1.

Hvad angår dette vigtige stridsspørgsmål, er der ingen uenighed om, at den italienske regerings repræsentant i Rådet uden noget forbehold har stemt for de pågældende foranstaltninger, og at der heller ikke ved drøftelsen af Kommissionens allerede nævnte gennemførelsesbestemmelser i Forvaltningskomiteen for Korn på nogen måde var tale om modstand fra italiensk side. På den anden side må der — på grund af den italienske regerings holdning i de forberedende møder i Rådet — erindres om, at det allerede i retspraksis er blevet understreget, at forbehold eller udtalelser, der måtte være fremsat under de forberedende forhandlinger, ingen betydning har, hvis de ikke kommer til udtryk i ordlyden af en beslutning fra Rådet (jf. sag 38/69, Kommissionen mod Den italienske Republik, dom af 18. 2. 1970, Sml. 1970, s. 5).

Hvis man derefter undersøger en medlemsstats søgsmålsret i et tilfælde som det foreliggende, viser det sig ganske vist, at der vanskeligt kan findes en løsning med henvisning til retssikkerhedsprincippet. Afgørende herfor er også — bortset fra den italienske regerings indlæg vedrørende indholdet af dette princip — at gyldigheden af Ministerrådets retsakter ikke blot kan anfægtes ved søgsmål fra medlemsstaterne, men også på anden måde. Man kan blot tænke på nationale retters forelæggelse af gyldighedsspørgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 177 eller erstatningssøgsmål i forbindelse med ansvar for tjenstlige fejl i henhold til EØF-traktatens artikel 215, som også kan anlægges af de pågældende private, og som medfører en legalitetskontrol.

Mindre entydig er derimod efter min mening besvarelsen af spørgsmålet, om der i et tilfælde som det foreliggende trods alt spiller overvejelser ind, som er baseret på principperne om afkald og samtykke eller afvisning af venire contra factum proprium, også selv om det ikke kan afvises, at disse retlige konstruktioner ikke umiddelbart eller nøjagtigt passer på de foreliggende omstændigheder. I denne forbindelse er det af betydning, at Rådets sammensætning ifølge fusionstraktatens artikel 2 er fastsat således:

»Rådet består af repræsentanter for Medlemsstaterne. Hver regering udpeger et af sine medlemmer som delegeret.«

Selv hvis det er rigtigt, at Rådet ikke er et fælles organ for medlemsstaterne, må der efter ovenstående formulering også tages hensyn til det princip, at en repræsentants holdning og handlinger fuldt ud må tilregnes den repræsenterede. Hvis man tager hensyn hertil og i det mindste henholder sig til de grundtanker, som de nævnte retlige konstruktioner er baseret på — man kan desuden tænke på begrebet »estoppel«, som der var tale om i sag 117/75 — så kan det — efter at der har fundet en sammensat økonomisk vurdering sted, til hvilken der inden for rammerne af langvarige og vanskelige forhandlinger om en pakkeløsning, hvorunder også reglen »do ut des« (jeg giver, for at du skal give) spillede ind, blev knyttet bestemte retsvirkninger — faktisk vanskeligt antages, at en medlemsstat, som under alle disse drøftelser har medvirket ved en repræsentant, senere skulle tage afstand herfra på et enkelt punkt for at underkaste det en domstolsefterprøvelse.

Dertil kommer i alle tilfælde yderligere overvejelser vedrørende retsbeskyttelsesinteressen. EØF-traktatens artikel 173 nævner ganske vist ikke udtrykkeligt denne — ej heller søgsmålsinteresse — men det antages med rette, at dette krav ligger til grund for traktatens retsbeskyttelsessystem, og ikke blot — hvilket er fuldkommen ubestridt — med hensyn til private sagsøgere, men også med hensyn til de såkaldte privilegerede sagsøgere. Dette hævdes også af en række betydelige forfattere (Schlochhauer, Die Gerichtsbarkeit der EGKS, Archiv des Volkerrechts, III bind, s. 401; Steindorff, Die Nichtigkeitsklage im Recht der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, 1972, s. 48; Ehle, Klage- und Prozeßrecht des EWG-Vertrags, 1966, noterne 11 og 14 til artikel 173). Også generaladvokat Roemer har omtalt dette i sit forslag til afgørelse i sag 24/62 (Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, dom af 4. 7. 1963, Recueil 1963, s. 152). Når generaladvokat Lagrange heroverfor i sit forslag til afgørelse i sagerne 2 og 3/60 (Niederrheinische Bergwerks-Aktiengesellschaft mod Den Høje Myndighed for EKSF (dom af 13. 7. 1961, Recueil 1961, s. 304-305) fremhævede, at der end ikke kræves bevis for en interesse som betingelse for et annullationssøgsmål fra medlemsstaternes side i henhold til EKSF-traktatens artikel 33, må dette vel blot anses for en tilsyneladende afvigelse. I virkeligheden ligger den antagelse nær, at Lagrange snarere befinder sig på linje med Séché (La notion d'intérêt à agir dans le droit de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier, R.G.D.I.P., bind 1962, s. 299 ff), som for medlemsstaternes vedkommende taler om en formodning for en søgsmålsinteresse og dermed anerkender, at det er fuldt ud muligt at modbevise denne formodning, når der foreligger særlige omstændigheder i et konkret tilfælde.

Hvis man accepterer dette udgangspunkt ganske generelt, altså også søgsmål i henhold til EØF-traktatens artikel 173, kan man i overensstemmelse med Krsjak (note til dommen i sag 151/73 i Gazette du Palais den 12. og 13. 2. 1975, s. 10), som betegner en medlemsstats søgsmål mod en enstemmigt vedtaget forordning fra Rådet som »anomalie institutionelle«, ikke i det foreliggende tilfælde undlade at gå ud fra, at sagen må afvises. På dette punkt er det efter min mening tilstrækkeligt at fastslå, at det her foreliggende problem — opretholdelse af ligevægt mellem majsstivelse og kartoffelstivelse ved passende foranstaltninger — netop er blevet betragtet og drøftet under møderne i Rådet. Der havde Italiens repræsentant lejlighed til at gøre en anden bedømmelse gældende, og der måtte interessekonflikten løses. Jeg anser det derimod ikke for så vigtigt, hvorledes drøftelserne og undersøgelserne forløb. For så vidt har et stridsspørgsmål i sagen som bekendt ikke fuldt ud kunnet afklares: Hvis sagsøgte og intervenienten havde erklæret, at alle faktiske omstændigheder var blevet udførligt drøftet, og at oplysningerne vedrørende produktionsomkostningerne for majsstivelse og kartoffelstivelse ikke var blevet bestridt af den italienske repræsentant, ville sagsøger, der ikke bestrider, at de af sagsøger under sagen nævnte tal for forarbejdningsomkostningerne i sin tid ikke er blevet fremlagt, have anført, at detaljerede beregninger af forarbejdningsomkostningerne og af biprodukternes værdi imod sagsøgers repræsentants anmodning ikke er blevet meddelt Fællesskabets tjenestegrene og derfor heller ikke er blevet drøftet. Hvis det nemlig forholder sig, som den italienske regering nu hævder, så måtte dens repræsentant have taget et tilsvarende forbehold ved udarbejdelsen af de pågældende forordninger fra Rådet. Da dette ikke er sket, og da den italienske regerings repræsentant i Rådet endelig endog afgav en ja-stemme, kan dette kun tydes således, at man har ladet oprindelige betænkeligheder falde. Denne interessesituation må nu lægges til grund, og dette må den italienske regering også anse sig for bundet af.

Under disse omstændigheder — det er f.eks. ikke gjort gældende, at den italienske repræsentant har negligeret anvisninger fra sin regering, at der er blevet opdaget nye væsentlige omstændigheder, eller at der har foreligget væsentlig vildfarelse ved vurderingen af situationen — kan det faktisk efter min mening ikke antages, at de foranstaltninger, som her drøftes, på begæring af den regering, hvis repræsentant i Rådet har vurderet dem positivt, skulle bedømmes anderledes under denne sag.

2.

Såfremt denne konklusion anses for for vidtgående — sagens afvisning under sådanne omstændigheder hævdes i øvrigt også under bestemte forudsætninger af Daig i den af Von der Groeben-Boeckh-Thiesing udgivne kommentar til EØF-traktaten, andet oplag, s. 220 ff — opstår i det mindste spørgsmålet, om der i det foreliggende tilfælde må anlægges en streng målestok, hvad angår spørgsmålet, om bestemte søgsmålsgrunde skal afvises. Selv om der principielt ikke skal bevises en interesse i enkelte søgsmålsgrunde, kan dette spørgsmål ikke uden videre lades ude af betragtning.

I denne forbindelse må der kort erindres om, med hvilken begrundelse den italienske regering har anfægtet præmieordningen for kartoffelstivelsesproducenterne; den har dels kritiseret, at der mangler en tilstrækkelig og uigendrivelig begrundelse, og den har dels vedrørende ordningens indhold gjort gældende, at ydelsen af en præmie er i modstrid med forbudet mod forskelsbehandling, princippet om forholdet mellem mål og midler, og — hvilket også må betegnes som magtfordrejning — med formålene med EØF-traktatens artikel 39.

Vedrørende det første punkt anser jeg det for overordentlig tvivlsomt, om en medlemsstat, der ved en repræsentant har deltaget i forberedelsen og udstedelsen af en bestemt foranstaltning, senere kan indvende, at den vedtagne akts begrundelse kun utilstrækkeligt tydeliggør de væsentlige motiver til den. Dette behøver en medlemsstat ikke nøjagtigt at blive informeret om, fordi den allerede er det fra begyndelsen, eller fordi det må lægges den selv til last, hvis den under udarbejdelsen af den pågældende akt har undladt at virke for en drøftelse af alle væsentlige begrundelser. Jeg kan altså overhovedet ikke se, at en medlemsstat med rette som søgsmålsgrund kan anføre manglende begrundelse, når der er tale om en retsakt, som den selv er medansvarlig for.

Hvad angår de øvrige søgsmålsgrunde, som vedrører den pågældende foranstaltnings indhold — ydelse af en præmie til kartoffelstivelsesproducenterne — er det af betydning, at der er tale om en økonomisk politisk afgørelse, som er blevet truffet på grundlag af en vanskelig vurdering af sammensatte økonomiske forhold. I denne henseende har de pågældende organer ifølge fast praksis et videre skøn, og domstolsprøvelsen er følgelig begrænset til spørgsmålene, om »afgørelsen er åbenbart urigtig eller behæftet med magtfordrejning, eller om den pågældende myndighed åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn« (jf. f.eks. sag 136/77, Firma A. Racke mod Hauptzollamt Mainz, dom af 25. 5. 1978, Sml. 1978, s. 1245). Når en medlemsstat imidlertid med henblik på sådanne foranstaltninger gennem sin repræsentant endelig ved en ja-stemme anerkender den af Kommissionen foreslåede og af de øvrige delegationer delte vurdering som rigtig, så ligger egentlig dermed, også hvis der oprindelig er blevet rejst betænkeligheder og krævet en indgående undersøgelse, den antagelse nær, at det organ, som på grundlag af en sådan vurdering har truffet en enstemmig beslutning, vanskeligt kan have begået en åbenbar fejl. Det må altså anerkendes, at enhver medlemsstat, der positivt har medvirket til en sådan foranstaltning, under en retssag befinder sig i en håbløs situation over for denne, medmindre den — hvad der i det foreliggende tilfælde imidlertid åbenbart ikke er tilfældet — kan påpege særligt tungtvejende grunde for sin egen tidligere fejl. Denne bedømmelse gælder i det foreliggende tilfælde ligeledes for alle aspekter af den krævede undersøgelse, altså både for den påståede overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling og for underkendelsen af princippet om forholdet mellem mål og midler samt for den påståede magtfordrejning i sammenhæng med overtrædelsen af formålene med artikel 39.

Da andre end de nævnte aspekter imidlertid ikke står under debat, må også denne subsidiære betragtning, som kun vedrører spørgsmålet om afvisning af bestemte søgsmålsgrunde, i det foreliggende tilfælde føre til det resultat, at søgsmålet, da der intet bliver tilbage, som kan underkastes en domstolsprøvelse, må afvises fra realitetsbehandling.

a)

I denne forbindelse må der først med Rådet henvises til, at der ifølge en righoldig praksis gælder mindre strenge krav til begrundelsespligten for retsakter af almen rækkevidde end for individuelle akter. Her er det tilstrækkeligt med en kortfattet begrundelse, som ikke behøver at nævne enhver detalje, men som blot anfører de væsentlige overvejelser. Desuden må der tages hensyn til den samlede sammenhæng, som forordningen indgår i, og til de motiver, som logisk følger heraf. Jeg skal herved henvise til dommene i sagerne 5/67 (W. Beus GmbH mod Hauptzollamt München-Landsberger Straße, dom af 13. 3. 1968, Sml. 1965-1968, s. 469), 80/72 (Koninklijke Lassiefabrieken mod Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, dom af 20. 6. 1973, Sml. 1973, s. 635), 78/74 (Deuka mod Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel, dom af 18. 3. 1975, Sml. 1975, s. 421), 92/77 (An Bord Bainne mod Landbrugsministeren, dom af 23. 2. 1978, Sml. 1978, s. 497) og 145/77 (Tunnel Refineries Ltd. mod Intervention Board for Agricultural Produce, dom af 25. 10. 1978, Sml. 1978, s. 2037).

b)

Ved undersøgelsen af forordning nr. 1125/78, som er blevet udstedt til ændring af forordning nr. 2727/75, må man have in mente, hvilke principielle overvejelser der kan udledes af den med denne forordning sammenhængende forordning nr. 2742/75. I denne forordnings begrundelse tales om konkurrencen mellem »landbrugsstivelse« og syntetiske stivelsesprodukter samt om konkurrencen mellem majsstivelse og kartoffelstivelse og nødvendigheden af, på grund af produkternes substituerbarhed, at opretholde en ligevægt. Navnlig er det allerede efter denne ordning klart, at en særbehandling for kartoffelstivelse er nødvendig på grund af de vanskeligheder, der følger af den allerede bestående situation for kartoffelstivelse. På den anden side må der også tages hensyn til begrundelsen for forordning nr. 1127/78, i hvilken der tales om det voksende konkurrencetryk fra majsstivelse i forhold til kartoffelstivelse, som er blevet muligt som følge af biprodukternes værdi.

Hvis man gør sig disse sammenhænge klart, kan der vanskeligt være tvivl om, at der foreligger en tilstrækkelig begrundelse for arten af de vanskeligheder, som kartoffelstivelsesproducenterne har, og deres årsag.

c)

Efter Rådets indlæg er det mig også klart, at begrundelsen for forordning nr. 1125/78 ikke indeholder nogen selvmodsigelse. Den anden betragtning, hvori der tales om samme restitutioner for produkter, der afsættes på samme marked, angår nemlig klart forordningens artikel 1, som handler om restitutionerne. Den sjette betragtning derimod, i hvilken der tales om »begrænsninger, der gælder for kartoffelstivelsesindustrien«, indeholder den særlige begrundelse for den derudover trufne foranstaltning, nemlig den præmie, der skal ydes til kartoffelstivelsesproducenterne. Der må herved tages hensyn til, at der på grund af forskellige markedsordninger — på den ene side markedsordningen for korn med pris- og afsætningsgarantier og på den anden side en manglende markedsordning med sådanne mekanismer for kartofler — aldrig har været tale om fuldstændig ligebehandling med majsstivelse (jf. bl.a. dommen i sag 2/77, Hoffmann's Stärkefabriken AG mod Hauptzollamt Bielefeld, dom af 12. 7. 1977, Sml. 197, s. 1375).

d)

Hvad endelig angår begrundelsen til forordning nr. 1127/78, så synes det — idet forordningsgivers sigte og vurdering i denne henseende er afgørende — tilstrækkeligt, at der henvises til den større værdi af biprodukterne fra majsstivelsesproduktionen. Når der altså ikke tales om produktionsomkostninger i denne sammenhæng, kan dette kun forstås således, at Rådet herved gik ud fra, at der ikke var tale om væsentlige ændringer, og kun frygtede en forstyrrelse af ligevægten mellem kartoffelstivelse og majsstivelse på grund af den forskellige udvikling af biprodukternes værdi. Vedrørende den omstændighed, at der ikke er foretaget videre redegørelser for biprodukternes værdi, kan der desuden henvises til, at begrundelsen ikke behøver at behandle alle enkeltheder i en forordning, og at udmålingen af præmien muliggør visse tilbageslutninger i så henseende.

e)

Jeg mener derfor — hvis man i det hele taget kan anse det for forsvarligt, at en medlemsstat som søgsmålsgrund gør gældende, at en forordning fra Rådet mangler begrundelse — at en annullering af den anfægtede forordning i det foreliggende tilfælde ikke kan berettiges ud fra denne søgsmålsgrund.

a)

Hvad angår denne argumentation ser jeg ingen anledning til også at gå tilbage til 1967 og udviklingen i de følgende år. For det første er berettigelsen af den ordning, som har været gældende i den forløbne tid, endnu aldrig blevet draget i tvivl. For det andet mener jeg heller ikke at kunne fastslå, at der for denne ordning gælder det princip, at der altid skal overholdes en bestemt afstand i omkostningerne til råvarer, et bestemt »delta«. Endelig bygger den ordning, som alene har interesse her, og som vedrører produktionsåret 1978/79, ikke umiddelbart på ordningen for de forudgående år i den forstand, at der, såfremt en forfordeling af majsstivelsen var blevet bevist — f.eks. i produktionsåret 1974/75 eller i de derpå følgende år — dermed også uden videre ville være bevist en sådan forfordeling for produktionsåret 1978/79, og nærmere bestemt før præmieordningen blev indført. Dertil er der for mange faktorer i ordningen, som stadig har ændret sig siden 1967, således f.eks. omkostningerne for majs, mindsteprisen for kartofler, restitutionsbeløbene, forarbejdningsomkostningerne og biprodukternes værdi.

I virkeligheden skulle der ikke have vist sig en forfordeling af majsstivelsen allerede i 1967, hvis man ikke — som sagsøger — støtter sig på et dokument fra Kommissionen fra november 1965, men på et senere dokument fra juni 1966. Ifølge dette synes det at stå fast — jeg henviser herved til beregningerne på side 15 i den franske version af duplikken — at der under hensyn til transportomkostningerne og værdien og omfanget af biprodukterne i de forskellige medlemslande var tale om et konkurrencemæssigt forspring for majsstivelse på ca. 26 RE. Desuden forekommer det mig ikke at være bevist med tal, at stigningen i værdien af biprodukterne fra majsstivelsesproduktionen — som åbenbart, hvad angår de rigelige anvendelsesmuligheder og udvidelsen af afsætningen, spiller en væsentlig større rolle end for kartoffelstivelsens vedkommende, hvor biprodukterne kun kan anvendes til foder — blev fuldstændig udlignet ved forøgelsen af »deltaet« i de forløbne år, og at der i denne henseende fra 1977 ikke fandt nogen yderligere stigning sted.

b)

Hvis man i overensstemmelse hermed koncentrerer sig om forholdene, som de kunne forudses for produktionsåret 1978/79, og hvis man spørger, om det efter alt, hvad der er blevet fremført under sagen, står fast, at den omtvistede præmie førte til en stabilisering af ligevægten mellem majsstivelse og kartoffelstivelse, så må de beregninger over produktionsomkostningerne for et ton stivelse lægges til grund, som Rådet har givet på siderne 17 og 18 i sit svarskrift (den franske version). De fører — under hensyn til omkostningerne til råvarer, forarbejdningsomkostninger og biprodukternes værdi — til det resultat, at majsstivelse kan produceres til 187,46 RE, kartoffelstivelse til 207,2 RE. Heroverfor hævder den italienske regering, at forarbejdningsomkostningerne er steget stærkere end af Rådet antaget, nemlig — da der ikke findes nogen italienske kartoffelstivelsesproducenter, nævnes kun tal for majsstivelse — ikke blot fra 40 til 49 RE, men i gennemsnit for Fællesskabet — for Italien gælder endnu højere værdier — til 77 RE. Derudover anser den italienske regering heller ikke den i beregningerne indsatte værdi af biprodukterne fra majsstivelsesproduktionen for korrekt, fordi den ikke tager hensyn til de forarbejdnings-omkostninger, der specielt opstår for disse biprodukter.

Jeg har indtryk af — hvis jeg straks må sige det — at det næppe er muligt på grundlag af det under sagen fremlagte materiale entydigt at afgøre denne tvist.

3.

Med henblik på den videre undersøgelse af stridsspørgsmålet går jeg ud fra, at præmieordningen virker i retning af tilvejebringelse af en ligevægt mellem majsstivelse og kartoffelstivelse. Hvis det nemlig — eventuelt efter at der er indhentet en sagkyndig erklæring — må antages, at præmien ud over at skabe ligevægt ensidigt begunstiger kartoffelstivelsesproducenterne og dermed fører til en fordrejning af konkurrencevilkårene, så ville det dermed uden videre være klart, at den i dette omfang var retsstridig. I så fald kunne der ikke tales om en objektiv berettigelse med henblik på forbudet mod forskelsbehandling. Det er åbenbart, at der endvidere ville være tale om en overtrædelse af princippet om forholdet mellem mål og midler, fordi ordningen ikke var nødvendig til opnåelse af det tilstræbte mål.

4.

Den subsidiære undersøgelse af hovedsagen fører altså til det resultat, at en entydig afgørelse af spørgsmålet, om den til kartoffelstivelsesproducenterne ydede præmie forstyrrer den konkurrencemæssige ligevægt i forhold til majsstivelsesproducenterne, endnu ikke er mulig. Hertil er en sagkyndig udtalelse ubetinget nødvendig. Hvis denne skulle bekræfte den økonomiske bedømmelse, som Rådet anser for rigtig, ville det dermed også stå fast, at der ikke kan være tale om en tilsidesættelse af formålene med EØF-traktatens artikel 39, en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling og en overtrædelse af princippet om forholdet mellem mål og midler.

III —

Da jeg i første række mener, at den anlagte sag må afvises fra realitetsbehandling, foreslår jeg Domstolen at afvise den af denne grund. Da hverken sagsøgte eller Kommissionen, som er indtrådt som intervenient på sagsøgtes side, har nedlagt nogen påstand vedrørende sagens omkostninger, kan disse inklusive omkostningerne i forbindelse med behandlingen af begæringen om en foreløbig foranstaltning, hvori sagsøger heller ikke fik medhold, ophæves.