52006SC1106

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 20.9.2006

SEK(2006) 1106

ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Dokument vedlagt et Forslag til Rådets forordning om ændring af forordning (EØF) nr. 404/93, (EF) nr. 1782/2003 og (EF) nr. 247/2006 for så vidt angår banansektoren

PÅ VEJ MOD EN REFORM AF STØTTEORDNINGEN FOR EU’S BANANPRODUCENTER Resumé af den sammenfattende konsekvensanalyse-rapport {KOM(2006) 489 endelig}{SEK(2006) 1107}

PÅ VEJ MOD EN REFORM AF STØTTEORDNINGEN FOR EU’S BANANPRODUCENTER Resumé af den sammenfattende konsekvensanalyse-rapport

REFORMBEGRUNDELSER

Ca. 16 % af bananleverancerne til EU’s marked stammer fra tre af EU’s fjernområder: De Kanariske Øer, øerne Martinique og Guadeloupe samt Madeira.

Støtteordningen for EU’s bananproducenter blev indført i 1993, hvor der skulle kompenseres for virkningen af foreningen af 12 nationale ordninger, herunder meget protektionistiske ordninger og frihandelsordninger.

Efter den væsentlige ændring af importordningen pr. 1. januar 2006 og inden det forestående udløb af præferencevilkårene for markedsadgangen, der er en følge af de kommende konklusioner af forhandlingerne under Doha-runden og de kommende økonomiske partnerskabsaftaler (ØPA) med AVS-landene, har Kommissionen planlagt en gennemgang af produktionsstøtteordningen inden for rammerne af reformen af den fælles landbrugspolitik og POSEI-programmernes fornyelse. Støtteordningen, der er nødvendig for at opretholde en intern produktion, vil herefter blive udfaset i takt med den dynamiske udvikling i den fælles landbrugspolitik og i landbrugsstøttereglerne inden for rammerne af WTO:

- prissvingningernes automatiske indvirkning på støttebeløbet bevirker, at producenterne holdes kunstigt isoleret fra markedsudviklingen i strid med markedsstyringsmålsætningen. Det betyder også, at budgetudgifterne er vanskelige at forudse

- det forhold, at støtten er knyttet til omfanget af de afsatte mængder, anses for direkte at fordreje den internationale samhandel

- gennem nogle år har støttetildelingsmekanismen, der er baseret på forskellen mellem en fast referenceindtægt og producenternes gennemsnitsindtægt, ført udligningsforskelle mellem producenterne i de forskellige regioner.

RETNINGSLINJER FOR REFORMEN

Under hensyn til EU’s prioriteter, der er opstillet i strategien for bæredygtig udvikling og i Lissabon-strategien, og som kommer til udtryk i målene for den fælles landbrugspolitik efter reformen, de finansielle overslag og de internationale forpligtelser samt de i traktaten nævnte særlige begrænsninger i fjernområderne, bør reformen af støtteordningen tage sigte på at sikre:

- kontinuiteten i landbrugsaktiviteten som et element i en bæredygtig udvikling i de bananproducerende regioner

- produktionsstøttereglernes forenelighed med den fælles landbrugspolitik efter reformen og med WTO-forpligtelserne

- en stabilisering og en større forudsigelighed af udgifterne til støtteordningen

- opretholdelsen af en rimelig levestandard for producenterne og afskaffelsen af ulighederne på støtteområdet

- muligheden for at styre EU-støtten alt efter perspektiverne for landbrugsudviklingen i de enkelte produktionsområder

- en begrænsning af bananproduktionens miljøskadelige virkninger

- en forenkling af forvaltningen af produktionsstøtteordningen og en forbedring af udgiftskontrollen.

MULIGHEDER OG REFERENCESCENARIOER

Der er blevet identificeret og evalueret tre muligheder: ”afkobling” , som forudsætter, at udligningsstøtten erstattes af en afkoblet støtte, der fastsættes på basis af historiske referencer på linje med den fælles landbrugspolitik efter reformen; ”memorandum”, der er baseret på et forslag fra de vigtigste af EU’s producentlande, indebærer faste budgetbevillinger for hvert land og ydelse af støtte baseret på historiske referencer på betingelse af, at en del af produktionen opretholdes; og ” POSEI ”, der forudsætter en overførsel af midlerne fra støtteordningen til POSEI-programmerne samtidig med, at fastsættelsen af reglerne for ydelsen og støttetyperne decentraliseres under hensyn til de særlige træk ved de enkelte produktionsområder. For regionerne på fastlandet indebærer denne mulighed, at støtten integreres i enkeltbetalingsordningen. Analysen af disse tre muligheder er blevet suppleret af en analyse af to referencescenarioer: ” status quo” og ”liberalisering” .

REFORMENS VIRKNINGER

Frem til perioden 2009–2013 synes virkningen på markedet af reformens forskellige muligheder at være begrænset. Det kan forventes, at mulighederne vil have en signifikant økonomisk og social virkning i produktionsområderne og påvirke ligevægten i visse landkommuner. Virkningerne i tredjelande er ikke knyttet direkte til reformen af støtteordningen. De forskellige muligheders miljøvirkninger er usikre. Bananproduktionens virkninger på miljøet kan forbedres inden for hver enkelt af disse muligheder.

Økonomiske virkninger

Mulighederne har en direkte indvirkning på størrelsen af den interne produktion . I 2013 forventes produktionen inden for rammerne af afkoblingen at falde med over 50 %. Producenterne vil have en delvis indkomstsikkerhed uafhængigt af produktionen og forventes derfor at spare "tabene" i produktionen af de mængder, der sælges under marginalomkostningerne. Inden for rammerne af memorandum og POSEI forventes produktion at blive opretholdt på et betydeligt højere niveau. Den afkoblede støtte forventes at være tilstrækkelig attraktiv for producenterne til, at de udbyder den minimumsmængde, der kræves for at opnå støtten, dvs. 70 % af deres tidligere produktion. Udviklingen i toldbeskyttelsen synes ikke at have nogen indflydelse på produktionen.

Importen forventes at stige i alle tænkte eksempler . Toldnedsættelsen vil fremme en importstigning, der også vil være knyttet til den interne produktionsnedgang, som den skal erstatte. Importen forventes at stige med 12 %–14 % i tilfælde af afkobling og mellem 8 % og 9 % i tilfældene POSEI og memorandum . Mulighederne synes ikke at have indvirkning på importens fordeling på forskellige oprindelsestyper, som til gengæld påvirkes direkte af beskyttelsesniveauet.

De forskellige reformmuligheder har ingen indflydelse på udviklingen i importpriserne, der nøje følger udviklingen i importen og i toldbeskyttelsen.

De forskellige reformmuligheder har ingen indflydelse på udviklingen i forbruget. Forbrugsstigningen afhænger af det prisfald, der følger af importstigningen, og er påvirket af udviklingen i beskyttelsen mod produkter udefra.

Inden for rammerne af de tre muligheder vil budgettet for støtten ligge fast, idet det er en del af selve definitionen af disse muligheder. Den samlede finansieringsramme for hver mulighed vil blive baseret på gennemsnittet af den støtte, der er ydet til EU’s bananproducenter i en flerårig historisk referenceperiode.

Reformmulighederne har også en indvirkning på de indtægter, der hidrører fra importtolden. Indtægterne stiger i takt med, at importen erstatter den interne produktionsnedgang ( afkobling og POSEI / memorandum ). De falder i takt med toldnedsættelsen.

Regionale virkninger

De regionale virkninger af nedskæringen af bananproduktionen vil være proportional med denne afgrødes betydning i de forskellige produktionsområder. En fortsat produktion synes at være livsvigtig for landbruget på Martinique, forholdsvis vigtig for landbruget på De Kanariske Øer og Guadeloupe og af mindre betydning for landbruget på Madeira.

Som følge af de særlige træk ved disse regioner erkender de konsulterede sagkyndige, at der kun er begrænsede muligheder for en diversificering i og uden for landbruget.

De gør også opmærksom på den indirekte virkning, som branchens forsendelser til fastlandet har med hensyn til at mindske søtransportomkostningerne på øerne samt på den rolle, som plantagerne har med hensyn til landskabsbevarelse i regionale økonomier med et stort turistpotentiale.

De er enige om nødvendigheden af, at landbruget gradvist omlægges til de lokale markeder og til udvikling af aktiviteter i landdistrikterne, som kan supplere landbrugsaktiviteterne. Gennemførelsen af disse fælles retningslinjer henhører imidlertid under målsætninger og strategier, der skal diversificeres alt efter potentialet og de særlige træk ved de enkelte regioner.

Sociale virkninger

Banandyrkningen kræver en betydelig arbejdskraft i landbruget. I samme produktionsområde kan antallet af arbejdstagere variere mellem 0,8 LAE/ha, som i plantagerne i den sydlige del af De Kanariske Øer i lavlandet, indtil 1,4 LAE/ha i plantagerne i den nordlige del på skråningerne og i det barske terræn.

Alt i alt repræsenterer bananproduktionssektoren i de tre fjernområder 30 000 direkte og indirekte arbejdspladser på fuld tid. I betragtning af visse landbrugeres mangesidede aktiviteter og blandede produktion i visse områder svarer disse fuldtidsækvivalenter reelt til et endnu større antal personer.

Dette globale tal dækker over meget forskellige situationer, som afgør, hvilken virkning en eventuel produktionsnedskæring vil få. En del af bedrifterne er specialiserede og anvender lønarbejde, medens andre dyrker bananer ved siden af andre afgrøder og især benytter familiearbejde.

Plantagernes arbejdskraft er generelt ikke særligt kvalificeret og har undertiden en forholdsvis høj alder. Dette begrænser i vidt omfang mulighederne for en omskoling til servicesektoren, der tegner sig for tre fjerdedele af beskæftigelsen i de tre produktionsområder.

På mellemlang sigt er der ifølge de eksperter, som er blevet konsulteret, ikke noget troværdigt alternativ, når det drejer sig om at genbeskæftige arbejdstagere, der har været beskæftiget i banansektoren. Enhver produktionsnedskæring vil forværre den allerede meget vanskelige beskæftigelsessituation i de vigtigste produktionsområder.

Tredjelande

Reformen af støtteordningen har ingen direkte indvirkning på eksportindtægterne eller på situationen i de producerende tredjelande. Imidlertid bevirker konkurrencen for at opretholde markedsandele, at virksomhederne tilskyndes til at reducere deres marginer, og at arbejdsbetingelserne i visse plantager sættes under pres, hvilket også risikerer at skade bestræbelserne på at beskytte miljøet. For at forhindre disse perspektiver foreslår nogle af de konsulterede eksperter 1) genanvendelse af en del af de supplerende indtægter, der hidrører fra toldforhøjelsen, med henblik på at fremme mere bæredygtige produktionsmetoder og 2) finansiering af en international platform for en dialog mellem branchens aktører. Selv om en forøgelse af toldprovenuet teknisk set ikke øger mulighederne for at finansiere sådanne udgifter, er disse forslag ikke uden relevans set ud fra de europæiske skatteyderes synspunkt.

Der er blevet identificeret flere samarbejdsområder for EU’s bananproducenter og tredjelandenes producenter i samme regioner. Forbindelserne mellem de regionalpolitiske og de udviklingspolitiske instrumenter er imidlertid fortsat problematiske.

Miljøvirkninger

Den nuværende bananproduktion hviler på en smal genetisk base, som gør bananplanterne meget sarte. Langvarig brug af kemikalier øger skadedyrenes modstandsevne og behovet for behandling. Dette indebærer en risiko for arbejdstagernes sundhed, biodiversiteten, jordbunden og grundvandet.

Trods moderat brug af pesticider er EU’s produktionsområder ikke fri for kontaminering. På Antillerne har indførelsen af integrerede dyrkningsmetoder gjort det muligt at halvere mængden af anvendte pesticider over en otteårig periode, uden at der derved er sket et fald i produktionen eller rentabiliteten.

Ved en høring af miljøeksperter blev der fremlagt en handlingsplan for at konsolidere disse fremskridt. Der foreslås femårige aktioner for alle EU’s berørte regioner med henblik på udvikling og tilpasning af mere innovative dyrkningsmetoder og mere resistente arter, således at anvendelsen af pesticider vil kunne reduceres drastisk. I nogle zoner vil planens iværksættelse også kunne fremme overgangen til økologisk bananproduktion. EU’s produktion, der udgør knap 1 % af verdensproduktionen, vil således kunne have en demonstrations- og øvelseseffekt. Ud over den midlertidige støtte til de producenter, der ønsker en integreret landbrugsproduktion, vil dette landbrugs fortsatte beståen afhænge af, om der er udsigter til, at differentieringen kan gavne markedsføringen af bananer, som er dyrket med integrerede dyrkningsmetoder.

De forskellige muligheder for en reform af støtteordningen vil kun have en indirekte indvirkning på disse perspektiver for forbedring af banandyrkningens virkninger på miljøet .

Siden reformen af den fælles landbrugspolitik anvendes sammenkædningen af støtte og miljøkrav til trods for fjernområdernes udelukkelse fra systemet med afkoblet enkeltbetaling pr. bedrift i kraft af bestemmelserne om ydelse af direkte støtte. Sammenkædningen vil derfor fortsat finde anvendelse inden for rammerne af de tre reformmuligheder. Inden for rammerne af POSEI -muligheden vil miljøaspektet ligeledes eksplicit blive gjort til genstand for de forudgående undersøgelser, som er nødvendige for støttegodkendelsen.

Muligheden for at nyde godt af støtte til landdistriktsudvikling eller andre af EF’s instrumenter til udvikling og gennemførelse af miljøforanstaltninger inden for landbruget er ligeledes uafhængig af reformmulighederne.

Bananplantagerne er generelt knyttet til skønheden ved produktionsområdernes landskaber. På baggrund af de særlige vanskeligheder med diversificering af landbruget vil ethvert ophør med banandyrkning ligeledes betyde et ophør med landbrug til fordel for anden udnyttelse af jorden.

SAMMENFATNING AF FORDELE OG ULEMPER

Opretholdelsen af landbrugsaktiviteterne og –beskæftigelsen som led i en bæredygtig udvikling i fjernområderne synes alvorligt truet ved afkoblingsmuligheden , som vil føre til ophør med størstedelen af produktionen. Hvad bananproduktionen angår, er selve formålet med afkoblingen, nemlig at producenterne igen får fri mulighed til at dyrke deres afgrøder afhængigt af mulighederne for at afsætte dem på markedet frem for at være afhængige af tilskuddenes størrelse, alvorligt mindsket som følge af de andre afgrøders udelukkelse fra afkoblingen.

Når det drejer sig om at opretholde landbrugsaktiviteterne, vil de to andre reformmuligheder få mere afsvækkede følger. De ville medføre en produktionsnedgang på ca. en tredjedel af den nuværende produktionsmængde. Denne nedgang risikerer at blive koncentreret i de zoner, hvor den økonomiske aktivitet er meget afhængig af dyrkningen af bananplanter, så meget desto mere som diversificerings- og omstillingsmulighederne, når de ellers findes, ikke synes at kunne gennemføres uden en vedvarende indsats. Der er diversificerings- og omstillingsmuligheder, om end de er små. Analyserne viser, at de er afhængige af, at strategierne differentieres, selv om der skal opstilles fælles retningslinjer herfor: produktionen skal igen rettes mod de lokale markeder; produktionen skal i højere grad integreres i de efterfølgende forarbejdningsled, der tegner sig for en større del af værditilvæksten; der skal ske en udvikling af aktiviteter, der kan supplere landbruget i landdistrikterne. Hvad det angår, er POSEI- muligheden karakteriseret ved en større fleksibilitet i de forskellige regioner sammenlignet med memorandum- muligheden.

Ved at opretholde den støtte, der er nødvendig for at kompensere for ulemperne i fjernområderne, uden at den knyttes direkte til de producerede mængder, er memorandum- og POSEI- mulighederne noget forenelige med markedsstyringsmålsætningen . Potentialet forventes at være størst inden for rammerne af POSEI- muligheden, selv om dens valgfrihed ikke giver nogen garanti i så henseende.

Hvad angår målsætningen om, at der ikke skal være nogen risiko for ustabilitet på EU-budgettet , fjerner alle mulighederne, når der ses bort fra den revisionsklausul, der foreslås i memorandum- muligheden, enhver risiko herfor, idet der på forhånd afsættes et konstant støttebeløb. Ved anvendelse af den fordelingsnøgle mellem produktionsområderne, som producentlandene foreslår, udjævner alle mulighederne i kraft af deres udformning også de nuværende støtteforskelle .

Hvad angår målsætningen om at opretholde landbrugernes indtægtsniveau , er det umiddelbart afkoblingsmuligheden , der er giver den største forbedring. Indtægterne sikres, medens producenterne ikke længere skal afholde de udgifter, der er en følge af produktionen af mængder, der valoriseres under marginalomkostningerne. Imidlertid falder antallet af landbrugere drastisk, når hovedparten af producenterne vælger at forlade erhvervet. POSEI- muligheden opfylder bedst ovennævnte målsætning ved at give myndighederne mulighed for en mere præcis styring af konflikten mellem de kortsigtede begrænsninger og behovet for at arbejde hen imod en bæredygtig diversificering af aktiviteterne.

Miljøbeskyttelsens integrering findes i alle reformmulighederne, hvilket skyldes, at denne målsætning er gennemført systematisk i de forskellige former for støtte inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik. Sammenkædningen af støtte og miljøkrav gælder fortsat i alle reformmulighederne. Bestræbelserne på at beskytte miljøet ud over det, som god landbrugspraksis kræver, vil fortsat nyde godt af EU-støtte til miljøforanstaltninger inden for landbruget som led i udviklingen af landdistrikterne. POSEI -muligheden har imidlertid et bedre potentiale til at skabe en sammenhæng mellem miljøbevarelsesforanstaltninger og nyttiggørelsen af miljøet. Den drastiske produktionsnedskæring, som afkoblingen vil medføre, vil automatisk lette presset på miljøet og naturressourcerne. Den vil sandsynligvis bevirke, at hovedparten af den jord, der er tilplantet med bananplanter, vil blive anvendt til ikke-landbrugsmæssige formål, hvis indflydelse på naturressourcerne, miljøet, biodiversiteten og landskabet ikke kan forudsiges.

Hvad angår målsætningen om at forenkle forvaltningen og forbedre kontrollen af støtten, er der et potentiale i alle mulighederne, undtagen memorandum- muligheden, men ikke i så høj grad, at der kan ses bort fra denne mulighed.

På baggrund af analysen og ud fra de kriterier, der er benyttet til at evaluere de forskellige muligheder, synes POSEI -muligheden alt i alt at være den, der bedst opfylder retningslinjerne for reformen.