EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 7.6.2017

COM(2017) 315 final

OPLÆG

OM FREMTIDEN FOR DET EUROPÆISKE FORSVAR

Oplæg om fremtiden for det europæiske forsvar (2025)

Forord

Den 1. marts 2017 fremlagde Kommissionen en hvidbog om Europas fremtid. En række oplæg, der dækker de vigtigste emner for fremtiden for Den Europæiske Union med 27 medlemsstater, er senere blevet offentliggjort.

Oplægget om fremtiden for det europæiske forsvar er det fjerde i denne serie. Det skitserer de vigtigste tendenser og udfordringer, der vil forme fremtiden for vores sikkerhed og forsvar, og på denne baggrund beskrives en række valgmuligheder i tre forskellige scenarier for udviklingen i retning af en sikkerheds- og forsvarsunion. Disse scenarier udelukker ikke hinanden, men er baseret på forskellige ambitionsniveauer for EU i samarbejdet om sikkerhed og forsvar.

Den Europæiske Union har sikret en hidtil uset periode med fred på vores kontinent. Den voksende ustabilitet i EU's nabolande samt på verdensplan og nye sikkerhedstrusler, der skyldes økonomiske, miljømæssige og teknologiske drivkræfter, skaber store udfordringer for vores sikkerhed. Borgerne føler sig mere og mere bekymret over sikkerheden og forventer, at Unionen sørger for beskyttelse. Hvis vi ønsker at leve op til deres forventninger, skal sikkerhed og forsvar spille en mere fremtrædende rolle i den fremtidige udvikling af det europæiske projekt. Det blev anerkendt i Romerklæringen, som indeholder en vision for en tryg og sikker Union, der er fast besluttet på at styrke sin fælles sikkerhed og sit fælles forsvar.

De første ambitiøse skridt i retning af en sikkerheds- og forsvarsunion er blevet taget. Oplægget supplerer det igangværende arbejde vedrørende forsvarspakken, som blev godkendt af Det Europæiske Råd i december 2016 og består af gennemførelsen af EU's globale strategi inden for sikkerhed og forsvar, den europæiske forsvarshandlingsplan og vores samarbejde med NATO. Disse tre byggesten omsættes for nærværende til meget konkrete tiltag: Vi underkaster vores strukturer vedrørende den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik en reform, udvikler civile og militære kapaciteter og redskaber, udvider det europæiske forsvarssamarbejde og forbedrer vores partnerskaber med partnerlande og partnerorganisationer som f.eks. FN og NATO. Når dette er sagt, skal der gøres mere, hvis EU skal påtage sig et større ansvar for sikkerheden i Europa.

På grundlag af de fremskridt, der er opnået, er det tid til at overveje de konkrete ambitioner med hensyn til den fremtidige rolle for Unionen på sikkerheds- og forsvarsområdet. Dette oplæg er Europa-Kommissionens bidrag til denne debat, der vil fortsætte i de 27 medlemsstater.

Der står meget på spil for Europa og vores borgere. Det er vores ansvar at holde løftet om fred til gavn for nuværende og fremtidige generationer.

1.Indledning

Vores Union, som har rejst sig fra asken af to verdenskrige, der kostede 80 millioner menneskeliv, bygger på en vision om varig fred på det europæiske kontinent. Mere end tres år senere har de fleste europæere oplevet en fred, der strækker sig over tre generationer og syv årtier, den længste periode i Europas plagede historie (se figur 1).

Mens den verden, vi lever i, muligvis har ændret sig markant i denne periode, er vores engagement for fred urokkelig. I dag har vi hidtil usete muligheder i vores hverdag, men vi står også over for nye trusler og udfordringer. Fred og sikkerhed på hjemmefronten kan ikke længere tages for givet i en verden, hvor globale og regionale magthavere genopruster, hvor terrorister slår til i centrum af byer i Europa og resten af verden, og antallet af cyberangreb eskalerer.

I denne situation har Den Europæiske Union og dens medlemsstater pligt til og ansvar for at beskytte borgerne og fremme europæiske interesser og værdier. Sikkerhed er blevet en af de største kilder til bekymring for europæerne. De forventer, at deres Union beskytter dem. De kræver, fortjener og skal kunne føle sig sikre i Europa.

Beskyttelse af vores samfund og frihedsrettigheder er et fælles ansvar. Hvis vi skal holde vores løfte om fred over for de kommende generationer på samme måde, som det blev gjort for os, skal sikkerhed og forsvar spille en mere fremtrædende rolle i det europæiske projekt. EU har de bedste muligheder for at sikre en enestående merværdi, hvad angår spørgsmålet om fremtiden for europæisk sikkerhed og forsvar.

Mange af de trusler, vi i dag står over for, respekterer ikke nationale grænser. Selv om medlemsstaterne fortsat er i forreste linje og er ansvarlige for sikkerheden og indsættelsen af væbnede styrker, når der er behov for det, forebygges og bekæmpes disse nye typer af trusler bedst gennem samarbejde.

Dette samarbejde kan udløses, fremmes og støttes af EU og bidrager til at gøre den kollektive indsats mere effektiv. EU kan sørge for rammerne og incitamenterne for medlemsstaternes udvikling og opretholdelse af større og bedre forsvarskapaciteter. Dette kan ske gennem et mere systematisk samarbejde og fælles udvikling af teknologier og kapaciteter, der er nødvendige for at bevare sikkerheden i Europa.

En af de største styrker i EU's tilgang er kombinationen af blød og hård magt. Unionen anvender sikkerheds- og forsvarspolitiske instrumenter sammen med diplomati, sanktioner, udviklingssamarbejde og handel med henblik på forebyggelse af konflikter. Den fremmer fred, inklusiv vækst, menneskerettigheder, retsstatsprincippet og miljøbeskyttelse hjemme og i udlandet. Mens blød magt muligvis ikke er tilstrækkelig i en ustabil verden, er denne integrerede tilgang kernen i bæredygtig sikkerhed.

EU udgør også en enestående platform for koordinering af sikkerheds- og forsvarspolitik med centrale partnere såsom Den Nordatlantiske Traktats Organisation og De Forende Nationer. Et hidtil uset momentum bringer på nuværende tidspunkt EU og NATO tættere sammen.

I sin tale om Unionens tilstand i 2016 opfordrede Kommissionens formand Jean-Claude Juncker til at arbejde mod et "Europa, der beskytter og forsvarer — hjemme og i udlandet". I dette oplæg behandles de spørgsmål, der er vigtige for vores sikkerhed og forsvar. I den forbindelse behandles ikke blot de aktuelle debatter og beslutninger. I stedet undersøges underliggende strukturelle tendenser, der præsenteres forskellige scenarier for den mulige fremtid for europæisk sikkerhed og forsvar i 2025, og vores muligheder for den fremtidige udvikling kortlægges.

Figur 1: Krig og fred i europæisk historie

2.Hovedtendenser

En række strategiske, politiske, økonomiske og teknologiske tendenser tyder på, at tiden er moden til et kvantespring på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område i Europa.

Strategiske drivkræfter

Efter årtier med fred i Europa er der ved at opstå en ny situation inden og uden for vores grænser. Øst for os er der lande, der står over for økonomiske, politiske og energisikkerhedsmæssige trusler og udfordringer. I Middelhavsområdet og dele af Afrika syd for Sahara har udbredelsen af uden en regeringsmagt og konflikter efterladt et tomrum, hvor terrorister og kriminelle trives. Regionale rivaliseringer eskalerer, og vi har været vidner til en dramatisk stigning i civile ofre og flygtninge i hele verden — mere end 60 mio. mennesker er blevet fordrevet. Større konnektivitet udvisker grænsen mellem den indre og den ydre sikkerhed. Desuden kan klimaændringer og ressourceknaphed, kombineret med den demografiske vækst og skrøbelige stater, også føre til konflikter og ustabilitet i hele verden.

Samtidig er det transatlantiske forhold under udvikling. Det påhviler først og fremmest europæerne at forbedre sikkerheden i Europa. Ressourcerne bør være til stede: De europæiske lande har tilsammen verdens næststørste militære budget. Sammen med USA og andre bærer Europa et ansvar for global fred og sikkerhed. Samarbejde med vores partnere vil fortsat være EU's norm og foretrukne handlemåde, men vi bør også være i stand til at handle på egen hånd, når det er nødvendigt.

I 2016 intensiverede de nationale regeringer deres tiltag som reaktion på presserende sikkerhedstrusler og borgernes bekymringer. Forsvarsbudgetterne blev i den forbindelse forhøjet. Men der er stadig lang vej. Hvis der skal opnås strategisk uafhængighed for Europa, skal vi bruge flere penge på vores forsvar og bruge pengene mere fornuftigt sammen (se figur 2). USA investerer allerede mere end to gange så meget i forsvar end alle medlemsstaterne tilsammen og vil øge sit budget med næsten 10 % i 2018. Kina har øget sit budget med 150 % i løbet af det seneste årti, og en stigning på yderligere 7 % forventes i 2017, mens Rusland investerede 5,4 % af sit BNP i forsvaret sidste år.

Figur 2: De europæiske forsvarsudgifter i et komparativt perspektiv

Politiske drivkræfter

EU's ledere har forpligtet sig til at styrke europæisk sikkerhed og forsvar. Og det er, hvad borgerne ønsker og forventer af dem. Opinionsundersøgelser viser tydeligt, at sikkerhed er blevet den største bekymring for de fleste borgere i Europa (se fig. 3), selv om årsagerne til usikkerhed er forskellige i de forskellige medlemsstater.

Europæerne er også enige om, at det er afgørende for deres sikkerhed, at EU-landene træffer kollektive foranstaltninger. Et stort flertal i alle medlemsstater ønsker "mere Europa" inden for sikkerhed og forsvar (figur 3). På et område, hvor varer, tjenesteydelser, penge og personer kan bevæge sig frit, kan sikkerheden ikke segmenteres og ej heller garanteres fuldt ud af medlemsstater, der agerer på egen hånd. Europæernes budskab er krystalklart: Sikkerhed og forsvar bør være en integrerende del af, hvad vores Union foretager sig.

Figur 3: Borgernes bekymringer og forventninger

Økonomiske og teknologiske drivkræfter

I dag er markederne for forsvarsmateriel fragmenteret, hvilket medfører manglende interoperabilitet og mindst 30 mia. EUR i alternativomkostninger. I forhold til de midler, der bruges, halter forsvarskapaciteterne langt bagud (se figur 4), og der er forskelle mellem medlemsstaternes bidrag til det europæiske forsvar.

I en sammenkoblet og kompleks verden med mange udfordringer er medlemsstaterne ganske enkelt for små til at kunne klare sig på egen hånd. Stormagter, der dækker et helt kontinent, er langt bedre rustet end små og mellemstore stater. Stordriftsfordele er vigtigere end nogensinde for at forbedre effektiviteten.

Dette er ekstra vigtigt, da presset på medlemsstaternes budgetter fortsat er højt. Modsætningsforholdet mellem finanspolitiske begrænsninger og konkurrerende politiske prioriteringer vil fortsat kendetegne den politiske økonomi i mange medlemsstater. Samtidig vil konkurrencen mellem globale industrielle aktører stige, hvilket nødvendiggør en mere effektiv anvendelse af ressourcer (cirkulær økonomi). Hvis Europa skal konkurrere på verdensplan, er det nødvendigt at samle og integrere de bedste industrielle og teknologiske kapaciteter.

Den teknologiske udvikling medfører også drastiske ændringer af arten og karakteren af vores sikkerhed og forsvar. Big data, cloud-teknologi samt ubemandede køretøjer og kunstig intelligens revolutionerer forsvarssektoren. De øger også den civile sektors teknologiske forspring inden for forsvarsområdet. Den relativt lette adgang til en sådan teknologi muliggør også en hurtig stigning i antallet af alternative, tværnationale og asymmetriske trusler såsom hybride trusler, terrorisme, cyberkriminalitet samt kemiske, biologiske og radiologiske angreb. Den kraftige stigning i antallet af internetbrugere har gjort cyberkriminalitet og terroristers brug af internettet til den nye frontlinje for det 21. århundredes krigsførelse.

Effektiv europæisk sikkerhed og et effektivt forsvar i Europa vil fremover hvile på en effektiv koordinering af EU's og medlemsstaternes større investeringer i forskning og udvikling. Dette vil bidrage til, at vi kan holde trit med de nye tendenser og skabe den teknologiske og industrielle kapacitet, som Europa har brug for til at sikre sin strategiske autonomi.

Figur 4: Overlapning inden for de europæiske forsvarsudgifter

3.Europa i 2025 — på vej mod en sikkerheds- og forsvarsunion

Der findes skkerhedstrusler, der ikke er langt fra vores grænser og borgere. De politiske ledere er allerede begyndt at reagere på sådanne tendenser. En række initiativer er under opsejling for at gennemføre den samlede strategi på sikkerheds- og forsvarsområdet, udvikle stærkere forbindelser mellem EU og NATO og give medlemsstaterne mulighed for at engagere sig i forsvarsrelateret forskning og udvikle forsvarskapaciteter sammen.

Grundlaget for en europæisk sikkerheds- og forsvarsunion er gradvist ved at blive bygget. Kun hvis vi er fast besluttet på at fortsætte ad denne vej, vil borgerne føle sig og være sikre. En realisering af dette mål kræver fremskridt på en række områder:

For det første kræver stærkere og mere suveræne medlemsstater i en globaliseret verden mere samarbejde i Den Europæiske Union, herunder på forsvarsområdet. Dette vil fuldt ud respektere det enkelte lands forfatningsmæssige rettigheder og forpligtelser. Systematisk forsvarssamarbejde og gradvis integration vil rent faktisk bidrage til at bevare deres nationale suverænitet.

For det andet har der historisk set været forskelle i trusselsopfattelser og strategiske kulturer. Truslernes art har også ændret sig over tid. Vi står nu over for hybride og tværnationale trusler samt de store virkninger af konflikter i de omkringliggende regioner. En sikkerheds- og forsvarsunion bør tilskynde til en bedre indbyrdes afstemning af strategiske kulturer samt en fælles forståelse af truslerne og passende løsninger. Det vil kræve fælles beslutningstagning og handling samt en større finansiel solidaritet på europæisk plan.

For det tredje er karakteren af det transatlantiske forhold under udvikling. Mere end nogensinde er europæerne nødt til at påtage sig et større ansvar for deres egen sikkerhed. Som det er tilfældet nu, vil EU og NATO fortsat koordinere deres tiltag med hensyn til både hård og blød sikkerhed. Sideløbende hermed vil EU tilvejebringe den ramme, inden for hvilken de 27 medlemsstater efter Brexit — hvoraf 21 er NATO-allierede (se figur 5) — kollektivt vil styrke deres forsvar og afhjælpe de nuværende mangler. Dette ville gøre det muligt for EU-27 at tage ansvar for deres egen sikkerhed i større omfang og tage et langt skridt fremad ved at bidrage til international fred og sikkerhed.

For det fjerde har vi brug for at øge omfanget og effektiviteten af forsvarsudgifterne. Overlapninger mellem medlemsstaterne kan påvirke deres forsvarsmateriels interoperabilitet. Det kan også føre til manglende forberedelse og beredskab hos de væbnede styrker og huller i forsvarskapaciteterne. For at afhjælpe dette bør medlemsstaternes forsvarsudgifter koordineres bedre. Størstedelen af de finansielle midler til forsvar vil også fremover komme fra nationale kilder. Et EU-budget, der afspejler en ny ambition på forsvarsområdet, kombineret med en omfattende europæisk forsvarsfond, bør imidlertid gøre det muligt for europæerne at bruge midlerne bedre og få mere valuta for pengene. Det Europæiske Råd kunne overveje, hvordan de nuværende begrænsninger for fælles finansiering af EU's militære aspekter kan overvindes i forbindelse med udviklingen hen imod et fælles forsvar.

Endelig kræver systematisk forsvarssamarbejde og integration et ægte indre marked på forsvarsområdet. Dette indebærer fremme af industriel konkurrence, adgang på tværs af grænser for mindre virksomheder i forsyningskæden, specialisering, stordriftsfordele for leverandører, optimering af produktionskapaciteten, lavere produktionsomkostninger og forsyningssikkerhed. Et indre marked for forsvarsmateriel vil også fremme kritisk forskning og udvikling af nye virksomheder med henblik på udvikling af de centrale teknologier, som Europa behøver for at kunne tage sine sikkerhedsmæssige udfordringer op. Men der vil også være overgangsomkostninger og legitime hensyn, der skal tages gennem passende foranstaltninger og sikring af beskyttelsen af nationale sikkerhedsinteresser.

Figur 5: EU's og NATO's medlemmer (2017)

Afhængigt af medlemsstaternes politiske vilje til at gøre fremskridt på disse områder kan tre scenarier gøre sig gældende i tiden frem til 2025.

Scenarierne er alle skridt i samme retning. De tager alle hensyn til de forskellige tendenser og strategiske drivkræfter, der er anført ovenfor. Beskrivelsen af byggestenene i de forskellige scenarier skal ikke betragtes som udtømmende, ej heller udelukker de hinanden gensidigt. Derimod viser de forskellige elementer af forskellige ambitionsniveauer for sikkerheds- og forsvarsunionen, for så vidt angår solidaritet, operationer, kapaciteter og udnyttelse af finansielle ressourcer. Scenarierne viser, i hvilket omfang EU's potentielle merværdi kan udnyttes, alt afhængigt af medlemsstaternes ønsker. Nogle af elementerne i scenarierne bliver allerede nu undersøgt eller gennemført. De tre scenarier er af illustrativ karakter og foregriber ikke Kommissionens endelige juridiske og politiske holdning.

a) Sikkerheds- og forsvarssamarbejde

I dette scenarie vil EU's 27 medlemsstater samarbejde om sikkerhed og forsvar oftere end tidligere.

Et sådant samarbejde vil i vidt omfang være frivilligt og afhænge af ad hoc-beslutninger, når en ny trussel eller krise opstår. Mens en stadig mere kompleks og ustabil verden vil berettige mere samarbejde end i de foregående årtier, vil medlemsstaterne ikke være bundet — hverken politisk eller juridisk — af en fælles målsætning inden for sikkerhed og forsvar. Solidaritet vil blive fortolket og udtrykt på grundlag af den enkelte medlemsstats individuelle vurdering.

Den Europæiske Union vil fortsat kunne iværksætte civile missioner og forholdsvis små militære missioner og operationer med henblik på krisestyring. Den vil hovedsagelig deltage i kapacitetsopbygningsmissioner for at styrke og reformere partnerlandenes sikkerheds- og forsvarsapparater og styrke EU's egen modstandskraft i processen. Større og mere komplekse operationer vil blive ført an af de bedst egnede medlemsstater. Unionens strategiske råderum vil i hvert enkelt tilfælde afhænge af graden af enighed mellem medlemsstaterne.

EU vil supplere de enkelte medlemsstaters og vores vigtigste partneres indsats. Navnlig vil samarbejdet med NATO fortsat blive intensiveret på områder som f.eks. hybride trusler, cybersikkerhed og maritim sikring, hvor en effektiv respons forudsætter en kombination af hård og blød magt. I tilfælde, hvor både EU og NATO er til stede, vil NATO fortsat bruge den stærkere militære kapacitet, som organisationen har rådighed, mens EU vil udnytte sin omfattende værktøjskasse og knytte sine "blødere" redskaber, instrumenter og foranstaltninger til sine målrettede militære missioner og operationer.

Reaktionerne på ukonventionelle trusler, som vedrører både den interne og den eksterne politik, såsom terrorisme, hybride trusler eller cybersikkerhed, vil fortsat hovedsageligt være nationale, men ville blive mere effektive gennem mere støtte på EU-plan. Den Europæiske Union vil fremme større udveksling af oplysninger med henblik på at forbedre kendskabet og øge medlemsstaternes modstandsdygtighed. De nationale sikkerheds- og efterretningstjenester vil udveksle oplysninger mere systematisk for at fremme en bedre, og kollektiv, forståelse af eksterne trusler. Medlemsstaterne vil øge deres udveksling af oplysninger om cybertrusler og -angreb, hvilket giver dem mulighed for at udvikle mere effektive nationale strategier, kapaciteter og løsninger. Unionen vil ligeledes bidrage direkte til at styrke modstandskraften i den kritiske infrastruktur, forsyningskæder og samfundet inden for områder som energi og rumfart. Den europæiske grænse- og kystvagt vil bidrage til at overvåge og beskytte EU's ydre grænser.

Forsvarssamarbejde forbliver et politisk mål. Der vil være flere kollektive tiltag, især med hensyn til udviklingen af udvalgte kritiske teknologier eller de logistiske forudsætninger for militære operationer. Et øget samarbejde vil hovedsagelig være baseret på en "bottom-up-proces" med de økonomiske og teknologiske drivkræfter, der er nævnt ovenfor. Det vil også være baseret på en indsats for at øge gennemsigtigheden i medlemsstaternes forsvarsplanlægning, oprettelse af et EU-forsvarsforskningsprogram og etablering af en europæisk forsvarsfond med henblik på udvikling af nye kapaciteter i fællesskab. Disse initiativer vil fremme Europas strategiske uafhængighed inden for kritiske teknologier og give mere valuta for de penge, der anvendes på forsvaret.

Europas forsvarsindustri vil dog fortsat være fragmenteret. Størstedelen af forsvarskapaciteterne, navnlig komplekse platforme, vil fortsat blive udviklet og erhvervet på nationalt plan. Den beskedne stigning i forsvarsudgifterne i medlemsstaterne vil generelt set ikke føre til øget samarbejde. Som følge heraf vil meget få, om overhovedet nogen, EU-lande kunne bevare det fulde spektrum af væbnede styrker. EU's sikkerheds- og forsvarsindsats vil fortsat afhænge af frivillige nationale bidrag, hvilket fører til utilstrækkeligt samarbejde på kritiske områder, såsom avancerede kapaciteter. Dette vil begrænse EU's evne til at indgå i de mest krævende missioner.

b) Delt sikkerhed og forsvar

I dette scenarie vil de 27 medlemsstater bevæge sig i retning af delt sikkerhed og forsvar. De ville udvise en langt større finansiel og operationel solidaritet på forsvarsområdet, der bygger på en bredere og dybere forståelse af de respektive trusselsopfattelser og strategiske kulturers konvergens.

Som følge heraf vil EU styrke sin evne til at projicere militærmagt og til at engagere sig fuldt ud i ekstern krisestyring og opbygning af partneres sikkerheds- og forsvarsmæssige kapacitet. Det vil også forbedre EU's evne til at beskytte Europa på områder, som vedrører både den interne og den eksterne politik, såsom bekæmpelse af terrorisme samt hybride trusler og cybertrusler, grænsekontrol og hav- og energisikkerhed.

EU's samarbejde med NATO vil blive udbygget yderligere. EU og NATO vil systematisk samarbejde og koordinere, når de mobiliserer det fulde spektrum af deres respektive værktøjer og instrumenter. På internationalt plan vil EU og NATO fremme koordineringen af deres krisestyrings- og kapacitetsopbygningsforanstaltninger, f.eks. gennem koordineret overvågning, indgreb mod terrorgrupper eller havsikkerheds- og grænsebeskyttelsesmissioner. På de punkter, hvor der er sammenfald mellem den indre og den ydre sikkerhed, vil EU gøre en mere målrettet indsats over for de trusler og udfordringer, der ligger under tærsklen i den kollektive forsvarsklausul Washingtontraktaten.

Med hensyn til krisestyring vil EU i væsentlig grad øge sin evne til at projicere militær magt eksternt og således blive i stand til at gennemføre operationer med høj intensitet i kampen mod terrorisme og hybride trusler. EU's kapacitetsopbygningsmissioner – såvel civile som militære – vil blive intensiveret for at bidrage til, at landene i naboregionerne og endnu længere væk bliver mere modstandsdygtige. Dette vil kunne fremmes gennem en mere effektiv og robust krisestyringsstruktur. Det vil også kræve en større vilje hos medlemsstaterne med de stærkeste væbnede styrker til at gennemføre krævende krisestyringsmissioner og -operationer sammen på vegne af Unionen i overensstemmelse med artikel 44 traktaten om Den Europæiske Union. En større evne til at handle skal modsvares af politisk vilje til at gøre dette. Beslutningsprocessen vil blive hurtigere og være i overensstemmelse med hastigheden i den hastigt skiftende strategiske sammenhæng. EU vil i sidste ende blive en stærkere og mere reaktionsdygtig garant for sikkerhed med den strategiske autonomi til at kunne handle alene eller sammen med sine vigtigste partnere.

I dette scenarie vil EU være mere direkte involveret i at beskytte medlemsstaterne og borgerne i tilfælde af alvorlige angreb på et land og/eller dets kritiske infrastrukturer. EU vil muliggøre samarbejde mellem medlemsstaterne om systematisk indberetning af cyberangreb. Det vil bidrage til at øge modstandsdygtigheden, intensivere cyberberedskabsøvelserne og give dem en forsvarsdimension. Et stærkere samarbejde og effektiv retsforfølgelse vil øge evnen til at finde og straffe kriminelle og således skabe et stærkere afskrækkende middel mod cyberangreb. Medlemsstaternes efterretninger (trusselsanalyser og -vurderinger) vil systematisk blive delt og kombineret, og Unionen vil fastholde et skarpt fokus på bekæmpelsen af finansiering af terrorisme, organiseret kriminalitet og hvidvaskning af penge. En europæisk grænse- og kystvagt, som styrkes yderligere og udnyttes fuldt ud, vil overvåge og beskytte EU's ydre grænser i samarbejde med forsvarsstyrkerne. EU vil også intensivere indsatsen for at diversificere energikilder, udvikle og fremme energisikkerhedsstandarder, koordinere beredskabet over for sundhedstrusler og forbedre risikostyringen på toldområdet. EU vil endelig videreudvikle sine rumprogrammer ved at sørge for yderligere tjenester inden for sikkerhed og forsvar, herunder grænse- og havovervågning, eftersøgnings- og redningsfunktioner eller sikring af den statslige kommunikation. Anvendelsesområdet for overvågnings- og sporingsstøtterammen kan udvides til at imødegå cybertrusler eller andre trusler mod satellitter og jordbaserede infrastrukturer.

På forsvarsområdet vil samarbejde mellem medlemsstaterne blive reglen snarere end undtagelsen. Medlemsstaternes forsvarsplaner vil i langt højere grad blive afstemt med hinanden og dermed fremme medlemsstaternes samarbejde om indkøb og vedligeholdelse af kapaciteter og således forbedre interoperabiliteten. Overlapninger mellem medlemsstaterne vil blive reduceret væsentligt. Udviklingen og indkøbet af komplekse platforme vil foregå i samarbejde. Anført af en ambitiøs europæisk forsvarsfond vil medlemsstaterne udvikle multinationale kapaciteter på en række områder mere systematisk, herunder inden for strategisk transport, fjernstyrede luftfartøjssystemer, farvandsovervågning og satellitkommunikation såvel som offensive kapaciteter. Disse multinationale kapaciteter vil blive understøttet af fælles planlægnings- og kommandostrukturer på EU-plan samt logistik. Mere specifikt vil et beredskab bestående af en multinational styrke, en lægestyrke og en europæisk flytransportkommando give effektiv støtte til EU-missioner og -operationer, mens en fælles europæisk militær kultur vil blive fremmet gennem fælles uddannelse og storstilede øvelser. Desuden vil kritiske teknologier blive udviklet gennem europæiske programmer, navnlig på området for kunstig intelligens, bioteknologi og supercomputeranlæg. Der kunne etableres et europæisk observatorium for at overvåge de direkte udenlandske investeringer i disse kritiske teknologier og analysere deres potentielle indvirkning. Europas forsvarsevne vil blive øget gennem interoperable land-, luft-, rum- og marineforsvarskapaciteter. Desuden vil der være en mere rationel anvendelse af ressourcerne takket være de stordriftsfordele, der opnås ved en konsolideret forsvarsindustri, der opererer på et EU-dækkende marked for forsvarsmateriel, og gunstige finansieringsbetingelser i hele forsyningskæden for små og mellemstore virksomheder.

c) Fælles forsvar og sikkerhed

I dette scenarie vil medlemsstaterne uddybe samarbejdet og integrationen yderligere i retning af et fælles forsvar og fælles sikkerhed. En sådan sikkerheds- og forsvarsunion vil være baseret på de globale strategiske, økonomiske og teknologiske drivkræfter samt Europas borgeres politiske krav om et fælles europæisk sikkerhed og forsvar.

Solidaritet og gensidig bistand mellem medlemsstaterne inden for sikkerhed og forsvar vil blive normen, idet der bygges videre på fuld udnyttelse af artikel 42 i traktaten om Den Europæiske Union, der omfatter den gradvise udformning af en fælles EU-forsvarspolitik, som fører til et fælles forsvar.

Under fuld overholdelse af forpligtelserne for medlemsstaterne, hvis fælles forsvar varetages i den Nordatlantiske Traktats Organisation, vil beskyttelsen af Europa blive et gensidigt forstærkende ansvar for EU og NATO. Som supplement til NATO vil EU's fælles sikkerhed og forsvar forbedre Europas modstandsdygtighed og beskyttelse mod forskellige former for angreb mod Unionen og give vores borgere den følelse af sikkerhed, de forventer.

EU vil være i stand til at gennemføre avancerede operationer for bedre at kunne beskytte Europa, herunder potentielt operationer mod terrorgrupper, flådeoperationer i fjendtlige miljøer eller cyberforsvarsaktioner.

Sikkerhedstrusler vil systematisk blive overvåget og evalueret i fællesskab og i tæt samarbejde med de nationale sikkerheds- og efterretningstjenester. Der vil blive gennemført beredskabsplaner på europæisk plan, og den indre og ydre sikkerhed bringes tættere sammen. Sammenkoblingen af nationale sikkerhedsinteresser vil føre til reelle europæiske sikkerhedsinteresser.

De forbedrede muligheder for at handle på EU-plan vil blive understøttet af en højere grad af integration af medlemsstaternes væbnede styrker, hvilket vil styrke solidariteten mellem medlemsstaterne yderligere. Sådanne styrker vil være stationeret på forhånd og blive gjort permanent tilgængelige for en hurtig indsats på Unionens vegne. De vil regelmæssigt deltage i fælles militærøvelser og modtage regelmæssig uddannelse på europæiske forsvarsakademier for at fremme konvergensen mellem strategiske kulturer.

Internt vil EU øge sin og medlemsstaternes modstandsdygtighed gennem sektorpolitikker på områder såsom cybersikkerhed, beskyttelse af kritisk infrastruktur og bekæmpelse af voldelig ekstremisme. Med hensyn til cybersikkerhed vil EU koordinere indsatsscenarier og -foranstaltninger i tilfælde af cyberangreb eller ekstern indblanding i medlemsstaternes demokratiske processer, bl.a. gennem systematisk udveksling af oplysninger, teknologisk samarbejde og fælles doktriner. Den europæiske grænse- og kystvagt vil kunne udnytte stående europæiske flådestyrker og europæisk efterretningskapacitet som f.eks. fjernstyrede flysystemer eller satellitter. Der vil blive oprettet en europæisk civilbeskyttelsesstyrke, som kan reagere hurtigt på naturkatastrofer eller menneskeskabte katastrofer. Faste ordninger mellem medlemsstaterne vil muliggøre hurtig flytning af militært udstyr i hele Europa.

Medlemsstaternes forsvarsplanlægning vil blive fuldt ud synkroniseret, og nationale prioriteringer for kapacitetsudvikling vil skulle tage højde for europæiske prioriteringer, der er vedtaget på europæisk plan. Sådanne kapaciteter vil efterfølgende blive udviklet på grundlag af et nært samarbejde eller endog integration eller specialisering.

Kapaciteter på områder som rum-, luft- og havovervågning, kommunikation, strategisk lufttransport og cybersikkerhed vil blive indkøbt i fællesskab af medlemsstaterne med støtte fra Den Europæiske Forsvarsfond for at sikre øjeblikkelig respons. Europa vil blive i stand til at indsætte påvisningskapaciteter og offensive cyberkapaciteter. Fælles multinationale programmer for udvikling og offentlige indkøb vil blive optrappet betydeligt på områder som f.eks. transportfly, helikoptere og rekognosceringsaktiver eller kemiske, biologiske, radiologiske og nukleare forsvarskapaciteter. Alt dette skal understøttes af et egentligt europæisk marked for forsvarsprodukter, som har en europæisk mekanisme til overvågning af vigtige strategiske aktiviteter og beskyttelse mod, at disse overtages af fjendtlige eksterne magter. Et særligt europæisk forsvarsforskningsinstitut vil støtte fremsynet forsvarsinnovation og bidrage til at omsætte den til morgendagens militære kapaciteter. Den nyeste viden vil blive samlet, således at kritisk forskning og nystartede virksomheder får mulighed for at udvikle nøgleteknologier, der skal løse Europas problemer på sikkerhedsområdet. Effektiv anvendelse af forsvarsudgifterne og flere og bedre resultater på forsvarsområdet vil blive opnået gennem den rette blanding af konkurrence og konsolidering, specialisering, stordriftsfordele, deling af værdifulde militære aktiver og teknologisk innovation med henblik på at få mest mulig værdi for pengene.

Figur 6: Den europæiske sikkerheds- og forsvarsunions elementer

4.Vejen frem

Forbedring af Europas sikkerhed er et krav. Medlemsstaterne vil være i førersædet. Med støtte fra EU-institutionerne vil de definere og gennemføre ambitionerne på europæisk niveau. De initiativer, som er på vej, viser tydeligt, at medlemsstaterne og EU-institutionerne allerede har bevæget sig ned ad denne vej. Men hvor hurtigt ønsker medlemsstaterne at etablere en ægte sikkerheds- og forsvarsunion? I hvilket omfang er de villige til at foregribe frem for at reagere i den nuværende strategiske kontekst? I hvilket omfang mener de, at europæisk sikkerhed er et europæisk ansvar?

Vi kender de gamle forbehold, og de skal overvindes. Den Europæiske Unions fremtid som et fredsprojekt for kommende generationer afhænger nu også af etableringen af en sikkerheds- og forsvarsunion: Inden 2025 vil medlemsstaterne skulle beslutte, hvordan og hvornår de ønsker at beskytte vores borgere.

TILLÆG

Traktaten om Den Europæiske Union

Bestemmelser om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik

Artikel 42

1. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik udgør en integrerende del af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den sikrer Unionen en operationel kapacitet, der gør brug af civile og militære midler. Unionen kan anvende disse i forbindelse med opgaver uden for Unionens område med henblik på fredsbevarelse, konfliktforebyggelse og styrkelse af den internationale sikkerhed i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers pagt. Udførelsen af disse hverv bygger på kapaciteter tilvejebragt af medlemsstaterne.

2. Den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik omfatter gradvis udformning af en fælles EU-forsvarspolitik. Denne vil føre til et fælles forsvar, når Det Europæiske Råd med enstemmighed træffer afgørelse herom. Det henstiller i så fald til medlemsstaterne, at de vedtager en sådan afgørelse i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser.

Unionens politik i denne afdelings betydning berører ikke den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik og skal overholde de forpligtelser, som visse medlemsstater, hvis fælles forsvar foregår i Den Nordatlantiske Traktats Organisation (NATO), har i henhold til den nordatlantiske traktat, og skal være forenelig med den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, der er fastlagt inden for denne ramme.

3. Medlemsstaterne stiller civil og militær kapacitet til rådighed for Unionen til gennemførelse af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik med henblik på at bidrage til opfyldelsen af de mål, Rådet har opstillet. De medlemsstater, der opretter multinationale styrker i fællesskab, kan ligeledes stille disse styrker til rådighed for den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik.

Medlemsstaterne forpligter sig til gradvis at forbedre deres militære kapacitet. Agenturet for Udvikling af Forsvarskapaciteter, Forskning, Anskaffelse og Forsvarsmateriel (i det følgende benævnt "Det Europæiske Forsvarsagentur") klarlægger de operationelle behov, fremmer foranstaltninger til opfyldelse heraf, bidrager til at påpege og eventuelt iværksætte alle hensigtsmæssige foranstaltninger til styrkelse af forsvarssektorens industrielle og teknologiske basis, deltager i udformningen af en europæisk kapacitets- og forsvarsmaterielpolitik og bistår Rådet med at evaluere forbedringen af den militære kapacitet.

4. Afgørelser om den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik, herunder afgørelser om iværksættelse af en opgave som omhandlet i denne artikel, vedtages af Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed på forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik eller på initiativ af en medlemsstat. Den højtstående repræsentant kan, eventuelt sammen med Kommissionen, stille forslag om anvendelse af både nationale midler og EU-instrumenter.

5. Rådet kan overdrage gennemførelsen af en opgave på EU-plan til en gruppe af medlemsstater med henblik på at bevare Unionens værdier og tjene dens interesser. Gennemførelsen af en sådan opgave er omfattet af artikel 44.

6. De medlemsstater, der opfylder højere kriterier for militær kapacitet, og som har indgået mere bindende forpligtelser på dette område med henblik på mere krævende opgaver, etablerer et permanent struktureret samarbejde inden for rammerne af Unionen. Dette samarbejde er omfattet af artikel 46. Det berører ikke bestemmelserne i artikel 43.

7. Hvis en medlemsstat udsættes for et væbnet angreb på sit område, skal de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 51 i De Forenede Nationers pagt yde den pågældende medlemsstat al den hjælp og bistand, der ligger inden for deres formåen. Dette berører ikke den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik.

Forpligtelserne og samarbejdet på dette område skal være i overensstemmelse med de forpligtelser, der er indgået inden for Den Nordatlantiske Traktats Organisation, som for de stater, der er medlemmer heraf, fortsat er grundlaget for deres kollektive forsvar og organet for dets iværksættelse.

Artikel 43

1. De opgaver, der er omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forbindelse med hvilke Unionen kan anvende civile og militære midler, omfatter fælles aktioner på nedrustningsområdet, humanitære opgaver og redningsopgaver, rådgivnings- og bistandsopgaver på det militære område, konfliktforebyggende og fredsbevarende opgaver og kampstyrkers opgaver i forbindelse med krisestyring, herunder fredsskabelse og postkonflikt-stabiliseringsoperationer. Alle disse opgaver kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem den støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terrorisme på deres område.

2. Rådet vedtager afgørelser om de opgaver, der er omhandlet i stk. 1, idet det fastlægger deres mål og rækkevidde samt de overordnede betingelser for deres gennemførelse. Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik forestår under Rådets myndighed og i nær permanent kontakt med Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité samordningen af opgavernes civile og militære aspekter.

Artikel 44

1. Rådet kan i medfør af de afgørelser, det vedtager i henhold til artikel 43, overdrage gennemførelsen af en opgave til en gruppe af medlemsstater, der ønsker det og råder over den fornødne kapacitet til at udføre en sådan opgave. Disse medlemsstater aftaler indbyrdes sammen med Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, hvorledes opgaven skal forvaltes.

2. De medlemsstater, der deltager i gennemførelsen af opgaven, aflægger regelmæssigt situationsrapport til Rådet på eget initiativ eller på anmodning af en anden medlemsstat. De deltagende medlemsstater forelægger øjeblikkeligt sagen for Rådet, såfremt gennemførelsen af opgaven får væsentlige følger eller nødvendiggør en ændring af målet, rækkevidden eller betingelserne for opgaven, jf. de afgørelser, der er nævnt i stk. 1. I sådanne tilfælde vedtager Rådet de nødvendige afgørelser.

Artikel 45

1. Det Europæiske Forsvarsagentur, der er nævnt i artikel 42, stk. 3, og placeret under Rådets myndighed, har til opgave:

a) at bidrage til fastlæggelse af målene for medlemsstaternes militære kapacitet og vurdere, om de kapacitetstilsagn, som medlemsstaterne har givet, overholdes

b) at fremme harmonisering af de operationelle behov samt vedtagelse af effektive og indbyrdes forenelige procedurer i forbindelse med materielanskaffelser

c) at foreslå multilaterale projekter med henblik på at opfylde målene for militær kapacitet og sikre koordineringen af de programmer, der gennemføres af medlemsstaterne, og forvaltningen af specifikke samarbejdsprogrammer

d) at støtte forskningen i forsvarsteknologi samt koordinere og planlægge fælles forskningsaktiviteter og undersøgelser af tekniske løsninger, der imødekommer de fremtidige operationelle behov

e) at bidrage til at identificere og eventuelt gennemføre alle nyttige foranstaltninger med henblik på at styrke forsvarssektorens industrielle og teknologiske basis og øge effektiviteten af de militære udgifter.

2. Det Europæiske Forsvarsagentur er åbent for alle medlemsstater, der ønsker at deltage. Rådet vedtager med kvalificeret flertal en afgørelse, der fastlægger statutten, hjemstedet og de nærmere bestemmelser for agenturets drift. Denne afgørelse tager hensyn til omfanget af den faktiske deltagelse i agenturets aktiviteter. Inden for agenturet oprettes der specifikke grupper, der omfatter de medlemsstater, som gennemfører fælles projekter. Agenturet udfører efter behov sine opgaver i samråd med Kommissionen.

Artikel 46

1. De medlemsstater, der ønsker at deltage i et permanent struktureret samarbejde, jf. artikel 42, stk. 6, og som opfylder kriterierne og tiltræder forpligtelserne med hensyn til militær kapacitet i protokollen om permanent struktureret samarbejde, underretter Rådet og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik.

2. Senest tre måneder efter den i stk. 1 nævnte underretning vedtager Rådet en afgørelse om etablering af et permanent struktureret samarbejde med en liste over de deltagende medlemsstater. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter høring af den højtstående repræsentant.

3. Enhver medlemsstat, der på et senere tidspunkt ønsker at deltage i det permanente strukturerede samarbejde, underretter Rådet og den højtstående repræsentant.

Rådet vedtager en afgørelse, der bekræfter deltagelsen af den pågældende medlemsstat, der overholder kriterierne og tiltræder forpligtelserne i artikel 1 og 2 i protokollen om permanent struktureret samarbejde. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter høring af den højtstående repræsentant. Kun de medlemmer af Rådet, der repræsenterer de deltagende medlemsstater, deltager i afstemningen.

Kvalificeret flertal defineres som angivet i artikel 238, stk. 3, litra a), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

4. Hvis en deltagende medlemsstat ikke længere opfylder kriterierne eller ikke længere er i stand til at overholde forpligtelserne i artikel 1 og 2 i protokollen om permanent struktureret samarbejde, kan Rådet vedtage en afgørelse om suspension af den pågældende medlemsstats deltagelse.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Kun de medlemmer af Rådet, der repræsenterer de deltagende medlemsstater, bortset fra den pågældende medlemsstat, deltager i afstemningen.

Kvalificeret flertal defineres som angivet i artikel 238, stk. 3, litra a), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

5. Hvis en deltagende medlemsstat ønsker at forlade det permanente strukturerede samarbejde, underretter den Rådet om sin beslutning, og Rådet tager til efterretning, at den pågældende medlemsstats deltagelse ophører.

6. Rådets afgørelser og henstillinger inden for rammerne af det permanente strukturerede samarbejde, bortset fra dem, der er nævnt i stk. 2-5, vedtages med enstemmighed. Med henblik på nærværende stykke tæller i forbindelse med enstemmighed kun de deltagende medlemsstaters repræsentanters stemmer.