorden.

41 Ved behandlingen af de sager, der er indbragt for den, skal den nationale ret imidlertid i lyset af de principper, som fremgaar af Domstolens praksis, og som der er henvist til i naervaerende doms praemis 34-37, paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.

42 Det foerste spoergsmaal maa derfor besvares saaledes, at en medlemsstat i forbindelse med betaling af erstatning for det tab, arbejdstagere har lidt som foelge af en for sen gennemfoerelse af direktivet, kan anvende gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet for sent, over for dem med tilbagevirkende gyldighed, herunder antikumulationsregler eller andre begraensninger af garantiinstitutionernes betalingspligt, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Den nationale ret skal imidlertid paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.

Det andet spoergsmaal

43 Med det andet spoergsmaal rejser den forelaeggende ret reelt spoergsmaalet om betydningen af begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, som anvendes i direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2; retten rejser navnlig spoergsmaalet om, hvorvidt den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, i disse bestemmelsers forstand er datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, eller datoen for afgoerelsen om indledning af proceduren, som begge er omtalt i direktivets artikel 2, stk. 1.

44 Indledningsvis bemaerkes, at Domstolen i dommen af 9. november 1995 (sag C-479/93, Francovich II, Sml. I, s. 3843, praemis 18) har udtalt, at det fremgaar af ordlyden af direktivets artikel 2, stk. 1, at betingelsen for, at en arbejdsgiver kan anses for insolvent, for det foerste er, at der i henhold til de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som gaelder i den paagaeldende medlemsstat, er foreskrevet en procedure vedroerende arbejdsgiverens bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, for det andet, at der under denne procedure er mulighed for at tage de krav i betragtning, som arbejdstagere kan goere gaeldende i medfoer af en arbejdsaftale eller et ansaettelsesforhold, for det tredje, at der er indgivet begaering om indledning af en procedure, og for det fjerde, at den myndighed, som har kompetence i henhold til de naevnte nationale bestemmelser, enten har truffet afgoerelse om indledning af proceduren eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstraekkelige til at berettige indledning af proceduren.

45 To begivenheder skal saaledes vaere indtraadt, for at direktivet finder anvendelse: For det foerste skal der vaere indgivet en begaering til den kompetente nationale myndighed om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, og for det andet skal der enten vaere truffet afgoerelse om indledning af proceduren, eller det skal i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, vaere konstateret, at den er lukket.

46 Selv om det er en betingelse for udloesning af den i direktivet foreskrevne garanti, at disse to begivenheder, som er omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1, er indtraadt, kan det dog ikke i kraft af deres indtraeden fastlaegges, hvilke tilgodehavender garantien daekker. Dette spoergsmaal reguleres af direktivets artikel 3 og 4, som henviser til en dato, der noedvendigvis maa vaere én og den samme, og som de i disse artikler naevnte referenceperioder skal ligge forud for.

47 Direktivets artikel 3 giver medlemsstaterne mulighed for blandt en raekke muligheder at vaelge den dato, foer hvilken betalingen af loentilgodehavender skal sikres. Under hensyntagen til det valg, medlemsstaterne saaledes har foretaget, fastlaegges det i direktivets artikel 4, stk. 2, hvilke tilgodehavender der under alle omstaendigheder skal vaere daekket af garantiforpligtelsen, saafremt en medlemsstat som her beslutter at begraense den tidsmaessigt i medfoer af artikel 4, stk. 1.

48 Den italienske stat har valgt den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, jf. artikel 3, stk. 2, foerste led, og artikel 4, stk. 2, foerste led, idet den dog har udvidet referenceperioden fra seks til tolv maaneder.

49 Det foelger af det anfoerte, at selv om anvendelsen af den ordning til beskyttelse af arbejdstagerne, som er indfoert ved direktivet, forudsaetter, baade at der er indgivet en begaering om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, som den, der er indfoert ved den paagaeldende medlemsstats lovgivning, og at der er truffet en formel afgoerelse om indledning af en saadan procedure, sker fastlaeggelsen af, hvilke tilgodehavender direktivet skal sikre, i henhold til bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, foerste led, og artikel 4, stk. 2, ud fra den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, og som ikke noedvendigvis er den samme som datoen for en saadan afgoerelse.

50 Som det i oevrigt fremgaar af de faktiske omstaendigheder i sagen, kan afgoerelsen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, eller i dette tilfaelde naermere bestemt afgoerelsen om at erklaere en arbejdsgiver konkurs, blive truffet laenge efter, at begaeringen om indledning af proceduren er indgivet, og ogsaa laenge efter de beskaeftigelsesperioder, tilgodehavenderne vedroerer. Hvis arbejdsgiverens insolvens kun kunne vaere indtraadt, saafremt betingelserne i direktivets artikel 2, stk. 1, var opfyldt, kunne det derfor, i betragtning af de tidsmaessige begraensninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, forekomme, at direktivet aldrig sikrede betalingen af disse tilgodehavender, og det af grunde, som ikke noedvendigvis havde noget med arbejdstagernes handlemaade at goere. En saadan konsekvens ville vaere i strid med direktivets formaal, der - som det fremgaar af foerste betragtning - er paa faellesskabsplan at sikre arbejdstagerne en minimumsbeskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens.

51 Begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, kan ikke uden videre - som sagsoegerne i hovedsagerne har haevdet - sidestilles med det tidspunkt, hvor arbejdsgiveren holder op med at udbetale loen. Med hensyn til fastlaeggelsen af, hvilke tilgodehavender direktivet skal sikre betaling af, henvises der i artikel 3 og artikel 4, stk. 2, saaledes til en periode, som ligger forud for den dato, paa hvilken insolvensen er indtraadt. Hvis man fulgte den opfattelse, sagsoegerne i hovedsagerne har givet udtryk for, ville resultatet blive, at arbejdsgiveren per definition ikke er holdt op med at betale loen inden denne dato, og artikel 3 og artikel 4, stk. 2, ville derved blive uden indhold.

52 I betragtning af direktivets sociale formaal og af, at de referenceperioder, direktivet knytter retsvirkninger til, maa fastlaegges praecist, maa begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, som anvendes i direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, fortolkes som datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, idet garantien dog ikke kan udloeses, foer der er truffet afgoerelse om at indlede en saadan procedure, eller foer det i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, er konstateret, at den er lukket endeligt.

53 En saadan definition af begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, kan imidlertid ikke beroere medlemsstaternes mulighed for i henhold til direktivets artikel 9 at anvende eller indfoere bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne, navnlig med henblik paa at daekke loentilgodehavender for en periode efter indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer (jf. ogsaa dom af dags dato i de forenede sager Bonifaci m.fl. og Berto m.fl., praemis 36-43).

54 Det andet spoergsmaal maa derfor besvares med, at »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, jf. direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, er datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, idet garantien dog ikke kan udloeses, foer der er truffet afgoerelse om at indlede en saadan procedure, eller foer det i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, er konstateret, at den er lukket endeligt.

Det tredje spoergsmaal

55 Med det tredje spoergsmaal oensker den forelaeggende ret reelt oplyst, om direktivets artikel 4, stk. 3, og artikel 10 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat kan fastsaette bestemmelser om, at de beloeb, direktivet garanterer betalingen af, ikke maa udbetales samtidig med en ydelse som den »indennità di mobilità«, der er omhandlet i artikel 4 og 16 i lov nr. 223 af 23. juli 1991, og som skal daekke en opsagt arbejdstagers behov for oekonomisk hjaelp i de foerste tre maaneder efter ansaettelsesforholdets ophoer.

56 I den forbindelse bemaerkes, at medlemsstaterne efter direktivets artikel 4, stk. 3, kan fastsaette et loft over garantien for betaling af arbejdstagernes tilgodehavender for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte. Dets formaal er - som anfoert i praemis 50 i naervaerende dom - paa faellesskabsplan at sikre arbejdstagerne en minimumsbeskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens ved betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for en bestemt periode.

57 Det fremgaar af oplysningerne i sagen, at den ydelse, som i henhold til bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 4, litra c), ikke maa udbetales samtidig med tilgodehavender, som direktivet sikrer betaling af, ikke hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, eftersom den i givet fald foerst udbetales efter opsigelsen af arbejdstageren og derfor ikke er betaling for ydelser udfoert i forbindelse med et ansaettelsesforhold.

58 Hertil kommer, at selv om medlemsstaterne ifoelge direktivets artikel 10 kan traeffe de foranstaltninger, der maatte vaere noedvendige for at undgaa misbrug, er der hverken i forelaeggelseskendelsen eller i de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, anfoert noget til stoette for, at der foreligger et misbrug, som antikumulationsreglen skal forhindre.

59 Det tredje spoergsmaal maa derfor besvares med, at direktivets artikel 4, stk. 3, og artikel 10 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke maa fastsaette bestemmelser om, at de beloeb, direktivet garanterer betalingen af, ikke maa udbetales samtidig med en ydelse som den »indennità di mobilità«, der er omhandlet i artikel 4 og 16 i lov nr. 223 af 23. juli 1991, og som skal daekke en opsagt arbejdstagers behov for oekonomisk hjaelp i de foerste tre maaneder efter ansaettelsesforholdets ophoer.

Det fjerde spoergsmaal

60 Med det fjerde spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplysninger om betydningen af ordene »de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet« i direktivets artikel 4, stk. 2.

61 Det bemaerkes, at direktivets artikel 4, stk. 2, sikrer betalingen af tilgodehavender for loen for

- de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som enten ligger inden for en periode af seks maaneder forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, eller forud for datoen for meddelelsen om arbejdstagerens opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens

- eller for de sidste atten maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for enten den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, eller datoen for ophoer af arbejdstagerens arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens, idet medlemsstaterne dog kan begraense denne periode til otte uger eller til flere tidsrum, der tilsammen udgoer en periode af samme laengde.

62 Det foelger af direktivets formaal, at den tremaanedersperiode, for hvilken artikel 4, stk. 2, sikrer betaling af loen, er udtrykt i maaneder i den forstand, at perioden udgoer tidsrummet mellem den dato i maaneden, der svarer til det i direktivets artikel 4, stk. 2, naevnte tidspunkt, og den samme dato i den tredje maaned forud herfor.

63 Som den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering har anfoert, ville en begraensning af garantien til de sidste tre kalendermaaneder - uanset paa hvilken dag det i direktivets artikel 4, stk. 2, omhandlede tidspunkt er indtraadt - kunne have skadelige foelger for de arbejdstagere, der er omfattet af direktivet, saafremt insolvensen ikke er indtraadt den sidste dag i maaneden.

64 Det fjerde spoergsmaal maa foelgelig besvares med, at ordene »de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet« i direktivets artikel 4, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at der er tale om tre hele maaneder.

Sagens omkostninger

65 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, af den tyske regering, af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagsomkostningerne.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Venezia ved kendelse af 3. november 1995, for ret:

1) En medlemsstat kan i forbindelse med betaling af erstatning for det tab, arbejdstagere har lidt som foelge af en for sen gennemfoerelse af Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, anvende gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet for sent, over for dem med tilbagevirkende gyldighed, herunder antikumulationsregler eller andre begraensninger af garantiinstitutionernes betalingspligt, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Den nationale ret skal imidlertid paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.

2) »Den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, jf. artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, i direktiv 80/987, er datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, idet garantien dog ikke kan udloeses, foer der er truffet afgoerelse om at indlede en saadan procedure, eller foer det i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, er konstateret, at den er lukket endeligt.

3) Artikel 4, stk. 3, og artikel 10 i direktiv 80/987 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke maa fastsaette bestemmelser om, at de beloeb, direktivet garanterer betalingen af, ikke maa udbetales samtidig med en ydelse som den »indennità di mobilità«, der er omhandlet i artikel 4 og 16 i den italienske lov nr. 223 af 23. juli 1991, og som skal daekke en opsagt arbejdstagers behov for oekonomisk hjaelp i de foerste tre maaneder efter ansaettelsesforholdets ophoer.

4) Ordene »de sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet« i artikel 4, stk. 2, i direktiv 80/987 skal fortolkes saaledes, at der er tale om tre hele maaneder.