1. 

Den foreliggende sag drejer sig om, hvorvidt en afgift, der opkræves ved import til og produktion af varer i Ceuta, en spansk enklave på Afrikas middelhavskyst, er lovlig. Den forelæggende retsinstans, jf. traktatens artikel 177, er Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, som har forelagt følgende præjudicielle spørgsmål:

»Har artikel 25, stk. 2, i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber og dens protokol nr. 2, sammenholdt med EØF- og EKSF-traktatens bestemmelser om de frie varebevægelser, siden 1991 lovligt kunnet hjemle en afgift som den, der omhandles i den spanske lov nr. 8/1991 af 25. marts 1991, hvorved der indførtes en afgift på produktion i og import til byerne Ceuta og Melilla, når de nærmere regler er udformet således, at der ’stort set ikke pålægges yderligere afgifter på interne transaktioner’, og der samtidig faktisk opkræves afgifter på import fra Fællesskabets toldområde?«

2. 

Spørgsmålet er rejst under en tvist mellem Ayuntamiento di Ceuta (kommunalbestyrelsen) og byens Cámara de Comercio, Industria y Navegación (»handels-, industri- og søfartskammeret«). Sidstnævnte har nedlagt påstand om annullation af den kommunale bekendtgørelse, hvorved gennemførelsesbestemmelserne vedrørende den lokale afgift på varer, der indføres til eller produceres på kommunens område, blev godkendt, jf. ovennævnte lov nr. 8 af 25. marts 1991 ( 1 ).

3. 

For bedre at forstå den nøjagtige rækkevidde af det spørgsmål, der er forelagt, er det relevant at omtale de bestemmelser i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spanien tiltrædelse af Fællesskaberne ( 2 ) (herefter »tiltrædelsesakten«), som i relation til den foreliggende sag særligt vedrører Ceuta og Melilla, samt de omtvistede nationale bestemmelser.

Tiltrædelsesaktens artikel 25, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

I protokollen præciseres det først, at »Fællesskabets toldområde ikke omfatter De Kanariske Øer, Ceuta og Melilla« (artikel 1, stk. 2). Herefter fastlægges det, hvilke bestemmelser der gælder med hensyn til indførsel af varer fra tredjelande til de nævnte områder, hvilke bestemmelser der gælder for varer, der har oprindelse på De Kanariske Øer og i Ceuta og i Melilla, og som bringes i fri omsætning på Fællesskabets toldområde, de særlige bestemmelser, der gælder for fiskerivarer og landbrugsprodukter og med hensyn til samhandelen mellem de nævnte områder, og endelig de bestemmelser, der gælder for varer, der har oprindelse i Fællesskabet, og som indføres til De Kanariske Øer eller Ceuta og Melilla, idet det på det punkt bestemmes, at told og afgifter med tilsvarende virkning gradvis skal afskaffes i løbet af overgangsperioden.

Det hedder nærmere i protokollens artikel 6:

De nævnte betingelser er de samme som dem, der i tiltrædelsesakten er fastsat for det øvrige Spanien, og hvorefter afgifterne i løbet af overgangsperioden gradvis nedsættes og skal være endeligt afviklet den 1. januar 1993. Der findes ikke særlige bestemmelser for produkter, der er omfattet af EKSF-traktaten. For dem gælder således de samme bestemmelser.

4. 

Det bør også nævnes, at i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 26, sammenholdt med punkt 2 i kapitel 5 i bilag I til den nævnte akt, finder fællesskabsbestemmelserne om merværdiafgift ikke anvendelse i de nævnte områder. Derimod findes der ikke undtagelsesbestemmelser for så vidt angår anvendelsen af traktatens fiskale bestemmelser, hvilket i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 2 indebærer, at de pågældende bestemmelser og navnlig artikel 95 finder anvendelse på Ceuta's og Melilla's områder.

5. 

Netop med henblik på at overholde de forpligtelser, der var fastsat i ovennævnte bestemmelser i tiltrædelsesakten, vedtog den spanske lovgiver ovennævnte lov nr. 8/1991, hvorved de bestemmelser, der var gældende med hensyn til lokale afgifter i Ceuta og Melilla, blev ændret, idet den tidligere kommunale afgift på indførsel af varer (betegnet »aforo«) blev erstattet af en ny afgift, den såkaldte »arbitrio«. Herefter opkræves afgiften ikke, som tidligere, alene ved indførslen af varer til de pågældende områder, men også af den lokale produktion, idet formålet som udtrykkeligt fremhævet i forarbejderne til loven er at afskaffe enhver form for forskelsbehandling på grundlag af varernes oprindelse. På baggrund af de særlige problemer, som hæmmer den økonomiske udvikling i de pågældende områder, og som tidligere begrundede, at der gjaldt en anden afgiftsordning end den, der fandt anvendelse i resten af landet, indeholdt loven i øvrigt visse ganske vist midlertidige bestemmelser om beskyttelse af den lokale industri.

Lovens artikel 1 bestemmer: »Afgiften (’arbitrio’) på produktion og import er en indirekte kommunal afgift, som i byerne Ceuta og Melilla pålægges produktion, fremstilling og import af alle kategorier af varer mv., jf. bestemmelserne i denne lov«. I artikel 3 præciseres det i øvrigt, at de afgiftspligtige transaktioner omfatter virksomheders erhvervsmæssige produktion af goder samt import af sådanne goder til de områder, hvor loven finder anvendelse, og i henhold til lovens artikel 5, stk. 1, omfatter denne anden kategori også varer med oprindelse i andre spanske regioner. I henhold til lovens artikel 11 er den afgiftsudløsende begivenhed i førstnævnte henseende den omstændighed, at varen stilles til rådighed for køberen, og i sidstnævnte henseende indgivelsen af importanmeldelsen. For så vidt angår beskatningsgrundlaget udgøres det med hensyn til den lokale produktion det samlede beløb, der skal erlægges til sælgeren på det tidspunkt, hvor varen leveres, og for indførte varers vedkommende deres toldværdi (artikel 15 og 16). En nærmere fastsættelse af satserne for de forskellige varer er inden for de i loven fastsatte grænser (mellem 0,5% og 10%) overladt de kommunale myndigheder (artikel 18), idet de skal fastsætte dem i overensstemmelse med de gennemførelsesbestemmelser med hensyn til afgiften, der ligger inden for deres kompetence.

For så vidt angår byen Ceuta blev de pågældende gennemførelsesbestemmelser vedtaget ved bekendtgørelse af 24. september 1991 ( 3 ).

Endelig indeholder artikel 7 og 9 i lov nr. 8/1991 bestemmelser om, hvilke former for produktion og import, der er fritaget for betaling af afgiften. De kategorier af varer, som er omfattet af denne ordning, er i vidt omfang de samme i begge tilfælde. Imidlertid gælder der for den lokale industri en særlig ordning, idet lovens artikel 7, stk. 2, bestemmer: »Hel eller delvis fritagelse kan midlertidigt indrømmes med hensyn til varer, der fremstilles eller forarbejdes af industrivirksomheder, der er etableret på Ceuta's og Melilla's områder, og som henhører under de sektorer, der er beskyttet i henhold til lov nr. 50/1985 af 27. december 1985 om regionale foranstaltninger til fremme af den økonomiske udvikling med henblik på at udligne de økonomiske forskelle mellem de forskellige dele af det nationale område«.

Det skal i den forbindelse præciseres, at artikel 14 i ovennævnte kommunale bekendtgørelse af september 1991 bestemmer, at der på grundlag af en begrundet ansøgning fra de berørte virksomheder kan opnås fritagelse på de betingelser og for den periode, der er angivet i den retsakt, hvorved der meddeles fritagelse.

6. 

På baggrund af de relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten er det således i relation til traktatens artikel 9 og 12 eller artikel 95, at det skal afgøres, om den pågældende afgift er forenelig med fællesskabsretten.

Jeg skal i den forbindelse først nævne, at i henhold til Domstolens faste praksis ( 4 ) kan en afgift, således som traktaten er opbygget, ikke samtidig henhøre under kategorien afgifter med tilsvarende virkning som told, jf. artikel 9 og 12, og kategorien interne afgifter, jf. artikel 95, idet der i henhold til artikel 9 og 12 ikke må opkræves told eller afgifter med tilsvarende virkning ved indførsel fra og udførsel til andre medlemsstater, mens artikel 95 alene er til hinder for interne afgifter, som er eller for så vidt er diskriminerende i forhold til varer fra andre medlemsstater.

7. 

Mere konkret er det karakteristisk for en afgift med tilsvarende virkning som told — og herved adskiller den sig fra en intern afgift — at den udelukkende rammer indførte varer, fordi de er indførte, mens en intern afgift rammer såvel indførte som indenlandsk fremstillede varer ( 5 ).

I dommen i sagen Legros m.fl. ( 6 ), som vedrørte en oversøisk afgift, der blev opkrævet i de franske oversøiske departementer, fastslog Domstolen, at »en afgift, der proportionalt med varers toldværdi opkræves af en medlemsstat ved indførsel af varer fra en anden medlemsstat til en region inden for den første medlemsstats område, må anses for en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, selv om afgiften også opkræves ved indførsel af varer til denne region fra et andet område i den samme medlemsstat« ( 7 ). I dommen afviste Domstolen, at den omtvistede afgift kunne betegnes som en intern afgift som omhandlet i artikel 95, idet afgiften ganske vist ramte alle produkter, der indføres til Réunion på grund af, at de indføres til denne del af fransk område, mens produkter med oprindelse i Réunion systematisk var fritaget for afgiften, netop på grund af deres regionale oprindelse og ikke på grund af objektive kriterier, der ligeledes kunne anvendes på importvarer ( 8 ).

8. 

Såfremt de i denne sag omtvistede bestemmelser bedømmes i lyset af de principper, jeg netop har omtalt, må det fremhæves, at afgiften »arbitrio« uden forskel opkræves både af udenlandske varer som dem, der har oprindelse i andre dele af det nationale område, på det tidspunkt, hvor de indføres til Ceuta, og af varer med oprindelse i Ceuta; afgiften rammer kategorier af varer på grundlag af et objektivt kriterium, nemlig den omstændighed, at varen er omfattet af de kategorier af varer, der er angivet i den oversigt, der er optaget som bilag til den kommunale bekendtgørelse af 24. september 1991. De satser, der gælder for de forskellige varer, og de fastsatte undtagelser, bortset fra det særlige tilfælde, der omhandles i artikel 7, stk. 2, i lov nr. 8/1991, og som jeg vil opholde mig ved i det følgende, er også udelukkende fastsat under hensyntagen til, at varen — uanset oprindelse — tilhører en bestemt kategori af varer.

Den omtvistede afgift, som ud fra det synspunkt adskiller sig væsentligt fra den oversøiske afgift, dommen i Legros m.fl.-sagen vedrørte, frembyder således i princippet sådanne kendetegn, at den ud fra Domstolens praksis kan antages at være en intern afgift som omhandlet i artikel 95.

9. 

Det ændrer heller ikke noget herved, at det i forelæggelseskendelsen bemærkes, at da der i Ceuta kun er en meget beskeden fremstillingsvirksomhed og industriproduktion, rammer afgiften navnlig indførslen af varer, og at den omstændighed, at der indføres en tilsvarende afgift også på produktionen, reelt kun er et middel, lovgiver har iværksat for at opretholde den tidligere afgift på importen, der er forbudt i henhold til fællesskabsretten. På det punkt har Domstolen allerede fastslået, at en afgift, som både rammer indførte og indenlandsk fremstillede varer, men som reelt udelukkende eller næsten udelukkende opkræves af indførte varer, idet der ikke findes en lignende indenlandsk produktion eller den indenlandske produktion er særdeles begrænset, ikke er en afgift med tilsvarende virkning, såfremt den er led i et »almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier« ( 9 ). Som allerede nævnt rammer afgiften en række varer, når disse bringes i omsætning, uden at det principielt har betydning, om de har regional, indenlandsk eller udenlandsk oprindelse.

10. 

Man burde derimod nå frem til et andet resultat, såfremt det som hævdet af sagsøgeren i hovedsagen blev godtgjort, at provenuet af den omtvistede afgift skal finansiere et offentligt eller halvoffentligt organs aktivititeter, som udelukkende er til fordel for den indenlandske produktion, navnlig gennem ydelse af lån til virksomheder, der etableret i Ceuta. Allerede i dommen i Capolongosagen ( 10 ) fastslog Domstolen:

»Ved fortolkningen af begrebet ’afgift, der har tilsvarende virkning som indførselstold’, kan der være tale om at tage hensyn til de opkrævede afgifters anvendelsesformål.

Når en sådan afgift eller et sådant bidrag udelukkende er bestemt til at finansiere aktiviteter, som særlig de indenlandske produkter har fordel af, kan dette bevirke, at det almindelige bidrag, der opkræves efter samme kriterier på det importerede og det indenlandske produkt, alligevel for den ene part udgør en egentlig tillægsafgift, mens det for den anden part i virkeligheden udgør modydelsen for fordele eller støtte, som denne har modtaget.

Et bidrag, der er et led i et almindeligt internt afgiftssystem, som konsekvent behandler indenlandske og importerede produkter efter samme kriterier, kan derfor alligevel udgøre en afgift med tilsvarende virkning som indførselstold, når dette bidrag udelukkende er bestemt til at finansiere sådanne aktiviteter, som særlig er til fordel for det pågældende indenlandske produkt.«

11. 

Disse principper er ligeledes blevet bekræftet med hensyn til anvendelsen af artikel 95 ( 11 ). Da bestemmelserne om diskriminerende interne afgifter og om afgifter med tilsvarende virkning som ovenfor nævnt ikke kan anvendes samtidig, har Domstolen defineret det kriterium, der skal lægges til grund for sondringen mellem de to muligheder, under hensyntagen til, om den byrde, der belaster den indenlandske produktion, når den bringes i omsætning, udlignes helt eller delvis gennem de fordele, der følger af afgiftsprovenuets anvendelse. Såfremt byrden udlignes fuldt ud, er der tale om en afgift, der er uforenelig med traktatens artikel 12 ff; såfremt den udlignes delvis, er afgiften uforenelig med artikel 95 og forbudt i det omfang, den stiller det importerede produkt dårligere ( 12 ).

12. 

Ceuta kommune har benægtet, at provenuet af afgiften anvendes med et særligt formål for øje: Ifølge kommunen bidrager det på linje med de øvrige indtægter til at skaffe de lokale myndigheder de økonomiske midler, der er nødvendige med henblik på driften af alle dens institutionelle aktiviteter. Da de omtvistede bestemmelser ikke indeholder nærmere regler på det punkt, må der foretages nærmere undersøgelser af faktum, hvilket tilkommer den nationale retsinstans. I den foreliggende sag må den undersøge, om afgiftsprovenuet er bestemt til at finansiere aktiviteter, som kun den regionale produktion har fordel af. Såfremt dette måtte være tilfældet, må rettens afgørelse være, at den afgift, der pålægges det importerede produkt, er en afgift med tilsvarende virkning, idet fordelene for det regionale produkt udlignes fuldt ud af den byrde, det belastes med, når det bringes i omsætning. Hvis fordelene derimod kun delvis udligner den byrde, der pålægges det regionale produkt, er den pågældende ordning udtryk for en fiskal forskelsbehandling, der er uforenelig med artikel 95.

13. 

Når dette er sagt, skal jeg tilføje, at for mig at se er den omtvistede afgiftsordning ud fra et andet synspunkt utvivlsomt udtryk for forskelsbehandling af indførte varer. Således bestemmer artikel 7, stk. 2, i lov nr. 8/1991, at der midlertidigt kan indrømmes hel eller delvis fritagelse for afgiften, men kun for nærmere angivne kategorier af varer, der fremstilles af industrivirksomheder, der er etableret i Ceuta (og Melilla); det fremgår af artikel 14 i bekendtgørelsen af 24. september 1991, som indeholder de nærmere regler til gennemførelse af ovennævnte særlige bestemmelse, at de pågældende fritagelser indrømmes på begæring af de berørte virksomheder. Bestemmelsen mister ikke sin forskelsbehandlende karakter som følge af, at det ikke alene er indførte produkter, men også produkter med oprindelse i andre dele af Spanien, der ikke kan omfattes af den. Som Kommissionen har fremhævet, er forskelsbehandling på grundlag af en vares nationale oprindelse i det mindste delvis forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, idet de indførte varer, der svarer til de lokale varer, som kan omfattes af fritagelsen, eller som konkurrerer med de lokale varer, behandles mindre gunstigt. Det fremgår således af Domstolens faste praksis vedrørende artikel 30, at for at en bestemmelse kan anses for diskriminerende eller beskyttende, er det ikke nødvendigt, at den fører til, at samtlige indenlandsk fremstillede produkter stilles bedre, eller at det kun er indførte og ikke indenlandsk fremstillede produkter, der stilles ringere ( 13 ).

Når det desuden tages i betragtning, at artikel 95 ikke kan gøres gældende over for interne afgifter, som pålægges importerede varer, når der ikke eksisterer nogen lignende eller konkurrerende indenlandsk produktion ( 14 ), kan det kun påberåbes, at afgiften er uforenelig med ovennævnte bestemmelse i det omfang, den opkræves for varer, hvor der findes en regional produktion, som er belastet med lavere afgifter end den tilsvarende eller konkurrerende importerede produktion.

14. 

Endelig kan det resultat, jeg er nået frem til, ikke blive anderledes, selv om man som den spanske regering påberåber sig traktatens bestemmelser om økonomisk og social samhørighed, navnlig artikel 130 A. Selv om de nævnte bestemmelser, hvorefter det pålægges Fællesskabet at fortsætte sin indsats, navnlig med henblik på at formindske forskellene mellem de forskellige regioner, må være en nøgle til fortolkningen af fællesskabsretten som helhed, kan de imidlertid ikke begrunde undtagelser med hensyn til anvendelsen af andre bestemmelser i traktaten, som ikke udtrykkeligt er fastsat i traktaten eller i retsakter på samme niveau. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne om de frie varebevægelser finder anvendelse i Ceuta og Melilla, indeholder tiltrædelsesakten ingen undtagelsesbestemmelser ved overgangsperiodens udløb. Når dette er sagt, skal jeg minde om, at både selve traktaten og den afledte ret indeholder en række instrumenter, der kan bringes i anvendelse med henblik på at nå det mål, der er anført i artikel 130 A, uden at det er nødvendigt at rokke ved det grundlag, Fællesskabet hviler på.

15. 

Sammenfattende skal jeg herefter foreslå, at de spørgsmål, den nationale retsinstans har forelagt, besvares som følger: