52003DC0678

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET - Beretning om Fiscalis-programmets gennemførelse (1998-2002)

INDHOLDSFORTEGNELSE

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET - Beretning om Fiscalis-programmets gennemførelse (1998-2002)

Resumé

Del 1: Beretning om gennemførelsen af Fiscalis-programmets fælles aktioner (1998-2002)

1. Indledning

1.1. Fiscalis-programmet

1.1.1. Baggrund for programmet

1.1.2. Organisationsstrukturer

1.2. Beretningens art og formål

1.2.1. Afgrænsning af beretningen

1.2.2. Den fulgte fremgangsmåde

1.2.3. Programmål

1.2.4. Oplysningskilder

2. Budget

3. Seminarer

3.1. Oversigt over resultater

3.2. Konstateringer

3.3. Ønskelige forbedringer

4. Udvekslinger

4.1. Oversigt over resultater

4.2. Konstateringer

4.3. Ønskelige forbedringer

5. Multilaterale kontroller

5.1. Resultater

5.2. Konstateringer

5.3. Ønskelige forbedringer

6. Uddannelse

6.1. Oversigt over resultater

6.2. Konstateringer

6.3. Ønskelige forbedringer

7. Forvaltning af programmet og efficiens

8. Åbning af programmet for kandidatlandenes deltagelse

9. Resultater og virkninger af de fælles aktioner

9.1. At forbedre de administrative procedurer: forenkling og modernisering af lovgivningen

9.1.1. Umiddelbare resultater

9.1.2. Virkninger på mellemlangt og langt sigt

9.1.3. Konstateringer

9.2. At give embedsmændene et indgående kendskab til fællesskabsretten og anvende fællesskabslovgivningen på en ensartet måde

9.2.1. Effekter på kort sigt

9.2.2. Virkninger på mellemlangt og langt sigt

9.2.3. Konstateringer

9.3. At sikre et reelt, effektivt og omfattende samarbejde mellem medlemsstaterne samt bekæmpelse af svig

9.3.1. Effekter på kort sigt

9.3.2. Virkninger på mellemlangt og langt sigt

9.3.3. Konstateringer

10. Generelle konklusioner og anbefalinger med hensyn til de fælles aktioner

Del 2: Beretning om gennemførelse af Fiscalis-programmets IT-aktioner (1998-2002)

1. Indledning

1.1. Baggrund

1.2. Oplysningskilder

1.3. Foreløbig evaluering

1.4. Analysestruktur

2. Budget

3. Del, der er fælles for Fiscalis- og Told 2002-programmerne

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1. Beskrivelse

3.1.2. Evaluering af installeringen og udviklingen af CCN/CSI

3.1.3. Resultater

3.1.3.1. Brugernes kvalitative vurdering

3.1.3.2. Kvantitative oplysninger

3.1.3.3. Gartner Group's undersøgelse (2002)

3.1.4. Virkninger

3.2. Programforvaltningsværktøjer

3.2.1. Project Support Office (PSO)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beskrivelse

3.2.2.2. Tempos bidrag

4. Moms- og punktafgiftsapplikationer

4.1. Evaluering af udviklingen, installeringen og driften af afgiftsapplikationerne under ét

4.1.1. Udvikling og installering

4.1.2. Drift

4.2. Nytteværdi/levedygtighed

4.3. VIES-applikationen (VAT Information Exchange System)

4.3.1. Beskrivelse af systemet

4.3.2. Resultater

4.3.2.1. Medlemsstaternes kvalitative vurdering

4.3.2.2. Kvantitative oplysninger

4.3.3. Virkninger

4.4. De elektroniske formularer SCACform 2001

4.4.1. Beskrivelse

4.4.2. Kvalitative og kvantitative resultater

4.5. SEED-databasen

4.5.1. Beskrivelse

4.5.2. Resultater

4.5.3. Virkninger

4.6. SIPA-applikationen (Système d'information préalable en matière d'accises)

4.6.1. Beskrivelse

4.6.2. Resultater

4.6.3. Virkninger

4.7. De elektroniske MVS-formularer

4.7.1. Beskrivelse

4.7.2. Resultater

4.7.3. Virkninger

4.8. e-handelsmoms

4.9. Feasibilityundersøgelsen vedrørende EMCS (Excise Movement and Control System)

5. Konklusioner

5.1. Del, der er fælles for Told 2002- og Fiscalis-programmerne

5.2. Moms- og punktafgiftsapplikationer

FORKORTELSES- OG ORDLISTE

LITTERATURFORTEGNELSE

BILAG

Bilag 1: Fiscalis-seminarer

Bilag 2: Svar på de individuelle evalueringsspørgeskemaer fra deltagerne i seminarerne i 2000 og 2001

Bilag 3: Svar på de individuelle evalueringsspørgeskemaer fra deltagerne i seminarerne i 2000 og 2001

Bilag 4: Fiscalis-udvekslinger

Bilag 5: Svar på de individuelle evalueringsspørgeskemaer fra deltagerne i udvekslingerne i 2000 og 2001

Bilag 6: Udvekslinger pr. medlemsstat

Bilag 7: Fiscalis-programmets multilaterale kontroller

Bilag 8: Antal multilaterale kontroller i 1998 og 1999

Bilag 9: Antal multilaterale kontroller i 2000 og 2001

Bilag 10: Antal multilaterale kontroller foreslået i 2002

Bilag 11: Fiscalis-uddannelser og eksterne aktioner

Bilag 12: Forbedring af de personlige administrative procedurer

Bilag 13: Fiscalis-programmets IT-budget

Bilag 14: Medlemsstaternes evaluering af udviklingen, installeringen og driften af CCN/CSI-systemet

Bilag 15: Medlemsstaternes evaluering af installeringen og driften af de nationale dele af de som led i Fiscalis-programmet udviklede systemer

Bilag 16: Medlemsstaternes evaluering af kvaliteten af de af Fiscalis-systemerne leverede oplysninger

Bilag 17: Medlemsstaternes evaluering af fuldstændigheden af de af Fiscalis-systemerne leverede oplysninger

Bilag 18: CLO-ledernes evaluering af momsapplikationerne

Bilag 19: BLA-ledernes evaluering af punktafgiftsapplikationerne

Bilag 20: Medlemsstaternes evaluering af anvendelsen af Fiscalis-programmets systemer

Bilag 21: Evaluering af kommunikations- og informationsudvekslingssystemernes nytteværdi foretaget af deltagerne i Fiscalis-programmets fælles aktioner

BERETNING FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Beretning om Fiscalis-programmets gennemførelse (1998-2002)

Resumé

Fiscalis-programmet er et flerårigt fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked.

Denne beretning er udarbejdet i henhold til artikel 12, stk. 3, i beslutning nr. 888/98/EF af 30. marts 1998. Beretningen vedrører programmets gennemførelse og består af to dele:

(1) Del 1 vedrører gennemførelsen af de fælles aktioner (seminarer, udvekslinger, multilaterale kontroller og uddannelsesinitiativer)

(2) Del 2 vedrører IT-området

I) I del 1 redegøres der for de fælles aktioner og økonomien i den forbindelse. For hvert enkelt instrument beskrives resultaterne, nytteværdien heraf for programmet (konstateringer) og de ønskelige forbedringer.

I henhold til artikel 7 i Fiscalis-beslutningen er programmet åbent for de associerede central- og østeuropæiske landes deltagelse i overensstemmelse med de betingelser, der er fastlagt i associeringsaftalerne eller tillægsprotokollerne hertil om deres deltagelse i programmet. Finansieringen af deltagelsen er sikret gennem andre programmer end Fiscalis-programmet som led i førtiltrædelsesstrategien.

I beretningen vurderes overensstemmelsen mellem de gennemførte aktioner og de formelle eller strategiske programmål. Programmets formelle mål (Fiscalis-beslutningens artikel 3) er:

(1) at sikre, at embedsmændene får et indgående fælles kendskab til fællesskabsretten

(2) at sikre en forbedring af de administrative procedurer

(3) at sikre et reelt, effektivt og omfattende samarbejde mellem medlemsstaterne og mellem disse og Kommissionen.

Programmets strategiske mål er:

- at forenkle og modernisere lovgivningen

- at modernisere administrationen

- at anvende fællesskabslovgivningen på en ensartet måde

- at forbedre det administrative samarbejde og bekæmpelsen af svig.

- Budget

Finansieringsrammen for Fiscalis er fastsat til 40 mio. EUR, og 35% af de årlige forpligtelsesbevillinger er afsat til fælles aktioner.

- Evalueringsmetode

I beretningen sondres der mellem virkninger på kort, mellemlangt og langt sigt: effekterne på kort sigt er de umiddelbare resultater af aktionen; virkningerne på mellemlangt sigt opnås, når de embedsmænd, som er målgruppe for aktionen, udnytter resultaterne heraf i deres centraladministration; virkningerne på langt sigt opnås, når resultaterne af programaktiviteterne spredes i centraladministrationerne og anvendes af embedsmænd, der ikke direkte har deltaget i aktiviteterne.

Hvad angår effekterne på kort sigt har medlemsstaterne i en skala fra 1 (ikke nyttigt) til 4 (meget nyttigt) vurderet hver aktivitets bidrag til opnåelsen af programmets mål. Endvidere har deltagerne i aktionerne oplyst, om de er tilfredse med fremskridtene med hensyn til deres kendskab til fællesskabsretten på afgiftsområdet, identificeringen af "bedste praksis" og forbedringen af det administrative samarbejde.

Virkningerne på mellemlangt sigt er blevet målt på grundlag af endelige beretninger fra medlemsstaterne, som beskriver de ændringer i centraladministrationen, som deres embedsmænds deltagelse i programmets aktioner har medført.

Hvad angår virkningerne på langt sigt findes der kun få indikatorer for spredningsgraden. Virkningerne på langt sigt er fastsat skønsmæssigt på grundlag af beretninger fra medlemsstaterne. Det fremgår af disse, at der er gennemført aktioner til spredning af resultaterne (særlige konferencer, møder med andre tjenestegrene, interne publikationer, fremlæggelser på intranettet mv.) med henblik på at orientere flest muligt om resultaterne af programaktiviteterne, bl.a. seminarerne. Resultaterne af de øvrige fælles aktioner synes ikke at være nået ud til så mange. Til brug for det nye Fiscalis-program for perioden 2003-2007 vil der blive udviklet resultat- og virkningsindikatorer.

- Resultater og virkninger af de fælles aktioner

Af de endelige konklusioner vedrørendede fælles aktioner fremgår det dels, hvorledes de forbedringer, der blev foreslået ved den foreløbige evaluering i juni 2001, er blevet gennemført, og hvorledes hovedlinjerne i den nye momsstrategi er blevet indarbejdet i handlingsplanerne for 2001 og 2002.

Beretningen viser, at hver enkelt fælles aktion har forbedret deltagernes viden om og forståelse af særlige spørgsmål på afgiftsområdet. Programmet har formidlet "god praksis" (bl.a. med hensyn til kontrolprocedurer i forbindelse med bekæmpelse af svig, oprettelse af grupper til bekæmpelse af svig, risikoanalyse samt identificering af de forskellige former for svig), der gør det muligt at forbedre bekæmpelsen af svig. Programmet har givet de deltagende embedsmænd mulighed for at indføre nye arbejdsmetoder i samarbejde med de øvrige afgiftsadministrationer og har bidraget til en forenkling af de instrumenter, der gør det lettere for de erhvervsdrivende at opfylde deres afgiftsmæssige forpligtelser.

Programmet har hjulpet deltagerne med at etablere kontaktpunkter i andre centraladministrationer, hvilket har medført en lettelse af informationsudvekslingen og forbedring af det administrative samarbejde. Dette er for medlemsstaterne det væsentligste resultat af programmets aktioner, og resultatet er opnået trods manglerne i de gældende bestemmelser. Der er i denne forbindelse udsigt til en forbedring af den retlige ramme, idet Kommissionen har fremlagt et forslag til forordning [1] om administrativt samarbejde vedrørende merværdiafgift. Med dette forslag er der skabt en unik og effektiv ramme for bekæmpelsen af svig i form af et direkte og hurtigt system for udveksling af informationer mellem medlemsstaterne.

[1] KOM (2001) 294 endelig af 18.06.2001.

Alt i alt bidrager programmets fælles aktioner til at forbedre afgiftssystemernes funktion i det indre marked. For at give aktionerne større gennemslagskraft er det imidlertid nødvendigt at styrke komplementariteten mellem aktionerne (f.eks. kan resultaterne af en kontrol behandles på et seminar, eller man kan arrangere udvekslinger på grundlag af et tema, der er blevet behandlet på et seminar, osv.) for at øge deres virkninger. I det nye Fiscalis-program for 2003-2007 er der allerede taget hensyn til mange af anbefalingerne i denne beretning.

II) Del 2 vedrører IT-området og supplerer beretningen om programmets fælles aktioner. I denne del redegøres der for resultaterne og virkningerne af de forskellige IT-applikationer, der finansieres gennem programmerne, samt de værktøjer, der kan anvendes for at styre IT-projekterne.

- IT-budget

De samlede forpligtelsesbevillinger til Fiscalis-programmet for perioden 1998-2002 udgør 19 622 659 EUR. IT-systemerne består af både fællesskabselementer og nationale elementer, og programmet Told 2002 finansierer alene fællesskabselementerne, mens medlemsstaterne finansierer de nationale elementer.

Kommunikationsnettet CCN/CSI [2] har medført en investering på 23 801 472 EUR, hvoraf halvdelen er finansieret over Fiscalis-programmet, mens den anden halvdel er finansieret over Told 2002-programmet. De store beløb, der er brugt på CCN/CSI, skyldes, at projektet var i den omkostningstunge udviklings- og installationsfase.

[2] Common Communication Network / Common System Interface.

VIES-applikationen [3] tegner sig for størstedelen af budgettet for FITS (Fiscalis Information Technology System), som udgør 5 547 267 EUR. VIES er således den applikation, der modtager flest midler fra Fiscalis-budgettet. Udgifterne på VIES-budgettet er både drifts- og vedligeholdelsesudgifter, idet systemet ikke er nyudviklet, men var i drift, før Fiscalis-programmet blev iværksat.

[3] VAT Information Exchange System.

Fiscalis-programmet har ikke som oprindelig planlagt finansieret EMCS [4] (Integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed), hvortil udviklingsudgifterne anslås til 35 mio. EUR over seks år, hvilket overstiger Fiscalis-programmets muligheder, da budgettet for hele dette program udgør 40 mio. EUR

[4] Excise Movement and Control System.

- Del, der er fælles for Fiscalis- og Told 2002-programmerne

Disse programmer har gjort det muligt at udvikle og installere CCN/CSI-nettet og -grænsefladen.

CCN/CSI-tjenesterne udgør en komplet pakke, der fungerer godt og har mange brugere. Pligten til at gøre CCN/CSI kompatibelt med de forskellige eksisterende nationale systemer har været bestemmende for installerings-, udviklings- og driftsomkostningerne. Hertil kommer, at CCN/CSI's decentrale tekniske opbygning indebærer, at hver ny forbindelse kræver en særlig infrastruktur og eventuelt en udviklingsindsats for at tilpasse systemet til en særlig lokal teknologi.

Indførelsen af Tempo-metoden [5] har medført en forbedring af efficiensen og effektiviteten i tilrettelæggelsen af forvaltningen af Kommissionens IT-projekter.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online.

Fordi medlemsstaternes delegerede i de udvalg, der skal gennemføre projekterne, ikke er tilstrækkelig orienteret om, hvilke budgetmæssige og menneskelige ressourcer, der er til rådighed med henblik på at gennemføre de "nationale" dele af projekterne, har det været vanskeligt at fastlægge realistiske tidsplaner for gennemførelsen.

- Momsrelaterede applikationer

Det er Fiscalis-programmet, der har finansieret vedligeholdelsen af VIES-systemet og udviklingen af elektroniske formularer til informationsudveksling (SCACform 2001).

VIES-systemets tekniske effektivitet er ubestridt: hurtige svar og et stort antal udvekslede meddelelser. I programperioden har der været over 100 millioner anmodninger om oplysninger (oplysninger om momsregistreringsnummer og niveau 1- og 2-informationer om varekøb inden for Fællesskabet). VIES er for nylig kommet på internettet, hvilket forventes at forøge antallet af henvendelser.

De elektroniske formularer til informationsudveksling mellem medlemsstaterne var i slutningen af 2002 stadig på forsøgsstadiet, og der er tilsyneladende behov for tekniske forbedringer af meddelelsessystemet og selve formularen. Disse formularer gør det lettere for medlemsstaterne at overholde svarfristerne.

Medlemsstaterne finder, at VIES og de elektroniske formularer er egnede til at fremme det administrative samarbejde, men at nøjagtigheden og præcisionen af de udvekslede oplysninger bør forbedres. Sådanne forbedringer ligger imidlertid uden for Fiscalis-programmets rammer, idet programmet kun er et led i det administrative samarbejde.

- Punktafgiftsrelaterede applikationer

Fiscalis-programmet har gjort det muligt at finansiere vedligeholdelsen af SEED- og SIPA [6]-systemerne, udviklingen af elektroniske formularer til informationsudveksling samt feasibilityundersøgelsen vedrørende EMCS-programmet.

[6] System med forudgående information på punktafgiftsområdet.

Da SEED- og SIPA-systemerne imidlertid kun er midlertidige, har effektiviseringen af systemerne ikke været et prioriteret mål for Fiscalis-programmet. EMCS (Integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed) vil nemlig med tiden overtage SEED- og SIPA-aktiviteterne. Den af Fiscalis-programmet finansierede feasibilityundersøgelse vedrørende EMCS har givet meget positive resultater, som ligger til grund for Kommissionens forslag [7] om edb-registrering på punktafgiftsområdet.

[7] KOM (2001) 466 endelig.

SEED-applikationen volder visse tekniske og organisatoriske vanskeligheder, især på grund af de nationale myndigheders sene ajourføring af databasen, hvilket har skabt tvivl om systemets pålidelighed.

Medlemsstaternes vurdering af SIPA's bidrag til bekæmpelsen af svig er positiv, men nogle af dem finder dog, at den manglende sondring mellem varsling og information har formindsket systemets effektivitet. Medlemsstaterne lægger stor vægt på, at meddelelsen reelt afgives før afsendelsen af varerne, således at destinationsmedlemsstaten har mulighed for at udføre kontrol. Der er dog her tale om procedureproblemer, der ikke vedrører applikationen som sådan.

De elektroniske formularer MVS (Movement Verification System) var i slutningen af 2002 endnu på forsøgsstadiet, og det er derfor vanskeligt at måle resultaterne og virkningerne af denne applikation. Alle medlemsstater er imidlertid interesseret i, at udviklingen af dette system fortsættes.

Del 1: Beretning om gennemførelsen af Fiscalis-programmets fælles aktioner (1998-2002)

1. INDLEDNING

I henhold til artikel 12, stk. 3, i beslutning nr. 888/98/EF [8] af 30. marts 1998 (herefter Fiscalis-beslutningen) skal Kommissionen senest den 30. juni 2003 forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en endelig beretning om Fiscalis-programmets gennemførelse og virkninger.

[8] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 888/98/EF af 30. marts 1998, EFT L 126, s. 1, af 28.04.1998.

I overensstemmelse med Fiscalis-beslutningens artikel 12, stk. 2, er beretningen udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af medlemsstaternes endelige beretninger, evalueringsskemaer fra deltagerne i aktionerne (bilag II til gennemførelsesbeslutningen), den foreløbige evalueringsrapport (2001) samt dokumenter vedrørende overvågningen.

1.1. Fiscalis-programmet

Dette flerårige fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked opfylder de i Fiscalis-beslutningen identificerede behov:

Dels at indføre en fællesskabsinfrastruktur og stimulere god praksis efter indførelsen i 1993 af et såkaldt overgangssystem for moms og et endeligt punktafgiftssystem

Dels at forberede de central- og østeuropæiske lande, Malta og Cypern på at anvende moms- og punktafgiftssystemerne med henblik på udvidelsen.

1.1.1. Baggrund for programmet

Selv om varekontrollen ved de indre grænser blev afskaffet den 1. januar 1993, er ikke alle hindringer for enhedsmarkedet blevet fjernet. For at få den nye fællesskabslovgivning til at fungere bedre blev der på samme tid truffet flere foranstaltninger: indførelse af instrumenter med henblik på administrativt samarbejde og informationsudveksling samt "Matthaeus-Tax"-programmet [9] for faglig uddannelse af embedsmænd i afgiftsadministrationerne.

[9] Rådets beslutning 93/588/EØF af 29. oktober 1993, EFT L 280 af 13.11.1993.

Finansieringen af disse foranstaltninger blev senere samlet i ét instrument, nemlig FISCALIS-programmet, der blev vedtaget den 30. marts 1998 og omfatter perioden fra 1. januar 1998 til 31. december 2002. Finansieringsrammen for programmet blev fastsat til 40 mio. EUR.

1.1.2. Organisationsstrukturer

Fiscalis-programmet styres af et stående udvalg vedrørende administrativt samarbejde (SCAC) [10]. Udvalget, der blev oprettet ved Rådets forordning nr. 218/92 [11] om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (moms), udøver to funktioner, nemlig som forskriftsudvalg for det administrative samarbejde og den gensidige bistand og som forvaltningsudvalg for Fiscalis-programmet.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation.

[11] Forordning nr. 218/92, EFT L 024 af 1.02.1992.

Specifikke spørgsmål behandles af forskellige underudvalg: IT-underudvalget (SCIT), underudvalget for bekæmpelse af svig (SCAF) og underudvalget for administrativ uddannelse (SCAT).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

1.2. Beretningens art og formål

Denne beretning er en ajourføring frem til 2002 af arbejdsdokumentet SEK (2001) 1328 (herefter "den foreløbige beretning"), som Kommissionens tjenestegrene udarbejdede midtvejs gennem programforløbet på grundlag af de foreløbige beretninger fra medlemsstaterne.

I den foreløbige beretning var konklusionen, at programmet burde videreføres efter 2002, hvilket var grundlaget for forslaget til Fiscalis-program 2003-2007. Nærværende dokument er således en beretning om gennemførelsen af Fiscalis-programmet frem til 2002. Med de fornødne ændringer følges MEANS-metoden [12], der anvendes til evaluering af fællesskabsprogrammer. I beretningen redegøres der for dels interventionernes effektivitet og efficiens, dels hvilke af de forventede effekter der er realiseret, dels resultaternes og virkningernes levedygtighed.

[12] Méthodes d'Evaluation des Actions de Nature Structurelle (anvendes til evaluering af EF-programmer).

1.2.1. Afgrænsning af beretningen

Periode: Beretningen behandler gennemførelsen af hele programmet i perioden mellem den 1. januar 1998 og den 31. december 2002. Beretningen supplerer på grundlag af de foreliggende oplysninger for 2000, 2001 og 2002 den foreløbige beretning, som omfattede perioden fra den 1. januar 1998 til den 30. juni 2000, og hvori resultaterne for 1998 og 1999 blev gennemgået.

Aktører: Partnerskab mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Om programmålene opnås, afhænger af, hvorledes centraladministrationerne udnytter mulighederne i programmet. Kommissionen skal i et partnerskab med medlemsstaterne lette og koordinere aktiviteterne.

Kandidatlande. Fiscalis-programmet er åbent for kandidatlandenes deltagelse med henblik på at lette deres forberedelser til tiltrædelsen. Kandidatlandenes deltagelse er finansieret over andre budgetter end Fiscalis-budgettet.

1.2.2. Den fulgte fremgangsmåde

Det væsentligste udgangspunkt for beretningen er medlemsstaternes endelige beretninger, der er fremsendt i form af svar på et spørgeskema. Medlemsstaterne skulle give deres mening til kende og for 29 af spørgsmålenes vedkommende skulle de på en skala fra 1 (ikke nyttigt) til 4 (meget nyttigt) vurdere en aktivitetstypes eller hele programmets bidrag til opnåelsen af et bestemt resultat eller bestemte virkninger. Disse oplysninger er blevet suppleret af svar i form af individuelle evalueringsskemaer, som er indsamlet gennem alle fem år. Vurderingerne er blevet fortolket ud fra de konstaterede resultater og deltagernes kommentarer.

For hver enkelt del af de fælles aktioner (seminarer, udvekslinger, multilaterale kontroller, uddannelse) er følgende spørgsmål blevet besvaret på grundlag af de foreliggende oplysninger:

- Er aktiviteten gennemført til en rimelig pris (efficiens)?

- Hvad er de umiddelbare resultater [13] og virkningerne på længere sigt [14] for de berørte administrationer?

[13] F.eks. er de praktiske vanskeligheder ved at anvende de regler, der finder anvendelse efter afskaffelsen af det toldfrie salg til rejsende inden for Fællesskabet, blevet identificeret og løsninger foreslået, efter at der var afholdt et seminar herom.

[14] F.eks. er kontrolanalysesystemet blevet ændret, ligesom den berørte centraladministration har opnået bedre resultater i bekæmpelsen af svig som følge af den multilaterale kontrol.

- Hvorledes har aktiviteten bidraget til opnåelsen af programmålene (effektivitet), og er programmålene blevet mere relevante?

1.2.3. Programmål

Ifølge artikel 3 i Fiscalis-beslutningen [15] har programmet til formål gennem en fællesskabsforanstaltning at støtte medlemsstaternes bestræbelser på:

[15] Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 888/98/EØF af 30.03.1998.

- at sikre, at embedsmændene får et indgående fælles kendskab til fællesskabsretten, navnlig på afgiftsområdet, og dens gennemførelse i medlemsstaterne

- at sikre et reelt, effektivt og omfattende samarbejde mellem medlemsstaterne og mellem disse og Kommissionen

- at sikre en vedvarende forbedring af de administrative procedurer under hensyntagen til administrationernes og skatteborgernes behov ved at udvikle og sprede god administrativ praksis.

Rapporten om Fiscalis-programmets succeskriterier [16] anbefalede, at bestemte mål blev opnået, mens rapporten om den foreløbige evaluering [17] fra 2001 fremhævede nødvendigheden af målbare mål. De overordnede programmål er fastlagt i handlingsplanen fra 2002:

[16] Dokument SCAC nr. 279.

[17] SEK(2001)1328 af 31.07.2001.

- Forenkling og modernisering af lovgivningen

- Modernisering af administrationen

- Ensartet anvendelse af lovgivningen

- Forbedring af det administrative samarbejde og bekæmpelsen af momssvig.

1.2.4. Oplysningskilder

- Denne beretning bygger især på den foreløbige evaluering fra 2001 og medlemsstaternes endelige beretninger, jf. Fiscalis-beslutningens artikel 12, stk. 2, litra a).

- Hvad angår de fælles aktioner fremhævede rapporten om den foreløbige evaluering nytten af hver enkelt instrumenttype, men foreslog forbedringer, bl.a. på følgende områder:

- Nøjagtigheden af de specifikke mål for hver enkelt aktion

- Virkningsindikatorer

- Spredning af resultaterne i centraladministrationerne

- Fremsendelse til Kommissionen af de individuelle evalueringsskemaer.

- For at give de endelige beretninger et ensartet præg er der blevet sendt spørgeskemaer til medlemsstaterne med anmodning om at evaluere de fælles aktioner hvad angår de forudfastlagte resultater og virkninger, nytteværdi og forbedringer.

- De øvrige oplysningskilder er de individuelle evalueringsskemaer (svarprocent på gennemsnitligt ca. 30 %) og dokumenterne vedrørende programmets overvågning (handlingsplaner, SCAC-dokumenter samt dokumenter vedrørende de fælles aktioner: referater, rapporter og statusrapporter).

2. BUDGET

Finansieringsrammen for Fiscalis er fastsat til 40 mio. EUR for alle fem år, og 35% af de årlige forpligtelsesbevillinger er afsat til fælles aktioner.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

(I 2002 var der ved årets udgang disponeret over samtlige forpligtelsesbevillinger til IT-applikationer, mens betalingerne vil finde sted i 2003)

I 1998 var forpligtelsesbevillingerne ligeligt fordelt mellem fælles aktioner og IT. Men efter indførelsen i 1999 af CCN/CSI-platformen, som absorberede over 55% af forpligtelsesbevillingerne, steg andelen af IT-bevillinger til 67%, mens andelen for fælles aktioner faldt til 33%. Denne situation fortsætter.

Hvad angår fordelingen af omkostninger mellem de enkelte fælles aktioner tegner udvekslingerne sig for den største andel, ca. 60%, efterfulgt af seminarer 28%, multilaterale kontroller 10% og endelig uddannelse 2%. Fordelingsnøglen er den samme som for forpligtelsesbevillingerne. Der er i denne forbindelse planer om at udvikle et edb-baseret styresystem ved navn "ART" [18] som vil gøre det muligt mere nøjagtigt at opgøre de faktiske omkostninger pr. aktion i Fiscalis-programmet for 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool.

Underudnyttelsen af budgettildelingerne (der er disponeret over 30,799 mio. EUR af de tildelte 40 mio. EUR) kan for en stor dels vedkommende forklares ved beslutningen om ikke at finansiere EMCS [19] (Integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed), over Fiscalis-budgettet, da systemet såvel omkostnings- som tidsmæssigt overstiger programmets muligheder. Endvidere medførte en ændring af Kommissionens momsstrategi i 2001 en forsinkelse af handlingsplanen for de to sidste år af programmet, således at en række aktioner ikke kunne igangsættes. Endelig skal det bemærkes, at underudnyttelsen ikke siger noget hverken positivt eller negativt om programmets efficiens.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. SEMINARER

Ifølge Fiscalis-beslutningen [20] skal der afholdes ikke mere end 15 seminarer om året, som to repræsentanter pr. medlemsstat kan deltage i. Med henblik på tiltrædelsen kan hvert kandidatland sende én repræsentant på de vilkår, der er fastsat i associeringsaftalerne eller tillægsprotokollerne hertil.

[20] Artikel 8 i beslutning 98/467/EF.

SCAC-udvalget udvælger emnerne for seminarerne under hensyntagen til de overordnede mål [21] for programmet. Organisationsmæssigt omfatter seminarerne plenarmøder samt workshops med deltagelse af mindre grupper personer. Denne løsning, der allerede blev anvendt i forbindelse med Matthaeus-Tax-programmet, har vist sig at sikre en aktiv deltagelse fra alle delegeredes side.

[21] Artikel 3 i beslutning nr. 888/98/EF.

3.1. Oversigt over resultater

>TABELPOSITION>

3.2. Konstateringer

- Antallet af seminarer steg fra 7 i 1998 til 14 i 2001. Medlemsstaterne har fundet dette instrument meget velegnet til at uddybe kendskabet til specifikke afgiftsrelaterede emner, identificere "god praksis" og forbedre det administrative samarbejde. Denne opfattelse deles stort set af alle seminardeltagerne.

- Statistisk set viser medlemsstaternes beretninger, at seminarerne får en god karakter for nytteværdien, nemlig 3,29 [22]. Ti medlemsstater betragter denne aktivitet som "nyttig" og fire medlemsstater som "meget nyttig" (bilag 1). Deltagerne i seminarerne udtrykker sig endnu mere positivt hvad angår valget af emner og mål for seminarerne, idet 53,9% finder det "udmærket", og 43,3% "godt" (bilag 2).

[22] 1 (ikke nyttig), 2 (lidt nyttig), 3 (nyttig), og 4 (meget nyttig).

- De deltagende embedsmænd finder kvaliteten af indlæggene på seminarerne "udmærket" (44,9%) eller "god" (52,7%); kvaliteten af debatten i plenum og i arbejdsgrupperne er "udmærket" (34%) eller "god" (60%) (bilag 3), mens formændenes og referenternes indsats får karakteren "udmærket" (60,9%) eller "god" (38,8%).

- Da alle medlemsstater har deltaget aktivt i denne aktivitet, er seminarerne rent geografisk blevet jævnt fordelt hvad angår såvel mødesteder som deltagernes hjemlande.

- Hvad angår lige muligheder er antallet af kvindelige deltagere i seminarerne og udvekslingerne steget svagt i 2000 og 2001 i forhold til de foregående år. For såvel seminarerne som udvekslingerne i 1998 og 1999 var kønsfordelingen af deltagerne 69% mænd og 31% kvinder, mens fordelingen i 2000 og 2001 var 66% mænd mod 34% kvinder.

- Hvad angår tidsplan afholdes de fleste af seminarerne i andet halvår og kun meget få i første halvår. En række medlemsstater har i deres beretninger nævnt, at der er for mange deltagere pr. seminar (i gennemsnit 38 personer pr. seminar). Situationen vil blive yderligere forværret i et Europa med 25 medlemsstater.

3.3. Ønskelige forbedringer

Generelt er medlemsstaterne og deltagerne positive over for seminarerne, og der sættes ikke spørgsmålstegn ved deres nytteværdi. Blandt de områder, hvor der kan ske forbedringer, har medlemsstaterne dog nævnt:

- En bedre planlægning af seminarerne

- En hurtigere udsendelse af dokumentationsmaterialet fra den organiserende medlemsstat

- Udvælgelsen og antallet af deltagere

- Informationsudvekslingen efter seminarerne.

Det er korrekt, at det vil være ønskeligt med en større spredning af seminarerne i årets løb. Dette kræver imidlertid, at den årlige handlingsplan vedtages på et tidligere tidspunkt, således at seminarrækken kan begynde allerede i begyndelsen af året. En anden mulighed er indførelsen af en "rullende plan".

Desuden vurderer medlemsstaterne og deltagerne seminarernes forberedelse forskelligt, idet deltagerne ikke har noget forbehold på dette punkt. Rent organisatorisk vil det være vanskeligt at udsende indbydelser til seminarerne og arbejdsdokumenter tidligere end i dag (henholdsvis to måneder og to uger før afholdelsen af seminarerne). Ifølge 60% af deltagerne er udvælgelsen af deltagerne god, men valget afhænger af, om de pågældende nationale embedsmænd er til rådighed. Endelig synes udbredelsen af kendskabet til seminarernes resultater at være forholdsvis god. Mange medlemsstater har nævnt, at kendskabet til resultaterne kan spredes i centraladministrationerne til andre end seminardeltagerne ved at afholde interne konferencer/seminarer samt udsende rapporter.

4. UDVEKSLINGER

Gennemførelsesbeslutningen bestemmer, at hver medlemsstat i programmets løbetid skal sende mindst tre embedsmænd til hver af de øvrige medlemsstater, og at deres ophold skal have en varighed på mindst to uger.

4.1. Oversigt over resultater

>TABELPOSITION>

(*I alt for 11 medlemsstater)

4.2. Konstateringer

- Gennem hele programmets løbetid har der ikke været væsentlige ændringer i antallet af udvekslinger (ca. 400 pr. år). Generelt finder medlemsstaterne, at udvekslingerne har bidraget til et bedre kendskab til specifikke afgiftsspørgsmål (3,08) og etablering af kontaktpunkter i medlemsstaterne, der kan forbedre det administrative samarbejde mellem skatte- og afgiftsadministrationer (3,14) (bilag 4, spørgsmål 5.1 og 5.3).

- Statistisk set viser medlemsstaternes beretninger, at der er givet en høj karakter for udvekslingernes nytteværdi: 3,43. Seks medlemsstater betragter udvekslingerne som "meget nyttige", mens otte medlemsstater anser dem for "nyttige" (bilag 4).

- Svarerne fra de enkelte deltagere i udvekslingerne viser samme tendens: 53% finder, at deres kendskab til EU-bestemmelserne om indirekte skatter og afgifter er blevet noget bedre (og 22% meget bedre) (bilag 5). 60% af deltagerne i udvekslingerne har moms som arbejdsområde og 9% punktafgifter (bilag 5).

- Hvad angår den geografiske fordeling har lande som f.eks. Sverige, Storbritannien og Nederlandene gennemført langt flere udvekslinger end andre lande (bilag 6). Gennemførelsesdirektivets krav om at sikre en vis geografisk ligevægt mellem værtslandene støder ikke alene på sprogproblemer, men også på administrative barrierer (udvekslingens mindstevarighed, antallet af disponible embedsmænd, vanskeligheder ved at indpasse embedsmændene i administrationerne).

- Hvad angår tidsplan er tendensen igen, at de fleste af udvekslingerne gennemføres i andet halvår, nemlig 90% af udvekslingerne i 2000 og 81% i 2001 (bilag 6).

- Deltagernes generelle vurdering af tilrettelæggelsen af udvekslingerne er meget positiv. 79,6% af deltagerne finder, at værtsmedlemsstatens administration har gjort en udmærket indsats (bilag 5). Der er gennemført foranstaltninger til at effektivisere udvekslingerne, f.eks. seminaret i Snekkersten [23] i Danmark, der især beskæftigede sig med styringen, resultaterne og virkningerne af udvekslingerne.

[23] Snekkersten-seminaret den 26.-28. juni 2000.

4.3. Ønskelige forbedringer

Generelt har medlemsstaterne ikke kommenteret antallet af udvekslinger, men ét land har ønsket antallet forøget. Medlemsstaterne har foreslået flere forbedringer:

- Formålene med udvekslingerne bør fastlægges på forhånd, belyses nærmere og gøres mere specifikke

- Større fleksibilitet med hensyn til varigheden og en mere praktisk orientering af arbejdet

- Bedre sprogkundskaber hos deltagerne. Medlemsstaterne bør sørge for, at deres embedsmænd følger sprogkurser, der gør dem bedre egnet til at deltage effektivt i aktionerne

- En større balance i udnyttelsen af udvekslingsinstrumentet. Samtlige medlemsstater bør tilskyndes til at gennemføre udvekslinger. Værtslandet skal vælges ud fra udvekslingens formål og ikke ud fra geografiske kriterier. Der er også problemer, der skal løses på det administrative område (mindstevarighed på to uger) og det retlige område (de udvekslede embedsmænds deltagelse i undersøgelser foretaget i værtslandet)

- En række medlemsstater samler udvekslingerne af embedsmænd i en bestemt periode af året, hvilket skyldes kravet om en mindstevarighed på 14 dage pr. udveksling og muligheden for at begrænse værtslandets udgifter til tilrettelæggelsen af udvekslingerne. Dette system har imidlertid den ulempe, at det til dels er individuelt bestemt. Værtslandet bør fortsat kunne gennemføre udvekslinger på et bestemt tidspunkt af året, men kun under forudsætning af, at der udarbejdes individuelle programmer for deltagerne

- Det nye Fiscalis-program har gjort styringen af udvekslingerne mere fleksibel hvad angår kravet om en gennemsnitsvarighed på 14 dage og den geografiske fordeling.

5. MULTILATERALE KONTROLLER

Multilateral kontrol er et indbyrdes samarbejde mellem mindst tre centraladministrationer med henblik på at koordinere deres kontrol med afgiftspligtige personers afgiftsmæssige forpligtelser i de pågældende medlemsstater (Fiscalis-beslutningens artikel 2).

De pågældende medlemsstater forelægger Kommissionen de forslag til multilaterale kontroller, hvortil omkostningerne eventuelt kan afholdes over programmet. Det er SCAC-udvalget, der træffer beslutning om at finansiere en multilateral kontrol under hensyntagen til programmålene. Kontrollen vedrører de moms- og/eller punktafgiftsmæssige forpligtelser.

5.1. Resultater

>TABELPOSITION>

De udvalgte virksomheder repræsenterede en bred vifte af erhvervssektorer (levnedsmiddelindustri, dybfrostvarer, sundhed, skønhedsprodukter og kosmetik, telekommunikation, tobak, elektronik, petrokemiske produkter mv.).

5.2. Konstateringer

Det fremgår af medlemsstaternes beretninger, at de multilaterale kontroller er et effektivt instrument i bekæmpelsen af svig. Dels gør de det muligt i vid udstrækning af kontrollere, at virksomheder, som opererer i flere medlemsstater, opfylder deres afgiftsmæssige forpligtelser. Dels bidrager de til at forbedre det administrative samarbejde mellem de deltagende medlemsstater.

Hertil kommer, at de multilaterale kontroller ifølge deltagerne har bidraget til at forbedre de ansattes kendskab til måden, hvorpå afgiftssystemet er organiseret og anvendt i EU.

I den foreløbige beretning er det tillige blevet fremhævet, at kontrollerne har givet meget tilfredsstillende resultater. Helt konkret har de givet gode økonomiske resultater og fungeret både som instrument til forebyggelse af svig og som instrument til fremme af det administrative samarbejde.

- Statistisk set anerkender medlemsstaterne nytteværdien af denne aktion (gennemsnitskarakter 3,43). Syv af medlemsstaterne finder de multilaterale kontroller "meget nyttige", mens seks af medlemsstaterne anser dem for "nyttige" (bilag 7). Blandt fordelene ved aktionen nævner medlemsstaterne et bedre kendskab til fællesskabslovgivningen, især til revisionssystemerne, samt en forbedring af det administrative samarbejde.

- Nogle lande anvender dette instrument hyppigere end andre. Fire medlemsstater har aldrig taget initiativ til at gennemføre en multilateral kontrol, mens én medlemsstat derimod har foreslået seks af de 16 multilaterale kontroller, der blev gennemført i 2000. Anvendelsen af dette instrument er påvirket af de begrænsede ressourcer, der er til rådighed, idet multilaterale kontroller kræver flere menneskelige ressourcer end nationale kontroller (bilag 8, 9 og10).

- Organisatorisk har en række medlemsstater foretaget udvælgelsen af de virksomheder, der skulle kontrolleres (en afgørende fase for en vellykket kontrol), ud fra de uoverensstemmelser, der er konstateret mellem de anmeldte transaktioner og de transaktioner, der er teoretisk opgjort ud fra de oplysninger, der er indeholdt i VIES-systemet. Men den administrative procedure i forbindelse med multilaterale kontroller er tung og usmidig, hvilket har bevirket, at dette instrument især i programmets sidste år kun sjældent er blevet anvendt (bilag 10). Af den beretning [24], der er forelagt SCAC, fremgår det, at der ud over problemet med den meget komplekse kontrolprocedure (som nævnes af de fleste af medlemsstaterne) er det problem, at kontrollernes varighed er for kort.

[24] SCAC-dokument nr. 314 af 24. oktober 2001.

- Et større problem, der nævnes af medlemsstaterne, er hindringerne for den hurtige informationsudveksling. Den nuværende lovgivning om administrativt samarbejde og gensidig bistand inden for momsområdet bygger på to retsakter: forordning EØF nr. 218/92, der indfører et fælles informationsudvekslingssystem, og direktiv 77/799/EØF [25] om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder. Ifølge disse retsakter skal samtlige informationsudvekslinger ske mellem "de kompetente myndigheder", hvilket gør systemet for langsomt. Der er dog mulighed for direkte informationsudveksling, hvis der er indgået en bilateral aftale herom mellem de to kompetente myndigheder. Direktivet giver endvidere en medlemsstat mulighed for at lade repræsentanter fra andre medlemsstater opholde sig i landet for at deltage i visse kontroller, men i praksis har medlemsstaterne kun sjældent gjort brug af disse muligheder.

[25] EFT L 336 af 27.12.1977.

5.3. Ønskelige forbedringer

På grund af de vanskeligheder, der er forbundet med anvendelsen af dette instrument, er der i Finland afholdt to seminarer [26] med henblik på at udarbejde og ajourføre en vejledning i multilaterale kontroller med det formål at gøre kontrollerne mere smidige og effektive. Også andre tiltag er blevet anbefalet, og flere af disse indgår i Fiscalis-programmet for 2003-2007.

[26] Helsingfors-seminarerne i 2000 og 2001.

Medlemsstaterne har i deres evalueringsrapporter nævnt:

- at kontroludvælgelseskriterierne bør fastlægges ud fra en risikoanalyse af de virksomheder, der skal kontrolleres

- at en smidigere procedure er nødvendig. Uformelle møder til forberedelse af de multilaterale kontroller kan være med til at gøre disse mere effektive. Det er tillige nødvendigt at gøre bestemmelserne om kontrollens varighed mere fleksible for at tage hensyn til kontrollernes kompleksitet

- at det er nødvendigt med en ændring af den nuværende retlige ramme. Med henblik herpå har Kommissionen netop fremlagt et forslag til forordning [27] om det administrative samarbejde på momsområdet. Ved dette forslag indføres en fælles retlig ramme for bekæmpelsen af svig med et direkte og hurtigt system til udveksling af oplysninger mellem nationale administrationer. Forslaget indfører tillige nye procedurer, der gør det muligt for repræsentanter fra andre medlemsstaters afgiftsadministrationer at deltage i kontrollerne, ligesom der gives mulighed for samtidige kontroller. Forordningen kan, hvis den vedtages, træde i kraft i 2004

[27] KOM (2001) 294 endelig af 18.06.2001.

- at centraladministrationerne bør tilskyndes til at afsætte mere personale til disse multilaterale kontroller.

6. UDDANNELSE

Ifølge Fiscalis-beslutningens artikel 6 skal Kommissionen og medlemsstaterne i fællesskab træffe uddannelsesinitiativer med henblik på at etablere en fælles uddannelseskerne for de embedsmænd, der har afgiftsområdet som arbejdsområde. Initiativerne skal tage sigte på at

- udvikle de eksisterende uddannelsesprogrammer eller udarbejde nye programmer

- åbne de uddannelseskurser, som medlemsstaterne tilbyder deres egne embedsmænd, for embedsmænd fra de øvrige medlemsstater

- udvikle de nødvendige fælles værktøjer for uddannelse på afgiftsområdet, herunder hjælpemidler til brug i sprogundervisningen.

Medlemsstaterne skal sikre, at deres egne embedsmænd får den nødvendige grunduddannelse og videreuddannelse med henblik på erhvervelse af fælles faglige kundskaber. Disse embedsmænd skal tilegne sig tilstrækkelige sprogkundskaber.

Et forvaltningsudvalg med ansvar for uddannelse (SCAT), som holder møde to-tre gange om året, fastsætter en række mål og koordinerer de fælles aktioner og uddannelsesaktiviteter, der gennemføres for at opnå målene.

6.1. Oversigt over resultater

>TABELPOSITION>

I 2000 gennemførte en gruppe ledere af uddannelsesprojekter en undersøgelse vedrørende medlemsstaternes uddannelser på afgiftsområdet for at hjælpe de nationale undervisere med at forbedre deres eget uddannelsessystem. Der blev i den forbindelse oprettet en database over uddannelsesmateriale og -udstyr.

I programmets to sidste år blev en række uddannelsesmoduler (i form af CD-ROM'er) færdigudviklet:

- Computerbaseret uddannelsesprojekt (CBT), der belyser de forskellige måder, hvorpå der kan udvikles edb-værktøjer til brug i sprogundervisningen

- Projekt vedrørende uddannelse i edb-revision. Projektet gennemgår de edb-revisionssystemer, der anvendes i de deltagende lande, og identificerer bedste praksis. Dette projekt er så meget nyttigere, som der ikke findes nogen europæisk uddannelse på dette område

- VISAFIN er et værktøj til brug i sprogundervisningen, som omfatter afgiftsterminologi og en gennemgang af procedurerne på indkomstskat- og momsområderne. Dette programmel har to formål: undervisning i beskatningsforhold (30 timer) og sprogundervisning. VISAFIN findes på engelsk, spansk, fransk og tysk

- Glossar indeholdende over 1 500 tekniske termer på området moms og indirekte beskatning. Glossaret vil blive udgivet på CD-ROM.

6.2. Konstateringer

- I de sidste år af programforløbet var der stor aktivitet på uddannelsesområdet, og de fleste af uddannelsesprojekterne blev afsluttet i 2001 og 2002.

- Statistisk set bedømmer medlemsstaterne uddannelsesaktionens nytteværdi positivt (karakter: 2,92) (bilag 11), idet dette gennemsnit dog dækker over store udsving. De fremsendte kommentarer vedrørende nytteværdien afspejler forskellige visioner og forskellige administrative kulturer. Nogle af medlemsstaterne anser resultaterne for utilstrækkelige, mens andre i kraft af programmet har kunnet forbedre deres egne uddannelser, især sprogundervisningen.

- Et stort flertal af de deltagende embedsmænd anser den sprogundervisning, deres nationale administration har tilbudt dem, for utilstrækkelig, mens andre roser de sproglige tiltag, der er iværksat som led i programmet, og som har forbedret sprogsituationen.

- En række medlemsstater fremhæver organisatoriske svagheder og påpeger, at hvis aktionen skal være levedygtig, er det nødvendigt at "definere målene bedre" eller sørge for "et mere struktureret samarbejde".

6.3. Ønskelige forbedringer

Blandt de mulige forbedringer har medlemsstaterne nævnt:

- En større indsats for at udvikle fællesskabsnormer, der kan indarbejdes i de nationale uddannelser

- Udvikling af samarbejdet mellem de nationale uddannelsessteder

- En direkte finansiering af uddannelsesaktiviteterne over programmets budget - anvendelse af de forskellige medlemsstaters eksperter som undervisere.

Blandt andre forbedringer kan nævnes udvikling af fælles uddannelsesmoduler på de tre arbejdssprog, som skal forestås af tresprogede arbejdsgrupper, samt oversættelse af det allerede udarbejdede materiale.

7. FORVALTNING AF PROGRAMMET OG EFFICIENS

- SCAC er forvaltningsudvalg for Fiscalis-programmet. Med tiden er udvalgets organisation blevet meget kompleks som følge af de stadig flere underudvalg og arbejdsgrupper, der er oprettet, og som har mangedoblet arbejdsbyrden. Den planlagte vedtagelse af en ny forordning om det administrative samarbejde med SCAC som forskriftsudvalg og ophævelsen af en række underudvalg forventes at gøre den nye organisation mere effektiv.

- Programmets aktiviteter er fastlagt i den årlige handlingsplan, som blev ændret i 2001 for at give et bedre overblik over forbindelsen mellem de enkelte års aktiviteter og de tilstræbte mål. Planen angiver for hvert prioriteret område de foreslåede aktioner. Tilrettelæggerne af fælles aktioner er blevet anmodet om at præcisere aktionsområderne samt de forventede resultater af de enkelte aktioner.

- På det organisatoriske plan finder medlemsstaterne og deltagerne i aktionerne, at aktiviteterne er blevet koordineret på en effektiv måde. Men de eneste indikatorer, der har været til rådighed i programmets løbetid, er forvaltningsindikatorer, som ganske vist har den fordel, at de er enkle og løbende kan måles, men de siger intet om aktiviteternes faktiske effektivitet. Derfor vil der som led i det nye Fiscalis-program for 2003-2007 blive udviklet resultatindikatorer, der vil gøre det muligt løbende at evaluere virkningerne. Dokumenterne vedrørende de fælles aktioner må nødvendigvis være nogenlunde ensartede. Kommissionens tjenestegrene kan overveje at foreslå medlemsstaterne at anvende ét dokument, som vil gøre det lettere at måle de fælles aktioners bidrag til opfyldelsen af programmålene.

- Det synes nødvendigt at forstærke overvågningen af aktionerne. Der regnes med tre typer resultater, nemlig dels en formidling af oplysningerne om det gennemførte arbejde til de lande, der ikke har deltaget i den pågældende aktion, dels en opdatering af resultaterne af de afsluttede aktioner, som i modsat fald risikerer at miste deres relevans (f.eks. uddannelsesmoduler), dels og ikke mindst oplysning om de konkrete forbedringer, som udnyttelsen af de fælles aktioners resultater har medført.

- I 2002 blev et nyt værktøj ved navn CIRCA indført i programmet. CIRCA er et websted, hvortil der er begrænset adgang, og som giver programforvalterne direkte adgang til de organisatoriske dokumenter (dagsordener, arbejdsdokumenter, referater mv.) samt til de rapporter, der udarbejdes efter aktionernes gennemførelse. CIRCA repræsenterer en væsentlig forbedring i forhold til det tidligere system for udveksling af oplysninger mellem de nationale delegationer og Kommissionen og vil kunne udnyttes endnu bedre som informationsudvekslingsinstrument, hvis de producerede dokumenter hurtigt udgives i elektronisk format og "arkiveres" på en klar og sammenhængende måde.

8. ÅBNING AF PROGRAMMET FOR KANDIDATLANDENES DELTAGELSE

Ifølge Fiscalis-beslutningens artikel 7 var programmet åbent for de associerede central- og østeuropæiske landes samt Cyperns deltagelse i overensstemmelse med de betingelser, der er fastlagt i Europaaftalerne eller i tillægsprotokollerne hertil om deres deltagelse i programmet. Malta og Tyrkiet har således ikke adgang til at deltage i programmet.

Disse landes deltagelse i fællesskabsprogrammerne er et led i en førtiltrædelsesstrategi, der tager sigte på at hjælpe dem og forberede dem til optagelsen i EU. Udgifterne til deltagelsen er ikke blevet afholdt over Fiscalis-programmets budget, men er blevet båret af kandidatlandene selv.

Otte af de 11 berørte lande vedtog først i 2002 de retsakter (Rådets associeringsbeslutninger), som fastlagde betingelserne for kandidatlandenes deltagelse i programmet. Cypern, Polen og Letland har endnu ikke vedtaget de nødvendige retsakter på dette område.

Før landene således officielt fik adgang til at deltage i programmerne, havde de i henhold til en "pilotaktion" finansieret over en ekstern budgetpost for Told 2002-programmet (som evalueres i kapitlet i rapporten om gennemførelsen af Told 2002-programmet) hver især ladet én repræsentant deltage i et begrænset antal seminarer og udvekslinger (bilag 11). Efterfølgende er denne deltagelse blevet finansieret over de pågældende landes egne budgetter.

Efter disse aktioner har de deltagende embedsmænd udtalt, at de har fået et bedre kendskab til fællesskabslovgivningen og haft fordel af udvekslingerne af erfaringer med medlemsstaterne.

9. RESULTATER OG VIRKNINGER AF DE FÆLLES AKTIONER

En enkeltstående aktivitet kan, uanset hvilken, ikke føre til opnåelse af et bestemt mål. En kombination af flere aktiviteter kan derimod give virkninger, der bidrager til opnåelsen af programmålene.

I denne beretning sondres der mellem effekter på kort sigt eller umiddelbare resultater af aktionen, virkninger på mellemlangt sigt, som opnås, når de embedsmænd, der er målgruppe for aktionen, udnytter resultaterne heraf i deres centraladministrationer, og endelig virkningerne på langt sigt, som opnås, når resultaterne af programaktiviteterne spredes i centraladministrationerne og anvendes af embedsmænd, der ikke har deltaget i aktiviteterne. Sidstnævnte virkninger er dem, der er vanskeligst at måle.

Nedenfor beskrives resultaterne og virkningerne af de fælles aktioner samt deres bidrag til opnåelsen af de i programmet fastsatte mål, nemlig:

- at forbedre de administrative procedurer

- at give embedsmændene et indgående kendskab til fællesskabsretten

- at sikre et reelt, effektivt og omfattende samarbejde mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

Disse tre overordnede mål er delt op i specifikke mål (trædiagram over programmålene).

9.1. At forbedre de administrative procedurer: forenkling og modernisering af lovgivningen

9.1.1. Umiddelbare resultater

Der er påvist tre umiddelbare resultater:

- Forenkling af den nationale lovgivning og fællesskabslovgivningen inden for beskatning og punktafgifter: Resultatet af Salzburg-seminaret [28] var en forenkling af det administrative ledsagedokument for punktafgiftspligtige varer

[28] Salzburg-seminaret den 20.-23. april 2000.

- Forenkling og modernisering af de instrumenter, der gør det lettere for skatteborgere og erhvervsdrivende at opfylde deres afgiftsmæssige forpligtelser: På Madrid-seminaret [29] blev anvendelsen af internettet for at lette forbindelserne med de afgiftspligtige behandlet, mens Chester-seminaret [30] behandlede spørgsmålet om en forenkling og en mindskelse af de byrder, der pålægges virksomhederne på momsområdet

[29] Madrid-seminaret den 15.-17. november 2000.

[30] Chester-seminaret den 3.-5. oktober 2001.

- Forenkling og forbedring af de administrative procedurer er ifølge medlemsstaterne en af de væsentligste virkninger af programmet. Gennemsnitskarakteren for forbedringen af arbejdsmetoderne og identificeringen af "god administrativ praksis" som følge af embedsmændenes deltagelse i seminarerne er 3,29 (bilag 1, spørgsmål 2.3.). Fem medlemsstater nævner udtrykkeligt dette punkt i deres beretning. Hvad angår udvekslingerne er bedømmelsen knap så positiv, hvilket skyldes, at enhver forandring på dette stærkt regulerede område tager meget lang tid. 11 lande finder (gennemsnitskarakter 2,79), at udvekslingerne har ført til nye arbejdsmetoder i centraladministrationen (bilag 4, spørgsmål 5.2.). Andre lande har fremhævet forbedringen af deltagernes personlige arbejdsmetoder. Med hensyn til multilaterale kontroller (gennemsnitskarakter 2,71) finder fem lande, at dette instrument har medført en forbedring af kontrolmetoderne (bilag 7, spørgsmål 8.4.). Uddannelsesaktionerne har ifølge fire lande (gennemsnitskarakter 2,31) ført til bedre arbejdsmetoder (bilag 11, spørgsmål 11.2.). Endelig vurderer 37% af deltagerne i en udveksling og 34% af deltagerne i et seminar, at de administrative procedurer i deres centraladministrationer er blevet væsentligt forbedret efter deres deltagelse i en af disse aktiviteter (bilag 12)

Virkningerne af de fælles aktioner vedrørende modernisering af administrationen er mindre klare end virkningerne af de nye teknologier, der finansieres over programmet. Disse IT-systemer har gjort det muligt at øge informationsudvekslingen mellem centraladministrationerne indbyrdes på den ene side og mellem centraladministrationerne og Kommissionen på den anden side. De resultater, der er opnået af CCN/CSI-nettet samt af moms- og punktafgiftsapplikationerne, er gennemgået i den vedhæftede beretning vedrørende IT-området.

9.1.2. Virkninger på mellemlangt og langt sigt

- De fælles aktioner har haft virkninger på mellemlangt sigt, idet de har muliggjort en forenkling af de administrative procedurer samt indarbejdelse af nye arbejdsmetoder i centraladministrationerne. Men selv om to medlemsstater har indarbejdet nye administrative procedurer, efter at deres embedsmænd deltog i programmets aktioner, er deltagernes mulighed for at ændre den nationale lovgivning på væsentlige punkter fortsat begrænset (gennemsnitskarakter 2,73 for seminarer og gennemsnitskarakter 2,36 for udvekslingerne) (bilag 1, spørgsmål 3.3. og bilag 4, spørgsmål 6.2.).

- Virkningerne på langt sigt er vanskeligere at måle. Medlemsstaterne har oplyst, at resultaterne af aktiviteterne, især seminarerne og udvekslingerne, spredes i centraladministrationerne (via intranet, seminarer, konferencer, udsendelse af aktivitetsrapporter mv.), og at embedsmænd, der ikke har deltaget i aktionerne, har modtaget og anvendt denne information (bilag 1 og 5). Men da der ikke er foretaget nogen specifik undersøgelse af spørgsmålet, er det ikke muligt at måle virkningernes omfang.

9.1.3. Konstateringer

- De fælles aktioner har bidraget til en forenkling og harmonisering af kontrolmetoderne og -procedurerne i kraft af de forskellige værktøjer, deltagerne er blevet præsenteret for i forbindelse med de fælles aktioner (risikoanalysemodel, edb-revision osv.). Der kan dog endnu gøres fremskridt på dette område.

- Medlemsstaterne har erklæret, at de sørger for, at de oplysninger, der bliver udvekslet i forbindelse med de forskellige fælles aktioner, bliver spredt til hele centraladministrationen.

9.2. At give embedsmændene et indgående kendskab til fællesskabsretten og anvende fællesskabslovgivningen på en ensartet måde

I den foreløbige beretning blev der peget på to resultater af de fælles aktioner, som bidrager til en ensartet anvendelse af fællesskabslovgivningen, nemlig dels en forbedring af kendskabet til specifikke emner i fællesskabslovgivningen på afgiftsområdet , dels en forbedring af kendskabet til de øvrige medlemsstaters afgiftsbestemmelser.

9.2.1. Effekter på kort sigt

- Den endelige beretning bekræfter, at de fælles aktioner har bidraget til en forbedring af kendskabet til specifikke afgiftsspørgsmål, idet medlemsstaterne giver resultaterne på dette område en gennemsnitskarakter på 3. Fire medlemsstater fremhæver dette punkt i deres evalueringsrapport. Andre medlemsstater har påpeget, at også de uformelle drøftelser sideløbende med aktiviteterne har bidraget til dette resultat (bilag 1, spørgsmål 2.1.); (bilag 4, spørgsmål 5.1.); (bilag 7, spørgsmål 8.2.).

- Endvidere finder 45% af deltagerne i seminarerne, at de har fået et noget bedre kendskab til fællesskabslovgivningen på afgiftsområdet, mens 12% finder, at deres kendskab er blevet meget bedre. Kun 3% af deltagerne har udtalt sig negativt. Hvad angår udvekslingerne er de tilsvarende procentdele henholdsvis 47%, 25% og 1% (bilag 5).

- Hvad angår kendskabet til de øvrige medlemsstaters afgiftsbestemmelser har de fleste af medlemsstaterne svaret, at de fælles aktioner har medført forbedringer. Medlemsstaternes karakter for seminarernes og udvekslingernes bidrag til opnåelsen af dette mål er på 3,08 (bilag 1 og 5). Med hensyn til de multilaterale kontroller har medlemsstaterne bemærket, at kontrollerne har medført et bedre kendskab til de forskellige revisionssystemer (gennemsnitskarakter 3,29) (bilag 7, spørgsmål 8.2.). Syv lande har udtrykkeligt nævnt, at revisorerne har fået et bedre kendskab til systemerne som følge af deres deltagelse i en multilateral kontrol. Endelig har uddannelsesaktiviteterne bidraget til opnåelsen af det nævnte mål (gennemsnitskarakter 2,31) (bilag 11). Bl.a. kan nævnes projektet "uddannelse i edb-revision", som blev fremlagt på Luxembourg-seminaret i november 2002. Projektet gik ud på først at gennemgå de forskellige typer revision, der anvendes i medlemsstaterne, og derefter udvikle uddannelsen i edb-revision.

- Seminaret i Breukelen [31] gav anledning til at fremlægge en "international vejledning på skatte- og afgiftsområdet", der indeholder oplysninger om samtlige medlemsstaters skatte- og afgiftssystemer og kontrolmetoder.

[31] Breukelen-seminaret den 14.-16. september 2000.

9.2.2. Virkninger på mellemlangt og langt sigt

- Medlemsstaterne har givet en gennemsnitskarakter på henholdsvis 2,93 og 2,92 for spredningen inden for centraladministrationerne af den viden, deltagerne har opnået på seminarerne og i forbindelse med udvekslingerne. Fem medlemsstater har formidlet de oplysninger, der er opnået på seminarerne, over intranettet eller gennem foredrag og konferencer. Derimod finder en række medlemsstater, at det kun er deltagerne, der har haft glæde af udvekslingerne.

- Virkningerne af de multilaterale kontroller har fået karakteren 2,58, hvilket viser, at formidlingen af resultaterne er en smule dårligere end ved de øvrige aktioner.

9.2.3. Konstateringer

- Programmets fælles aktioner har medført en forbedring af deltagernes kendskab til fællesskabslovgivningen, især på de specifikke områder, der blev behandlet på seminarerne.

- Kendskabet til de øvrige afgiftssystemer har gjort det muligt at sammenligne behandlingen af visse specifikke afgiftsspørgsmål.

9.3. At sikre et reelt, effektivt og omfattende samarbejde mellem medlemsstaterne samt bekæmpelse af svig

Medlemsstaterne anser forbedringen af det administrative samarbejde for det væsentligste resultat af de fælles aktioner. Der er identificeret to virkninger på kort sigt, nemlig dels identificering af kontaktpunkter i andre centraladministrationer, dels forbedringer i informationsudvekslingerne med henblik på bekæmpelse af svig.

9.3.1. Effekter på kort sigt

- Identificering af kontaktpunkter. Seminarernes bidrag til identificeringen af kontaktpunkter i andre centraladministrationer bedømmes meget positivt (gennemsnitskarakter 3,62). Seks medlemsstater har udtrykkeligt fremhævet, at identificeringen af kontaktpunkter har bidraget til at forbedre det administrative samarbejde. Det samme gælder for udvekslingerne (gennemsnitskarakter 3,15), mens fem lande i øvrigt har oplyst, at identificeringen af kontaktpunkter er det væsentligste resultat af udvekslingerne. Hertil kommer, at 47% af deltagerne i udvekslingerne forventer et noget mere effektivt og omfattende samarbejde med embedsmænd fra andre medlemsstater, mens 28% forventer et meget mere effektivt og omfattende samarbejde. Også de multilaterale kontroller har bidraget til opnåelsen af dette mål (gennemsnitskarakter 3,23). Ifølge fire medlemsstater er disse kontakter for deltagerne et middel til at lette det senere kontrolarbejde og anskueliggøre deres arbejdes europæiske dimension.

- Informationsudvekslinger vedrørende bekæmpelse af svig. De fælles aktioners bidrag til forbedring af kontrolmetoden er blevet bedømt mere positivt for seminarer og multilaterale kontroller (gennemsnitskarakter 2,7) end for udvekslinger (gennemsnitskarakter 2,38). Men medlemsstaterne erkender, at den restriktive fortolkning af retsakterne og især de lange svartider er den væsentligste hindring for informationsudvekslinger med henblik på at bekæmpe svig. Deltagerne i seminarerne finder, at de er meget bedre (30%) eller noget bedre (47%) i stand til at forebygge og påvise skatteunddragelse og skattesvig. For deltagerne i udvekslingerne er de tilsvarende procentdele henholdsvis 6% og 36%.

Risikoanalyse. Medlemsstaterne anfører i deres kommentarer meget specifikke forbedringer på risikoanalyseområdet. De finder, at dette kontroludvælgelsesinstrument er det bedste middel til en effektiv bekæmpelse af svig, idet de menneskelige ressourcer er begrænsede [32]. De gennemførte seminarer har tilskyndet til at anvende risikoanalyser. På Helsingfors-seminaret blev det af Sverige udviklede edb-udvælgelsessystem PUMA præsenteret som model [33]. PUMA giver mulighed for uden større omkostninger at identificere de import- og eksportvirksomheder, som hører til risikogruppen.

[32] Medlemsstaterne har afsat de fleste af deres ressourcer til at gennemgå og administrere momsangivelserne.

[33] Helsingfors-seminaret den 15.-16. maj 2000.

Bekæmpelse af svig. Et stort antal seminarer var helliget behandlingen af spørgsmål om svig [34] og case studies [35]. SCAF-udvalget [36] har ligeledes iværksat en række undersøgelser med henblik på at identificere de forskellige former for svig samt de underliggende mekanismer. Over 1 000 tilfælde af svig er blevet gennemgået, og de vigtigste teknikker, der benyttes af de pågældende, er identificeret. En række arbejdsgrupper har udarbejdet rapporter om karruselsvig, ligesom de har udarbejdet oversigter over god praksis med henblik på at bekæmpe karruselsvig.

[34] Porto-seminaret i november 2001, Snekkersten-seminaret i november 2001.

[35] Seminar i Irland den 20.-22. november 2002.

[36] Underudvalg for bekæmpelse af svig.

9.3.2. Virkninger på mellemlangt og langt sigt

- De netværk, der blev etableret i forbindelse med de fælles aktioner, har forbedret det administrative samarbejde. Medlemsstaterne finder, at seminarerne har bidraget meget væsentligt til dette resultat (gennemsnitskarakter 3,21) (bilag 1, spørgsmål 3.2.). De fleste indrømmer dog, at selv om der er meget hyppig kontakt mellem repræsentanterne for ELO/CLO [37], er det samme ikke tilfældet for andre repræsentanter. Udvekslingernes bidrag til resultatet bedømmes lidt mindre positivt (gennemsnitskarakter 2,92) (bilag 4, spørgsmål 6.3.). Flere medlemsstater nævner kun sporadiske eller uformelle kontakter. De medlemsstater, der har deltaget i de multilaterale kontroller, finder (gennemsnitskarakter 2,64), at kontrollerne har medført en væsentlig forbedring af samarbejdet (bilag 7, spørgsmål 9.3.).

[37] Excise Liaison Office/ Central Liaison Office.

- Af medlemsstaternes svar fremgår det, at der sker en spredning af "god praksis" inden for centraladministrationerne, og især at der er en øget bevidsthed om informationsudvekslingernes betydning for bekæmpelsen af svig. Flere medlemsstater indgik i slutningen af 2002 en aftale om automatisk og spontan udveksling af oplysninger om salg af nye transportmidler.

9.3.3. Konstateringer

- Forbedringen af det administrative samarbejde og af bekæmpelsen af svig er en af programmets positive virkninger. Men med det nuværende retsgrundlag for den gensidige bistand [38] kan oplysningerne ikke udveksles så hurtigt, som det kræves for at behandle eller afdække tilfældene af svig i rette tid. men Kommissionens forslag til forordning [39] om det administrative samarbejde på momsområdet forventes at medføre en effektivisering af den gensidige bistand.

[38] DIREKTIV 77/799/EØF (EFT L 336 AF 27.12.1977) OG FORORDNING (EØF) NR. 218/92 (EFT L 24 AF 01.02.1992).

[39] KOM (2001) 294 ENDELIG AF 18.06.2001.

10. GENERELLE KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER MED HENSYN TIL DE FÆLLES AKTIONER

1 Den foreløbige evaluering resulterede i et forslag om at præcisere de eventuelle "gradbøjninger" af programmålene bl.a. på baggrund af hovedlinjerne i Kommissionens nye momsstrategi; præcisere sammenhængen mellem målene i Fiscalis-beslutningens artikel 3 og de strategiske mål for bekæmpelsen af svig; udvikle virkningsindikatorer med henblik på at måle spredningen af resultaterne af aktionerne i centraladministrationerne samt overveje undersøgelser "i marken" med henblik på at indsamle de nødvendige oplysninger.

Handlingsplanerne for 2001 og 2002, hvori hovedlinjerne i den nye momsstrategi er indarbejdet, og som angiver de fire prioriterede indsatsområder, har drejet programmet i denne retning. På grund af manglende ressourcer er forslaget om undersøgelser "i marken" for at måle spredningen af resultater i centraladministrationerne ikke blevet realiseret. I stedet blev der i 2002 på forsøgsbasis udsendt spørgeskemaer, men heller ikke dette gav noget resultat, da svarprocenten var for lav. Udviklingen af virkningsindikatorer og indsamlingen af de hertil knyttede oplysninger er blevet udskudt til Fiscalis-programmet 2007.

2 Hvad angår budgettet har de fælles aktioner tegnet sig for ca. 35% af de samlede forpligtelsesbevillinger, mens ca. 65% blev afsat til IT-applikationer. Den store procentdel af bevillinger til IT-området kan til dels forklares ved de store udviklings- og driftsomkostninger i forbindelse med CCN/CSI-nettet. En yderligere forklaring er underudnyttelsen af budgettildelingerne i almindelighed, og tildelingerne til seminarer og multilaterale kontroller i særdeleshed. Men disse to instrumenter er særlig velegnede til at sikre opnåelsen af programmålene og bør derfor styrkes og have en større udbredelse.

3 Seminarerne har især tjent til at give deltagerne et mere indgående kendskab til specifikke afgiftsspørgsmål, identificere "god praksis" og forbedre det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne. Seminarernes andel af udgifterne til fælles aktioner udgør over 25%. Seminarerne vil kunne give en endnu større merværdi,

- hvis de planlægges i bedre tid, således at deltagerne kan nå at modtage dokumentationsmateriale, og

- hvis resultaterne af seminarerne bliver formidlet bedre.

4 Udvekslingerne har øget kendskabet til de øvrige medlemsstaters afgiftssystemer og gjort det muligt at identificere uformelle kontaktpunkter, der kan forbedre det administrative samarbejde mellem afgiftsadministrationerne. Udvekslingerne lægger beslag på den største andel af udgifterne til fælles aktioner, nemlig ca. 60%. Udvekslingerne kan dog effektiviseres ved

- på forhånd at fastlægge målene for udvekslingerne, belyse målene nærmere og gøre dem mere specifikke

- at gøre udvekslingerne mere fleksible med hensyn til varighed og gøre det arbejde, der udføres, mere praktisk betonet

- at forbedre deltagernes sprogkundskaber

- at individualisere programmerne for de deltagende embedsmænd, især hvis udvekslingerne samles på bestemte tidspunkter af året.

5 De multilaterale kontroller repræsenterer ca. 10% af budgettet for de fælles aktioner. Disse kontroller er programmets mest effektive instrument til bekæmpelse af svig. Kontrollen er omfattende og sikrer, at virksomheder, der opererer i flere medlemsstater, opfylder deres afgiftsmæssige forpligtelser. De multilaterale kontroller bidrager til at forbedre det administrative samarbejde mellem de deltagende medlemsstater og til at forbedre deltagernes kendskab til de forskellige kontrolsystemer i EU.

Imidlertid faldt antallet af multilaterale kontroller i de sidste år af programmets løbetid. Medlemsstaterne, især de stater, der aldrig eller næsten aldrig anvender multilaterale kontroller, bør tilskyndes til at anvende disse. Der bør indføres:

- Større smidighed i procedurerne for vedtagelse af de multilaterale kontroller og i tidsfristerne for kontrollernes gennemførelse

- En udvælgelse af revisionsmålene baseret på risikoanalyser.

6 Uddannelsesinitiativerne blev iværksat i 2000, og de fleste af uddannelsesprojekterne blev afsluttet i 2001 og 2002. De tegnede sig for 2% af budgettet for fælles aktioner. Uddannelsesinitiativerne har givet deltagerne et bedre kendskab bl.a. til sprog og til edb-revision. Blandt de mulige forbedringer kan nævnes:

- Tilskyndelse til at udarbejde fællesskabsstandarder, der skal indarbejdes i de nationale uddannelser

- Udvikling af samarbejdet mellem de nationale uddannelsessteder

- Tilrettelæggelse af uddannelsesmøder med eksperter fra de forskellige medlemsstater.

7 Kandidatlandenes deltagelse i programmet byggede på førtiltrædelsesstrategien, som tager sigte på at hjælpe dem og forberede dem til optagelsen i EU. Kandidatlandene har deltaget i seminarer og udvekslinger. Deres embedsmænd finder, at de har fået et bedre kendskab til fællesskabslovgivningen, og at udvekslingen af faglige erfaringer med medlemsstaterne har været til gavn for dem.

8 I beretningen identificeres og måles virkningerne på kort og mellemlangt sigt (udnyttelse af resultatet af aktiviteterne i centraladministrationen) ud fra de endelige beretninger fra medlemsstaterne, som giver oplysning om de ændringer, der er sket i centraladministrationen som følge af embedsmændenes deltagelse i programaktionerne. Hvad angår virkningerne på langt sigt (spredning af resultaterne i centraladministrationen) findes der stort set ingen indikatorer, der viser, hvor stor spredningen har været. Virkningerne på langt sigt er derfor kun blevet målt skønsmæssigt og kun på grundlag af medlemsstaternes beretninger. Medlemsstaterne har gennemført foranstaltninger til spredning af resultaterne (særlige konferencer, møder med andre tjenestegrene, interne publikationer, fremlæggelse på intranettet mv.) for at give så mange som muligt adgang til resultaterne af programmets aktiviteter, især seminarerne. Spredningen synes at have været mere begrænset hvad angår de øvrige fælles aktioner. I forbindelse med det nye Fiscalis-program for 2003-2007 vil der blive udviklet resultat- og virkningsindikatorer.

9 De fælles aktioner har bidraget både til at forbedre de administrative procedurer, især kontrolprocedurerne og procedurerne for afdækning af svig, og til en forenkling af de instrumenter, der letter de erhvervsdrivendes opfyldelse af afgiftsmæssige forpligtelser, forøgelse af kendskabet til særlige afgiftsområder, ensartet anvendelse af fællesskabslovgivningen, formidling af "god praksis" (risikoanalyse og identificering af de alvorligste former for svig, f.eks. karruselsvig) og endelig en forbedring af det administrative samarbejde. Forbedringen af det administrative samarbejde anses af medlemsstaterne for det væsentligste resultat af programmets aktioner. Samarbejdet vil blive yderligere styrket, når forslaget til forordning [40] om det administrative samarbejde på momsområdet bliver vedtaget. Med dette forslag skabes et fælles og effektivt retsgrundlag for bekæmpelse af svig, ligesom der indføres et direkte og hurtigt system for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne. I forslaget fastlægges endvidere nye procedurer, som i forbindelse med kontrollerne tillader, at repræsentanter for andre medlemsstater opholder sig på den medlemsstats område, hvor kontrollen finder sted, og som gør det muligt at gennemføre flere kontroller på samme tid.

[40] KOM (2001) 294 endelig af 18.06.2001

10 Fiscalis-programmets fælles aktioner har gjort det muligt at opnå den tilstræbte forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked og styrke samarbejdet mellem de forskellige centraladministrationers embedsmænd. I Fiscalis-programmet for 2003-2007 er der allerede taget hensyn til en lang række forslag fra medlemsstaterne, men for at sikre en større gennemslagskraft for aktiviteterne bør komplementariteten mellem aktionerne forbedres (resultaterne af en kontrol kan f.eks. være emne for et seminar, eller der kan gennemføres udvekslinger på grundlag af et tema, der er behandlet på et seminar osv.).

11 Medlemsstaterne er blevet mere bevidste om samspillet mellem de nationale og de europæiske aktioner. I bekæmpelsen af svig, som medlemsstaterne har det operationelle ansvar for, idet Kommissionen spiller rollen som koordinator og stimulator, vil en mere aktiv medvirken fra de deltagende medlemsstaters side gøre det muligt at effektivisere programmet.

Del 2: Beretning om gennemførelse af Fiscalis-programmets IT-aktioner (1998-2002)

1. INDLEDNING

1.1. Baggrund

Del 2 af denne beretning, der er udarbejdet i henhold til artikel 12, stk. 3, i beslutning nr. 888/98/EF af 30. marts 1998, er en beretning om gennemførelsen af Fiscalis-programmets IT-aktioner og supplerer beretningen om programmets fælles aktioner.

1.2. Oplysningskilder

De oplysningskilder, der er anvendt ved denne evaluering, er:

- Medlemsstaternes svar på et spørgeskema, hvor medlemsstaterne så objektivt som muligt skulle udtale sig om de IT-applikationer, der er anvendt som led i programmet. Svarprocenten var på ca. 75

- Kvantitative oplysninger om de af programmet finansierede applikationer.

Når medlemsstaterne udtaler sig om IT-applikationerne, må det erindres, at udtalelserne vedrører den endelige applikation, som brugeren har adgang til, dvs. med såvel de elementer, der finansieres af EU (fællesskabsdel), som de elementer, der finansieres af medlemsstaterne selv (national del).

1.3. Foreløbig evaluering

Konklusionen af den foreløbige evaluering af Fiscalis-programmet er:

- Programmet har fremmet anvendelsen og udbredelsen af VIES-systemet [41] i medlemsstaterne

[41] VAT Information Exchange System.

- Informationsudvekslingssystemet på momsområdet vil kunne effektiviseres gennem en ændring af rammebestemmelserne om administrativt samarbejde.

Den foreløbige evaluering har ført til følgende anbefalinger til brug for den efterfølgende evaluering:

- Det bør afgøres, om indførelsen af VIES-systemet har været tilstrækkelig til at opnå målet, nemlig bekæmpelse af svig (analyse af effektiviteten)

- Effektiviteten af IT-systemerne, herunder CCN/CSI-platformen [42], bør evalueres

[42] Common Communication Network / Common System Interface.

- Det bør undersøges, om det administrative samarbejde er blevet forbedret gennem anvendelsen af informationsudvekslingssystemerne (bedømt ud fra stigningen i antallet af anmodninger om oplysninger, der er udvekslet mellem medlemsstaterne, og kvaliteten af besvarelserne).

1.4. Analysestruktur

Told 2002- og Fiscalis-programmerne har dels nogle fælles IT-systemer, dels nogle specifikke IT-systemer. Finansieringen af den fælles del er fordelt ligeligt mellem de to programmer.

Nedenfor er vist en oversigt over disse forskellige applikationer.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Efter en gennemgang af budgettet vil først den fælles del og derefter Fiscalis-applikationerne blive behandlet.

2. BUDGET

Tabellen i bilag 13 viser forpligtelsesbevillingerne (i euro) for tjenesteydelserne vedrørende Fiscalis-programmets IT-systemer. For perioden 1998-2000 svarer forpligtelserne til betalingerne. Betalingerne vedrørende en forpligtelse strækker sig nemlig over flere år afhængig af tjenesteydelsen, mens forpligtelsen indgås ved underskrivelsen af tjenesteydelseaftalen. Forpligtelserne for 2002 blev indgået i slutningen af året og vedrører 12 måneders ydelser, hvoraf størstedelen skal betales i 2003 og resten i 2004 . I forbindelse med Fiscalis-programmet er der indgået forpligtelser for i alt 19 622 659 EUR. Dette beløb omfatter finansiering af CCN/CSI-nettet samt programforvaltningsværktøjerne (ligeligt fordelt mellem Fiscalis- og Told 2002-programmerne) samt finansieringen af moms- og punktafgiftsapplikationerne.

Det skal bemærkes, at hvis IT-systemerne har såvel en fællesskabsdel som en national del, finansierer programmet alene fællesskabsdelen, mens medlemsstaterne finansierer den nationale del.

Kommunikationsnetværket CCN/CSI har krævet en investering på 23 801 472 EUR, hvoraf 50% er blevet finansieret over Fiscalis-programmet. De store forpligtelsesbevillinger til CCN/CSI skyldes, at der er tale om udviklings- og installationsomkostninger.

VIES-applikationen tegner sig for størstedelen af budgettet for FITS (Fiscalis Information Technology System), som udgør 5 547 267 EUR. VIES er således den applikationen, der modtager flest midler fra Fiscalis-budgettet. Udgifterne på VIES-budgettet er både drifts- og vedligeholdelsesudgifter, idet systemet ikke er nyudviklet, men var i drift, før Fiscalis-programmet blev iværksat.

Fiscalis-programmet har ikke finansieret EMCS-applikationen [43] (Integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed), idet EMCS såvel omkostnings- som tidsmæssigt overstiger programmets muligheder.

[43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. DEL, DER ER FÆLLES FOR FISCALIS- OG TOLD 2002-PROGRAMMERNE

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/ Common System Interface)

3.1.1. Beskrivelse

Udviklingen af et kommunikationsnet og en fælles grænseflade, der blev besluttet i december 1992 af generaldirektørerne for told og beskatning, har til formål at harmonisere overførslen af elektroniske data inden for Fællesskabet. Målet er at skabe en gateway mellem medlemsstaternes og Kommissionens IT-systemer, som alle er forskellige, baseret på en fælles infrastruktur, der muliggør interoperabiliteten mellem samtlige systemer.

CCN/CSI har været i brug siden den 8. maj 1999. De CCN/CSI-aktiviteter, der er gennemført som led i Fiscalis- og Told 2002-programmerne, vedrører udvikling og installering i perioden før 1999 samt løbende vedligeholdelse og fejlretning samt tilslutning til andre sites (bl.a. i kandidatlandene) i perioden efter 1999.

Kommissionen er ansvarlig for forvaltningen af computerne og portene frem til det punkt, hvor tilslutningen til de nationale net sker. Medlemsstaterne styrer uddannelsen af embedsmænd og installeringen af IT-værktøjerne på nationalt plan.

3.1.2. Evaluering af installeringen og udviklingen af CCN/CSI

Medlemsstaternes vurdering [44] af installeringen af CCN/CSI er udtrykt på en skala fra 1 til 5 (1 = meget positiv vurdering, 5 = meget negativ vurdering). Det fremgår heraf, at told- og afgiftsadministrationerne er enige i medlemsstaternes - generelt positive - vurdering.

[44] Jf. bilag 14.

De budgetmidler og tidsplaner for gennemførelsen, der er fastlagt for installeringen og udviklingen af CCN/CSI, må anses for realistiske. Det samme gælder for Kommissionens support i form af bistand, uddannelse og dokumentation. Endelig anses mulighederne for at koble lokale applikationer til CCN/CSI for tilfredsstillende.

Dette er en bekræftelse af resultaterne af den undersøgelse, Gartner Group gennemførte i 2000 i henhold til "ATOS origin Integration"-aftalen [45] om installeringen af systemet. Konklusionerne af undersøgelsen var, at CCN/CSI-teknologien og -strukturen fungerede forsvarligt og havde bevist, at systemet kunne "bære" et voksende antal tilkoblinger. Det fremgår dog også af undersøgelsen, at tilkoblingen af systemerne til CCN/CSI også kræver en væsentlig organisatorisk og supporterende indsats fra de medlemsstater, der ønsker at blive tilkoblet.

[45] Ifølge aftalen mellem Kommissionen og virksomheden ATOS havde sidstnævnte ret til at overdrage gennemførelsen af CCN/CSI-undersøgelsen til Gartner Group som underleverandør.

3.1.3. Resultater

Resultaterne vedrørende CCN/CSI er blevet evalueret:

- Kvalitativt (centraladministrationernes (brugernes) tilfredshed med systemets funktion)

- Kvantitativt

- Ved en ekstern undersøgelse (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Brugernes kvalitative vurdering [46]

[46] Jf. bilag 14.

Centraladministrationerne er særdeles tilfredse med Kommissionens support (generel support), driftssikkerheden og adgangen til nettet.

Også CCN/CSI's brugervenlighed (let at anvende og tilslutte til de nationale systemer) er der tilfredshed med hos centraladministrationerne.

Selv om toldadministrationerne finder, at CCN/CSI opfylder behovet for informationsudveksling godt og gør det muligt at spare på ressourcerne, har afgiftsadministrationerne dog indirekte givet udtryk for en mere forbeholden holdning til systemet.

3.1.3.2. Kvantitative oplysninger

Nettets disponibilitet ligger over 99% (98% i ibrugtagningsåret).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Brugsstatistikkerne for CCN-nettet viser en væsentlig stigning. Der kan sondres mellem antallet af meddelelser og omfanget af transporterede informationer.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Nedenstående diagram viser fordelingen af meddelelser pr. applikation. Applikationerne VIES (VAT Information Exchange System), NSTI (Nouveau Système de Transit Informatisé) samt AFIS (Anti Fraud Information System) genererer ifølge deres natur et stort antal meddelelser, idet de fungerer som informationsudvekslingssystemer for medlemsstaterne. NSTI-applikationen, der endnu er ved at blive installeret, vil i de kommende år generere et stigende antal meddelelser.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

3.1.3.3. Gartner Group's undersøgelse [47] (2002)

[47] Kommissionen har indgået en aftale med virksomheden ATOS, som giver virksomheden ret til at overdrage gennemførelsen af CNN/CSI-undersøgelsen til Gartner Group som underleverandør.

Det fremgår af undersøgelsen, at CCN/CSI fungerer godt og har mange brugere, og at de tilbudte ydelser er meget komplette, men også at omkostningerne ved systemet er forholdsvis store og stiger kraftigt, efterhånden som antallet af funktioner udvides.

Da det ikke er muligt at påbyde en fælles standard, der er anvendelig i samtlige medlemsstater, har Kommissionen tilpasset CCN/CSI for at gøre systemet kompatibelt med de forskellige nationale systemer, hvilket har medført betydelige udviklingsomkostninger for Fiscalis- og Told 2002-programmerne.

Teknisk set kan systemet endnu uden besvær "bære" et meget stort antal ekstra tilslutninger, men ekstra tilslutninger vil kræve betydelige investeringer, idet CCN/CSI's decentrale tekniske struktur indebærer, at der for hver ny tilslutning skal etableres en særlig infrastruktur, ligesom der eventuelt skal ske en udvikling af systemet, således at det bliver kompatibelt med en særlig lokal teknologi.

Samtidig vil en udvidelse med nye funktioner som følge af systemets tekniske struktur medføre betydelige omkostninger, hvis kvaliteten, disponibiliteten og sikkerheden skal opretholdes på et højt niveau.

3.1.4. Virkninger

Da etableringen af CCN/CSI-nettet er en forudsætning for udviklingen af en række IT-applikationer med henblik på udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne (bl.a. NSTI), må nettets bidrag til opnåelsen af programmålene vurderes ud fra de øvrige applikationers virkninger. Investeringerne og udgifterne til opretholdelse af kvaliteten af CCN/CSI-ydelserne kan således retfærdiggøres af de produktivitetsstigninger, der forventes at følge efter udviklingen af applikationerne.

3.2. Programforvaltningsværktøjer

3.2.1. Project Support Office (PSO)

Med indførelsen af PSO tilstræbes en større effektivitet og efficiens i forvaltningen af IT-projekter gennem en centralisering af projekternes fælles opgaver.

Forundersøgelsesfasen blev afsluttet i 2002, og en forsøgsfase forventes påbegyndt i 2003.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beskrivelse

TEMPO er en metode til udvikling og forvaltning af IT-projekter, som overholder anerkendte standarder som f.eks. PMI (Project Management Institute) og ISO (International Standards Organisation), og har til formål at mindske de risici, der er knyttet til projekterne, med hensyn til kvalitet samt overholdelse af frister og budgetter. TEMPO omfatter hele et projekts livscyklus fra forundersøgelser til kontraktforvaltning.

3.2.2.2. Tempos bidrag

Projekterne var bygget op omkring tre søjler: NSTI, andre toldtarifapplikationer samt Fiscalis-applikationer. For hver søjle var ydelserne opdelt i to entrepriser, nemlig dels "udvikling og vedligeholdelse", dels "drift, uddannelse og helpdesk". Denne opdeling har medført et fald i antallet af særaftaler (fra 115 i 1999 til 35 i 2003), administrative besparelser og en konsolidering af god praksis med hensyn til projektforvaltning.

Udbudsbetingelserne er afhængige af ydelsen (fast pris pr. ydelsesmodul) med krav om kvantificerede resultater og ikke resultater i form af en bestemt indsats (omkostninger i mandedage).

Ved at udvikle en fælles model for udvikling af IT-applikationer og kontraktforvaltning har TEMPO bidraget til at øge programmernes efficiens og effektivitet.

4. MOMS- OG PUNKTAFGIFTSAPPLIKATIONER

4.1. Evaluering af udviklingen, installeringen og driften af afgiftsapplikationerne under ét

Før evalueringen af de enkelte IT-applikationer redegøres der i dette kapitel for medlemsstaternes opfattelse af udviklingen, installeringen og driften [48] af applikationerne på det organisatoriske plan.

[48] Jf. bilag 15.

4.1.1. Udvikling og installering

Specifikationerne anses for komplette og meget tilfredsstillende. Fristerne for installering af systemerne anses for nogenlunde realistiske. Den support, der ydes under installeringen (uddannelse, hjælp), synes at være god, men visse medlemsstater foreslår længere og flere uddannelser.

Respondenterne kan uden besvær acceptere, at deres administrationer skal installere systemerne i overensstemmelse med specifikationerne. De tvivler dog på, at de hertil nødvendige budgetmidler og ikke mindst menneskelige ressourcer er til rådighed.

De administrative og retlige instrumenter til brug for systemernes funktion bedømmes positivt. Derimod vurderes de teknologier, der stilles til rådighed af centraladministrationerne, som ringe

Den i medlemsstaterne gennemførte undersøgelse havde til formål at fastslå, hvilke menneskelige og budgetmæssige ressourcer, der var til rådighed på nationalt plan til udvikling af IT-systemer inden for programmets rammer. Men da der kun er modtaget få svar på dette spørgsmål, er det ikke muligt at drage nogen konklusion af de modtagne oplysninger.

Problemerne med utilstrækkelige budgetmæssige og menneskelige ressourcer på nationalt plan til brug for udviklingen og installeringen af systemerne skyldes uden tvivl sammensætningen af forvaltningsudvalgene for IT-projekterne.

Centraladministrationernes delegerede til disse udvalg har nemlig ikke altid beføjelse til at disponere over de menneskelige eller budgetmæssige ressourcer, der er nødvendige for at gennemføre de trufne beslutninger på nationalt plan. Dette kan medføre koordineringsproblemer og forsinkelser i gennemførelsen af beslutningerne, og forsinkelser i ét land kan forsinke hele projektet.

Forsinkelserne skyldes tillige IT-projekternes følsomhed over for politiske beslutninger om at ændre prioriteringerne under programforløbet. Gennemførelsen af disse politiske beslutninger kræver ofte en gennemgribende revision af arbejdsplanerne, og beslutningerne ledsages kun sjældent af de nødvendige ekstrabevillinger fra medlemsstaterne.

Endelig er medlemsstaterne tilfredse med kvaliteten af de oplysninger, der udveksles under møderne i udvalgene med ansvar for IT-projekter, men finder, at Kommissionen bør tage initiativ til flere informationsudvekslinger mellem medlemsstaterne.

4.1.2. Drift

Supporten fra Kommissionen under driften må anses for at være forholdsvis god.

Kommissionen lægger i øvrigt et stort arbejde i supporten via sin helpdesk, som regelmæssigt evalueres efter helt bestemte kvalitetskriterier.

Endvidere anses systemernes for at være forholdsvis vanskelige at administrere i medlemsstaterne, hvilket skyldes det store antal applikationer. Dette punkt ligger dog uden for Kommissionens kompetenceområde.

4.2. Nytteværdi/levedygtighed

Undersøgelserne i medlemsstaterne [49] viser, at 88% af de systemer, der finansieres over programmet, anses for absolut nødvendige eller anvendes hyppigt, mens 6% anvendes lejlighedsvis og 6% aldrig anvendes eller endnu befinder sig i introduktionsfasen. Knap halvdelen (45%) af medlemsstaterne har udarbejdet en handlingsplan for at forbedre udnyttelsen af de systemer, der er finansieret over programmet. Til tre ud af fire af systemerne er knyttet en (retlig eller administrativ) forpligtelse til at anvende dem på nationalt plan. Disse tal giver tilsammen et indtryk af nytteværdien (nytteværdikriterium) af systemerne efter medlemsstaternes opfattelse og i givet fald systemernes anvendelsesmuligheder på længere sigt (levedygtighedskriterium).

[49] Jf. bilag 20.

En anden spørgeskemaundersøgelse omfattende deltagerne i de over programmet finansierede fælles aktioner (udvekslinger, seminarer og multilaterale kontroller) viser, at 55% af respondenterne finder nytteværdien af Kommissionens kommunikations- og udvekslingssystemer tilfredsstillende, mens 15% finder dem meget tilfredsstillende [50].

[50] Jf. bilag 21.

4.3. VIES-applikationen (VAT Information Exchange System)

4.3.1. Beskrivelse af systemet

Forordning (EØF) nr. 218/92 om administrativt samarbejde har åbnet mulighed for at indføre VIES-systemet, der giver medlemsstaternes kompetente myndigheder mulighed for at udveksle oplysninger om leverancer inden for Fællesskabet med henblik på momskontrol. Anmodningerne om oplysninger indgives i henhold til bestemmelserne om administrativt samarbejde.

VIES-systemet er et edb-net mellem medlemsstaterne, hvorigennem disse kan

- få oplysninger om alle varetransaktioner inden for Fællesskabet mellem de erhvervsdrivende, der er opført i det nationale momsregister, og dem, der er registreret i en anden medlemsstat

- bekræfte gyldigheden af en momspligtigs momsnummer.

På det tekniske plan har hver medlemsstat udviklet en national momsdatabase. Heri indlæses data fra registeret over momsregistrerede personer og fra kvartalsoversigter fra de i medlemsstaten etablerede leverandører af varer, der opererer inden for Fællesskabet. VIES-systemet giver adgang til de forskellige databaser, men der findes ikke nogen central database. Alle nationale databaser er direkte tilgængelige for de øvrige medlemsstater.

VIES-systemet har været i drift siden 1993. Fiscalis-programmets bidrag til applikationen er således begrænset til den løbende vedligeholdelse (tilføjelse af nye meddelelser).

4.3.2. Resultater

4.3.2.1. Medlemsstaternes kvalitative vurdering [51]

[51] Jf. bilag 16 og 17.

Medlemsstaterne finder, at de leverede oplysninger ajourføres i tide af de øvrige medlemsstater, og at oplysningerne er komplette, selv om nogle af medlemsstaterne ønsker systemet udvidet til også at omfatte tjenesteydelser.

Evalueringen har resulteret i en række forslag, der skal gøre VIES-oplysningerne endnu mere komplette (nogle af forslagene vedrører ikke alene VIES-systemet):

- Indsendelse af oplysninger om private købere af nye transportmidler (ved levering inden for Fællesskabet)

- Tilføjelse af oplysninger om de afgiftspligtiges retlige stilling (aktivitetstype, likvidation mv.) eller om arten af de leverede varer (varekoder)

- Når et momsregistreringsnummer er slettet som følge af konstateret svig, bør dette oplyses.

Medlemsstaterne er dog mindre positive hvad angår nøjagtigheden af de oplysninger, systemet leverer [52]. Det skal bemærkes, at da VIES er et informationssystem uden central database, afhænger kvaliteten og tilgængeligheden af oplysninger ikke alene af hver enkelt medlemsstat, men også af kilden til de udvekslede oplysninger og oplysningernes karakter (de erhvervsdrivendes kvartalsvise angivelser). Manglende eller fejlagtige oplysninger (risiko hos virksomheden) eller en forkert indlæsning af oplysningerne i den nationale base (risiko hos centraladministrationen) kan nemlig påvirke effektiviteten af informationsudvekslingssystemet. Da oplysningerne er retrospektive, er der heller ikke mulighed for en meget hurtig reaktion (en række medlemsstater insisterer på at gøre brug af risikoanalyser for at afhjælpe dette problem).

[52] Jf. tillige resultatet af spørgeskemaundersøgelsen omfattende lederne af Central Liaison Offices (CLO), bilag 18.

For at undgå fejlindlæsning i VIES-systemet af oplysningerne fra kvartalsangivelserne tillader en del medlemsstater elektronisk fremsendelse af angivelserne, hvilket væsentligt forøger systemets effektivitet.

Fejlmulighederne hos de erhvervsdrivende er imidlertid vanskelige at begrænse. De erhvervsdrivende tillægger nemlig ikke klassificeringen af en transaktion særlig stor betydning, hvis transaktionen er neutral i forhold til deres økonomi og den momsinddrivende medlemsstats budget. F.eks. blander de leverancer af varer og tjenesteydelser sammen, hvilket er en fejlagtig anvendelse af lovgivningen, som ikke medfører nogen økonomiske konsekvenser. De administrative sanktioner for denne type fejl anvendes ikke på ensartet måde i de forskellige medlemsstater.

Allerede ved den foreløbige evaluering blev det præciseret, at disse problemer ikke kunne løses fuldstændigt af Fiscalis-programmet, der ikke er udviklet til dette formål.

4.3.2.2. Kvantitative oplysninger

- Verificering af momsregistreringsnumre

Med VIES-systemet skal man på ti sekunder kunne skaffe sig navn og adresse på den person, der har fået tildelt et bestemt momsregistreringsnummer, datoen for tildelingen og i givet fald datoen for gyldighedsperiodens udløb.

I perioden 1. januar 1998 - 31. december 2002 blev der modtaget over 27,6 millioner anmodninger om verificering af momsregistreringsnumre (VATR). Det oprindelige mål, nemlig en svartid på under ti sekunder for denne type anmodninger, blev allerede opnået i det første år efter VIES-systemets start (1993). I dag har CCN/CSI-nettet normalt en svartid på under 1,5 sekunder.

I samme tidsrum er der modtaget over to millioner anmodninger af typen "historic VATR" (anmodninger om yderligere oplysninger som f.eks. eventuelle adresseændringer, navneændringer eller andre ændringer vedrørende den person, der har fået tildelt det pågældende momsregistreringsnummer).

Nedenstående diagram viser en kontinuerlig årlig stigning i antallet af VATR-anmodninger siden 1998 samt en stadig større interesse for "historic VATR"-faciliteten i de seneste to år. I 2002 fik offentligheden adgang til VIES-applikationen via internettet. Diagrammet omfatter også internetstatistikkerne.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

- Anmodninger om specifikke oplysninger (niveau 1 og 2, facilitet 2)

Hvert kvartal udveksler medlemsstaterne listerne over de af deres leverandører, der har leveret goder til andre medlemsstater, samt værdien af disse leveringer og køberens navn og momsregistreringsnummer. Dette er de "niveau 1, facilitet 1"-oplysninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 218/92.

VIES skal i løbet af fem minutter kunne give de enkelte medlemsstater oplysninger om den samlede værdi af alle leveringer af goder inden for Fællesskabet i løbet af et kvartal til en bestemt erhvervsdrivende i det pågældende land fra andre erhvervsdrivende i andre medlemsstater. Dette er de "niveau 1, facilitet 2" (L1F2)-oplysninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 218/92.

VIES skal ligeledes på fem minutter kunne forsyne medlemsstaterne med mere detaljerede oplysninger, nemlig fordelingen pr. leverandør af den samlede værdi af de leveringer inden for Fællesskabet, der i løbet af et bestemt kvartal er foretaget til en erhvervsdrivende. Dette er de "niveau 2, facilitet 2" (L2F2)-oplysninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 218/92.

I slutningen af 2002 blev der indført en ny type meddelelse: "niveau to, facilitet én" (L2F1)-oplysningerne omfatter den samlede værdi af de leveringer af goder inden for Fællesskabet, der er foretaget af en bestemt leverandør i en medlemsstat til en erhvervsdrivende i en anden medlemsstat.

I perioden januar 1998 - december 2002 indgav medlemsstaterne over 73,3 millioner anmodninger om oplysninger (L1F2 og L2F2).

Anmodningerne er tidstro (synkron kommunikation) eller modtages via en postkasse (asynkron kommunikation) efter hver enkelt medlemsstats valg. For de medlemsstater, der har valgt den synkrone løsning, er svartiden den samme som for anmodningerne om verificering af momsregistreringsnumre (i gennemsnit under 1,5 sekunder). For de medlemsstater, der kommunikerer via en postkasse, blev målet på fem minutter allerede nået i perioden 1993-1995.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Det skal dog bemærkes, at der er væsentlig forskel på, hvor mange anmodninger der modtages fra de forskellige medlemsstater, jf. nedenstående diagram.

At nogle medlemsstater anvender systemet oftere end andre skyldes, at de har flere terminaler koblet til VIES-systemet, hvilket gør systemet mere tilgængeligt for deres embedsmænd. Det store antal anmodninger fra Storbritannien skyldes tillige, at systemet er tilrettelagt på en sådan måde, at hver anmodning indgives to gange.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

- Kvantitativ evaluering af VIES-systemet på internettet

VIES via internettet blev indviet på forsøgsbasis i oktober 2001 og officielt i juni 2002. Det første diagram nedenfor viser udviklingen i antallet af anmodninger i 2002.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Systemet havde i 2002 forholdsvis mange problemer i form af manglende adgang til applikationen eller svartider på over 15 sekunder. Det andet diagram nedenfor viser stigningen i det procentvise antal "fejl", der blev genereret af systemet i 2002, samt fejlårsagerne. Den store stigning i september 2002 skyldes en mere udbredt anvendelse af applikationen samt visse software- og hardwareproblemer. Disse problemer blev løst, og procentdelen var igen normal ved årets udgang.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

4.3.3. Virkninger [53]

[53] Jf. bilag 18.

Medlemsstaterne har i deres svar fremhævet VIES-systemets betydning for forbedringen af det administrative samarbejde. De finder endvidere, at VIES bidrager til at effektivisere de administrative procedurer og lette bekæmpelsen af svig.

4.4. De elektroniske formularer SCACform 2001

4.4.1. Beskrivelse

Fiscalis-programmet har finansieret udviklingen og ibrugtagningen af elektroniske formularer (SCACform 2001), som gør det muligt for medlemsstaterne at rekvirere yderligere oplysninger, hvis VIES-oplysningerne ikke er tilstrækkelige.

Systemet "CCN mail" (sikkert system til udveksling af meddelelser via CCN/CSI) blev indført med henblik på transmissionen af disse formularer samt punktafgiftsformularerne.

De elektroniske formularer SCACform 2001 er siden marts 2002 blevet anvendt på forsøgsbasis i visse medlemsstater, og vil erstatte de nuværende papirformularer.

4.4.2. Kvalitative og kvantitative resultater

Medlemsstaterne værdsætter i høj grad fuldstændigheden af de oplysninger, formularerne indeholder. De er nogenlunde positive med hensyn til informationernes kvalitet (rettidig ajourføring og levering af oplysningerne samt oplysningernes nøjagtighed).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

I forsøgsfasen er der blevet afdækket nogle svagheder, som forventes afhjulpet i produktionsfasen:

- Der er problemer forbundet med anvendelsen af CCN-mail, som ikke er kompatibelt med de nationale e-postsystemer og kun tillader én attachment (i 2002 påbegyndtes udviklingen af en "CCN mail2", som vil afhjælpe disse problemer)

- Formularen kan forbedres

- Formularerne skal have et standardformat for at kunne udveksles

- Brugerne skal have en vejledning i udfyldelse af formularen.

Antallet af udvekslede formularer er for lavt til, at resultaterne kan anvendes til analysebrug.

Der er imidlertid ingen tvivl om, at de elektroniske formularer gør informationsudvekslingen hurtigere, end da den skete pr. post, hvilket gør det lettere for medlemsstaterne at overholde svarfristerne.

4.5. SEED-databasen

4.5.1. Beskrivelse

SEED-systemet er en obligatorisk elektronisk database, der findes i hver enkelt medlemsstat, og indeholder:

- et register over godkendte oplagshavere eller registrerede erhvervsdrivende som defineret i direktiv 92/12/EØF om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol hermed

- et register over de steder, der er godkendt som afgiftsoplag.

Gennem SEED-systemet kan de enkelte medlemsstater få adgang til de øvrige medlemsstaters elektroniske filer. Systemet anvender faciliteterne i AFIS-mail-systemet (Anti-Fraud Information System), et e-postsystem til formidling af oplysninger.

Forbedring af applikationen var ikke et af programmets prioriterede mål. Målet var at holde SEED i gang og forsøge at finde midlertidige løsninger på de opståede problemer, indtil EMCS-applikationen, som skal overtage SEED- og SIPA-aktiviteterne, er færdigudviklet.

4.5.2. Resultater

Afgiftsapplikationernes effektivitet blev evalueret under et Fiscalis-seminar [54], der blev afholdt i 2002 for lederne af BLA, som

[54] Fiscalis-seminaret om udvikling og forbedring af de kommunikationsmetoder og -systemer, der anvendes ved omsætning af punktafgiftspligtige varer under afgiftssuspensionsordninger, der blev afholdt den 22.-24. april 2002 i Chester for lederne af medlemsstaternes og kandidatlandenes forbindelseskontorer på punktafgiftsområdet (BLA).

- skal anvende systemerne SEED, SIPA (Système d'Information Préalable en matière d'accises) og MVS (Movement verification System) og analysere de risici, der er knyttet til disse systemer

- er nationale kontaktpunkter, men også centrale nationale kontrollanter af de fællesskabsprocedurer og -systemer, som de er ansvarlige for

- har et overblik over informationsstrømmene vedrørende disse procedurer og systemer og udøver kvalitetskontrol samt sorterer de udvekslede oplysninger (SEED-anmodninger, SIPA-udvekslinger, MVS-udvekslinger, uformelle udvekslinger og eventuelt målrettede aktioner).

Den skarpeste kritik af systemet vedrører ikke de tekniske aspekter af applikationen, men snarere de store forsinkelser i medlemsstaternes ajourføring af oplysningerne i systemet (nogle af medlemsstaterne foretager ikke de månedlige ajourføringer).

Hertil kommer, at filudvekslingen vanskeliggøres af den manglende overholdelse af fælles specifikationer vedrørende filformat, manglende harmonisering af afgiftsnumre og oplysninger, AFIS-systemets langsommelighed og vanskelighederne ved at integrere de nationale systemer.

Derfor leverer SEED ikke alle de forventede ydelser, hverken til centraladministrationerne eller til de erhvervsdrivende. Når de skal udveksle data foretrækker en række centraladministrationer at anvende fax og e-mail i stedet for SEED-systemet.

Dette bekræftes af den spørgeskemaundersøgelse, der er gennemført i medlemsstaterne (forsinkede ajourføringer og urigtige og unøjagtige oplysninger) [55]. En række medlemsstater finder herudover ikke, at systemet giver dem alle de nødvendige oplysninger [56].

[55] Jf. bilag 16.

[56] Jf. bilag 17.

Der er foreslået følgende operationelle løsninger:

- Overholde fristerne for ajourføring af databasen

- Udarbejde en risikoprofil af de erhvervsdrivende

- Gøre databasen tilgængelig online for at sikre, at alle autoriserede erhvervsdrivende er optaget i databasen, og at der samtidig er adgang til basens oplysninger om dem, subsidiært sørge for hyppigere ajourføring af databasen

- Begrænse ajourføringerne, således at det kun er ændringerne der registreres, for at undgå at hele systemet blokeres i timevis

- Harmonisere nummersystemet for punktafgifter

- Sikre konsekvensen i og harmonisering af de varekoder, som de i SEED optagne erhvervsdrivende kan sende eller modtage

- Opbevare oplysningerne om de erhvervsdrivende, hvis autorisation er trukket tilbage, med henblik på senere efterforskning.

Gennemførelsen af EMCS-projektet forventes at løse disse problemer. Men indtil systemet er operationelt, overvejer Kommissionen og medlemsstaterne at udvikle en ny version af SEED (SEED v0), hvori en del af de foreslåede løsninger vil indgå.

4.5.3. Virkninger [57]

[57] Jf. bilag 19.

Trods disse svagheder finder medlemsstaterne, at SEED bidrager til forbedringen af det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne og støtter bekæmpelsen af svig.

4.6. SIPA-applikationen (Système d'information préalable en matière d'accises)

4.6.1. Beskrivelse

SIPA er et system med forudgående information på punktafgiftsområdet, der giver en medlemsstat, hvorfra der afsendes et parti punktafgiftspligtige varer, mulighed for at informere eller varsle destinationsmedlemsstaten, der således får tid til at iværksætte den fornødne kontrol.

SIPA blev etableret i december 1998 efter anbefaling fra gruppen på højt niveau vedrørende svig på tobaks- og spiritusområdet.

Projektets forsøgsfase blev iværksat i december 2000 af seks medlemsstater. I slutningen af 2002 deltog kun fire medlemsstater i aktionen [58]. To medlemsstater har indstillet deres deltagelse af tekniske eller juridiske årsager.

[58] Andre medlemsstater deltager ikke i aktionen som sådan, men anvender fax eller e-mail til at fremsende oplysningerne.

Transmissionen af oplysninger sker via meddelelsesudvekslingssystemet AFIS (Anti-Fraud Information System).

SIPA er en af forløberne for det fremtidige integrerede IT-system på punktafgiftsområdet (EMCS). SIPA er et midlertidigt system, der anvendes, mens EMCS-systemet bliver udviklet.

Fiscalis-programmet har finansieret udviklingen og ibrugtagningen af systemet.

4.6.2. Resultater

SIPA blev evalueret af BLA-lederne på Fiscalis-seminaret i Chester i 2002 [59].

[59] Jf. fodnote 55.

Ved evalueringen i Chester blev følgende punkter fremhævet:

- Medlemsstaterne klager over, at de ikke modtager svar på de meddelelser, de sender, og at der ikke sondres klart mellem informationsmeddelelser og varslingsmeddelelser. Medlemsstaterne har konstateret, at forbindelseskontorerne modtager mange rent informative meddelelser

- Medlemsstaterne anbefaler, at varslingen reelt bliver en "forhåndsvarsling", dvs. at varslingsmeddelelsen skal afgives senest på tidspunktet for afsendelsen af varerne for at gøre det muligt for destinationslandets administration at udføre kontrol

- På det retlige plan ønsker medlemsstaterne ikke at give OLAF adgang til de oplysninger, der fremsendes via AFIS SIPA/EWS-E-systemet. OLAF har over for medlemsstaterne garanteret, at kontoret alene vil koordinere informationsudvekslingen.

Spørgeskemaundersøgelsen i medlemsstaterne bekræfter disse punkter. Hvad angår fuldstændighed [60] og kvalitet [61] bedømmes SIPA-oplysningerne som værende af gennemsnitlig kvalitet.

[60] Jf. bilag 17.

[61] Jf. bilag 16.

Medlemsstaterne har foreslået følgende for at afhjælpe disse vanskeligheder:

- Øge brugen af risikoanalyser i afsendelses- og destinationslandenes administrationer for bedre at kunne målrette de meddelelser, der skal sendes og modtages, og for at begrænse antallet af udvekslede meddelelser til de tilfælde, der reelt udgør risici

- Søge at finde en alternativ teknisk løsning, der gør det muligt for Kommissionen at forvalte applikationen

- Indtil denne alternative løsning er fundet, fremme SIPA uanset transmissionsmetode (AFIS eller fax eller e-mail).

Det skal bemærkes, at Kommissionens tjenestegrene allerede har forelagt medlemsstaterne en projektplan til godkendelse. Heri anvises tekniske løsninger, der gør det muligt at "flytte" SIPA fra AFIS til CCN, indtil systemet kan integreres i det fremtidige EMCS.

4.6.3. Virkninger

Medlemsstaterne finder [62], at SIPA gør de nationale administrative procedurer mere effektive og er et egnet middel til bekæmpelse af svig.

[62] Jf. bilag 19.

Fortrolighedshensyn gør det dog umuligt at få de afslørede tilfælde af svig nærmere belyst.

Informationsmeddelelserne fremmer den tilstræbte ensartede anvendelse af fællesskabslovgivningen. Ikke alle medlemsstaterne tillægger dog disse rent informative meddelelser samme betydning. Nogle af medlemsstaterne finder nemlig, at der er risiko for, at meddelelserne vil overbebyrde de kontorer, der modtager og behandler dem. Derfor kan medlemsstaterne undlade at sende en meddelelse, hvis de efter at have foretaget en risikoanalyse finder, at en meddelelse vil have ringe interesse. Medlemsstaterne anvender således systemet forskelligt, hvilket mindsker dets gennemslagskraft.

Medlemsstaterne har fremhævet nødvendigheden af effektive risikoanalyseværktøjer med henblik på behandling af de oplysninger, der leveres af IT-systemerne. Dette aspekt vil få endnu større betydning ved indførelsen af EMCS-systemet, hvor samtlige meddelelser om punktafgiftspligtige varers bevægelser vil være datamatiserede.

4.7. De elektroniske MVS-formularer

4.7.1. Beskrivelse

I 2002 blev de elektroniske MVS-formularer (Movement verification system) på punktafgiftsområdet indført for at forbedre det administrative samarbejde og den gensidige bistand mellem administrationerne og lette informationsudvekslingen.

Fiscalis-programmet har finansieret ibrugtagningen af disse formularer.

MVS-forsøgsfasen, hvor applikationen CCN-mail anvendes, begyndte i maj 2002 og var ikke afsluttet i december 2002. Otte medlemsstater har deltaget i denne fase. De medlemsstater, der ikke har deltaget i forsøgsfasen, har udvekslet formularerne manuelt.

4.7.2. Resultater

De elektroniske MVS-formularer blev evalueret af BLA-lederne på Fiscalis-seminaret i Chester i 2002 [63].

[63] Jf. fodnote 55.

De deltagende medlemsstater finder, at formularudvekslingen bør udvides til at omfatte samtlige medlemsstater, indtil EMCS er udviklet.

De fremhæver betydningen af at knytte risikoanalyser til disse formularer.

Ved evalueringen i Chester blev følgende driftsmæssige problemer fremhævet:

- En del lande finder ikke, at det er nødvendigt at anvende MVS ved varebevægelser, hvortil der ikke er knyttet større risici

- En række medlemsstater ønsker en mere omfattende brugeruddannelse (også med henblik på anvendelse af systemet).

Antallet af meddelelser, der blev udvekslet i forsøgsfasen, fremgår af følgende diagram:

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Da MVS ved udgangen af 2002 endnu ikke var nået længere end til forsøgsfasen, må resultaterne anses for midlertidige. Spørgeskemaundersøgelsen i medlemsstaterne med henblik på denne evaluering har vist, at alle er interesseret i udviklingen af MVS. Medlemsstaterne foreslår dog en forbedring af formularerne og instruktionerne.

En særlig evaluering af forsøgsfasen vil finde sted i 2003.

4.7.3. Virkninger

Medlemsstaterne finder [64], at de elektroniske MVS-formularer vil bidrage til:

[64] Jf. bilag 19.

- En væsentlig forbedring af det administrative samarbejde mellem medlemsstaterne. Det skal dog bemærkes, at svarerne også omfatter en vurdering af MVS i papirudgaven

- Effektivisering af de nationale administrative procedurer.

4.8. e-handelsmoms

e-handelsprojektet har til formål at udvikle og anvende et elektronisk system til angivelse, inddrivelse og allokering af skyldig moms fra erhvervsdrivende, der ikke er etableret i Fællesskabet, og som via internettet leverer varer og tjenester til forbrugere, der er etableret i Fællesskabet.

Centraladministrationerne skal indsamle oplysningerne fra disse erhvervsdrivende via internettet eller ved brug af andre elektroniske midler. Kommissionen vil fastlægge standarder, selv om dette egentlig er medlemsstaternes ansvar, for at sikre en vis minimumskvalitet i hele Fællesskabet.

De driftsmæssige og tekniske specifikationer blev færdigudarbejdet og godkendt i november 2002, og systemet forventes at kunne blive taget i brug senest den 1. juli 2003. Samtlige fællesskabsaktiviteter finansieres over Fiscalis-programmet.

4.9. Feasibilityundersøgelsen vedrørende EMCS (Excise Movement and Control System)

I 1999 iværksatte Kommissionen en feasibilityundersøgelse finansieret over Fiscalis-programmet med henblik på at udvikle og udbrede anvendelsen af et integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed. Undersøgelsesresultaterne er meget positive og danner grundlag for de forslag, der er indeholdt i Kommissionens meddelelse [65] om edb-registrering af punktafgifter.

[65] KOM(2001)466.

Projektet tager sigte på at erstatte det nuværende system for overvågning af omsætningen af varer under afgiftssuspensionsordninger med et system, der sikrer en beskyttet strøm af elektroniske meddelelser mellem de involverede parter.

EMCS-afgørelsen forventes vedtaget i juni 2003, og projektudviklingen vil tage seks år.

Fiscalis-programmet har ikke kunnet finansiere udviklingen af EMCS-applikationen, da de skønnede omkostninger herved og projektets varighed overstiger programmets muligheder.

5. KONKLUSIONER

5.1. Del, der er fælles for Told 2002- og Fiscalis-programmerne

1 CCN/CSI tilbyder en komplet pakke af tjenester, og nettet fungerer godt og har mange brugere. Forpligtelsen til at gøre CCN/CSI kompatibelt med de øvrige eksisterende nationale systemer er bestemmende for installerings-, udviklings- og driftsomkostningerne. Endvidere bevirker CCN/CSI's decentrale tekniske struktur, at hver ny tilslutning kræver, at der etableres en særlig infrastruktur, og eventuelt at systemet udvikles, således at det bliver kompatibelt med flere lokale teknologier.

2 Indførelsen af Tempo-metoden har forbedret efficiensen og effektiviteten i Kommissionens tilrettelæggelse af styringen af IT-projekter.

Men medlemsstaternes delegerede i de udvalg, der skal gennemføre projekterne, råder ikke over alle oplysninger om de ressourcer (budgetmæssige og menneskelige), der er til rådighed for gennemførelsen af de "nationale" dele af projekterne. Dette vanskeliggør fastlæggelsen af realistiske tidsplaner for projektgennemførelsen.

5.2. Moms- og punktafgiftsapplikationer

1 VIES-systemets tekniske effektivitet er en realitet: hurtige svar og udveksling af mange og omfangsrige meddelelser. Antallet af anmodninger fremsat i programperioden overstiger 100 millioner (oplysninger om momsregistreringsnumre og niveau 1- og 2-oplysninger om levering af goder inden for Fællesskabet). At VIES for nylig er blevet tilsluttet internettet vil blot øge antallet af henvendelser.

I slutningen af 2002 var de elektroniske formularer for informationsudveksling mellem medlemsstaterne endnu i forsøgsfasen, og det fremgår, at meddelelsessystemet og selve formularen kan forbedres rent teknisk. Udvekslingen af disse formularer gør det lettere for medlemsstaterne at overholde svarfristerne.

Medlemsstaterne anser VIES og de elektroniske formularer for meget velegnede til at fremme det administrative samarbejde. De har dog udtalt, at de udvekslede oplysninger kan gøres mere nøjagtige og præcise. Det skal imidlertid bemærkes, at sådanne forbedringer ligger uden for Fiscalis-programmets rammer, idet Fiscalis-programmet blot er ét af elementerne i det administrative samarbejde.

2 Effektiviseringen af SEED- og SIPA-systemerne var på grund af deres midlertidige karakter ikke et prioriteret mål for Fiscalis-programmet, idet EMCS (integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed) med tiden skal overtage SEED- og SIPA-aktiviteterne. Hvad dette angår har den feasibilityundersøgelse af EMCS, der er finansieret over Fiscalis-programmet, givet meget positive resultater, der danner grundlag for forslagene i Kommissionens meddelelse [66] om edb-registrering af punktafgifter.

[66] KOM(2001)466 endelig.

SEED-applikationen frembyder visse tekniske og organisatoriske problemer, især som følge af forsinkelserne i centraladministrationernes ajourføring af databasen, hvilket svækker systemets pålidelighed.

Medlemsstaterne finder, at SIPA yder et positivt bidrag til bekæmpelsen af svig, men ifølge en del af medlemsstaterne svækker den manglende sondring mellem varslingsmeddelelse og informationsmeddelelse systemets effektivitet. De insisterer på, at varslingsmeddelelsen reelt skal afgives før afsendelsen af varerne, således at destinationslandet har mulighed for at udføre kontrol. Her er der imidlertid tale om procedureproblemer, som ikke vedrører applikationen som sådan.

I slutningen af 2002 var de elektroniske MVS-formularer endnu i forsøgsfasen, og det er derfor vanskeligt at måle resultaterne eller virkningerne af denne applikation. Samtlige medlemsstater er dog interesseret i, at dette system udvikles.

FORKORTELSES- OG ORDLISTE

AFIS Anti Fraud Information System. (Elektronisk system til hurtig og sikker informationsudveksling mellem Kommissionen og centraladministrationerne med henblik på at forebygge, efterforske og forfølge uregelmæssigheder på told- og landbrugsområdet).

ART Activity Reporting Tool. (Edb-baseret budgetstyringssystem).

BLA Bureau de Liaison Accises. (Forbindelseskontor - punktafgifter).

CCN/CSI Common Communication Network/Common System Interface. (Kommunikationsplatform og -grænseflade, der forbinder centraladministrationerne og Kommissionen).

CLO Central Liaison Office.

DDS Data Dissemination System. (Server, der benyttes til offentliggørelse af data på nettet).

Disponibilitet Den del af tiden, hvor et net er funktionsdygtigt. For CCN/CSI udtrykker disponibilitet gennemsnittet af port- og portforbindelsernes funktionstid. Indisponibilitet forårsaget af de af centraladministrationerne styrede net eller systemer medregnes ikke.

Effektivitet Kriterium til bestemmelse af, i hvilken udstrækning de formelle programmål og de forventede virkninger er opnået.

Efficiens Kriterium til bestemmelse af, om de opnåede resultater står i rimeligt forhold til de anvendte ressourcer, og om virkningerne er opnået til en rimelig pris.

Efterfølgende evaluering Evaluering, som sammenfatter og bedømmer den offentlige intervention efter programmets afslutning.

e-handelsmoms Elektronisk system med henblik på angivelse, inddrivelse og allokering af den erhvervsdrivendes skyldige moms.

EMCS Excise Movement and Control System. (Integreret system til edb-registrering af punktafgiftspligtige varers bevægelser og kontrollen hermed).

Enhedsværdier Applikation til beregning af de gennemsnitspriser, der indgår i pointsystemet.

Evaluering Bedømmelse af en offentlig interventions værdi ud fra bestemte kriterier og normer.

FISCALIS Flerårigt fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked.

Foreløbig evaluering Kritisk evaluering af de første resultater af programmet og bedømmelse af kvaliteten af overvågningen og gennemførelsen.

Funktion/drift Det at anvende et IT-system. I IT-systemcyklussen er driften det endelige mål, og det er på dette stadium, at resultaterne af de tidligere investeringer (forundersøgelser, udvikling ,installering) realiseres, og at systemet begynder at bidrage til opnåelsen af målene.

Fælles aktioner Samtlige de aktioner, der som led i programmet gennemføres i fællesskab af Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaterne, nemlig seminarer, udvekslinger, multilaterale kontroller og uddannelsesaktiviteter.

GD TAXUD Generaldirektorat for Beskatning og Toldunion.

Indikator Målangivelse for et mål, en mobiliseret ressource, en opnået effekt eller en variabel. De oplysninger, en indikator giver, er kvantitative oplysninger til måling af fakta eller meninger.

Installering Det at installere en IT-applikation eller et IT-system dér, hvor den/det skal anvendes. I IT-systemcyklussen kommer installering efter udvikling og før drift.

IT Informationsteknologi.

IT-applikation Synonym for IT-program.

Levedygtighed Kriterium til bestemmelse af, i hvilken udstrækning ændringer og afledte fordele vedvarer efter programmets afslutning.

MEANS Méthode d'évaluation des Actions de Nature Structurelle. (System til evaluering af EF-programmer. MEANS er en metode til definering af de typiske faser i en evaluering, nemlig først afgrænsning og strukturering af evalueringen efterfulgt af observation, analyse og bedømmelse, jf. nedenfor).

Moms Merværdiafgift.

Multilaterale kontroller Kontroller af multinationale selskaber med interesser eller erhvervsaktiviteter i flere lande. Normalt er mindst tre medlemsstater, undertiden flere, involveret i kontrollerne. Der er to typer multilaterale kontroller: a) multinational kontrol, dvs. integrering og koordinering af nationale kontroller af en multinational virksomhed med filialer eller datterselskaber i to eller flere medlemsstater, og b) koordineret kontrol af to eller flere virksomheder i forskellige medlemsstater.

MVS Movement Verification System.

NSTI Nouveau Système de Transit Informatisé (IT-system for elektronisk udveksling af data mellem de forskellige centraladministrationer sideløbende med varebevægelserne).

Nytteværdi Kriterium for bedømmelse af, om programmet har medført de forventede ændringer og opfyldt behov hos de pågældende parter.

OLAF Office pour la Lutte Anti-Fraude (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, der arbejder uafhængigt af Europa-Kommissionen).

Port/gateway En centraladministrations indgang til CCN-nettet. Der findes kun én port pr. tilsluttet administration. Centraladministrationerne har deres egne net, der giver adgang til portene.

PSO Project Support Office.

Relevans Kriterium for, om programmålene bidrager til at opfylde medlemsstaternes behov.

Resultater En aktivitets effekt på kort sigt for de af programmet omfattede personer.

RTCE Renseignements Tarifaires Contraignants Européens (System dels for udveksling af medlemsstaternes afgørelser vedrørende klassificering og dermed også toldbehandling af varer og anvendelse af handelspolitiske foranstaltninger , dels for gennemførelse af høringer).

SCAC Standing Committee of Administrative Cooperation. (Det Stående Udvalg Vedrørende Administrativt Samarbejde).

SCACform2001 SCAC-formular. (Elektronisk formular til indhentning af yderligere oplysninger, hvis de oplysninger, der opnås gennem VIES-systemet, ikke er tilstrækkelige).

SCAF Underudvalg for bekæmpelse af svig.

SCIT Underudvalg for IT .

SCAT Underudvalg for administrativ uddannelse.

SEED Dataudvekslingssystem på punktafgiftsområdet. Register over godkendte oplagshavere og registrerede erhvervsdrivende som defineret i direktiv 92/12/EØF om punktafgiftspligtige varer.

Seminarer Seminarer er en ideel ramme for møder mellem nationale embedsmænd og eksperter med henblik på at analysere problemerne samt identificere og formidle de bedste løsninger. Seminarerne har til formål at give de nationale embedsmænd mulighed for at tale på egne vegne (og ikke som repræsentanter for deres centraladministration) om deres erfaringer og således forbedre det administrative samarbejde.

SIGL Système d'Information de Gestion des Licences. (Informationssystem, der kan lette forvaltningen af importlicenser for tekstiler og stål omfattet af en kontingentordning).

SIPA Système d'Information Préalable en matière d'Accises. (System med forudgående information på punktafgiftsområdet, der giver en medlemsstat, hvorfra der afsendes et parti punktafgiftspligtige varer, mulighed for at informere eller varsle destinationsmedlemsstaten, således at disse får tid til at iværksætte den fornødne kontrol).

TARIC TARif Intégré Communautaire (Register, der ud fra told- og statistiknomenklaturen for hver enkelt varekategori fastlægger told, øvrige EF-afgifter samt specifikke fællesskabsbestemmelser på dette område).

TCO/TCT Transfert des Cachets d'Origine/Transmission des Cachets de Transit (Program, der giver Kommissionen mulighed for via e-mail at orientere centraladministrationerne om oprindelses- og forsendelsesstempler).

TEMPO Taxud Electronic Management of Projects On line. (Metode til udvikling og forvaltning af IT-projekter).

TOLD 2002 Flerårigt handlingsprogram for toldvæsenet i EF, som støtter og supplerer medlemsstaternes toldaktioner.

TQS Tarif Quota and Surveillance. (Applikation til forvaltning af toldkontingenter og overvågning af importerede produkter med henblik på kontrol af toldlofter, økonomistyring eller bekæmpelse af svig).

Udvekslinger Besøg af 15 dages varighed aflagt af en embedsmand hos en anden medlemsstats centraladministration. De besøgende embedsmænd får mulighed for at møde andre embedsmænd og forbedre deres kendskab til andre medlemsstaters organisation, metoder og procedurer.

Udvikling Det at programmere og afprøve et IT-system. I IT-systemcyklussen kommer udvikling efter forundersøgelser og før installering.

VATR Anmodning om verificering af momsregistreringsnummer (VIES-systemet).

VIES VAT Information Exchange System (IT-net mellem medlemsstaterne, hvorigennem disse kan få oplysninger om alle varetransaktioner inden for Fællesskabet mellem de erhvervsdrivende, der er opført i deres eget momsregister, og dem, der er registreret i en anden medlemsstat, samt bekræfte gyldigheden af en momspligtigs momsregistreringsnummer).

Virkninger En aktivitets effekt på mellemlangt og langt sigt for de af programmet omfattede personer eller indirekte for andre personer.

LITTERATURFORTEGNELSE

De væsentligste informationskilder er følgende:

- Juridiske dokumenter

- Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 888/98/EF af 30. marts 1998 om et fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked (Fiscalis-programmet). EFT L 126 af 28. april 1998, s. 1.

- Beslutning 98/467/EF af 2. juli 1998 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 888/98/EF om et fællesskabshandlingsprogram til forbedring af afgiftssystemerne i det indre marked. EFT L 206 af 23. juli 1998, s.43.

- Rådets forordning nr. 218/92 om administrativt samarbejde inden for området indirekte skatter (moms). EFT L 024 af 1.02.1992.

- Rådets direktiv 91/680/EØF af 16. december 1991 om tilføjelse til det fælles merværdiafgiftssystem og om ændring, med henblik på afskaffelse af de fiskale grænser, af direktiv 77/388/EØF. EFT L 272 af 17. september 1992, s. 0072 - 0072.

- Rådets direktiv 79/1070/EØF af 6. december 1979 om ændring af direktiv 77/799/EØF om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder inden for området direkte skatter. EFT L 331 af 27/12/1979, s. 0008 - 0009.

- Direktiv 77/799/EØF om gensidig bistand mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder. EFT L 336 af 27.12.1977.

- Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17. maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter - Det fælles merværdiafgiftssystem. EFT L 262 af 15. oktober 1977, s. 0044.

- Andre dokumenter

- Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen af Matthaeus-Tax-programmet i perioden fra den 1. januar 1995 til den 31. december 1995. KOM(96) 543 endelig af 4. november 1996.

- Foreløbig evalueringsrapport vedrørende Fiscalis-programmet. SEK (2001) 1328 af 30. juni 2001.

- Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Strategi til forbedring af momssystemet i det indre marked. KOM (2000) 348 endelig af 7. juni 2000.

- Kommissionsprogrammet MEANS, der er et program til forbedring af de evalueringsmetoder, der anvendes i forbindelse med strukturaktioner.

BILAG

Bilag 1: Fiscalis-seminarer

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 2: Svar på de individuelle evalueringsspørgeskemaer fra deltagerne i seminarerne i 2000 og 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 3: Svar på de individuelle evalueringsspørgeskemaer fra deltagerne i seminarerne i 2000 og 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 4: Fiscalis-udvekslinger

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 5: Svar på de individuelle evalueringsspørgeskemaer fra deltagerne i udvekslingerne i 2000 og 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 6: Udvekslinger pr. medlemsstat

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 7: Fiscalis-programmets multilaterale kontroller

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 8: Antal multilaterale kontroller i 1998 og 1999

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 9: Antal multilaterale kontroller i 2000 og 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 10: Antal multilaterale kontroller foreslået i 2002

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 11: Fiscalis-uddannelser og eksterne aktioner

Fiscalis-uddannelse

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

fra 1 (ikke nyttige) til 4 (meget nyttige)

Eksterne aktioner: Fiscalis-seminarer i 2000 og 2001

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 12: Forbedring af de personlige administrative procedurer

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 13: Fiscalis-programmets IT-budget

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 14: Medlemsstaternes evaluering af udviklingen, installeringen og driften af CCN/CSI-systemet

Spørgsmål

Hvor enig er De i nedenstående udsagn? Graden af enighed angives på en skala fra 1 (fuldstændig enig) til 5 (fuldstændig uenig).

Svar

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 15: Medlemsstaternes evaluering af installeringen og driften af de nationale dele af de som led i Fiscalis-programmet udviklede systemer

Hvor enig er De i nedenstående udsagn? Graden af enighed angives på en skala fra 1 (fuldstændig enig) til 5 (fuldstændig uenig).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 16: Medlemsstaternes evaluering af kvaliteten af de af Fiscalis-systemerne leverede oplysninger

Set i forhold til Deres medlemsstats behov, hvorledes evaluerer De kvaliteten af de oplysninger, der leveres af de nedenfor nævnte systemer?

Hvor enig er De i nedenstående udsagn? Graden af enighed angives på en skala fra 1 (fuldstændig enig) til 5 (fuldstændig uenig).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 17: Medlemsstaternes evaluering af fuldstændigheden af de af Fiscalis-systemerne leverede oplysninger

Fiscalis-programmets systemer giver Deres medlemsstat oplysninger om administrationer, skatte- og afgiftspligtige personer, afgiftssatser i de forskellige medlemsstater, lovgivning og varesalg inden for Fællesskabet.

Er de oplysninger, som disse systemer giver Deres medlemsstat, fuldstændige set i relation til de væsentligste programmål:

Forenkling og modernisering af lovgivningen

Ensartet anvendelse af lovgivningen

Fremme af det administrative samarbejde

Bekæmpelse af svig?

(1) Alle nødvendige oplysninger bliver givet

(2) Næsten alle nødvendige oplysninger bliver givet, men der er dog mulighed for visse forbedringer

(3) De nødvendige oplysninger bliver ikke givet

(4) De leverede oplysninger er ikke nyttige.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 18: CLO-ledernes evaluering af momsapplikationerne

Gælder nedenstående udsagn for de systemer, der anvendes i Deres medlemsstat?

Hvor enig er De i nedenstående udsagn? Graden af enighed angives på en skala fra 1 (fuldstændig enig) til 5 (fuldstændig uenig).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 19: BLA-ledernes evaluering af punktafgiftsapplikationerne

Gælder nedenstående udsagn for de systemer, der anvendes i Deres medlemsstat?

Hvor enig er De i nedenstående udsagn? Graden af enighed angives på en skala fra 1 (fuldstændig enig) til 5 (fuldstændig uenig).

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 20: Medlemsstaternes evaluering af anvendelsen af Fiscalis-programmets systemer

Spørgsmål

Har De et system til overvågning af anvendelsen af IT-systemerne/fører De regelmæssig statistik over anvendelsen af systemerne?

Angiv ved et kryds i kolonnen "Overvågning" i tabellen nedenfor, om De overvåger anvendelsen af de nævnte systemer, og i bekræftende fald om De gør det regelmæssigt (løbende systemovervågning og regelmæssig rapportering) eller ad hoc (ingen regelmæssig rapportering).

Med hensyn til de systemer, som De overvåger eller har et klart overblik over, bedes De angive, hvor hyppigt systemerne anvendes ved at sætte kryds i det relevante felt i kolonnen "Hyppighed".

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Er embedsmændene retligt eller administrativt forpligtet til at anvende disse systemer i Deres medlemsstat? (sæt kryds i kolonnen "Forpligtelse").

Svar

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Bilag 21: Evaluering af kommunikations- og informationsudvekslingssystemernes nytteværdi foretaget af deltagerne i Fiscalis-programmets fælles aktioner

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>