17.12.2015   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 423/35

1.

Det Europæiske Regionsudvalg fremsætter anbefalinger vedrørende anvendelsen af finansielle instrumenter til fremme af territorial udvikling med udgangspunkt i en analyse af de lovgivningsmæssige rammer, spørgsmålet om formålstjenlighed inden for territorialudviklingspolitikken, effektivitetssikring og institutionalisering af de finansielle instrumenters anvendelse;

2.

påpeger, at udvalget i lyset af den betydning, som anvendelsen af finansielle instrumenter har for den territoriale udvikling, under udarbejdelsen af udtalelsen har trukket på erfaringerne hos medlemmerne af COTER-underudvalget og arbejdsgruppen om budgetspørgsmål og afholdt høringer med Kommissionen, Den Europæiske Investeringsbank (EIB) og andre interessenter, der har viden om og erfaring med anvendelsen af finansielle instrumenter;

3.

minder om, at finansielle instrumenter kan være vigtige værktøjer til territorial udvikling. Tilbagebetalingspligtig finansiering kan inden for visse områder, hvor privat finansiering kan supplere den offentlige finansiering, og hvor afkastet er tilstrækkeligt attraktivt, sikre større løftestangseffekt af den investerede kapital;

4.

understreger, at støtteordninger spiller en vigtig rolle med hensyn til at fremme territorial udvikling, navnlig i områder, hvor markedet har svigtet, og hvor udfordringer med hensyn til territorial samhørighed er en realitet, og påpeger, at støtte og finansielle instrumenter supplerer hinanden, da de anvendes i forskellige situationer. En øget anvendelse af finansielle instrumenter må ikke føre til en uforholdsmæssig begrænsning af støtteordningerne eller til en fortrængningseffekt på EU's budget til samhørighedspolitikken;

5.

udtrykker sin støtte til Rådets konklusioner om udfordringerne i forbindelse med gennemførelsen af samhørighedspolitikken 2014-2020, der blev vedtaget i Riga den 9. juni 2015. I disse opfordres Kommissionen til at »udstikke retningslinjer for anvendelsen af finansielle instrumenter og for synergierne mellem de forskellige instrumenter på en rettidig, sammenhængende, konsekvent og tydelig måde og til at undersøge alle muligheder for at skabe mere klarhed uden på nogen måde at gå videre end anvendelsesområdet for de juridiske bestemmelser, der er vedtaget af medlovgiverne, ved at fastsætte supplerende krav«;

6.

noterer sig konklusionerne i Revisionsrettens særberetning nr. 05/2015 om brug af finansielle instrumenter i landdistrikterne (1), der bragte risikoen for overkapitalisering af garantifonden i forhold til private investorers efterspørgsel og konsekvenserne af en manglende løftestangseffekt, når der tilskyndes til privat finansiering som supplement til den offentlige finansiering, frem i lyset. Udvalget opfordrer derfor Kommissionen til at tage ved lære af denne rapport.

7.

Tildelingen af offentlige midler fra strukturfondene har til formål at sikre gennemførelsen af artikel 174 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. De ansvarlige EU- og nationale myndigheder bør, når de fremlægger deres synspunkter og træffer beslutninger om finansielle instrumenter, altid undersøge virkningerne heraf på opnåelsen af dette mål.

8.

En utilstrækkelig regulering af anvendelsen af finansielle instrumenter er lige så skadelig som en overregulering heraf. Det er vigtigt, at man især i begyndelsen af den nye finansielle ramme for 2014-2020 omgående vedtager alle nødvendige retlige foranstaltninger for ikke at gentage de fejl, der blev begået i begyndelsen af den netop afsluttede finansielle ramme for 2007-2013.

9.

Når først medlemsstaterne har påbegyndt gennemførelsen af de instrumenter, der finansieres af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF), må der kun undtagelsesvis indføres nye EU-regler. Det skal sikres, at myndighederne og EU-institutionerne, navnlig Kommissionen, rådfører sig med repræsentanter for regionerne i forbindelse med lovændringer, når disse har følger for programmeringen, gennemførelsen og opgørelsen af finansielle instrumenter af relevans for den territoriale udvikling.

10.

Der skal etableres en permanent dialog mellem repræsentanter for regionerne, Kommissionen, EIB og sammenslutninger, der repræsenterer virksomheder, om fortolkningen af bindende retlige bestemmelser, virkningerne af gennemførelsen samt de problemer, der løbende dukker op, for således at kunne drage størst mulig fordel af gennemførelsen af de instrumenter, som finansieres af ESIF. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til omgående at etablere en institutionel ramme for dette samarbejde.

11.

Det bemærkes desuden, at alle oplysninger i den forbindelse bør være gennemsigtige og så detaljerede som muligt og bør gives i en forenklet form, således at alle potentielt interesserede parter, både fysiske og juridiske personer, kan få alle de underliggende oplysninger, der er nødvendige for at kunne træffe en beslutning vedrørende investering eller udvikling. De skjulte risici reduceres således, administrative procedurer kan vurderes og planlægges, og investorernes interesse øges generelt.

12.

Det skal sikres, at de problemer, som på nuværende tidspunkt opleves af de lokale og regionale myndigheder, der for perioden 2007-2013 valgte at anvende tilbagebetalingspligtige instrumenter, ikke afskrækker dem fra at anvende netop denne finansieringsform i programmeringsperioden 2014-2020. Derudover er det vigtigt at sikre, at den utilstrækkelige regulering af de finansielle instrumenter i perioden 2007-2013 ikke risikerer at belaste forvaltningsmyndighederne, de finansielle formidlere og frem for alt slutbrugerne.

13.

I forbindelse med eventuelle ændringer i den finansielle ramme 2007-2013 skal man være opmærksom på, at der i henhold til artikel 98 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 skal tages hensyn til den pågældende uregelmæssigheds art og betydning samt fondenes økonomiske tab. Kommissionen bør sikre, at denne bestemmelse overholdes både på EU-plan og i medlemsstaterne.

14.

Regionsudvalget gør opmærksom på, at punkt 20 i retningslinjerne for statsstøtte til fremme af risikofinansieringsinvesteringer (2) fastslår, at »risikofinansieringsforanstaltninger skal anvendes gennem finansielle formidlere eller alternative handelsplatforme, undtagen i forbindelse med skattemæssige incitamenter for direkte investeringer i støtteberettigede virksomheder. Derfor henhører en foranstaltning, hvorved medlemsstaten eller en offentlig enhed investerer direkte i virksomheder uden involvering af finansielle formidlere, ikke under anvendelsesområdet for statsstøttereglerne om risikofinansiering i den generelle gruppefritagelsesforordning og disse retningslinjer«. Når en forvaltningsmyndighed i forbindelse med en finansieringspakke gennemfører en direkte overførsel af støtte til en SMV'er, kan den pågældende støtte således kun regnes for statsstøtte, der er forenelig med traktaten, hvis beløbet er mindre end beløbene i de minimis-forordningen, eller hvis denne støtte tildeles i tråd med andre horisontale støtteregler (f.eks. for SMV'er, regional samhørighed, FoU m.m.). Udvalget anmoder derfor Kommissionen om at undersøge, om denne bestemmelse ikke fører til en opsplitning af de projekter, som støttes af de finansielle instrumenter, og om disse retningslinjer ikke strider mod artikel 38 i forordning (EU) nr. 1303/2013 om de fælles bestemmelser for strukturfondene, for så vidt angår gennemførelsen af de finansielle instrumenter.

15.

Det bør tilstræbes at fjerne unødvendige lovbestemte begrænsninger på alle stadier af gennemførelsen, da de afføder ekstra omkostninger og et fald i efterspørgslen efter finansielle instrumenter.

16.

Det skal i tilfælde af uregelmæssigheder i anvendelsen af strukturfondsmidler under den finansielle ramme for 2007-2013 sikres, at de pågældende udgifter ikke skal forelægges for Kommission til godkendelse. Det skal dog understreges, at de finansielle midler i tilfælde af uregelmæssigheder kun må inddrages fra finansielle formidlere eller fonde, såfremt der ikke længere kan garanteres en effektiv anvendelse heraf. Udvalget fremhæver bl.a. artikel 78, stk. 6, andet afsnit, i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006, ifølge hvilken de støtteberettigede udgifter skal fastsættes ved en delvis eller endelig afslutning af det operationelle program. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til at sikre dette og om nødvendigt ændre de gældende regler i overensstemmelse hermed.

17.

Det er vigtigt at sikre, at støttemodtagerne ved opgørelsen af udgifter fremlægger pålidelig dokumentation. Regionsudvalget fremhæver imidlertid, at hovedparten af de anvendte finansielle instrumenter er blevet udviklet på det kommercielle marked, hvorfor der i forbindelse med opgørelsen skal tages hensyn til deres karakter og funktionsmåde.

18.

Fremlæggelse af den dokumentation, der kræves som bevis for udgifters støtteberettigelse, skal være en forudsætning for opnåelsen af den ønskede støtte. Man bør så vidt muligt tillade dokumentation, der begrænser omkostningerne for støttemodtagerne og slutbrugerne, herunder erklæringer. Dette ændrer ikke på nødvendigheden af at føre kontrol, i forbindelse med hvilken den forelagte dokumentation kan efterprøves. Der bør fremsættes forslag om anvendelse af offentlige registre i medlemsstaterne. Udvalget foreslår endvidere, at en sådan dokumentations- og kontrolordning allerede i programmeringsfasen indrettes på en måde, så den ikke har negativ indvirkning på modtagernes eller slutbrugernes afgørelse med hensyn til at anmode om midler.

19.

Som på ethvert andet marked skaber udbud og efterspørgsel også i tilfældet med finansielle instrumenter en balance. Udbuddet og efterspørgslen påvirkes af prisen. Regionsudvalget understreger, at man ligeledes, for så vidt angår offentlige finansielle instrumenter, i videst mulige omfang bør udnytte de naturlige markedsmekanismer.

20.

Det skal i den sammenhæng fremhæves, at en mindskelse af de støtteberettigede udgifter, der blev finansieret under den finansielle ramme for 2007-2013, risikerer at undergrave en sund forvaltning af offentlige midler og afføde en alt for stor forvridning af de naturlige markedsmekanismer, hvis de finansielle formidlere pålægger SMV'er gebyrer og provisioner. Regionsudvalget opfordrer Kommissionen til sammen med regionerne at iværksætte foranstaltninger, der skal identificere ineffektive områder og hurtigst muligt råde bod herpå.

21.

Det påpeges, at beslutningen om at anvende finansielle instrumenter altid skal træffes på grundlag af en indgående analyse og med henblik på en optimering af de samfundsmæssige fordele heraf. Regionsudvalget insisterer derfor på, at de finansielle instrumenter skal løse specifikke samfundsmæssige, økonomiske og miljømæssige problemer. Man kunne f.eks. fremme intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst.

22.

Beslutningen om at anvende finansielle instrumenter bør altid træffes på grundlag af en undersøgelse af, hvilken indvirkning disse har på andre former for finansiel støtte, herunder muligheden for at opnå synergi ved at kombinere forskellige former for støtte samt ved eventuelle overlapninger af instrumenter. De ansvarlige myndigheder bør forbedre koordineringen mellem de instrumenter, der gennemføres på EU-plan (f.eks. Cosme og Horisont 2020), og støttemidler fra andre kilder, navnlig finansiering fra EIB, ESIF samt fra nationale eller regionale udviklings- og erhvervsfremmebanker (promotional banks). I lyset af de fordele, der kan opnås ved synergi, opfordrer Regionsudvalget Kommissionen og EIB til at sikre en permanent dialog med de lokale og regionale partnere på dette område.

23.

Det fremhæves ligeledes, at det skal være muligt at kombinere forskellige finansieringsformer og finansiering fra forskellige kilder på en mere fleksibel måde. I ESIF's tilfælde bør en overlapning af støtteberettigede udgifter med henblik på at kombinere støtte og finansielle instrumenter være tilladt. Dette er særligt vigtigt for aktører, der ikke har adgang til banksektoren. Regionsudvalget opfordrer derfor Kommissionen til sammen med repræsentanter for regionerne at udarbejde forslag til ændring af reglerne under hensyntagen til de svageste økonomiske aktører.

24.

Man bør undgå at anvende instrumenter til territorial udvikling til at stabilisere det finansielle system og som led i konjunkturudlignende foranstaltninger. Der bør finansieres med andre kilder. Regionsudvalget opfordrer myndighederne og EU til at sikre, at udviklingsmidlerne anvendes i overensstemmelse med deres formål.

25.

Kommissionen og EIB bør sikre, at regionerne under den nye »investeringsplan for Europa« i passende udstrækning anvender de finansielle instrumenter. Udvalget bifalder i den forbindelse, at det i betragtning 56 i forordningen om Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) fastsættes, at regionale og lokale myndigheder bør have mulighed for at bidrage til oprettelsen og forvaltningen af en europæisk portal for investeringsprojekter.

26.

Det er positivt, hvis de finansielle instrumenter tiltrækker privat kapital, og Kommissionen skal sørge for, at løftestangseffekten af de instrumenter, der finansieres med EU-midler, er optimal og i tråd med de tilstræbte samfundsmæssige mål.

27.

Regionsudvalget slår til lyd for en forenkling af EU's finansielle instrumenter og understreger, at instrumenter skal være enkle og nemme at anvende og have en passende mængde kontrolforanstaltninger.

28.

Regionsudvalget fremhæver behovet for bedre at fremme finansielle instrumenter blandt potentielle brugere for at øge disses kendskab til instrumenternes specifikke merværdi og mest optimale anvendelse.

29.

Det skal sikres, at de finansielle instrumenter anvendes i overensstemmelse med de samfundsmæssige og økonomiske behov med en klar territorial forståelse og et udgangspunkt, som tager hensyn til de forskellige vilkår, der råder i henholdsvis byer og landdistrikter, og hvor man f.eks. støtter små projekters og mindre regioners adgang til disse finansieringsmuligheder. Det er vigtigt at gøre opmærksom på uønskede virkninger, der hæmmer en optimal anvendelse af de finansielle instrumenter.

30.

Regionsudvalget gør opmærksom på, at mange lokale og regionale myndigheder finder det vanskeligt at få adgang til EU-fonde, da de ikke er i stand til at medfinansiere dem. Udvalget fremhæver, at det er nødvendigt at udvikle finansielle instrumenter for at råde bod på dette problem.

31.

I betragtning af at især mikrovirksomheder og små virksomheder i EU har begrænsede muligheder for ekstern finansiering, er det af afgørende betydning, at finansieringen af driftskapital gøres mere fleksibel. I lyset af betalingsflaskehalse og produktionens sæsonafhængighed bør der stilles finansiering af driftskapital til rådighed uden unødvendige restriktioner. Kommissionen bør derfor sammen med repræsentanter for regionerne træffe de nødvendige foranstaltninger i overensstemmelse hermed.

32.

Som følge af den økonomiske krise bør det af hensyn til den europæiske økonomi være muligt at finansiere driftskapital under den finansielle ramme for 2007-2013.

33.

Det skal understreges, at et godt samarbejde mellem Kommissionen, EIB og de lokale og regionale myndigheder er en forudsætning for en vellykket anvendelse af de finansielle instrumenter til territorial udvikling og samhørighed som helhed.

34.

I lyset af erfaringerne fra krisen er det nødvendigt at minde om, at offentlige finansielle instrumenter ikke må føre til en uforholdsmæssig forhøjelse af risiciene i det finansielle system og navnlig i banksystemet.

35.

Inden der anvendes instrumenter, skal det undersøges, om finansieringen af investeringer som f.eks. et gældsinstrument pålægger forbrugerne en urimelig byrde i form af de udgifter, der er forbundet med at afdrage lånet. Det skal desuden bemærkes, at de fordele, der opstår ved at anvende offentligt finansierede finansielle instrumenter, ikke må komme de finansielle formidlere til gode eller udhules af disse (eksempelvis bør et garantiinstrument føre til en nedbringelse af låneomkostningerne). Derudover skal det sikres, at de finansielle instrumenter ikke bliver en kilde til uberettigede gevinster for de finansielle formidlere, f.eks. gennem bankassurance eller kombinationssalg. Kommissionen og de nationale myndigheder bør vedtage passende regler herom.

36.

Udvekslingen af erfaringer og viden mellem Kommissionen, EIB og de lokale og regionale myndigheder bør intensiveres. En fælles diagnose for lokale og regionale myndigheder og organer med ansvar for allerede indførte finansielle instrumenter er ligeledes nødvendig for at optimere effektiviteten af disse. Regionsudvalget bifalder Kommissionens og EIB's indsats på dette område, men påpeger, at udviklingen af løsninger som f.eks. Fi-Compass-platformen i lyset af den afgørende betydning, som gennemførelsens indledende fase har, bør fremskyndes.

37.

Kommissionen og EIB bør med henblik på at fremme anvendelsen af finansielle instrumenter — og altså ikke alene i forbindelse med gennemførelsen af ESIF — give regionerne mulighed for at få tilstrækkelig relevant teknisk bistand. Denne bistand skulle gøre det muligt at udvikle mere skræddersyede løsninger for de enkelte regioner, men den forudsætter ligeledes, at der findes en egentlig omfattende vejledning om, hvordan lokale og regionale myndigheder kan ansøge om finansielle instrumenter, EIB-lånefaciliteter og EFSI-lån, således at de bliver i stand til at træffe velfunderede beslutninger om, hvilket finansielt instrument der er mest relevant for dem med hensyn til størrelse, investeringstype og risikoniveau.

38.

Regionsudvalget påpeger, at de finansielle instrumenter skal være tilgængelige for potentielle brugere på mere fordelagtige vilkår end for de sædvanlige kommercielle lån.

39.

Regionsudvalget anerkender Kommissionens og EIB's hidtidige indsats og opfordrer disse til at sikre en hurtig gennemførelse af bevidstgørende programmer, herunder kurser og uddannelse (på forskellige niveauer og på det pågældende lands sprog), ikke alene for de myndigheder, der er ansvarlige for planlægningen, gennemførelsen og opgørelsen af finansielle instrumenter, men også for de regionale og især almennyttige finansielle aktører, der har begrænset adgang til denne type information. Eftersom en række regioner og grupper af kommuner tidligere med succes har anvendt EU-finansierede låneinstrumenter, bør der ligeledes ydes støtte til udbredelsen af deres eksempler og erfaringer til andre lande og regioner. Udvalget understreger, at det til dette formål er vigtigt at anvende e-læring.

40.

Finansieringen af de aktører, som gennemfører finansielle instrumenter, skal være et incitament til en effektiv anvendelse af de til rådighed stående midler.

41.

I forbindelse med vurderingen af behovet for harmonisering af de finansielle instrumenter (på regionalt, nationalt og europæisk plan) skal der især ses nærmere på instrumenternes effektivitet med hensyn til at nå de opstillede mål samt på regionernes forskellige karakteristika. Man bør her undgå en harmonisering, der udelukkende er motiveret af et ønske om at reducere de finansielle formidleres administrative omkostninger.

42.

Selv om programmeringen af instrumenter kan vise sig at være mere tidskrævende end programmeringen af støtteinstrumenter, bør den hastighed, hvormed de finansielle instrumenter (lån og garantier) kan fordeles, i denne nye programmeringsperiode være den største fordel i forhold til støtteinstrumenter. For at opnå større effektivitet i forbindelse med anvendelsen af de finansielle instrumenter uden at det dermed går ud over grundigheden og kvaliteten af de nødvendige ex ante-analyser, der er brug for til planlægningsprocessen, er det vigtigt, at den nødvendige tid til de administrative procedurer holdes på et absolut minimum.

43.

Aktørerne skal tage hensyn til det forhold, at gennemførelsen af finansielle instrumenter kan få utilsigtede virkninger, navnlig i form af en fortrængning af kapital fra private investorer fra markedet som følge af de offentlige myndigheders intervention. Der skal derfor træffes de nødvendige foranstaltninger for at forhindre en sådan udvikling. Dette forudsætter et samarbejde mellem Kommissionen, EIB og regionerne på dette område, herunder en egentlig omfattende officiel vejledning om de forskellige finansielle instrumenter, som de lokale og regionale myndigheder har til rådighed.

44.

Det skal i den forbindelse fremhæves, at anvendelsen af finansielle instrumenter, navnlig blandt aktører uden adgang til banksystemet, i sidste ende bør føre til, at disse atter får adgang til og på lang sigt kan opnå finansiering via det kommercielle marked.

45.

I forbindelse med gennemførelsen af de finansielle instrumenter, der finansieres af EFSI, bør der ikke fokuseres på opgørelsen af støtten, men derimod på de langsigtede positive virkninger for den europæiske økonomi.

46.

De finansielle instrumenter bør anvendes af såvel store finansielle institutioner (navnlig i tilfælde af store og komplekse produkter) som — i tilfælde af mere simple produkter — af mindre finansielle formidlere, som tilbyder mikrofinansielle produkter.

47.

For at skabe en effektiv struktur for den eksterne finansiering i tilknytning til offentlige interventioner bør Kommissionen sammen med repræsentanter for regionerne udvikle passende løsninger, der sikrer, at interventioner i perioden 2014-2020 fører til en styrkelse af de erhvervsfremmende institutioner.

48.

Regionsudvalget fremhæver, at den kontrol, der udføres på forskellige niveauer, skal koordineres bedre med henblik på at fjerne unødvendige byrder for de lokale og regionale myndigheder. Til gengæld er det vigtigt, at regeringerne i de enkelte medlemsstater forpligtes til at samarbejde med de lokale og regionale myndigheder.

49.

Forudsat at det ikke modvirker andre mål, bør de finansielle instrumenter også støtte udviklingen af finansielle produkter og f.eks. anvendes til at fremme offentlig-private partnerskaber og energitjenesteselskaber (ESCO'er). Til dette formål bør Kommissionen og EIB tilbyde regionerne mulighed for bistand.

50.

Man bør i den forbindelse sørge for, at de ændrede bestemmelser, de ekstra omkostninger og den risiko, der er forbundet med fordelingen af finansielle instrumenter, ikke bringer de finansielle formidlere i økonomiske vanskeligheder eller skader deres troværdighed på markederne, hvilket ville føre til en svækkelse af dem.

51.

Man bør støtte bestræbelserne i retning af en internationalisering af de finansielle instrumenter (institutionernes aktiviteter, strømmen af privat kapital osv.). Dette vil gøre det muligt at forbedre disses effektivitet og samtidig styrke den europæiske økonomis konkurrenceevne.