This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0573
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET På vej mod en EU-politik på det strafferetlige område: Strafferetlig lovgivning til sikring af en effektiv gennemførelse af EU's politikker
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET På vej mod en EU-politik på det strafferetlige område: Strafferetlig lovgivning til sikring af en effektiv gennemførelse af EU's politikker
/* KOM/2011/0573 endelig */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET På vej mod en EU-politik på det strafferetlige område: Strafferetlig lovgivning til sikring af en effektiv gennemførelse af EU's politikker /* KOM/2011/0573 endelig */
På
vej mod en EU-politik på det strafferetlige område: Strafferetlig lovgivning
til sikring af en effektiv gennemførelse af EU's politikker Formålet med denne meddelelse er at fastlægge
rammerne for den videre udvikling af en EU-politik på det strafferetlige område
inden for Lissabontraktatens rammer. EU har nu fået et eksplicit retsgrundlag
for vedtagelse af strafferetlige direktiver for at sikre en effektiv
gennemførelse af EU-politikker på områder, der er omfattet af
harmoniseringsforanstaltninger. Det overordnede mål for en EU-politik på det
strafferetlige område skal være at skabe tillid hos borgerne til, at de lever i
et frit, sikkert og retfærdigt Europa, at den EU-lovgivning, der vedtages for
at beskytte deres interesser, implementeres og håndhæves fuldt ud, og samtidig
at EU vil handle i overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincippet
og andre grundlæggende principper i traktaten. Et vigtigt anliggende for EU's borgere EU's borgere ser kriminalitet som et vigtigt
problem for EU. Når man spørger borgerne om, på hvilke områder EU's
institutioner især skal sætte ind i de kommende år for at styrke Den Europæiske
Union, er bekæmpelse af kriminalitet et af de fire områder, borgerne sætter
øverst på listen[1].
EU har igennem mere end et årti truffet foranstaltninger inden for det
strafferetlige område for at bekæmpe kriminaliteten, der er blevet mere og mere
international og udspekuleret. Med disse foranstaltninger er der opnået en vis
grad af harmonisering, hvad angår fælles definitioner og sanktionsniveauer for
visse særligt grove lovovertrædelser som terrorisme, menneskehandel og
narkotikahandel samt svig rettet mod EU's finansielle interesser[2]. Men i mangel af en eksplicit
hjemmel hertil forud for Lissabontraktaten[3]
er der kun taget ganske få skridt til at styrke gennemførelsen af EU's
politikker[4].
Det er dette aspekt ved EU's strafferet, som denne meddelelse fokuserer på. Merværdien
af en EU-strafferet Strafferet er
naturligvis et følsomt politisk område med betydelige forskelle mellem de
nationale systemer, bl.a. med hensyn til sanktionsformer og –niveauer samt
kvalificeringen af strafbare handlinger og lovovertrædelser. Men EU kan sætte
ind over for lakuner og mangler overalt, hvor en EU-indsats giver en merværdi.
I betragtning af den grænseoverskridende karakter, mange former for
kriminalitet har, kan vedtagelse af straffelovgivning på EU-plan hjælpe med til
at sikre, at de kriminelle hverken kan krybe i ly bag nationale grænser eller
udnytte forskellene mellem de nationale retssystemer i kriminelle handlinger. Styrkelse af
den gensidige tillid Det er også
vigtigt, at der findes fælles minimumsregler på visse områder inden for
strafferetten for at øge den gensidige tillid mellem medlemsstaterne og de
nationale retssystemer. Et højt niveau af tillid er uundværligt i et smidigt
samarbejde mellem retssystemerne i forskellige medlemsstater. Det er
forudsætningen for, at princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser,
som er hjørnestenen i det retlige samarbejde på det strafferetlige område[5], kan fungere effektivt. Effektiv
gennemførelse af EU's politikker Strafferetten kan spille en vigtig rolle til
sikring af gennemførelsen af EU's politikker. Disse politikker afhænger af en
effektiv udmøntning i medlemsstaterne. Unionen alene kan ikke sikre, at alle
EU-regler, lige fra miljøbeskyttelse og bevarelse af fiskeressourcer og til
trafiksikkerhed, lovgivning om finansielle tjenesteydelser, databeskyttelse og
beskyttelse af EU's finansielle interesser, får den ønskede virkning for
borgerne. Medlemsstaterne er forpligtede til at sørge
for, at EU’s politikker gennemføres, og kan almindeligvis selv bestemme,
hvordan det skal ske. I den forbindelse spiller kontrol og inspektion en meget
vigtig rolle. I de tilfælde hvor de håndhævelsesvalg, der er truffet i
medlemsstaterne, ikke medfører det ønskede resultat, og håndhævelsesniveauet er
ustabilt, kan EU selv fastlægge fælles regler for, hvordan gennemførelsen
sikres, herunder om nødvendigt stille krav om strafferetlige sanktioner for
overtrædelse af EU's lovgivning. Sammenhæng
og konsekvens EU-foranstaltninger
på det strafferetlige område kan spille en vigtig rolle som supplement til de
nationale strafferetlige systemer, og det er klart, at strafferetten afspejler
de grundlæggende værdier, skikke og valg, der træffes i et givent samfund.
Lissabontraktaten accepterer denne mangfoldighed[6].
For at den kan give en reel merværdi, er det derfor særligt vigtigt at sikre,
at EU's straffelovgivning er konsekvent og sammenhængende[7]. Et nyt
retsgrundlag De retlige rammer,
der blev skabt med Lissabontraktaten, giver nye muligheder for at udvikle EU's
lovgivning på det strafferetlige område. De giver i særdeleshed EU's
institutioner og medlemsstaterne mulighed for på et klart grundlag at arbejde
sammen om at nå frem til en sammenhængende og konsekvent EU-strafferet, som
samtidig effektivt beskytter mistænkte og tiltaltes samt ofres rettigheder og
højner kvaliteten af retssystemet. Inden Lissabontraktaten var der en række
mangler ved de retlige rammer omkring størsteparten af den strafferetlige
lovgivning[8].
En af de væsentligste mangler beroede på kravet om enstemmig godkendelse fra
alle medlemsstaterne, kun høring af Europa-Parlamentet og manglende mulighed
for at indlede overtrædelsesprocedurer ved Domstolen for at sikre en korrekt
gennemførelse i medlemsstaterne. Den nye retlige
struktur tildeler Europa-Parlamentet en stærk rolle via den fælles
beslutningsprocedure og giver Domstolen fuldstændig retlig kontrol. Rådet kan
vedtage et forslag, hvis det støttes af et kvalificeret flertal af
medlemsstaterne. Derudover har Lissabontraktaten styrket de nationale
parlamenters rolle betydeligt. De kan tilkendegive deres holdning til
lovgivningsforslag og har et vigtigt ord at skulle have sagt i overvågningen af
overholdelsen af nærhedsprincippet. De nationale parlamenter har en stærkere
rolle med hensyn til strafferetlig lovgivning end i relation til andre
EU-politikker[9]. Strafferetlige
foranstaltninger omfatter indgribende regler, som kan medføre frihedsberøvelse.
Derfor indeholder chartret om grundlæggende rettigheder – som Lissabontraktaten
har gjort juridisk bindende[10]
- vigtige begrænsninger for EU's foranstaltninger på dette område. Chartret,
som er retningsgivende for alle EU's politikker, indeholder et bindende sæt kerneregler,
som beskytter borgerne. Når der lovgives om materiel strafferet eller
strafferetspleje, kan medlemsstaterne trække i "nødbremsen", hvis de
mener, at lovforslaget berører grundlæggende aspekter af deres nationale
strafferetssystem. I så fald henvises forslaget til Det Europæiske Råd. Danmark
deltager ikke i de nyligt vedtagne foranstaltninger inden for materiel
strafferet, og Det Forenede Kongerige og Irland deltager kun i vedtagelsen og
anvendelsen af konkrete instrumenter, hvis de træffer beslutning om det[11]. Derfor skal EU
handle – merværdien af EU's straffelovgivning Lissabontraktaten giver EU
lovgivningskompetence, både inden for strafferetspleje og materiel strafferet.
Det er ikke op til EU at erstatte de nationale straffelove med en EU-lov, men
EU-lovgivning på det strafferetlige område kan inden for rammerne af EU's
kompetence tilføre de eksisterende nationale strafferetlige systemer betydelig
værdi. ·
Gennem en mere effektiv bekæmpelse af kriminalitet
og vedtagelse af minimumsstandarder for processuelle rettigheder i
strafferetssager samt beskyttelse af ofre for kriminalitet kan en EU-strafferet
øge befolkningens tillid til, at de kan udnytte deres ret til fri bevægelighed
og til at købe varer eller tjenesteydelser fra leverandører fra andre
medlemsstater ·
I dag begås mange former for grov kriminalitet,
herunder også overtrædelser af harmoniseret EU-lovgivning, på tværs af
grænserne. De kriminelle har således et incitament til og mulighed for at vælge
den medlemsstat, som har det lempeligste sanktionssystem for visse kriminelle
handlinger, medmindre en vis harmonisering af de nationale lovgivninger
forhindrer, at der opstår sådanne "tilflugtssteder". ·
Fælles regler styrker den gensidige tillid mellem
medlemsstaternes retssystemer og retshåndhævende myndigheder. Det fremmer den
gensidige anerkendelse af retsafgørelser, da de nationale myndigheder føler sig
mere trygge ved at anerkende afgørelser truffet i en anden medlemsstat, hvis
definitionerne på de pågældende lovovertrædelser er kompatible, og der er et
mindstemål af harmonisering af sanktionsniveauerne. Fælles regler letter også
samarbejdet om iværksættelse af særlige efterforskningsforanstaltninger i
grænseoverskridende sager. ·
En EU-strafferet kan hjælpe med at forebygge og
sanktionere alvorlige overtrædelser af EU's lovgivning inden for vigtige
politikområder, som f.eks. beskyttelse af miljøet eller ulovlig beskæftigelse.
1.
Anvendelsesområdet for EU's strafferet
EU kan med hjemmel i artikel 83 i traktaten om
Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedtage direktiver med
strafferetlige bestemmelser, der fastsætter minimumsregler om forskellige
strafbare handlinger: Der kan først og fremmest med hjemmel i
artikel 83, stk. 1, i TEUF vedtages foranstaltninger for de 10 strafbare
handlinger, der udtrykkeligt er opregnet (såkaldt "eurokriminalitet"),
og som drejer sig om terrorisme, menneskehandel, seksuel udnyttelse af kvinder
og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge,
korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret
kriminalitet[12].
Der er tale om former for kriminalitet, som per definition i henhold til selve
traktaten fortjener en EU-tilgang som følge af deres særlig grove karakter og
deres grænseoverskridende dimension. De fleste af disse kriminalitetsområder
var allerede dækket af lovgivning forud for Lissabontraktaten, som er blevet
eller er ved at blive opdateret. Yderligere former for
"eurokriminalitet" kan kun defineres med enstemmighed i Rådet og med
Europa-Parlamentets godkendelse. For det andet giver artikel 83, stk. 2, i TEUF
Europa-Parlamentet og Rådet mulighed for efter forslag fra Kommissionen at
fastsætte "minimumsregler for,
hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene herfor, når en
indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser
på det strafferetlige område viser sig absolut nødvendig for at sikre effektiv
gennemførelse af en EU-politik på et område, der er omfattet af
harmoniseringsforanstaltninger". Denne traktatbestemmelse
opregner ikke konkrete strafbare handlinger, men gør vedtagelsen af
strafferetlige foranstaltninger på EU-plan betinget af, at visse retlige
kriterier er opfyldt. Det er derfor specielt i relation til artikel 83, stk. 2,
i TEUF, at der er særligt behov for en EU-politik på det strafferetlige område,
og formålet med denne meddelelse er at opstille retningslinjer herfor. I
særdeleshed er det på dette område, at EU-institutionerne må træffe et politisk
valg og afgøre, om man skal gøre brug af strafferetten (i stedet for andre
foranstaltninger såsom administrative sanktioner) som håndhævelsesmiddel, og
tage stilling til, ved hvilke EU-politikker der er behov for strafferetten som
et yderligere håndhævelsesmiddel. Eksempel: EU's regler om adfærd på det finansielle marked er et område, hvor
strafferetten kan være et oplagt yderligere middel til at sikre en effektiv
håndhævelse. Som vi har set det under finanskrisen, bliver reglerne for
finansmarkederne ikke altid overholdt og anvendt i tilstrækkeligt omfang. Det
kan underminere tilliden i finanssektoren betydeligt. En større konvergens
mellem medlemsstaternes retssystemer, bl. a. på det strafferetlige område, kan
være med til at forebygge risikoen for, at finansmarkederne ikke fungerer
tilfredsstillende, og til at skabe ens spilleregler i det indre marked[13]. Bortset derfra gives der i traktatens artikel
325, stk. 4, mulighed for at træffe foranstaltninger inden for forebyggelse og bekæmpelse af svig, der skader
Unionens finansielle interesser, et område, hvor der
allerede findes en del lovgivning fra tiden før Lissabontraktaten[14]. Det er et område, der har
stor betydning for EU's skatteborgere, som finansierer EU's budget, og som
rettelig forventer en effektiv bekæmpelse af ulovlige aktiviteter rettet mod
EU's offentlige finanser, f.eks. i forbindelse med EU's landbrugs- og
regionalfonde eller udviklingsbistand[15].
2.
Hvilke principper bør EU’s straffelovgivning lade sig
lede af?
Ligesom national lovgivning må
EU-straffelovgivning udvikles med særlig varsomhed. Uanset om det handler om
national eller europæisk strafferet, består den af indgribende regler, som har
betydelige konsekvenser for enkeltpersoner. Derfor, og fordi strafferet altid
skal være sidste udvej, kræver ny lovgivning en streng overholdelse af de grundlæggende
retsprincipper.
2.1.
Generelle principper, der skal overholdes
Der må lægges særlig vægt på det generelle
krav om nærhed (subsidiaritetsprincippet) for EU- lovgivning med hensyn
til strafferet. Det betyder, at EU kun kan lovgive, hvis målet ikke kan nås
mere effektivt gennem foranstaltninger på nationalt eller regionalt og lokalt
plan, men som følge af omfanget eller virkningerne af den foreslåede
foranstaltning bedre kan opnås på EU-plan. Derudover skal de grundlæggende rettigheder,
som garanteres i EU's charter om grundlæggende rettigheder samt i den
europæiske konvention om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende
frihedsrettigheder, overholdes på alle EU’s politikområder. Strafferetlige
foranstaltninger er særlig følsomme i forhold til grundlæggende rettigheder. De
griber uvægerligt ind i individets rettigheder, både for mistænkte, ofre og
vidner. I sidste ende kan de medføre frihedsberøvelse og kræver således særlig
opmærksomhed fra lovgiveren.
2.2.
En strategi i to trin ved vedtagelse af
straffelovgivning
EU-lovgiveren bør følge to trin, når der
træffes beslutning om strafferetlige foranstaltninger for at sikre en effektiv
gennemførelse af EU-politikker, der er omfattet af
harmoniseringsforanstaltninger.
2.2.1.
Trin 1: Beslutningen om, hvorvidt der overhovedet
skal vedtages strafferetlige foranstaltninger
· Nødvendighed og proportionalitet – strafferet som sidste udvej
("ultima ratio") Strafferetlige efterforskninger og sanktioner
kan have forskellige konsekvenser for borgernes rettigheder og kan bl.a. have
en stigmatiserende virkning. Strafferet skal derfor altid anvendes som sidste
udvej. Dette afspejles i det generelle proportionalitetsprincip (indeholdt i
traktaten om Den Europæiske Union[16]
og specielt for strafferetlige sanktioner i EU's charter om grundlæggende
rettigheder[17]).
Med hensyn til strafferetlige foranstaltninger til støtte for håndhævelsen af
EU's politikker[18]
kræves det udtrykkeligt i traktaten, at der foretages en afvejning af, om de
strafferetlige foranstaltninger er "absolut nødvendige" for at nå
målet om effektiv gennemførelse af en politik. Lovgiveren skal derfor nøje undersøge, om
andre foranstaltninger end strafferetlige foranstaltninger, f.eks.
administrative eller civile sanktionsordninger, ikke på tilstrækkelig vis kan
sikre, at politikken gennemføres, eller om strafferetten kan håndtere
problemerne mere effektivt. Dette kræver en grundig analyse i
konsekvensanalyserne forud for alle lovforslag, herunder bl.a., og afhængigt af
det relevante politikområde, en analyse af, om medlemsstaternes
sanktionsordninger opnår det ønskede resultat, samt af de vanskeligheder, som
de nationale myndigheder står over for ved gennemførelsen af EU-lovgivningen i
praksis.
2.2.2.
Trin 2: Principper for beslutningen om, hvilken
type strafferetlige foranstaltninger der skal vedtages
Hvis trin 1 viser et behov for strafferetlige
foranstaltninger, er næste spørgsmål, hvilke konkrete foranstaltninger der skal
træffes. · Minimumsregler EU's lovgivning om definition af strafbare
handlinger og sanktioner er i henhold til traktatens artikel 83
begrænset til minimumsregler. Denne begrænsning udelukker en fuld
harmonisering. Samtidig kræver princippet om retssikkerhed, at den
adfærd, der anses for at være strafbar, skal defineres entydigt. Et EU-direktiv om strafferet har imidlertid
ingen direkte virkning for borgerne, idet det først skal gennemføres i den
nationale lovgivning. Kravene til retssikkerhed er således ikke de samme som
for den nationale straffelovgivning. Nøglen er klarhed for den nationale
lovgiver om de resultater, der skal opnås ved gennemførelsen af EU's
lovgivning. Med hensyn til sanktioner kan
"minimumsregler" være krav om visse typer af sanktioner (f.eks. bøde,
fængsel, rettighedsfrakendelse), niveauer eller en generel EU-definition af,
hvad der anses for at være skærpende eller formildende omstændigheder. I hvert
enkelt tilfælde kan der i EU's instrument kun fastlægges de sanktioner, der
"som minimum" skal stilles til rådighed for dommerne i de enkelte
medlemsstater. · Nødvendighed og proportionalitet Betingelsen om "nødvendighed" gælder
også, når det besluttes, hvilke strafferetlige foranstaltninger, der skal
medtages i en bestemt retsakt. Vigtigheden af denne
"nødvendighedstest" bliver større, jo mere detaljerede de forventede
regler er med hensyn til den type og det niveau af sanktioner, der skal kræves
af medlemsstaterne. Her gælder det udtrykkelige krav i chartret om
grundlæggende rettigheder[19]
om, at "straffens omfang skal stå
i rimeligt forhold til overtrædelsen". · Klare fakta For at afklare, om der er behov for
strafferetlige minimumsregler, må EU-institutionerne kunne basere sig på klare,
dokumenterede fakta om den pågældende strafbare handlings karakter eller
virkninger og om forskelle i medlemsstaternes retstilstande, der kunne lægge hindringer
i vejen for en effekt gennemførelse af en EU-politik omfattet af
harmoniseringsforanstaltninger. EU-institutionerne må derfor kunne råde over
statistiske oplysninger fra de nationale myndigheder, der sætter dem i stand
til at vurdere den faktiske situation. Som led i opfølgningen af dette
initiativ vil Kommissionen udarbejde planer for indsamling af yderligere
statistiske data og dokumentation til brug på de områder, der falder ind under
artikel 325, stk. 4, og artikel 83, stk. 2. ·
Straffens afpasning efter den strafbare handling
Når man ønsker
at udvikle en strafferetlig lovgivning bl.a. for at fremme en mere effektiv
gennemførelse af EU's politikker, er der flere spørgsmål, der kræver grundig
overvejelse, bl.a. følgende: –
om andre sanktionsformer end fængselsstraffe og
bøder bør medtages for at sikre størst mulig effektivitet, proportionalitet og
afskrækkende virkning, samt om der er behov for yderligere foranstaltninger
såsom beslaglæggelse, og –
om der for juridiske personer bør gælde et
strafferetligt eller ikke-strafferetligt ansvar, specielt med hensyn til de
former for kriminalitet, der især udøves af juridiske personer. Hvad kunne EU-minimumsregler på det
strafferetlige område indeholde? Definitionen af de strafbare handlinger, dvs.
beskrivelsen af den adfærd, som anses for at være strafbar, dækker altid
hovedgerningsmandens adfærd, men også i de fleste tilfælde underordnet adfærd
som f.eks. tilskyndelse og meddelagtighed. I visse tilfælde dækker den også
forsøg på at begå en strafbar handling. I alle EU's strafferetlige instrumenter omfatter definitionerne
forsætlig adfærd, i visse tilfælde dog også grov uagtsomhed. Visse instrumenter
definerer endvidere "skærpende" og "formildende"
omstændigheder ved fastlæggelsen af sanktionen i et konkret tilfælde. EU-lovgivningen finder generelt anvendelse på overtrædelser, som begås
af fysiske personer samt juridiske personer som virksomheder eller
organisationer. Sidstnævnte kan være vigtigt på mange områder, f.eks. i
forbindelse med ansvaret for olieudslip. I den eksisterende lovgivning har
medlemsstaterne imidlertid altid skulle træffe et valg med hensyn til juridiske
personers ansvar i forbindelse med strafbare handlinger, da strafbare
handlinger begået af juridiske personer ikke indgår i alle nationale
retssystemer. Endvidere kan EU-lovgivningen indeholde regler om jurisdiktion
samt andre aspekter, der anses for at indgå i definitionen som nødvendige
elementer med henblik på en effektiv håndhævelse af lovbestemmelsen. Med hensyn til sanktioner kan der i EU's strafferet stilles krav om, at
medlemsstaterne vedtager strafferetlige sanktioner, der er effektive,
står i et rimeligt forhold til den strafbare handling og har afskrækkende
virkning. Effektiv betyder, at sanktionen er hensigtsmæssig i forhold til
at nå det ønskede mål, dvs. overholdelse af reglerne. Står i et rimeligt
forhold til den strafbare handling betyder, at sanktionen skal stå i
forhold til adfærdens alvor og dens virkninger, og at den ikke må overgå det,
der er nødvendigt for at nå målet. Og afskrækkende virkning kræver, at
sanktionerne har en passende afskrækkende virkning på potentielle fremtidige
gerningsmænd. Ind imellem fastlægges det mere specifikt i EU's strafferet, hvilken
type og/eller hvilket niveau af sanktioner der skal kunne anvendes.
Bestemmelser om beslaglæggelse kan også medtages. Det vigtigste mål i en
EU-harmonisering er ikke at øge sanktionsniveauet i medlemsstaterne, men i
stedet reducere graden af variation mellem de nationale systemer og sikre, at
kravene om sanktioner, der er "effektive, står i et rimeligt forhold til
den strafbare handling og har afskrækkende virkning" opfyldes i alle
medlemsstaterne.
3.
På hvilke EU-politikområder kan der være behov for
EU-strafferet?
Strafferetlige foranstaltninger kan ses som en
metode til at sikre en effektiv håndhævelse af EU's politikker som fastlagt i
traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. EU's politikker dækker en
lang række emner, hvor der over det sidste årti er udviklet fælles regler til
gavn for borgerne. Disse politikområder omfatter alt fra toldunionen over det
indre marked til beskyttelse af miljøet. På alle disse politikområder er
medlemsstaterne forpligtet til at sikre, at overtrædelser af EU's lovgivning
straffes med sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til den
strafbare handling og har afskrækkende virkning. Medlemsstaterne kan generelt
vælge arten af sanktioner, som ikke behøver være strafferetlige, men også kan
være administrative. Hvis medlemsstaternes valg i forbindelse med
gennemførelsen af EU-lovgivningen ikke medfører den ønskede effektive
håndhævelse, kan det være nødvendigt at fastsætte minimumsregler på EU-plan om,
hvilke sanktioner der skal findes i medlemsstaternes nationale lovgivning.
Harmonisering af sanktionsniveauer overvejes især, hvis en analyse af den
aktuelle administrative eller strafferetlige sanktionslovgivning afslører
betydelige forskelle blandt medlemsstaterne, og disse forskelle medfører
inkonsekvent anvendelse af EU's regler. Hvis der er behov for en EU-foranstaltning,
skal EU's lovgiver beslutte, om det er nødvendigt med strafferetlige
sanktioner, eller om det er tilstrækkeligt med fælles administrative
sanktioner. Specifikke håndhævelsesproblemer på et politikområde vurderes fra
gang til gang i overensstemmelse med principperne ovenfor. Der findes en række politikområder, som er
blevet harmoniseret, og hvor det er blevet konstateret, at der er behov for
strafferetlige foranstaltninger på EU-plan. Dette gælder navnlig
foranstaltninger til bekæmpelse af grov skadelig praksis og ulovlige indtægter
i visse økonomiske sektorer med henblik på at beskytte lovlige virksomheders
aktiviteter og skatteborgernes interesser: ·
den finansielle sektor,
f.eks. vedrørende kursmanipulation og insiderhandel[20] ·
bekæmpelse af svig, der skader Unionens
finansielle interesser, for at sikre, at
skatteborgernes penge beskyttes i samme grad i hele EU. I en meddelelse for
nylig har Kommissionen fastlagt en række redskaber, der bør overvejes med henblik
på at øge denne beskyttelse[21],
herunder strafferetlige procedurer, fælles definitioner af strafbare handlinger
og regler om jurisdiktion ·
strafferetlig beskyttelse af euroen mod
forfalskning for at styrke offentlighedens tillid til
betalingsmidlernes sikkerhed. Kommissionen vil se nærmere på, hvordan
strafferetten kan være med til at fremme den økonomiske genopretning ved at
sætte ind over for den illegale økonomi og økonomisk kriminalitet. Også på andre harmoniserede politikområder
kunne man se nærmere på strafferettens eventuelle rolle som et nødvendigt
redskab til at sikre en effektiv håndhævelse. Det kunne f.eks. være: ·
vejtransport, f.eks.
med hensyn grove overtrædelser af EU's sociale, tekniske, sikkerhedsmæssige og
markedsmæssige regler om erhvervstransport[22] ·
databeskyttelse i
tilfælde af alvorlige overtrædelser af eksisterende EU-regler[23] ·
toldregler i relation
til harmonisering af toldovertrædelser og sanktioner[24] ·
miljøbeskyttelse, hvis
den eksisterende strafferetlige lovgivning på dette område[25] skal styrkes yderligere i
fremtiden for at forhindre og straffe miljøskader ·
fiskeripolitik, hvor EU
har vedtaget en "nultolerance"-kampagne mod ulovligt, urapporteret og
ureguleret fiskeri ·
politikker for det indre marked med det formål at bekæmpe grove ulovligheder som forfalskning og
korruption eller skjulte interessekonflikter i forbindelse med offentlige
udbud. Disse områder skal vurderes yderligere med
henblik på at fastslå om og på hvilke områder minimumsregler om definitionen af
strafbare handlinger og sanktioner kan vise sig at være nødvendige for at sikre
en effektiv gennemførelse af EU's lovgivning. I denne analyse bør indgå følgende
overvejelser: Der skal tages hensyn til alvoren og karakteren
af lovovertrædelsen. For visse ulovlige handlinger, som anses for at være af
særlig grov karakter, er en administrativ sanktion muligvis ikke tilstrækkelig.
Ligeledes kan der vælges strafferetlige sanktioner, når det anses for vigtigt
at signalere stærk misbilligelse for at sikre en afskrækkende virkning.
Registrering af domme i strafferegistre kan være særlig afskrækkende.
Samtidig er der i strafferetssager ofte en stærkere beskyttelse af den
anklagedes rettigheder, afhængigt af anklagens alvor. Sanktionssystemets
effektivitet, samt i hvilket omfang og hvorfor eksisterende sanktioner ikke
opnår det ønskede håndhævelsesniveau, bør også undersøges. Det er den
sanktionstype, der anses for at være bedst egnet til at realisere det globale
mål om en effektiv og afskrækkende sanktion, som står i et rimeligt forhold til
den strafbare handling, der bør vælges. En administrativ sanktion kan ofte
besluttes og udføres omgående, og langvarige og ressourcekrævende procedurer
kan dermed undgås. Administrative sanktioner kunne derfor overvejes på områder,
hvor der er tale om ikke særligt grove lovovertrædelser, eller hvor der er tale
om et stort antal lovovertrædelser (f.eks. færdselsforseelser), samt områder,
hvor administrative sanktioner og procedurer af andre årsager er
hensigtsmæssige og effektive (f.eks. komplicerede økonomiske analyser). I mange
tilfælde åbner forvaltningsretten også mulighed for et bredere spektrum af
sanktioner, lige fra bøder og inddragelse af tilladelser til fratagelse af
retten til offentlige ydelser, som kan afpasses efter den konkrete situation.
Administrative sanktioner kan derfor i mange situationer være tilstrækkelige
eller endda være mere effektive end strafferetlige sanktioner.
4.
Konklusion
Selv om det nye retsgrundlag, som blev indført med Lissabontraktaten,
ikke ændrer noget grundlæggende ved det mulige anvendelsesområde for EU's
strafferet, har det skabt betydeligt bedre muligheder for at nå videre med at
få udviklet en sammenhængende EU-politik på det strafferetlige område, der er
baseret på hensynet til såvel en effektiv håndhævelse og en solid beskyttelse
af grundlæggende rettigheder. Denne meddelelse, som er det første skridt i
Kommissionens bestræbelser på at få indført en sammenhængende og konsekvent
EU-politik på det strafferetlige område, har til formål at skitsere, hvordan EU
kan bruge strafferetten til at sikre en effektiv gennemførelse af EU's
politikker. Denne politik må udformes med udgangspunkt i EU-borgernes behov
samt på kravene til et EU med frihed, sikkerhed og retfærdighed og samtidig
fuldt ud overholde subsidiaritetsprincippet og tage hensyn til, at
strafferetten altid skal være den sidste udvej. Kommissionen vil med henblik herpå i nært
samarbejde med Parlamentet og Rådet fastlægge en terminologi til brug på dette
område. Den skal udvikles til brug for udarbejdelse af EU-lovgivning på det
strafferetlige område, hvor der fastsættes minimumsregler om strafbare
handlinger og straffene for dem. Det vil bidrage til at sikre konsekvens, øge
retssikkerheden og lette gennemførelse af EU-retten. Kommissionen vil også
nedsætte en ekspertgruppe, der skal bistå den med at indsamle dokumentation og
få sat vigtige retlige spørgsmål til debat med det formål at sikre en effektiv
implementering af EU-lovgivningen i de nationale strafferetlige systemer i
medlemsstaterne. Der er bl.a. tale om følgende spørgsmål: - forholdet mellem strafferetlige og
ikke-strafferetlige sanktionssystemer og - fortolkningen af strafferetlige
begreber, der ofte benyttes i EU-lovgivning, bl.a. begrebet "effektive og
afskrækkende sanktioner, der står i et rimeligt forhold til den strafbare
handling", "mindre alvorlige sager" eller
"meddelagtighed". På grundlag af en granskning
af eksisterende EU-foranstaltninger på det strafferetlige område og fortsat
konsultation af medlemsstater og uafhængige eksperter vil Kommissionen
fortsætte arbejdet med at udvikle EU's kriminalpolitik i de kommende år. Vores vision om en sammenhængende og konsekvent
EU-politik på det strafferetlige område inden 2020: - EU-lovgivning på det strafferetlige område kan være et
vigtigt middel til en bedre bekæmpelse af kriminalitet, der kan imødekomme
borgernes ønsker og sikre en effektiv gennemførelse af EU's politikker. - På de områder inden for EU-politikker, hvor der er
identificeret håndhævelsesproblemer, vil Kommissionen på grundlag af en analyse
af håndhævelsespraksis vurdere behovet for strafferetlige foranstaltninger
under fuld overholdelse af fundamentale principper i traktaten såsom
subsidiaritet og proportionalitet. Der er bl.a. tale om områder som beskyttelse
af de finansielle markeders funktion, beskyttelse af EU's finansielle interesser,
beskyttelse af euroen mod forfalskning, alvorlige overtrædelser af
færdselslovgivningen, alvorlige overtrædelser af databeskyttelsesreglerne,
overtrædelser på toldområdet, miljøbeskyttelse, fiskeripolitik og politikker
for det indre marked, eller bekæmpelse af ulovlig praksis som f.eks.
forfalskning og korruption eller skjulte interessekonflikter i relation til
offentlige udbud. - Der bør være en fælles forståelse af de principper, der
ligger til grund for EU's straffelovgivning, f.eks. med hensyn til
fortolkningen af grundlæggende juridiske begreber i EU's strafferet, og af,
hvordan strafferetlige sanktioner kan give mest mulig merværdi på EU-plan. - Strafferetlige foranstaltninger bør være fast forankret i
stærke EU-standarder for retsplejerettigheder og ofres rettigheder i
overensstemmelse med EU's charter om grundlæggende rettigheder. [1] Jf. Eurobarometer 75, foråret 2011. De fire områder, EU
skal fokusere mest på, er: økonomisk og monetær politik, indvandringspolitik,
sundhedspolitik og bekæmpelse af kriminalitet. [2] Rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme
(2002/475/RIA), EFT L 164 af 22.6.2002, s. 3; rammeafgørelse om fastsættelse af
mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med
ulovlig narkotikahandel og straffene herfor (2004/757/RIA) af 11.11.2004;
direktiv om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af
ofrene herfor, og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/629/RIA. EUT L
101 af 15.4.2011, s. 1; konvention om beskyttelse af De Europæiske
Fællesskabers finansielle interesser, EFT L 316 af 27.11.1995, s. 1. [3] Se dog EF-Domstolens dom i sag C-176/03 and C-440/05. [4] Direktiv 2008/99/EF om strafferetlig beskyttelse af
miljøet, EUT L 328 af 6.12.2008, s. 28; direktiv 2009/123/EF om ændring af
direktiv 2005/35/EF om forurening fra skibe og om indførelse af sanktioner for
overtrædelser, EUT L 280 af 27.10.2009, s. 52; og direktiv 2009/52 om
minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere,
der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, EUT L 168 af
30.6.2009, s. 24; Rådets rammeafgørelse af 29. maj 2000 om styrkelse af
beskyttelsen mod falskmøntneri, ved hjælp af strafferetlige og andre sanktioner
i forbindelse med indførelsen af euroen, EFT L 140 af 14.6.2000, s. 1. [5] Se artikel 82, stk. 1, i TEUF. [6] Se artikel 67, stk. 1, i TEUF: "Unionen udgør et
område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor de grundlæggende rettigheder
og medlemsstaternes forskellige retssystemer og retstraditioner
respekteres". [7] Med hensyn til nødvendigheden af større sammenhæng i
udviklingen af EU-lovgivningen på det strafferetlige område kan eksempelvis
henvises til det Manifesto on the EU Criminal Policy (http://www.crimpol.eu),
som en gruppe af 14 strafferetsprofessorer fra 10 EU-lande udarbejdede i 2009. [8] Under den tidligere EF-traktat blev strafferetlig
lovgivning normalt vedtaget i form af rammeafgørelser inden for den såkaldte
"tredje søjle", men der er dog allerede vedtaget visse direktiver med
strafferetlige foranstaltninger, bl.a. for at sikre håndhævelse af reglerne om
beskyttelse af miljøet, om forurening fra skibe og ulovlig beskæftigelse
(direktiv 2008/99, 2009/123 og 2009/52), baseret på Domstolens retspraksis
(C-176/03 og C-440/05). Men det var kun muligt at foretage tilnærmelse af
sanktionsformer og sanktionsniveauer ved rammeafgørelser (C-440/05). [9] Se protokol nr. 1 om "de nationale parlamenters
rolle i Den Europæiske Union" og nr. 2 om "anvendelse af
nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet", især artikel 7, stk. 2.
[10] Se Kommissionens meddelelse om en strategi for Den
Europæiske Unions effektive gennemførelse af chartret om grundlæggende
rettigheder, KOM(2010) 573 af 19.10. 2010. [11] Se protokol nr. 21 og 22. [12] Se de ovennævnte (fodnote 3) rammeafgørelser og
direktiver. Adskillige af disse rammeafgørelser vil i de kommende år blive
taget op til revision i lyset af Lissabontraktaten, det gælder i 2012 bl.a.
rammeafgørelse 2000/383, som ændret ved rammeafgørelse 2001/888. [13] Se Kommissionens meddelelse om udvidelse af
sanktionsordningerne i sektoren for finansielle tjenesteydelser, KOM (2010) 716 endelig af 8.12.2010. [14] Se konventionen fra 1995 om beskyttelse af EU's
finansielle interesser og dens protokoller samt Rådets forordning (EF, Euratom)
nr. 2988/95 af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers
finansielle interesser, for så vidt angår administrative sanktioner. [15] Se meddelelse fra Kommissionen om "Beskyttelse af Den
Europæiske Unions finansielle interesser gennem straffelovgivningen og
administrative undersøgelser – En integreret politik til beskyttelse af
skatteborgernes penge", KOM(2011)293 af 26.5.2011, s. 10. [16] Artikel 5, stk. 4 i TEU. [17] Artikel 49, stk. 3, i EU's charter om grundlæggende
rettigheder. [18] Artikel 83, stk. 2, i TEUF. [19] Artikel 49 i EU's charter om grundlæggende rettigheder. [20] Se meddelelse fra Kommissionen om "Udvidelse af
sanktionsordningerne i sektoren for finansielle tjenesteydelser",
KOM(2010)0716 af 8.12.2010, s. 14. [21] Se meddelelse fra Kommissionen om "Beskyttelse af Den
Europæiske Unions finansielle interesser gennem straffelovgivningen og
administrative undersøgelser – En integreret politik til beskyttelse af
skatteborgernes penge", KOM(2011)0293 af 26.5.2011, s. 10. [22] Kommissionens arbejdsdokument SEK(2011)0391 af 28.3.2011 i
tilknytning til hvidbogen "En køreplan for et fælles europæisk
transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt
transportsystem", KOM(2011)0144 af 28.3.2011, punkt 176. [23] Se meddelelsen fra Kommissionen "En global metode til
beskyttelse af personoplysninger i Den Europæiske Union", KOM(2010)609 af
4.11.2010, s. 9. [24] Se meddelelse fra Kommissionen om "Et område med
frihed, sikkerhed og retfærdighed for EU's borgere – Handlingsplan om
gennemførelse af Stockholmprogrammet", KOM(2010)171 af 20.4.2010, s. 22. [25] Se direktiv 2008/99/EF om strafferetlig beskyttelse af
miljøet, EUT L 328 af 6.12.2008, s. 28, og direktiv 2009/123/EF om forurening
fra skibe og om indførelse af sanktioner for overtrædelser, EUT L 280
af 27.10.2009, s. 52.