This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 61974CC0070
Opinion of Mr Advocate General Reischl delivered on 28 May 1975. # Commission of the European Communities v Council of the European Communities. # Case 70/74.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Reischl fremsat den 28. maj 1975.
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for De Europæiske Fællesskaber.
Sag 70/74.
Forslag til afgørelse fra generaladvokat Reischl fremsat den 28. maj 1975.
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Rådet for De Europæiske Fællesskaber.
Sag 70/74.
Samling af Afgørelser 1975 -00795
ECLI identifier: ECLI:EU:C:1975:69
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 28. MAJ 1975 ( 1 )
Høje Ret.
I mit forslag til afgørelse i en sag, der var anlagt af forskellige fagforeninger for europæiske offentligt ansatte (sag nr. 72/74, Union Syndicale-Service Public Européen mil. mod Rådet, dom af 18. marts 1975) havde jeg for ikke alt for længe siden lejlighed til at klarlægge, hvorfor der mellem på den ene side Rådet og på den anden side De europæiske Fællesskabers personaleorganisationer og Kommissionen er opstået uoverensstemmelse vedrørende den årlige tilpasning af de lønninger og vederlag, der betales af Fællesskaberne. I de indledende bemærkninger til den retssag, der nu skal behandles, og som er anlagt af Kommissionen mod Rådet, kan jeg derfor fatte mig forholdsvis kort
Den afgørende bestemmelse for det omstridte spørgsmål er personalevedtægtens artikel 65. Ifølge den undersøger Rådet årligt lønningsniveauet for tjenestemændene og de øvrige ansatte i Fællesskaberne og tager dermed — hvis vi først begrænser os dl denne del af bestemmelsen — hensyn til eventuelle forhøjelser af det offentliges lønninger i medlemsstaterne.
Ved anvendelsen af denne bestemmelse har det gennem mange år — Kommissionen siger siden 1966 — været sædvanligt at tage den gennemsnitlige forøgelse af købekraften af det offentliges lønninger i medlemsstaterne i betragtning. Til dette formål anvendtes først en såkaldt fælles særlig indikator, der blev udarbejdet under hensyntagen til udviklingen i vederlagene til udvalgte grupper af nationale offentligt ansatte og udviklingen i leveomkostningerne.
Den anvendte metode og de herigennem opnåede resultater førte imidlertid hyppigt til spændinger mellem personaleorganisationerne og Rådet. De førstnævnte hævdede nemlig, at det på denne måde ikke var tilsikret, at Fællesskabets vederlag, hvad stigningen i købekraft angik, faktisk udviklede sig parallelt med vederlagene til de nationale offentligt ansatte. Derfor blev der i december 1970 sat bestræbelser i gang begyndende med en opfordring fra Rådet til Kommissionen, på at forbedre den arbejdsmetode, der skulle følges ved anvendelsen af personalevedtægtens artikel 65. Dette resulterede i, at Rådet på forslag fra Kommissionen den 20. og 21. marts 1972 besluttede forsøgsvis for et tidsrum af tre år at anvende et andet system til bestemmelse af udviklingen i de nationale lønningers købekraft.
Det bygger — som jeg allerede har forklaret i forslaget til afgørelse i sag nr. 72/74 — på to indikatorer, nemlig en forbedret særlig indikator og en indikator, der viser udviklingen i lønmassen pr. person i den nationale forvaltning.
Denne metode blev for første gang anvendt på tidsrummet fra juli 1971 til juni 1972, for hvilket der herefter fremkom en særlig indikator på 3,6 %. Da Rådet dengang ikke fulgte Kommissionens forslag, som indeholdt en løntilpasning på 3,75 % brutto, men under hensyn til væksten i købekraft vedtog en forhøjelse af lønningerne på 2,5 % for tidsrummet efter 1. juli 1972 (se forordning af 12.12.1972), kom det til en første retssag anlagt af Kommissionen mod Rådet (sag nr. 81/72). Sagen sluttede med dommen af 5. juni 1973 (Samling af Domstolens Afgørelser, bind 1973, s. 575), hvori det erklæredes, at Rådet ved sin beslutning af 20. og 21. marts 1972 har forpligtet sig til at iagttage bestemte kriterier, og at det kun har et frit skøn for området mellem den fælles særlige indikator og indikatoren for lønmassen. I overensstemmelse hermed fastsatte Rådet ved beslutning af 9. august 1973 en løntilpasning på 3,65 % med virkning fra 1. juli 1972.
Ikke længe efter dukkede de problemer op, som førte til den nu foreliggende sag.
Efter at de relevante værdier for reference-perioden juli 1972 til juni 1973 var tilvejebragt, var det først Kommissionens opfattelse, at det tal, der var meddelt som den italienske særlige indikator, ikke var egnet til at afspejle udviklingen i købekraften i den italienske offentlige sektor, fordi den ikke tog hensyn til alle faktisk udbetalte vederlag. I sin betænkning af 7. november 1973 anvendte den derfor for Italiens vedkommende indikatoren for lønmassen i stedet for den særlige indikator. Dette resulterede i en fælles særlig indikator på 1,6 % for de seks oprindelige medlemsstater og på 1,2 % for samtlige ni medlemsstater. I betragtning af indikatoren for lønmassen (3,6 % for de seks oprindelige medlemsstater og 3,2 % for samtlige ni medlemsstater) mente Kommissionen, at den for sit vedkommende måtte foreslå en lønforhøjelse på 2,8 % fra 1. juli 1973.
Kort tid efter modtog den imidlertid fra italiensk side oplysninger, hvorefter det italienske særindeks — under hensyntagen til alle ydelser — androg 30,4 % for det omhandlede tidsrum. Dette førte til en ny fælles særlig indikator på 7,3 % for de ni medlemsstater, hhv. 9,8 % for de seks oprindelige medlemsstater, og til et ændret forslag, der nu indeholdt en løntilpasning på 3,5 %.
Hvad Kommissionen dengang kunne udlede af meddelelser fra det italienske finansministerium og af italienske anordninger og love, fik den til at mene, at løntilpasningen tidligere ikke havde hvilet på et rigtigt grundlag. Faktisk viste de nævnte tekster, at visse ydelser til de italienske tjenestemænd før december 1972/januar 1973 nok var medregnet i indikatoren for lønmassen men ikke i den særlige indikator. Indregningen i den særlige indikator skete først efter dette tidspunkt, thi fra da af blev de pågældende ydelser enten indregnet i grundlønnen eller omfattet af et almindeligt tilpasningstillæg. Dette meddelte Kommissionen Rådet ved skrivelse af 10. december 1973. Da den fandt, at den lønforhøjelse på 3,5 %, den selv havde foreslået, ikke ydede godtgørelse for de fastslåede mangler, stillede den samtidig i udsigt, at den ville fremkomme med forslag til afhjælpning heraf.
Rådet vedtog derefter ved beslutning af 18. december 1973 en løntilpasning på 3,3 % med virkning fra 1. juli 1973. Det udtrykte imidlertid samtidig sin beredvillighed til at undersøge de af Kommissionen varslede forslag.
Et sådant forslag fremsatte Kommissionen i en betænkning af 14. februar 1974. Den indeholdt en forhøjelse af lønningerne på 5,4 % med virkning fra 1. juli 1972 som skadesløsholdelse for urigtig løntilpasning. Det forordningsforslag, som Kommissionen den 21. marts 1974 tilstillede Rådet, var udformet i overensstemmelse hermed. Dette ville Rådet imidlertid ikke tilslutte sig, heller ikke efter at have hørt to neutrale sagkyndige, tidligere kommissionsformand Rey og tidligere kommissionsmedlem Barre. Det vedtog derimod i mødet den 21.-23. juli 1974 at henholde sig til beslutningen af 18. december 1973, altså at der ikke skulle fastsættes nogen løntilpasning med tilbagevirkende kraft.
Dette foranledigede ikke blot fagforeningerne for de europæiske offentligt ansatte men også Kommissionen til at indbringe sagen for Domstolen med påstand om annullation af beslutningen fra juli 1974 som følge af overtrædelse af personalevedtægtens artikel 65 og Rådets beslutning af 21. marts 1972.
Til denne tvist indtager jeg følgende stilling:
1. |
Lad mig indlede mine betragtninger med en kort bemærkning. Sagens genstand er, som vi har set, den vægring mod at foretage løntilpasning overhovedet for de foregående år, der fandt udtryk i Rådets beslutning af juli 1974. Efter Kommissionens mening er denne vægring retsstridig, fordi lønfastsættelsen bade for 1972 og 1973 er fejlagtig. Dette skulle følge af, at den fælles særlige indikator for referenceperioderne i de to nævnte år var mangelfuld på grund af urigtig beregning af den tilsvarende italienske indikator. Den italienske særlige indikator afspejlede nemlig ikke i fuldt omfang udviklingen i de italienske tjenestemandslønningers købekraft i referenceperioden 1971/72, fordi en stor del af de til tjenestemændene udbetalte ydelser ikke var taget i betragtning. Disse ydelser blev alle medregnet i referenceperioden 1972/73. Efter Kommissionens mening kan man imidlertid ikke se bort fra, at den således fremkomne særlige indikator ikke kun udtrykker forhøjelsen af købekraften for referenceperioden 1972/1973 men til dels også tidligere års forhøjelse. Går man ud fra disse anbringender og de under sagen oplyste faktiske omstændigheder, må man imidlertid straks erkende, at selv hvis den af Kommissionen fremsatte kritik er berettiget, vil den nok få virkning for lønfastsættelsen for året 1972, men derimod ikke for året 1973. I året 1972 lå lønfastsættelsen — som vi har set — tæt op ad den særlige indikator (3,6 %), mens indikatoren for lønmassen (3,9 %) ikke blev taget i betragtning. Hvis det altså viser sig, at der for den pågældende referenceperiode skal gås ud fra en højere italiensk særlig indikator og dermed også fra en højere fælles særlig indikator (den italienske indikators indflydelse udgør omkring 28 %), bliver lønfastsættelsen for denne periode sikkert også påvirket heraf. I året 1973 skete lønfastsættelsen i henhold til en særlig indikator på 7,3 % og en indikator for lønmassen på 3,2 %. Den androg 3,3 % og holdt sig altså ganske nær indikatoren for lønmassen. Hvis det altså for det pågældende tidsrum skulle vise sig nødvendigt at nedsætte den fælles særlige indikator på grund af forringelse af den italienske særlige indikator (der til dels udtrykte tidligere års lønudvikling), ville dette klart være uden indflydelse på den skete lønfastsættelse, der jo er orienteret efter indekset for lønmassen. Ifølge de af Kommissionen fremførte klagepunkter kan det altså kun dreje sig om at undersøge, om den på referenceperioden 1971/72 baserede lønfastsættelse skal ændres. |
2. |
Ovenstående bemærkninger har allerede vist, at striden drejer sig om, hvorvidt der ved lønfastsættelsen for året 1972 er taget tilstrækkeligt hensyn til lønudviklingen i en medlemsstat, nemlig Italien, i referenceperioden 1971/72. Kommissionen mener, at dette må besvares benægtende, og at Rådet derfor kan bebrejdes for:
|
3. |
Sagens behandling skulle egentlig herved kunne afsluttes. Det vil jeg imidlertid ikke gøre uden at tilføje en subsidiær betragtning for det tilfælde, at det ikke antages, at beslutningen af marts 1972 er blevet overtrådt ved beregningen af den særlige indikator for referenceperioden 1971/72. Denne subsidiære betragtning er efter min mening påkrævet i betragtning af det, der er fremkommet under sagen vedrørende tilblivelsen af beslutningen af marts 1972 og ånden heri. Herefter forekommer det fuldstændigt udelukket, at det forhold, der danner midtpunkt for nærværende tvist, nemlig den manglende hensyntagen til en stor del af de ydede vederlag og godtgørelser til de italienske tjenestemænd, ikke skulle få nogen følge for løntilpasningen. Jeg ville mene, at opdages en sådan fejl må det antages, at dette forhold får en vis indflydelse på den skønsmæssige afgøreise, som Rådet ifølge beslutningen af marts 1972 skal træffe inden for rammerne af de to kendte indikatorer, eller rettere: man kan i et sådant tilfælde ikke få ud fra, at skønnet er fuldstændigt frit Såfremt det altså viser sig, at en indikator (her: den særlige indikator) åbenbart ikke er repræsentativ, skulle skønsafgørelsen blive påvirket på den måde, at den anden indikator, altså indikatoren for lønmassen, der omfatter alle de omstridte elementer, får større virkning. Det ville også være muligt at gennemføre en retfærdig udligning derved, at løntilpasningen for året 1973, hvor den særlige indikator ikke længere opviste den kendte mangel, i højere grad blev orienteret i forhold til denne indikator. Da lønafgørelsen for 1972 imidlertid — som allerede nævnt — rettede sig efter den særlige indikator, mens afgørelsen for 1973 var orienteret efter indikatoren for lønmassen, må det også under denne synsvinkel antages, at Rådet har pligt til at foretage en efterfølgende løntilpasning, og dets vægring ved at træffe en ny fejlfri skønsafgørelse må erklæres for retsstridig. Jeg vil imidlertid endnu en gang understrege, at det herved kun drejer sig om subsidiære betragtninger, og at jeg principalt er af den overbevisning, at Rådets beslutning af juni 1974 må annulleres under henvisning til, at Rådet har nægtet at berigtige den særlige indikator for referenceperioden 1971/72. |
4. |
Mit forslag til afgørelse lyder herefter således: Kommissionens søgsmål mod Rådet har fornødent grundlag. Den i Rådets afgørelse af 21. og 23. juli 1974 indeholdte vægring mod at foretage en løntilpasning, erklæres ugyldig. En afgørelse af omkostningsspørgsmålet er ikke nødvendig, da der ikke af parterne er nedlagt påstand herom. |
( 1 ) – Oversat fra tysk.
( 2 ) – »Begrebet lønninger«: »der skal tages hensyn til alle ydelser, der har karakter af vederlag, og som betales på almindelig og varig måde i henhold til en forordningsmæssig hjemmel.«
( 3 ) – »Hensyntagen til andre faktorer«.
( 4 ) – »Den fælles fastsættelse af en arbejdsmetode til undersøgelse af udviklingen i det offentliges lønninger i medlemsstaterne skal ikke være til hinder for, at udvalgene i påkommende tilfælde lægger vægt på andre faktorer end den nævnte metodes«.
( 5 ) – »Det forudsættes, at Kommissionen sikrer personalets repræsentanter fuld oplysning om de statistiske momenter, der angår denne indikator«.
( 6 ) – »Rådet finder, at forordningen af 12. december 1972 ikke foregriber fortolkningen af dets beslutning af 21. marts 1972 om systemet til justering af lønningerne, og bekræfter, at dette ligger inden for rammerne af en politik, der skal sikre, at udviklingen af vederlagene til de europæiske tjenestemænd på mellemlang sigt sker parallelt med den, dér gennemsnitligt, finder sted for lønningerne til nationale offentligt ansatte.«