1.

I nærværende sag har Kongeriget Danmark nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutninger 85/450/EØF og 85/451/EØF af 28. august 1985 om afslutning af de af Kongeriget Danmark forelagte regnskaber og af de udgifter for regnskabsårene 1980 og 1981 ( 1 ), der er finansieret gennem EUGFL, Garantisektionen. Der er tale om beløb for eksportrestitutioner til oksekød.

2.

Hvad er tvistens kerne?

3.

I henhold til Rådets forordning nr. 805/68 af 27. juni 1968 ( 2 ) om den fælles markedsordning for oksekød omfatter denne markedsordning et system med eksportrestitutioner, der har til formål at udligne forskellen mellem de priser, der gælder på verdensmarkedet, og de priser der gælder inden for Fællesskabet (artikel 18).

4.

De nærmere regler om, hvornår der kan ydes restitutioner, og de kriterier, der skal anvendes ved beløbenes beregning, blev fastsat i Rådets forordning nr. 885/68 af 28. juni 1968 ( 3 ).

5.

I medfør af artikel 18, stk. 5, i forordning nr. 805/68 fastsatte Kommissionen, blandt andet i forordning nr. 187/80 af 29. januar 1980 ( 4 ), de eksportrestitutioner, der skulle ydes i oksekødssektoren for 1980 og 1981. Listen over de omfattede produkter og restitutionernes størrelse blev optaget som bilag til forordningen. Blandt andet figurerer her tilberedte varer og konserverede varer af oksekød under position 16.02 B III b) 1 i Den Fælles Toldtarif, og restitutionernes størrelse er afhængig af den mængde oksekød, varerne indeholder. I bilaget præciseres, at der er tale om vægtprocent af »oksekød (ikke slagteaffald og fedt)«.

6.

Hvad der er omtvistet i denne sag er helt bestemt fortolkningen af udtrykket »oksekød (ikke slagteaffald og fedt)«, og hertil kan problemstillingen reduceres.

7.

Det drejer sig nemlig om at få afklaret, om udtrykket medfører, at alt fedt, uanset af hvilken art, er udelukket, når indholdet af kød i slutproduktet beregnes, eller om en del af fedtet kan betragtes som værende en del af kødet ved beregningen af eksportrestitutionerne.

8.

Danmark har anført, at udtrykket »fedt« som her omhandlet kun omfatter tilsat fedt, som ikke er en del af kødets struktur. Kød kan nemlig have et strukturelt indhold af fedt indtil en procentsats, som sagsøgeren fastsætter til 30.

9.

Kommissionen derimod har afvist denne fortolkning og anført, at man ved beregningen af eksportrestitutionerne må se bort fra enhver slags fedt, det være sig naturlig eller tilsat, synlig eller usynlig, og at man må holde sig udelukkende til det indhold af kød uden fedt, som kan fastsættes ved analyse.

10.

Ud fra denne opfattelse afviste Kommissionen således i de anfægtede beslutninger at finansiere eksportrestitutioner for tilberedninger af »oksekød« for 1980 og 1981 med et beløb på henholdsvis 18175950,25 og 31664013,16 DKR.

11.

Den danske regering har støttet sin påstand på to anbringender:

12.

Jeg vil nu analysere disse anbringender hver for sig.

13.

A — Den danske regering har anført, at udtrykket »oksekød« i mangel af selvstændige kriterier i fællesskabsretten skal fortolkes efter normal sprogbrug, dvs. som skeletmuskulatur med naturligt fedtindhold, såvel synligt som intramuskulært.

14.

Ud fra den praksis, som danske myndigheder følger, anfører regeringen, at et fedtindhold på 30% må betragtes som naturligt for oksekød. Når fedt således er en naturlig bestanddel af kødet, er det kun det fedt, som tilsættes den endelige tilberedning, der ikke kan tages i betragtning ved beregningen af eksportrestitutionen.

15.

Også Det Forenede Kongerige, som har fået tilladelse til at intervenere, har foreslået en fortolkning af forordningen, der ligger tæt på (men ikke identisk med) den danske. Medlemsstaten har anført, at eftersom fællesskabsretten ikke selv indeholder kriterier, må udtrykket »oksekød« fortolkes på en rimelig og fornuftig måde. I overensstemmelse med den praksis, som kan udledes af »Meat Products and Spreadable Fish Products Regulation 1984« anføres det, at udtrykket hidtil er blevet fortolket som skært oksekød (»lean meat«), dvs. magert muskelvæv, hvorfra man har fjernet alt synligt fedt, men som kan indeholde indtil 10% af ikke synligt fedt. Ud fra denne opfattelse fortolker Det Forenede Kongerige udtrykket »oksekød (ikke slagteaffald og fedt)« som »skært oksekød, eksklusive slagteaffald og synligt fedt«.

16.

Skal man anerkende disse to medlemsstaters opfattelse?

17.

B — Lad mig, for at starte, gå i kast med en bogstavelig fortolkning af de gældende bestemmelser:

18.

Under denne synsvinkel må jeg allerede nu sige, at teksten til den omhandlede forordning kan give holdepunkter for indbyrdes modstridende fortolkninger.

19.

For det første forholder det sig således, at bilaget til forordning nr. 187/80 anvender udtrykket »oksekød (ikke... fedt)« og undlader enhver beskrivelse af, hvilken slags fedt der er tale om. »Ubi lex non distingui! nee nos distinguere debemus«: heraf følger ved første øjekast, at når der ikke er andre elementer, der tvinger til en modsat slutning, må udtrykket oksekød derfor fortolkes som eksklusive enhver slags fedt, det være sig tilsat eller naturligt, synligt eller intramuskulært. Når lovgiver ikke nærmere har individualiseret hvilken slags fedt, der tænkes på, og når oksekød fra naturens hånd indeholder fedt, må man forstå parentesen således, at udelukkelsen i parentesen af fedt i det produkt, der omhandles i pos. nr. 16.02. B III b) 1 i Den Fælles Toldtarif betyder, at fedt, selv naturligt, ikke indgår i oksekød.

20.

Dette vil ikke sige — modsat det af den sagsøgende regering anførte — at Kommissionens fortolkning, der lægger et »fiktivt begreb« af kød til grund, indebærer en afvisning af »den naturlige forståelse« eller den traditionelle opfattelse eller, muligt, den internationalt sædvanlige opfattelse af »kød« eller »oksekød«, som indeholder naturligt fedt, det være sig synligt eller intramuskulært.

21.

Hvad Kommissionen vil sige er, at man ved definitionen af, hvilken procentdel kød, der indeholdes i hver enkelt tilberedning, ikke kan se udtrykket »oksekød« isoleret, men i sammenhæng med den efterfølgende parentes, i det særlige tilfælde der her er tale om, nemlig beregningen af eksportrestitutionerne.

22.

Dette synes endog at være den fortolkning, som bedst sikrer den omhandlede bestemmelse en praktisk virkning.

23.

Faktisk forholder det sig sådan, at hvis man accepterer, at »oksekød« i princippet er »oksekød med naturligt indhold af fedt« og hvis lovgiver kun ville have udelukket »tilsat fedt« ved beregningen af produktets kødindhold, så ligger det i den danske regerings egen logik, at denne tilføjelse ville være overflødig, da udgangspunktet jo må være, at »oksekød« fra naturens hånd ikke indeholder tilsat fedt. Som regeringen da også selv har bemærket, ville tilsat fedt kunne erstatte kød, hvis andel af slutproduktet ville gå ned med et tilsvarende større indhold af andre bestanddele til følge.

24.

Af det faktum, at lovgiver ønskede at præcisere, at den mængde oksekød, der skulle tages i betragtning, ikke omfattede fedt, synes det således at fremgå, at lovgiver ønskede at udelukke al fedt ved beregningen af kødindholdet og ikke kun tilsat fedt (eller dette og naturligt synligt fedt, som Det Forenede Kongerige har gjort gældende).

25.

Det er rigtigt, at forordning nr. 187/80 ud over »fedt« også henviser til »slagteaffald«, som normalt ikke betragtes som en del af kødet. Ifølge Det Forenede Kongerige»synes dette at vise, at den art fedt, der er tale om, er af samme slags som slagteaffald, det vil sige dyrevæv, der sædvanligvis let afskilles fra skært kød og ikke indgår som en bestanddel heraf«.

26.

I samme retning peger det forhold, anføres det, at fedt og slagteaffald er defineret særskilt i Den Fælles Toldtarif, altså som produkter, der er adskilt fra kød og tilberedninger af kød ( 6 ) det er altså ifølge den britiske regering indlysende, at det er kun animalsk fedt, som kan adskilles fra kødet, der kan sælges som selvstændigt produkt.

27.

Dette er dog ikke til hinder for, at man også i de referenceværker, som Kommissionen har henvist til i sin sammenfattende rapport om regnskabsafslutningen inden for EUGFL, og som Danmark har støttet sig til i sin argumentation (Source Book for Food Scientists), betragter følgende dele som kød (forstået som »alle spiselige dele af skeletmuskulaturen«): »Tunge, mave, hjerte, spiserør« også »knogler, hud, sener, nerver og blodkar, der normalt findes i muskelvæv«. Andre dokumenter, som sagsøgeren også har henvist til, nævner derudover en række andre bestanddele af oksekød ud over de allerede nævnte.

28.

Men selv om terminologien altså ikke forekommer at være generel, og der, alt efter hvilket formål, man søger gennemført, det være sig videnskabeligt, kommercielt, teknisk eller beregningen af eksportrestitutionerne, intet er til hinder for, at man tillægger det samme udtryk forskelligt indhold, så kan man dog efter min mening ikke se bort fra det faktum, at den omstridte forordning ud over »fedt« også nævner »slagteaffald«.

29.

Endvidere kan det også have betydning, at overskriften i bilaget til forordning nr. 187/80, der svarer til pos. 16.02 B III b) 1 i toldtariffen omhandler »andre varer, tilberedte og konserverede med indhold af kød eller slagteaffald ... af oksekød«, og at det først er nedenfor i positionerne ex aa) og ex bb), at fedt, ud over slagteaffald, udelukkes fra kød.

30.

Henset til overskriftens formulering — hvor der sondres mellem kød og slagteaffald — må den udtrykkelige udelukkelse af slagteaffaldet inden for parentesen forstås som enten en redaktionel fejl eller som resultatet af en bestræbelse på klarhed, idet man var opmærksom på de forskellige forståelsesmåder, som jeg allerede har henvist til.

31.

Med hensyn til fedt, så fremgår det af, at udtrykket er medtaget i parentesen og ikke i overskriften, i det mindste delvis, at man ville udelukke noget, som i princippet er en del af begrebet kød.

32.

Og dette er en forståelse, som forstærkes af den omstændighed, at teksten til den tilsvarende position i toldtariffen ikke udelukker fedt fra kød som bestanddel af tilberedninger (hvilket, efter Det Forenede Kongeriges fortolkning, kun kan være intramuskulært fedt) i modsætning til forordning nr. 187/80, hvor det udtrykkeligt udelukkes.

33.

Det indtryk, der danner sig efter en gennemlæsning af bestemmelsen, er, at lovgiver ved sin brug af parentesen ønskede at give klart udtryk for, at visse ingredienser af animalsk oprindelse — og som på grund af sine karakteristika er beslægtet med oksekød i den grad, at de kan forveksles med oksekødet i det færdige produkt — ikke skal tages i betragtning ved beregningen af produktets indhold af kød. Også af den grund blev slagteaffald nævnt, selv om det normalt ikke har noget at gøre med kød, men, som det fremgår, nogle gange alligevel omfattes af begrebet. Også af den grund nævnes fedt, som i hvert fald intramuskulært kan betragtes som en del af kød, men som i slutproduktet ikke kan skelnes fra tilsat fedt.

34.

Sagt i korthed: den opfattelse bliver tilbage, at lovgiver ønskede at præcisere, at ved beregningen af eksportrestitutionerne er den vægtprocent, der henvises til, kød og kun kød.

35.

Dog må det også anerkendes, at Kommissionen havde haft midler til, endog helt klart, at bringe til udtryk, hvad den mente i så henseende. Sagsøgeren har leveret talrige eksempler i replikken.

36.

Navnlig kunne forordningen have præciseret, hvilken slags fedt den henviser til, eller have bestemt, at de procentdele, som omhandles, fastsættes ved analyse.

37.

Det følger således af det anførte, at de anvendte udtryk i de omstridte bestemmelser ikke uden tvivl er til støtte for nogen af de anførte fortolkninger.

38.

Men selv om den anvendte formulering ikke gør Kommissionens fortolkning til den eneste rigtige, så gør den heller ikke den danske til den, der bedst svarer til bestemmelsens bogstavelige indhold.

39.

Med hensyn til Det Forenede Kongeriges fortolkning må det siges, at der ikke i nogen af de omhandlede forordninger er nogen klar støtte for sondringen mellem kød (»meat«) og skært kod (»lean meat«), som gør det muligt at forstå udtrykket »indhold af kød« som »indhold af skært kød«. Selv om dette er den fortolkning, som bedst svarer til den normale forståelse af kød — det vil sige almindelig sprogbrug og blandt handlende — så er der dog ikke nogen indlysende støtte for den valgte procentsats på 10%, som knap nok synes at have grundlag i national praksis i Det Forenede Kongerige.

40.

C — Det er derfor nødvendigt at søge andre fortolkningselementer, som vil kunne belyse de udtryk, som skal fortolkes.

41.

D — Lad os først se på, om en formålsfortolkning bekræfter Kommissionens opfattelse.

42.

Som det fremgår af betragtning nr. 10 og af artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 805/68, er formålet med eksportrestitutionerne i denne sektor at muliggøre eksport af produkterne under denne landbrugsordning for at »sikre Fællesskabets deltagelse i den internationale handel med oksekød«. Som en udligning af forskellen mellem noteringerne eller priserne på disse produkter på verdensmarkedet og i Fællesskabet muliggør restitutionerne en eksport, som ellers ikke ville komme i stand, og sætter således Fællesskabets producenter i stand til at konkurrere på de ydre markeder.

43.

Nu drejer det sig ikke nødvendigvis om, som Kommissionen har argumenteret, at fremme eksport af produkter af den højeste kvalitet.

44.

Under alle omstændigheder må man ved gennemførelsen af dette almindelige formål tage hensyn til de faktorer, der omhandles i artikel 2 i forordning nr. 885/68 og herunder [artikel 2, litra a)] situationen og den antagelige udvikling af priserne for produkterne og af de disponible mængder på Fællesskabets marked.

45.

Som Kommissionen imidlertid har oplyst, har Fællesskabets marked for oksekød i 80'erne været præget af en klar overproduktion; i denne sammenhæng kan det derfor ikke undre, at man for at lette afsætningen af oksekød har fastsat restitutionerne på et niveau, der vokser med procentdelen af produktets indhold af kød.

46.

Kommissionens fortolkning er indiskutabel i overensstemmelse med restitutionernes formål, som også er gennemført i vidt omfang. Restitutionsbeløbet er endog mere en proportionel med den procentdel kød uden fedt, der findes i produktet. Således fremgår det faktisk for årene 1980 og 1981, at for de øverste klasser på 80% eller derover og på 60 til 80% af kød uden fedt er restitutionsbeløbet for sidstnævnte kategori ikke, som man skulle tro ud fra forholdet mellem procentsatserne, tre fjerdedele af det beløb, der ydes til den første klasse, men lidt over halvdelen.

47.

Kommissionen har oplyst, at formålet med eksportrestitutionerne i denne sektor for nylig er blevet understreget på ny, idet vægtprocenten for kød er sat op til 90% med udelukkelse af slagteaffald og af fedt, jfr. Kommissionens forordning nr. 2672/85 af 23. september 1985 ( 7 ).

48.

Selv om argumentet var fremsat for at støtte henvisningen til formålet om »at fremme eksporten af produkter af høj kvalitet«, må jeg erkende, at argumentet i høj grad understreger det anførte til støtte for formålsfortolkningen ud fra forordning nr. 187/80.

49.

Derimod følger det af den danske fortolkning, at når kød kan erstattes af 30% fedt af en hvilken som helst oprindelse — idet, som vi skal se senere, analysemetoder ikke muliggør nogen som helst sondring mellem naturligt fedt og tilsat fedt i det færdige produkt — så går afsætningen af oksekød ned i samme omfang.

50.

Den første fortolkning tilskynder til eksport af tilberedninger med det størst mulige indhold af kød med henblik på at aflaste et mættet indre marked; sagsøgerens fortolkning derimod fjerner os en smule fra dette formål.

51.

Tilsvarende grunde som de nævnte fører til, at man også må tage hensyn til de økonomiske aspekter ved eksporten ud over de faktorer, der er omhandlet i artikel 3, litra d), i forordning nr. 885/68. Det synes ikke at være foreneligt hermed — hvilket også Kommissionen henviste til under retsmødet — hvis man kan bruge kød af en ringere kvalitet, ja endog erstatte 30% af kødet med fedt af en hvilken som helst oprindelse og til trods herfor få den samme restitution, uanset at det har kostet mindre i råstoffer at fremstille produktet.

52.

Allerede Det Forenede Kongeriges fortolkning går mere i retning af det nævnte formål og er uden tvivl det mindstekrav, der må stilles, for at formålet kan siges at være opfyldt.

53.

E — Sagsøgeren har i replikken yderligere underbygget sin stillingtagen ved at henvise til tilblivelseshistorien for forordningerne om restitutioner i oksekødssektoren. Sagsøgeren har herved anført, at Kommissionens forordning nr. 678/77 af 31. marts 1977 ( 8 ), som, for første gang, fastsatte restitutioner ved eksport af oksekød, indeholder restitutionsbeløb for såvel tilberedninger af oksekød med et indhold af 80% eller derover af kød, der ikke er kogt, stegt eller på lignende måde tilberedt som for de råstoffer, der normalt anvendes hertil (forfjerdinger). Sagsøgeren har anført, at det kun er muligt at yde den samme restitution, hvis man følger dens fortolkning, hvorimod Kommissionens fortolkning omvendt fører til, at man måtte yde en lavere retstitution for forfjerdinger, der bruges til tilberedninger, end for forfjerdinger der ikke tilberedes.

54.

Argumentet mister imidlertid sin kraft, når man ser på Kommissionens svar på det. Det drejer sig nemlig om forskellige produkter, med forskellige værdier og forskellige priser på eksportmarkederne; Kommissionen har anført, at når restitutionerne på daværende tidspunkt var identiske, beror det på en tilfældighed, et blot og bart historisk sammentræf, ud fra det skøn man dengang gjorde sig over markedet og mulighederne for afsætning.

55.

Denne forklaring støttes videre af det forhold, som også den danske regering har henvist til, at på et senere tidspunkt end forordning nr. 678/77 blev denne parallelitet ophævet, idet restitutionerne i nogle tilfælde blev fastsat på et højere niveau og i andre tilfælde lavere alt efter den vurdering, der med jævne mellemrum blev gjort over markedssituationen og mulighederne for afsætning. Således indeholder forordning nr. 187/80 bestemmelse om, at ikke kogte tilberedninger med et indhold af kød på 80% eller derover oppebærer restitutionsbeløb på 98,880 ecu eller 91,880 ecu for 100 kg nettovægt alt efter bestemmelsessted, medens der for ikke tilberedte forfjerdinger fastsættes værdier på mellem 72,500 ecu og 95,000 ecu.

56.

Af restitutionernes størrelse er det således ikke muligt at slutte, at lovgiver ønskede at fastholde den parallelitet, som den danske regering har henvist til, og dens argument kan således ikke lægges til grund.

57.

Den danske og den britiske regering har også henvist til, at forordningerne i svinekødssektoren (blandt andet forordning nr. 3065/86 af 7. oktober 1986 ( 9 )) bestemmer, at der ved eksportrestitutionernes beregning skal tages hensyn til alt fedt, uanset art og oprindelse ( 10 ), hvilket efter deres opfattelse medfører, at havde man i det parallelle tilfælde, oksekød, villet udelukke alt fedt, så havde man også gjort dette med en udtrykkelig henvisning.

58.

Heller ikke dette argument forekommer overbevisende og kan i øvrigt vendes om. For oksekøds vedkommende, som omhandles i de omtvistede parenteser, ønskede man at oprette en anden ordning end den for svinekød gældende; da logikken i svinekødsordningen ikke umiddelbart var indlysende, kan det hævdes, at det derfor blev nødvendigt at præcisere, at alt fedt skulle medregnes i kødindholdet ved restitutionsberegningen, i modsætning til tilberedninger af oksekød, hvor det, i mangel af en sådan præcisering, ikke medtages.

59.

På samme måde mener jeg ikke, at man i fortolkningsmæssig henseende kan udelede noget afgørende argument af det forhold, at Kommissionen den 29. oktober 1985 fremsatte forslag til Rådets forordning om klassificering af tarifering af varer under pos. 16.02 B III b) 1 aa) 33 i bilaget til forordning nr. 2672/85 — et forslag, som blev vedtaget ( 11 ) som forordning nr. 244/86 af 4. februar 1986 med henvisning til bilaget til Kommissionens forordning nr. 149/86 ( 12 ).

60.

Den danske regering mener, at dette forhold viser, hvor usikker den fortolkning er, som Kommissionen har anlagt i forordning nr. 187/80 og i andre forordninger af samme art.

61.

Kommissionen har anført, at dette forslag, der var udarbejdet på grundlag af et konkret tilfælde af fejltarifering af en vare i Danmark, blot var en bekræftelse af gældende ret, som havde vist sig nødvendigt for at undgå forkerte fortolkninger og for at sikre en ensartet anvendelse af Den Fælles Toldtarifs nomenklatur, således som det anbefales i betragtningerne til Rådets forordning nr. 97/69 af 16. januar 1969 om de nødvendige foranstaltninger for ensartet anvendelse af Den Fælles Toldtarif ( 13 ).

62.

En hvilken som helst slutning, man måtte drage af dette forslag til burg for en fortolkning af tidligere tekster, forekommer mig at blive et tveægget sværd, og tjener således ikke til støtte for hverken den ene eller anden part.

63.

Det samme kan siges med hensyn til Kommissionens forordning nr. 2429/86 af 31. juli 1986 ( 14 ) som indfører en procedure for bestemmelse af indholdet af kød i tilberedninger af oksekød, og som definerer udtrykket fedt som »fedt (herunder fedt fra selve kødet)«.

64.

Til støtte for de synspunkter, der er fremført af sagsøgeren og af den britiske regering, eller det, som man kan udlede heraf, er, at der — til trods for vanskelighederne i Rådet — fra 1986 fremkom klare tekster, som man ikke havde haft før.

65.

F — Lad os nu se på de tekniske realiteter.

66.

Under retsmødet blev det oplyst, at kødindholdet i de omhandlede produkter kun kan fastlægges ved analyse; også under retsmødet blev det bekræftet, og anerkendt af sagsøgeren i replikken, at en kemisk analyse hverken gør det muligt at skelne mellem naturligt fedt, det være sig synligt eller usynligt, og tilsat fedt.

67.

Den sondring, som sagsøgeren har foreslået, begrænser således i høj grad effektiviteten af en kemisk kontrol med det færdige produkt, og nødvendiggør, at man lægger større vægt på en visuel kontrol på produktionsstedet, ledsaget af vejning af råstofferne.

68.

Men, som Kommissionen bemærkede, det spørgsmål, som omhandles, er, hvilket eksportrestitutionsbeløb, der skal betales til et givet slutprodukt, hvilket nødvendiggør en fastlæggelse af det respektive kødindhold (uden fedt, understregede Kommissionen). Derfor får enhver kontrol, der sker under fremstillingsprocessen, en sekundær betydning i forhold til kontrollen af det færdige produkt, og det så meget desto mere, som den, da den baseres på en visuel kontrol med fedtindholdet i produktet — i modsætning til en analytisk kontrol — altid har et vist element af vilkårlighed og subjektivitet.

69.

Dette skulle imidlertid ikke være til hinder for, at de pågældende firmaer med tilstrækkelig præcision under produktionsprocessen kan afgøre, hvilket restitutionsbeløb de vil få udbetalt ud fra mængden af og naturen af de råstoffer, som de anvender, og de kan således også planlægge deres produktionsvirksomhed. Her er der mulighed for en empirisk kontrol med det »erfarne øje«, hvilken, som sagsøgerne anfører i replikken, kan fuldstænddiggøres ved, at man om nødvendigt sammenligner den konkrete råvare med farvefotografier af kød med forskelligt indhold af fedt, bestemt ved analyse.

70.

Men noget andet er kontrollen med det færdige produkt, som kun kan ske ved analyse.

71.

Og selv om der for nogle år siden blev rejst en vis tvivl med hensyn til brugbarheden af kemiske analysemetoder baseret på kvælstofindholdet eller med hensyn til »sædvanen« inden for handelen og industrien, for så vidt angår forståelsen af udtrykket »analytisk magert oksekød«, så understregede den danske regerings repræsentant i retsmødet, at man i hans land havde støttet sig på sådanne metoder i praksis gennem mange år (den britiske regering anførte, at de nævnte metoder er internationalt anerkendte, og, ser det ud til, nu også vedtaget i forordning nr. 2429/86).

72.

Det er derfor ikke overraskende, at Kommissionen har støttet sig på sådanne resultater for at kunne kontrollere indholdet af kød uden fedt, når man inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik har ydet eksportrestitutioner for tilberedninger af oksekød.

73.

Det får nu være, som det være vil, det, som man kan slutte heraf allerede nu, er, at de tekniske elementer i problemstillingen hverken er til hinder for Kommissionens fortolkning eller tvinger os til at anlægge Danmarks og Det Forenede Kongeriges regerings fortolkning.

74.

Tværtimod må jeg gå ud fra, at de tekniske elementer, som er blevet fremdraget, støtter Kommissionens fortolkning.

75.

Når det faktisk ikke er muligt ved analyse at sondre mellem naturligt fedt og tilsat fedt, så indebærer sagsøgerens fortolkning, at man ikke i nogen som helst kontrol med det færdige produkt kan se, om der er tilsat fedt i større mængder end tilladt efter fællesskabsreglerne.

76.

Cirkulæret fra det danske landbrugsministerium, der er vedlagt som stævningens bilag 5, illustrerer udmærket denne problemstilling.

77.

Blandt forskellige beregningsformer nævnes følgende:

% analytisk kød = % analytisk fedtfrit kød + % analytisk fedt.

78.

De danske myndigheder, der her har haft den analytiske kontrol af oksekødstilberedningerne for øje, sondrer således åbenbart ikke mellem naturligt fedt og tilsat fedt, idet man til den analytiske procentdel kød uden fedt lægger procentdelen af fedt af en hvilken som helst oprindelse, naturligt eller tilsat, hvorved man ved analysen når frem til en procentdel kød, som efter den danske regerings opfattelse gør det muligt at indplacere produktet i en af de rubrikker, der berettiger til eksportrestitution.

79.

Den metoder, som herved lægges til grund, muliggør ikke nogen kontrol med svigagtige manipulationer.

80.

Selv hvis man ser bort fra muligheden for svig, medfører sagsøgerens fortolkning, idet man anvender en korrektionskoefficient på 30% for at nå frem til den størst mulige mængde tilladt intramuskulære fedt, at forordningens udtrykkeligt fastsatte analytiske grænser for kød uden fedt nedsættes fra 80, 60, 40 og 20%, til henholdsvis 56, 42, 28 og 14%.

81.

Hvis man tager i betragtning, at oksekød af god kvalitet indeholder mellem 2 og 5% fedt, så indebærer den danske regerings fortolkning, at det højeste restitutionsbeløb udbetales for såvel en vare, hvis indhold af kød uden fedt er på 95 til 98%, som for en vare, hvis kødindhold kun er 56%, og hvor de resterende 44% udgøres af andre ingredienser.

82.

Dette indebærer også, at man ved beregningen af restitutionerne for denne kategori af produkter ender med en øverste kategori med et interval på 44%, fulgt af de tre resterende med intervaller på 14°/o, i stedet for en harmonisk opdeling med faste intervaller på 20% af kød uden fedt.

83.

I øvrigt forekommer den grænse på 30% fedt, som den danske regering mener kan accepteres i oksekød, heller ikke tilstrækkeligt begrundet efter fællesskabsretten.

84.

For det første er der ingen fællesskabsretlig tekst, som nævner denne grænse, hvilket Kommissionen da også har bemærket. Herefter kan det hævdes, at de nationale regler må anerkendes, når fællesskabslovgiver er tavs.

85.

Men, selv om den danske regering til støtte for denne procentsats har henvist til, at det naturlige fedtindhold i forfjerdinger svinger mellem 18% og 36%, er det lige så sikkert, at der ikke er fremsat nogen begrundelse for, at den nøjagtige procentsats lige netop skal være 30% og ikke nogen anden, som logisk set kunne være mere indlysende.

86.

Og på samme måde, som det ikke er muligt at finde nogen holdbar støtte for den sats på 30% af naturligt fedt (synligt eller usynligt), som den danske regering tillader, er det heller ikke muligt at finde en 100% holdbar begrundelse for den sats på 10% af usynligt fedt, som den britske regering har fremført.

87.

Under alle omstændigheder vil ingen af de to fortolkningsmuligheder kunne tilvejebringe en »fællesskabsfortolkning« af det omstridte udtryk.

88.

G — Det betyder, at ingen af de fortolkningsmodeller, som de to medlemsstater har fremført, i tilstrækkeligt omfang er garanti for den ønskværdige ensartethed i anvendelsen af fællesskabsretten.

89.

Domstolen har i denne henseende statueret, at »de fælles landbrugsmarkedsordninger... kan kun opfylde deres funktion, hvis de gennemførelsesbestemmelser, der i den anledning udstedes, anvendes ensartet i alle medlemsstater«, hvorfor »disses ordningers varebeskrivelser skal have samme rækkevidde i alle medlemsstaterne« (dom af 18. juni 1970, sag 74/69, Hauptzollamt Bremen mod Krohn, org. ref. Recueil 1970, s. 451, præmis 8 ( 15 )).

90.

Som en konsekvens heraf vil der, som Kommissionen har understreget, opstå en konkurrenceforvridning i forhold til de medlemsstater, der anvender forordningen korrekt, idet de danske forretningsdrivende (og i mindre omfang de britiske) vil kunne opnå den samme restitution for produkter, der har et lavere indhold af kød uden fedt.

91.

Nu har Domstolen udtalt i dommene af 7. februar 1979 i sagerne 11/76, Nederlandene mod Kommissionen og 18/76, Forbundsrepublikken mod Kommissionen ( 16 ), at inden for rammerne af artiklerne 2 og 3 i Rådets forordning nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansieringen af den fælles landbrugspolitik er det nødvendigt med en »streng fortolkning« af betingelserne for at anerkende udgifter som påhvilende EUGFL på grund af formålet med den nævnte forordning.

92.

Domstolen udtalte:

»... da gennemførelse af den fælles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en vid fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning«;

»... hvis der opstår en sådan fordrejning af konkurrencen mellem medlemsstaterne til trods for de midler, der står til rådighed for at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten i hele Fællesskabet, kan den ikke finansieres af EUGFL, men må under alle omstændigheder påhvile den pågældende medlemsstat«.

93.

Kommissionen har oplyst, at de øvrige medlemsstater (bortset fra Luxembourg, som forordningen ikke finder anvendelse på), har anvendt de omstridte regler på en måde, som Kommissionen finder korrekt.

94.

Har de danske myndigheder på denne måde fulgt en praksis grundlagt på en fejlfortolkning af fællesskabsretten, er »Kommissionen ikke forpligtet til at anerkende, at der påhviler EUGFL de på dette grundlag afholdte udgifter, medmindre den fejlagtige fortolkning kan tilregnes en af Fællesskabets institutioner«. ( 17 )

95.

Men her er det, at man efter min opfattelse må sige, at fundamentet for den holdning, som Kommissionen har indtaget i den af Danmark anlagte sag, begynder at smuldre.

96.

For det første er de forskellige holdninger, som der er givet udtryk for fra de forskellige medlemsstaters side, symptomatiske for de fortolkningsvanskeligheder, der gør sig gældende ved den omstridte tekst.

97.

For det andet er det virkelig et spørgsmål, om Kommissionens adfærd har været så lydefri, at det slet ikke er muligt at finde noget som helst, der kan have bidraget til den danske fejlopfattelse.

98.

Er det ikke muligt, at Danmark, i de omstændigheder, hvorunder anvendelsen af den omstridte forordning fandt sted, kunne have fundet støtte for sin fortolkning og således også sin overbevisning om, at også Kommissionen delte den fortolkning?

99.

H — Lad os allerede nu se på problemet med de forskellige sprogversioner.

100.

Det var Kommissionen, der i svarskriftet rejste det problem, som en sammenligning af den danske version med de øvrige rejser. Dette var et forhold, som sagsøgeren i replikken benyttede til at forbeholde sig ret til at holde institutionen ansvarlig for de fejl, der måtte skyldes en forskellig grad af klarhed i den anvendte formuleringer.

101.

Lad mig her begynde med en henvisning til Domstolens praksis. Foreligger der sproglige uoverensstemmelser, »må det foretrækkes, at mulighederne for at løse stridsspørgsmålene undersøges, uden at der tillægges nogen af de pågældende tekster forrang« ( 18 ) nødvendigheden af en ensartet fortolkning af fællesskabsforordningerne udelukker, at en bestemmelses ordlyd i tvivlstilfælde betragtes isoleret, hvorfor bestemmelsen må fortolkes og anvendes på baggrund af versionerne i de andre officielle sprog ( 19 ).

102.

Domstolen har udtrykt det endnu mere klart ( 20 ), idet den har udtalt, at, »da de forskellige sproglige versioner af en fællesskabsbestemmelse skal fortolkes ensartet, skal den pågældende bestemmelse, når der er uoverensstemmelse mellem versionerne, fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den forordning, som den er led i.«

103.

Kommissionen har præciseret, at den i sin argumentation er gået ud fra den danske udgave af forordning nr. 187/80, og at den kun har brugt de andre sproglige versioner til, måske mere klart, at støtte den fortolkning, som følger af den danske udgave.

104.

Her må vi se på forskellen mellem den grammatiske form i den danske udgave og de øvrige: »ikke... fedt« skal svare helt nøjagtigt til »mas não... a gordura« (»mais non... la graisse«, »but not... fat«).

105.

Den valgte formulering er for mig uden tvivl mindre stærk.

106.

Den er imidlertid ikke uforenelig med Kommissionens fortolkning og de fortolkningsargumenter, som jeg indtil nu har gjort rede for, gælder stadig.

107.

Jeg må derfor med hensyn til det første anbringende konkludere, at den danske og den britiske argumentation ikke har overbevist mig om, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en fejlfortolkning af de anfægtede bestemmelser.

108.

Jeg vil herefter gennemgå det andet danske anbringende.

109.

A — Den danske regering har anført, at når Kommissionen i strid med artikel 5 i forordning nr. 729/70 har afsluttet regnskaberne med stor forsinkelse i forhold til bestemmelsens etårsfrist, har den tilsidesat en retlig handlepligt og kan ikke gøre en ny retsopfattelse gældende.

110.

Hvis jeg har forstået det rigtigt, kan dette anbringende deles i to led.

111.

B — For det første har Danmark gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat forordningens frist for regnskabsafslutningen. Kommissionen anerkender forsinkelsen, men har undskyldt sig med, at dens tjenestegrene var overbebyrdet.

112.

Nu er denne omstændighed i sig selv jo ikke egnet til at afhjælpe de overtrædelser, som medlemsstaterne måtte have gjort sig skyldig i ved tildelingen af eksportrestitutioner, og til hinder for, at EUGFL afviser finansieringen af udgifter, der er afholdt i strid med fællesskabsreglerne og i strid med artikel 2 i forordning nr. 729/70.

113.

Det følger af Domstolens praksis ( 21 ), at i Fællesskabets retsorden begrænser Traktaten sig ikke til at skabe gensidige forpligtelser for de forskellige retssubjekter, den finder anvendelse på, men skaber en ny retsorden, hvorfor medlemsstaterne selv i tilfælde af, at en fællesskabsinstitution ikke opfylder sine forpligtelser, alligevel skal opfylde deres egne forpligtelser, bortset fra udtrykkelige undtagelser.

114.

Som det også fremgår af den nævnte dom af 13. november 1964, kan en medlemsstat ikke henvise til, at en fællesskabsinstitution har brudt en frist, og bruge dette som undskyldning for en hvilken som helst tilsidesættelse af fællesskabsretten, som medlemsstaten har gjort sig skyldig i, før fristen sprang. Under sådanne omstændigheder er der virkelig ingen årsagssammenhæng mellem Fællesskabets passivitet og medlemsstatens retskrænkelse.

115.

I denne sag forholder det sig således, som det også er anført af Kommissionen, at de overtrædelser, som bebrejdes sagsøgeren, fandt sted i 1980 og 1981, og at Kommissionens fristoverskridelse første gang skete så sent som den 1. januar 1982.

116.

C— Men anbringendets andet led må man imidlertid tillægge en hel anden vægt, mener jeg.

117.

Dette skyldes, at når Danmark har henvist til, at Kommissionen ikke efter fristens udløb kan gøre »en anden retsopfattelse« gældende, hævder den danske regering egentlig, at under hensyn til den fortolkning, hvormed Kommissionen i beslutningen af 1985 delvist afviste regnskaberne fra 1980 og 1981, samt under hensyn til disse omstændigheder, hvorunder dette skete, har Kommissionen tilsidesat Kongeriget Danmarks berettigede forventning om, at dets regnskaber ville blive godkendt.

118.

Hvad taler til støtte for en eventuel anerkendelse af en sådan mangel?

119.

Det kan ikke hævdes, i absolutte vendinger, at Kommissionens retsopfattelse i de anfægtede beslutninger var »ny«.

120.

Kommissionen gør gældende — og det modsatte er ikke blevet godtgjort — at den aldrig har anvendt nogen anden fortolkning end i de anfægtede beslutninger. Blot har den ikke haft nogen anledning til tidligere at blive klar over sagsøgerens fortolkningsfejl, idet den først fik lejlighed hertil under et kontrolbesøg i juli 1984.

121.

Kommissionens fortolkning af de omstridte tekster var endog allerede i november 1979 blevet meddelt Republikken Irland som svar på et spørgsmål fra de irske myndigheder, hvorimod den danske regering ikke havde foretaget noget skridt i samme anledning.

122.

Her rører vi efter min mening ved det første af to forhold, der kan give os væsentlige holdepunkter for at bedømme sagsøgerens stillingtagen under synsvinklen den berettigede forventning.

123.

Faktisk skete der det, at selv om Kommissionen allerede i 1979 var blevet varskoet af de irske myndigheder om, at der var tvivl med hensyn til fortolkningen af forordning nr. 187/80, tog den ikke noget skridt til at forhindre en fejlagtig anvendelse af disse bestemmelser fra de andre medlemsstaters side, idet den undlod at rundsende kopi af det svar, som den havde givet Irland.

124.

Dette burde den have gjort ud fra den pligt til at føre en god forvaltning, som så meget desto mere påhviler den, som det er foreskrevet i Traktatens artikel 155, uden at den herved til undskyldning bør kunne påberåbe sig vanskeligheder af administrativ eller bureaukratisk art.

125.

Således blev der ikke anvendt »alle til rådighed stående midler til at sikre en ensartet anvendelse af fællesskabsretten«, som Domstolen, som betingelse for at anerkende finansiering via EUGFL, har henvist til i dommene af 7. februar 1979 i de førnævnte sager.

126.

Jeg mener heller ikke, at man kan sige, at Kommissionens undladelse i så henseende opvejes af, at Danmark ikke har konsulteret den med hensyn til fortolkningen af den omstridte passage.

127.

Det er tvivlsomt, om man i så henseende kan sige, at der påhviler medlemsstaten en pligt af samme styrke, som den der hviler på Kommissionen.

128.

Endvidere er der intet holdepunkt for at drage sagsøgerens gode tro i tvivl med hensyn til fortolkningen af forordningen, som den antog for korrekt, og som den har forklaret svarede til handelssædvaner og handelsskikke i Danmark, og at nogen anden fortolkning slet ikke var inde i billedet.

129.

Desuden havde Kommissionen godkendt Danmarks regnskaber i 1977, 1978 og 1979 uden at rejse spørgsmål eller indvendinger vedrørende finansieringen af eksportrestitutioner for tilberedninger af oksekød.

130.

Ganske vist, som Kommissionen har indvendt, indeholdt de danske talangivelser, som den fik tilsendt af de danske myndigheder sammen med den årlige beretning, ingen præcise oplysninger vedrørende betydningen af de anvendte udtryk, hvoraf man havde kunnet drage sikre slutninger om de danske myndigheders fortolkning af bestemmelserne.

131.

Men uafhængig af de eventuelle bemærkninger, som måtte kunne undskylde Kommissionens undladelse af at kontrollere sagsøgerens bemærkninger ved de forskellige regnskabsafslutninger, må det antages, at den godkendelse, som disse regnskaber modtog gennem en årrække, i højeste grad har bidraget til at fastholde den danske regering i den opfattelse, at dens adfærd ikke var forkert.

132.

Hvis jeg derudover er nået frem til, at Kommissionens fortolkning er korrekt, er den ikke den eneste mulige, henset til de gældende tekster, som uden tvivl kan fortolkes på andre måder, som også vil være i overensstemmelse med ordlyden, hvilket vi da også har set af de forskellige fortolkninger, som de tvetydige tekster har givet anledning til.

133.

Når man herved også tager hensyn til det, om end med mindre styrke, anførte, om den danske version af forordningen, må man nødvendigvis se den fortolkning, som Danmark i årene 1980 og 1981 anlagde af de pågældende bestemmelser, i et endog meget særligt lys.

134.

Jeg kommer derfor ikke uden om at fastslå, at alle de faktorer tilsammen, som jeg har henvist til, er af en sådan art, at de måtte lede de danske myndigheder til den opfattelse, at deres fortolkning var korrekt, og at de kunne nære en berettiget forventning om, at Kommissionen ved regnskabsafslutningen fortsat ville reagere, som den havde gjort i de foregående år.

135.

Herudover må jeg også fastslå, at da Kommissionen har undladt at udvise den den påhvilende omhu, har den herved også bidraget til sagsøgerens vildfarelse — eller i hvert fald har den ikke gjort det, som stod i dens magt for at undgå en sådan vildfarelse.

136.

Jeg mener derfor, at sagsøgeren er berettiget til, at EUGFL anerkender de udgifter for eksportrestitutioner, som denne sag omhandler.

137.

D — I replikken har sagsøgeren anført endnu et anbringende.

138.

Sagsøgeren har anført, at det ville have været mere rigtig, om man havde ladet Danmarks påståede fejlfortolkning efterprøve under en traktatbrudssag efter Traktatens artikel 169, idet det forekommer regeringen betænkeligt, om regnskabsafslutningsproceduren skulle kunne bruges uden tidsbegrænsning og uden de fornødne retssikkerhedsgarantier efter artikel 169.

139.

Anbringendet er fremsat for sent, og kan derfor ikke realitetbehandles.

140.

Under alle omstændigheder mener jeg ikke, at anbringendet sætter spørgsmålstegn ved rigtigheden af den procedure, som Kommissionen har anvendt her.

141.

I de forenede sager 15 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, dom af 7. februar 1979 ( 22 ), har Domstolen haft lejlighed til at klargøre, at de to procedurer er uafhængige af hinanden, idet de forfølger forskellige formål og er underkastet forskellige regler (præmis 26). Traktatbrudsproceduren har til formål at fastslå, om en medlemsstat har handlet i strid med fællesskabsretten, og at bringe en sådan adfærd til ophør (præmis 27); traktatbrudsproceduren vedrører altså i det væsentlige fremtiden og har til formål at standse en ulovlig adfærd eller at undgå, at en sådan gentages. Proceduren for afslutningen af regnskaberne har på fællesskabsrettens nuværende stadium ikke blot til formål at konstatere, om udgifterne faktisk er blevet afholdt, og om de er blevet afholdt efter forskrifterne, men også om de økonomiske byrder, som følger af den fælles landbrugspolitik, er fordelt korrekt mellem medlemsstaterne og Fællesskabet, idet Kommissionen ikke kan fravige de regler, der gælder for denne byrdefordeling (præmis 29). Denne procesform vedrører således hovedsageligt fortiden, og gør det muligt, at man drager de økonomiske konsekvenser af brud på fællesskabsretten inden for rammerne af forvaltningen af de fælles markedsordninger.

142.

At anvende et traktatbrudssøgsmål efter artikel 169 kan derfor ikke anses for at være en nødvendig betingelse eller en skræddersyet procedure, hvor der foreligger afslag på finansiering ved afslutningen af regnskaberne inden for EUGFL.

143.

Dette gælder så meget desto mere, som det i Domstolens faste praksis er antaget (jfr. eksempelvis den nævnte dom, præmis 27), at Kommissionen frit kan afgøre, om det er hensigtsmæssigt at anvende artikel 169 eller undlade at anvende den, når traktatbruddet er ophørt, uden at en undladelse af at rejse sag kan anses som en anerkendelse af den anfægtede adfærds lovlighed.

144.

På grundlag af det anførte foreslår jeg, at sagsøgerens første søgsmålsgrund ikke tages til følge, og at søgsmålsgrunden, som er fremsat i replikken, afvises for realitetsbehandling (i hvert fald tages den ikke til følge).

145.

Derimod mener jeg, at afvisningen af at lade EUGFL finansiere udgifterne til eksportrestitutioner under omstændigheder som de her foreliggende indebar en tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventning om, at de måtte blive godkendt.

146.

Dette er grunden til, at jeg foreslår, at Domstolen giver sagsøgeren medhold og annullerer de anfægtede beslutninger, og at den dømmer Kommissionen til at afholde sagens omkostninger, herunder de omkostninger, der er opstået ved Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands intervention.