This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019PC0420
Recommendation for a COUNCIL DECISION to authorise the opening of negotiations for an Agreement between the European Union and Japan for the transfer and use of Passenger Name Record (PNR) data to prevent and combat terrorism and other serious transnational crime
Henstilling med henblik på RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en aftale mellem Den Europæiske Union og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter
Henstilling med henblik på RÅDETS AFGØRELSE om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en aftale mellem Den Europæiske Union og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter
COM/2019/420 final
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 27.9.2019
COM(2019) 420 final
Henstilling med henblik på
RÅDETS AFGØRELSE
om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en aftale mellem Den Europæiske Union og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter
BEGRUNDELSE
1.FORMÅL
EU bør indlede forhandlinger med Japan med henblik på at undertegne en bilateral aftale, hvori rammerne og betingelserne for luftfartselskabers overførsel til Japan af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) om passagerer, der rejser mellem EU og Japan, fastsættes på en måde, der opfylder EU-rettens krav.
2. BAGGRUND FOR FORSLAGET
PNR er et register over de til rejsen krævede oplysninger vedrørende den enkelte passager, som er nødvendige for, at de luftfartselskaber, der foretager reservationer, kan behandle disse. For så vidt angår denne henstilling omfatter PNR-oplysninger oplysninger, der indsamles og lagres i luftfartselskabers automatiske reservations- og afgangskontrolsystemer.
I EU er behandlingen af PNR-oplysninger et væsentligt værktøj i den fælles indsats mod terrorisme og grov kriminalitet og en af byggestenene i sikkerhedsunionen. At identificere og spore mistænkelige rejsemønstre via behandling af PNR-oplysninger for at samle bevismateriale og, såfremt det er relevant, finde gerningsmændene bag grov kriminalitet og deres medskyldige og optrevle kriminelle netværk har vist sig at være afgørende for at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge grov kriminalitet.
Den 27. april 2016 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet direktiv (EU) 2016/681 om anvendelse af PNR-oplysninger til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet ("direktivet om passagerlisteoplysninger") 1 . Dette direktiv giver de nationale myndigheder i EU mulighed for at få direkte adgang til vigtige oplysninger fra luftfartsselskaberne under fuld iagttagelse af databeskyttelsesrettighederne. Den giver alle medlemsstater et vigtigt redskab til at forebygge, opdage og efterforske terrorisme og grov kriminalitet, herunder narkotika- og menneskehandel samt seksuel udnyttelse af børn. Medlemsstaternes frist til at gennemføre direktivet om passagerlisteoplysninger i national ret var den 25. maj 2018 2 .
På globalt plan skal FN's medlemsstater i henhold til FN's Sikkerhedsråds resolution 2396, der blev vedtaget den 21. december 2017, med henblik på at fremme ICAO's standarder og anbefalinger "udvikle evnen til at indsamle, behandle og analysere PNR-oplysninger og til at sikre, at PNR-oplysninger anvendes af og deles med alle deres kompetente nationale myndigheder under fuld overholdelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder". Resolutionen indeholder også en opfordring til ICAO om at "samarbejde med FN's medlemsstater om at indføre en standard for indsamling, anvendelse, behandling og beskyttelse af PNR-oplysninger" 3 . I marts 2019 oprettede ICAO's Lufttransportkomité en taskforce under Panelet for lettelse med henblik på at overveje forslag til standarder og anbefalinger (SARPs) vedrørende indsamling, anvendelse, behandling og beskyttelse af PNR-oplysninger i overensstemmelse med FN's Sikkerhedsråds resolution 2396 (2017). Taskforcen har mandat til: a) at gennemgå de eksisterende PNR-SARPs, der findes i kapitel 9 i Chicagokonventionens bilag 9, b) at afgøre, om de skal suppleres med yderligere SARPs og/eller vejledende materiale under hensyntagen til Sikkerhedsrådets beslutning og overvejelser og c) om nødvendigt at udarbejde nye bestemmelser (standarder, anbefalet praksis og/eller vejledningsmateriale) vedrørende indsamling, anvendelse, behandling og beskyttelse af PNR-oplysninger.
Overførsel af relevante personoplysninger fra EU til et tredjeland må kun finde sted i overensstemmelse med bestemmelserne om internationale overførsler, der er fastsat i kapitel V i forordning (EU) 2016/679 ("databeskyttelsesforordningen") 4 .
Der er i øjeblikket to gældende internationale aftaler mellem EU og tredjelande (nemlig Australien 5 og USA 6 ) om behandling og overførsel af PNR-oplysninger. Den 26. juli 2017 afgav EU-Domstolen udtalelse om den påtænkte aftale mellem EU og Canada, som var blevet undertegnet den 25. juni 2014 7 . Domstolen afgjorde, at aftalen ikke kunne indgås i den tiltænkte form, fordi nogle af aftalens bestemmelser var uforenelige med de grundlæggende rettigheder til privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger, som anerkendes af EU. Navnlig fastsatte Domstolen yderligere retlige krav med hensyn til det tilsyn, der skal foretages af en uafhængig myndighed, følsomme oplysninger, den automatiske behandling af PNR-oplysninger, formålene med behandlingen af PNR-oplysninger samt opbevaring, brug, videregivelse og yderligere overførsel af PNR-oplysninger. I forlængelse af den bemyndigelse, som Rådet gav Europa-Kommissionen i december 2017, blev der indledt nye PNR-forhandlinger med Canada i juni 2018. På det 17. topmøde mellem EU og Canada i Montreal den 17.-18. juli 2019 udtrykte EU og Canada glæde over afslutningen af disse forhandlinger. Mens Canada gjorde opmærksom på sit krav om en juridisk gennemgang, forpligtede parterne sig til, afhængigt af resultatet af denne gennemgang, at færdiggøre aftalen snarest muligt, idet de anerkender, at aftalen spiller en vigtig rolle i forbedringen af sikkerheden, samtidig med at den sikrer privatlivets fred og beskyttelsen af personoplysninger.
3.FORSLAGETS FORMÅL
Japan er en af Den Europæiske Unions nære og strategiske partnere i kampen mod terrorisme og andre former for grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter. I De Forenede Nationer, G20, G7 og andre multilaterale fora arbejder Den Europæisk Union og Japan tæt sammen om at forbedre de internationale rammer for sikkerhed og sikkerheden for deres borgere.
I den strategiske partnerskabsaftale mellem EU og Japan, som blev undertegnet i juli 2018, understreges det, at "parterne bestræber sig på i det omfang, det er foreneligt med deres respektive love og administrative bestemmelser, at benytte sig af tilgængelige værktøjer som passagerlisteoplysninger til at forebygge og bekæmpe terrorisme og anden alvorlig kriminalitet og samtidig respektere retten til privatlivets fred og beskyttelsen af personoplysninger." En PNR-aftale mellem EU og Japan vil bidrage til at styrke det foreslåede partnerskab om bæredygtig konnektivitet og kvalitetsinfrastruktur mellem Den Europæiske Union og Japan, navnlig ved at øge luftfartssikkerheden.
Den 23. Januar 2019 vedtog Europa-Kommissionen en afgørelse om tilstrækkeligheden af beskyttelsesniveauet i forbindelse med erhvervsdrivendes overførsel af personoplysninger fra EU til Japan 8 . I denne sammenhæng vurderede Europa-Kommissionen de betingelser og garantier, der gælder for japanske offentlige myndigheders, herunder retshåndhævende myndigheders, adgang til data, som de pågældende erhvervsdrivende er i besiddelse af.
Japan har over for Europa-Kommissionen tydeligt tilkendegivet, at man er interesseret i at indlede forhandlinger om en PNR-aftale med Den Europæiske Union. Navnlig har Japan for nylig givet udtryk for et presserende behov for at indhente PNR-oplysninger fra EU-luftfartsselskaber med henblik at imødegå den forventede vækst i sikkerhedsrisici i forbindelse med værtskabet for De Olympiske Lege i 2020.
Ifølge japansk lovgivning (toldloven og loven om immigrationskontrol og tildeling af flygtningestatus) skal luftfartsselskaber overføre passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) til Japans toldmyndigheder og immigrationsmyndigheder. Denne lovgivning har til formål at øge Japans sikkerhed ved at gøre det muligt at indhente PNR-oplysninger forud for en passagers ankomst eller afgang, og den øger derfor betydeligt muligheden for at foretage en effektiv forudgående risikovurdering af passagerer.
Luftfartsselskaber og deres sammenslutninger har ved flere lejligheder anmodet Europa-Kommissionen om at sikre retssikkerheden for luftfartsselskaber, der flyver til og fra EU og Japan, i betragtning af at de er forpligtede til at stille PNR-oplysninger til rådighed for Japan, i det omfang de indsamles og lagres i deres automatiske reservations- og afgangskontrolsystemer.
Der er brug for en løsning, som på EU-plan kan danne retsgrundlag for overførslen af PNR-oplysninger fra EU til Japan som en anerkendelse af nødvendigheden af at anvende PNR-oplysninger i forbindelse med bekæmpelse af terrorisme og andre former for grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter. Samtidig skal en fremtidig aftale give de fornødne databeskyttelsesgarantier, herunder en ordning for uafhængigt tilsyn, jf. artikel 46, stk. 2, litra a), i den generelle forordning om databeskyttelse. En fremtidig aftale bør overholde de grundlæggende rettigheder og de principper, der er anerkendt i Unionens charter om grundlæggende rettigheder, særlig retten til respekt for privatliv og familieliv, jf. chartrets artikel 7, retten til beskyttelse af personoplysninger, jf. chartrets artikel 8, og retten til adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, jf. chartrets artikel 47.
Overførslen af PNR-oplysninger til Japan vil være et middel til at fremme det internationale retshåndhævelsessamarbejde med Den Europæiske Union, herunder ved at Japan stiller analytiske oplysninger fra PNR-oplysninger til rådighed for medlemsstaternes kompetente myndigheder, Europol og/eller Eurojust inden for rammerne af deres respektive mandater.
4.JURIDISKE ASPEKTER AF FORSLAGET
Denne henstilling om at indlede forhandlinger med Japan om en PNR-aftale tager hensyn til de gældende EU-retlige rammer for databeskyttelse og passagerlisteoplysninger, nærmere bestemt forordning (EU) 2016/679, direktiv (EU) 2016/680 9 og direktiv (EU) 2016/681, samt traktaten og chartret om grundlæggende rettigheder som fortolket i Domstolens relevante retspraksis, navnlig Domstolens udtalelse 1/15.
Henstillingen tager også hensyn til den bemyndigelse, som Rådet i december 2017 gav Europa-Kommissionen til at indlede forhandlinger om en aftale mellem EU og Canada om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger.
Denne henstilling opfylder de retlige krav, der er fastsat ved Domstolens udtalelse 1/15. Den bygger på artikel 218 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. I overensstemmelse med artikel 218 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde udpeges Europa-Kommissionen som Unionens forhandler.
Henstilling med henblik på
RÅDETS AFGØRELSE
om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en aftale mellem Den Europæiske Union og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 218, stk. 3 og 4,
under henvisning til henstilling fra Europa-Kommissionen, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)Der bør indledes forhandlinger med henblik på indgåelse af en aftale mellem Unionen og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter.
(2)Aftalen bør overholde de grundlæggende rettigheder og de principper, der er anerkendt i Unionens charter om grundlæggende rettigheder, særlig retten til respekt for privatliv og familieliv, jf. chartrets artikel 7, retten til beskyttelse af personoplysninger, jf. chartrets artikel 8, og retten til adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, jf. chartrets artikel 47. Aftalen bør anvendes i overensstemmelse med disse rettigheder og principper —
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Europa-Kommissionen bemyndiges til på Unionens vegne at indlede forhandlinger om en aftale mellem Unionen og Japan om overførsel og brug af passagerliste (PNR)-oplysninger for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter.
Artikel 2
Forhandlingsdirektiverne er anført i bilaget.
Artikel 3
Forhandlingerne føres i samråd med et særligt udvalg, som Rådet nedsætter.
Artikel 4
Denne afgørelse er rettet til Europa-Kommissionen.
Udfærdiget i Bruxelles, den .
På Rådets vegne
Formand
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 27.9.2019
COM(2019) 420 final
BILAG
til
Henstilling med henblik på
RÅDETS AFGØRELSE
om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en aftale mellem Den Europæiske Union og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter
BILAG
Forhandlingsdirektiver med henblik på en aftale mellem Den Europæiske Union og Japan om overførsel og brug af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) for at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter
Under forhandlingerne bør Europa-Kommissionen sigte mod at nå de mål, der er fastlagt i detaljer nedenfor.
(1)Formålet med aftalen bør være at tilvejebringe retsgrundlaget, betingelserne og garantierne for overførsel af PNR-oplysninger til Japan.
(2)Aftalen bør på behørig vis afspejle nødvendigheden og vigtigheden af at anvende PNR-oplysninger til at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter.
(3)Med henblik herpå bør formålet med denne aftale være at regulere overførsel og brug af PNR-oplysninger alene med henblik på at forhindre og bekæmpe terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter og med fuld respekt for beskyttelsen af privatlivets fred, personoplysninger og fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder på de betingelser, der skal fastlægges i aftalen.
(4)Aftalen bør også anerkende, at overførsel af PNR-oplysninger til Japan fremmer politisamarbejde og retligt samarbejde takket være overførsel af analytiske oplysninger, der uddrages af PNR-oplysningerne. Aftalen bør derfor sikre overførsel af analytiske oplysninger fra de kompetente myndigheder i Japan til medlemsstaternes politi- og retsmyndigheder samt til Europol og Eurojust inden for deres respektive kompetenceområder.
(5)For at sikre, at princippet om formålsbegrænsning overholdes, bør aftalen begrænse behandlingen af PNR-oplysninger til forebyggelse, opdagelse, efterforskning eller retsforfølgning af terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter på grundlag af de definitioner, der er fastsat i de relevante EU-instrumenter.
(6)Aftalen bør sikre, at de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder som fastsat i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union overholdes fuldt ud, navnlig retten til beskyttelse af personoplysninger som fastsat i artikel 16 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Den bør også sikre fuld overholdelse af principperne om nødvendighed og proportionalitet i forbindelse med retten til privatliv og familieliv og beskyttelse af personoplysninger, jf. artikel 7 og 8 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder som fortolket af Domstolen i dens udtalelse 1/15 om den påtænkte PNR-aftale mellem EU og Canada.
(7)Aftalen bør give retssikkerhed, navnlig for luftfartsselskaberne, ved at skabe et retsgrundlag for overførsel af PNR-oplysninger, der er lagret i deres automatiske reservations- og afgangskontrolsystemer.
(8)I aftalen bør der klart og præcist gøres rede for de nødvendige garantier og kontroller med hensyn til beskyttelse af personoplysninger samt fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, uanset nationalitet og bopæl, i forbindelse med overførsel af PNR-oplysninger til Japan. Disse garantier bør sikre følgende:
(a)De kategorier af PNR-oplysninger, der skal overføres, bør angives udtømmende, klart og præcist og i overensstemmelse med internationale standarder. Overførslen af oplysninger bør begrænses til, hvad der er strengt nødvendigt, og stå i et rimeligt forhold til aftalens angivne formål.
(b)Der bør ikke ske behandling af følsomme oplysninger i EU-rettens forstand, herunder personoplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politiske holdninger, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssigt tilhørsforhold, helbredsforhold eller seksuel orientering.
(c)Aftalen bør indeholde bestemmelser om datasikkerhed; navnlig må kun et begrænset antal særligt bemyndigede personer få adgang til PNR-oplysninger, der bør fastsættes en forpligtelse til straks at underrette de europæiske tilsynsmyndigheder for databeskyttelse om brud på datasikkerheden, der berører PNR-oplysninger, medmindre det er usandsynligt, at bruddet indebærer en risiko for fysiske personers rettigheder og frihedsrettigheder, og der bør fastsættes bestemmelse om effektive og afskrækkende sanktioner.
(d)Aftalen bør indeholde bestemmelser om tilstrækkelige og gennemsigtige oplysninger til passagerer om behandlingen af deres PNR-oplysninger samt om retten til individuel underretning i tilfælde af brug efter ankomst, indsigt i og, hvis det er relevant, berigtigelse og sletning af dem.
(e)Aftalen bør sikre ret til effektiv administrativ og retslig prøvelse uden forskelsbehandling uanset nationalitet eller bopæl for enhver person, hvis oplysninger behandles i henhold til aftalen, jf. artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
(f)Aftalen bør sikre, at automatisk behandling baseres på specifikke, objektive, ikkediskriminerende, pålidelige og på forhånd fastsatte kriterier, og den bør ikke anvendes som eneste grundlag for eventuelle afgørelser, der har byrdefulde retsvirkninger eller i væsentlig grad påvirker en fysisk person. PNR-oplysningerne bør kun sammenholdes med oplysningerne i databaser, som er relevante for aftalens formål, og som er pålidelige og ajourførte.
(g)Den kompetente japanske myndigheds anvendelse af PNR-oplysninger til andet end sikkerhedskontrol og ind- og udrejsekontrol bør forudsætte, at der foreligger nye omstændigheder og materielle og processuelle vilkår, som er baseret på objektive kriterier. En sådan anvendelse bør navnlig være betinget af en forudgående kontrol, der foretages af enten en domstol eller en uafhængig administrativ enhed, undtagen i behørigt begrundede hastende tilfælde.
(h)Opbevaringsperioden for PNR-oplysninger bør begrænses og ikke være længere, end hvad det oprindelige formål kræver. Opbevaringen af PNR-oplysninger efter flypassagerers udrejse af Japan bør overholde kravene i Domstolens praksis. Aftalen bør indeholde krav om, at oplysningerne slettes efter udløbet af opbevaringsperioden eller anonymiseres på en sådan måde, at den berørte person ikke længere kan identificeres.
(i)Aftalen bør sikre, at yderligere videregivelse af PNR-oplysninger til andre offentlige myndigheder i samme land eller til andre lande kun kan finde sted fra sag til sag, på visse betingelser og med visse garantier. Navnlig kan en sådan videregivelse kun finde sted, hvis den modtagende myndighed varetager opgaver i relation til bekæmpelse af terrorisme eller grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter og sikrer samme beskyttelse som den, der er fastsat i aftalen. Videreoverførsel til kompetente myndigheder i andre tredjelande bør begrænses til de lande, med hvilke EU har en tilsvarende PNR-aftale, eller for hvilke EU i henhold til sin databeskyttelsesret har vedtaget en afgørelse om et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, der omfatter de relevante myndigheder, som PNR-oplysninger påtænkes overført til.
(9)Med aftalen bør der etableres der en tilsynsordning, hvor en uafhængig offentlig myndighed, der er ansvarlig for databeskyttelse og har effektive undersøgelses-, interventions-, og håndhævelsesbeføjelser, fører tilsyn med de offentlige myndigheder, der anvender PNR-oplysninger. Navnlig skal den pågældende myndighed have beføjelse til at behandle klager fra enkeltpersoner om behandlingen af deres PNR-oplysninger. Offentlige myndigheder, der anvender PNR-oplysninger, bør være ansvarlige for overholdelse af reglerne om beskyttelse af personoplysninger i henhold til denne aftale.
(10)Aftalen bør kræve, at oplysningerne udelukkende overføres på grundlag af et "push"-system.
(11)Aftalen bør sikre, at hyppigheden af og tidsrammen for overførsel af PNR-oplysninger ikke pålægger luftfartsselskaberne en urimelig byrde, og overførslen bør begrænses til det strengt nødvendige.
(12)Aftalen bør sikre, at luftfartsselskaberne ikke pålægges at indsamle yderligere oplysninger i forhold til, hvad de allerede indsamler, eller pålægges at indsamle bestemte typer oplysninger, men kun er forpligtet til at videregive det, de allerede indsamler.
(13)Aftalen bør indeholde bestemmelser om regelmæssig fælles gennemgang af alle aspekter af gennemførelsen af aftalen, herunder pålideligheden og relevansen af på forhånd fastlagte modeller og kriterier og databaser, og indeholde en proportionalitetsvurdering af de lagrede data baseret på deres værdi for forebyggelsen og bekæmpelsen af terrorisme og anden grov kriminalitet af grænseoverskridende karakter.
(14)Aftalen bør indeholde bestemmelser om en ordning til bilæggelse af tvister om fortolkning, anvendelse og gennemførelse.
(15)Aftalen bør indgås for en periode på syv år og omfatte en bestemmelse om, at aftalen kan forlænges for en tilsvarende periode, medmindre en af parterne bringer den til ophør.
(16)Aftalen bør indeholde en bestemmelse om dens territoriale anvendelse.
(17)Aftalen bør have samme gyldighed på bulgarsk, dansk, engelsk, estisk, finsk, fransk, græsk, italiensk, kroatisk, lettisk, litauisk, maltesisk, nederlandsk, polsk, portugisisk, rumænsk, slovakisk, slovensk, spansk, svensk, tjekkisk, tysk og ungarsk og indeholde en sprogklausul desangående.
