52001DC0720

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET - Udvikling af Schengen-Informationssystem II

INDHOLD

1. Indledning

2. Den nuværende situation

2.1. Schengen-reglernes integration i Den Europæiske Union

2.1.1. SIS i Schengen-konventionen

2.1.2. Schengen-reglernes integration i Den Europæiske Union

2.2. Beskrivelse af SIS I

2.3. Igangværende arbejde

3. Udviklingen af SIS II fra 2002

3.1. Det tekniske arbejde

3.1.1. Styring af projektet efter 2002

3.1.2. Tekniske aspekter

3.1.2.1. Faserne i den tekniske udvikling af SIS II-projektet

3.1.2.2. De grundlæggende tekniske krav

3.1.2.3. Spørgsmålet om SIS II's fremtidige net

3.2. Den institutionelle ramme om fastlæggelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for udvikling af SIS II

3.3. Fastlæggelse af det rette retsgrundlag for lovgivningsforslag om udvikling af SIS II

3.4. Virkningerne af den "variable geometri"

3.5. De finansielle aspekter ved udviklingen af SIS II

4. Forvaltningen af SIS II efter installationen

5. Inddragelse af fremtidige nye eu-lande

6. Konklusioner

FINANSIERINGSOVERSIGT

1. Indledning

Den gradvise indførelse af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed indebærer, at der skabes et område uden indre grænser. Herom fastsætter EF-traktatens artikel 61, at der skal vedtages foranstaltninger, der skal sikre fri bevægelighed for personer i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 14, og i forbindelse hermed direkte tilknyttede ledsageforan staltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl og indvandring samt foranstaltninger med henblik på at forebygge og bekæmpe kriminalitet.

Som led i det regeringssamarbejde, der blev indført ved Schengen-aftalen, har de berørte medlemsstater vedtaget foranstaltningerne til afskaffelse af personkontrollen ved de indre grænser og gennemførelse af den frie bevægelighed for personer, uanset disses nationalitet, samt alle de foranstaltninger, man skønnede nødvendige for at få ophævet kontrollen ved de indre grænser. Disse foranstaltninger omfattede bl.a. harmonisering af kontrollen og overvågningen ved de ydre grænser, harmonisering af visumpolitikken, forskellige former for politisamarbejde og strafferetligt samarbejde samt indførelse af Schengen-Informations systemet (SIS).

SIS er et fælles system, der ved elektronisk søgning giver medlemsstaternes myndigheder adgang til indberetninger af personer og genstande, hvilket ofte kan være nyttigt i forbindelse med visumudstedelse, kontrol ved de ydre grænser og den kontrol, politi og toldvæsen udfører inde i landet. SIS spiller derfor en meget vigtig rolle for det område uden grænser, der blev oprettet med Schengen-aftalen, og systemet er nødvendigt, både for at den frie bevægelighed for personer kan fungere, og for det politimæssige og strafferetlige samarbejde inden for Schengen.

Schengen-reglerne, herunder SIS, blev den 1. maj 1999 optaget i Den Europæiske Union ved en tillægsprotokol til Amsterdam-traktaten.

Det nuværende SIS tog sigte på integration af 18 stater [1] og er baseret på en i dag forældet edb-teknologi. Ifølge Schengen-landene vil det gå ud over SIS' operationelle stabilitet, hvis det blev udvidet til et større antal stater, og det vil også kunne vise sig at være teknisk umuligt. Allerede før Schengen-reglerne blev optaget i EU-retten drog de derfor den konklusion, at det var nødvendigt at udvikle anden generation af SIS-systemet.

[1] De 15 EU-lande, Island og Norge samt en reserveplads.

Udvikling af SIS II er en forpligtelse, der må opfyldes inden for den fastsatte frist, dels fordi de fremtidige nye medlemsstater ikke vil kunne optages i det nuværende SIS, og dels fordi deres optagelse i SIS II er en forudsætning for, at de kan komme med i området uden indre grænser.

Udviklingen af SIS II vil desuden åbne mulighed for at effektivisere systemet ved brug af mere avanceret teknologi og indførelse af nye funktioner, som erfaringerne med det nuværende område uden indre grænser har vist vil være nyttige.

Den 28.-29. maj 2001 bekræftede Rådet (retlige og indre anliggender), at man skulle prioritere udviklingen af SIS II inden 2006. Rådet enedes også om, at det var nødvendigt at koordinere arbejdet i Rådet, at medlemsstaterne skulle afsætte de fornødne midler til at videreføre det tekniske arbejde i 2001, og at udviklingen af SIS II fra 2002 i princippet skal finansieres af Fællesskabet (i henhold til artikel 41, stk. 3, i EU-traktaten, hvad angår de aspekter af SIS, der henhører under den tredje søjle, mens EU-budgettet automatisk skal træde til, når der er tale om aspekter under den første søjle).

Hvad det sidstnævnte spørgsmål angår, erindres om, at denne situation skyldes, at der ikke er fuld enighed om, at det skal finansieres af medlemsstaterne. Denne situation vil også kunne opstå igen i fremtiden, og for at skabe mulighed for en mere fleksibel håndtering af tilsvarende situationer, der opstår på grund af EU-traktatens artikel 41, stk. 3, overvejer Kommissionen til sin tid at fremlægge forslag til en interinstitutionel aftale, der tilgodeser institutionernes respektive beføjelser og bygger på den aftale, der allerede er indgået inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

For at komme videre med arbejdet har det belgiske formandskab og Sverige fremlagt to initiativer, som Rådet nu er ved at vedtage - det ene er baseret på den første søjle, det andet på den anden søjle, og formålet er at give Kommissionen til opgave med bistand fra et udvalg at udvikle SIS II og fastlægge et retsgrundlag for systemets finansiering.

Sideløbende hermed har Rådet (budget) åbnet mulighed for at finansiere forberedende foranstaltninger i 2002

Kommissionen besluttede den 28. september 2001 at påtage sig ansvaret for finansieringen af SIS II såvel som for udviklingen af systemet på basis af denne EU-finansiering ud fra princippet om, at udviklingen af SIS II skal ske:

- i snævert samarbejde med de medlemsstater, der har erfaringer med SIS I

- under behørig inddragelse af Europa-Parlamentet

- med bistand fra Den Fælles Tilsynsmyndighed, når det skønnes nødvendigt

- under hensyntagen til ansøgerlandenes holdning.

Kommissionen påtager sig dette ansvar, men vil dog gerne understrege, at den ikke er alene om det. Det er klart, at Kommissionen har ansvaret for budgetgennemførelsen, men betingelserne for en ordentlig budgetgennemførelse må også være opfyldt. I den forbindelse er det fortsat Rådet og Parlamentet, som jo er fælles om budgetmyndigheden, der har ansvaret for at opføre de fornødne midler på budgettet.

Desuden er det fortsat den lovgivende myndighed, der har ansvaret for, at de fornødne lovgivningsbestemmelser vedtages i tide. Forsinkelser heri vil kunne gøre det umuligt at holde tidsplanen for indførelsen af systemet. For udviklingen og indførelsen af SIS II vil kræve, at de bestemmelser, der skal træde i stedet for Schengen-konventionens artikel 92-119, vedtages i tide. Disse bestemmelser skal vedtages med hjemmel i de retsgrundlag, der findes hertil i traktaterne, således at de øvrige institutioner fuldt ud vil kunne spille den rolle, de har i EU's og Fællesskabets institutionelle system.

Med denne meddelelse ønsker Kommissionen allerede i 2001 at forberede de opgaver, den vil få ansvaret for fra 2002, og få gang i debatten om de forskellige aspekter ved udviklingen af SIS II under hensyn til den sammenhæng og kontinuitet, der må skabes med det indledende arbejde, der er sat i gang i Rådet. Meddelelsen omhandler først og fremmest perioden frem til 2006, i løbet af hvilken SIS II skal udvikles og indføres. Hvad angår forvaltningen af SIS II, efter at systemet er trådt i drift, kan der på indeværende stadium kun skitseres en række valgmuligheder. Valget af den ene frem for den anden vil afhænge af, hvilke beslutninger der senere hen træffes.

2. Den nuværende situation

2.1. Schengen-reglernes integration i Den Europæiske Union

2.1.1. SIS i Schengen-konventionen

SIS er et redskab til samarbejde mellem de berørte myndigheder, når det drejer sig om at sikre gennemførelsen af de forskellige foranstaltninger, der er truffet for at skabe et område uden indre grænser.

Ifølge artikel 93 i Schengen-konventionen har "Schengen-informationssystemet i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention og ved hjælp af oplysningerne i dette system til formål at bevare den offentlige orden og sikkerhed, herunder også statens sikkerhed, og sikre anvendelsen af denne konventions bestemmelser om persontrafik på de kontraherende parters område".

SIS indeholder udelukkende de kategorier af oplysninger, som de enkelte medlemsstater meddeler, og som er nødvendige med henblik på udlevering (artikel 95), nægtelse af indrejse (artikel 96), efterlysning af forsvundne personer eller personer, der skal beskyttes (artikel 97), efterlysning af vidner og mistænkte eller domfældte personer (artikel 98), diskret overvågning eller målrettet kontrol (artikel 99) samt eftersøgning af genstande med henblik på beslaglæggelse eller som bevismidler i en straffesag (artikel 100). Den indberettende medlemsstat efterprøver, om sagens vigtighed gør det berettiget at optage indberetning i SIS (artikel 94).

Systemet består af en national del (N-SIS) og en teknisk støttefunktion i Strasbourg, som Frankrig har ansvaret for, og som administreres i fælles regi (C-SIS). Datafilen i hvert N-SIS skal være identisk med datafilerne i de andre N-SIS'er, hvilket sikres, ved at oplysningerne sendes online via C-CIS. Myndighederne i en medlemsstat kan kun slå op i datafilen i deres eget N-SIS (artikel 92, stk. 2 og 3 i Schengen-konventionen).

Schengen-konventionen indeholder også et særligt kapitel om beskyttelse af personoplys ninger og datasikkerhed inden for SIS (Schengen-konventionens artikel 102-118). Der er oprettet en fælles tilsynsmyndighed, som bl.a. har fået til opgave at føre kontrol med C-SIS (Schengen-konventionens artikel 115).

2.1.2. Schengen-reglernes integration i Den Europæiske Union

I henhold til protokollen til Amsterdam-traktaten blev Schengen-reglerne integreret i Den Europæiske Union den 1. maj 1999, og i sin afgørelse af 20. maj 1999 [2] definerede Rådet de elementer i Schengen-reglerne, der skulle integreres i EU. Blandt disse indgår reglerne om SIS, dvs. artikel 92-118 i Schengen-konventionen samt de relevante afgørelser og erklæringer fra Eksekutivkomiteen (herunder også afgørelse SCH/Com-ex (98) 29rev af 23.6.1998 om en opfejningsklausul, som skal dække samtlige tekniske Schengen-regler [3], der er vedtaget inden for rammerne af SIS).

[2] Afgørelse nr. 1999/435/EF om definition af Schengen-reglerne med henblik på, i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i EF-traktaten og EU-traktaten, at fastsætte retsgrundlaget for de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengen-reglerne, EFT L176 af 10.7.1999, s. 1.

[3] EFT L 239 af 22.9.2000, s. 144.

Schengen-reglerne blev integreret som sådanne, dog med visse tilpasninger, der var nødvendige, for at de kunne finde anvendelse fra 1. maj 1999 inden for EU's retlige og institutionelle rammer (artikel 1 i protokollen om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union, herefter benævnt "Schengen-protokollen").

I forbindelse med arbejdet med de foranstaltninger, der var nødvendige for at integrere Schengen-reglerne i EU, kom Kommissionens tjenestegrene også ind på muligheden for at oprette en særlig instans til forvaltning af SIS. Denne tanke blev dog afvist af medlemsstaterne, fordi man tvivlede på, at man kunne nå at oprette en sådan instans før Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse, og man frygtede for, at det ville gå ud over SIS' operationelle karakter. Medlemsstaterne tilkendegav dog, at denne holdning ikke foregreb det spørgsmål, som senere ville opstå med hensyn til forvaltningen af det fremtidige SIS II.

Blandt de foranstaltninger, der er vedtaget med henblik på at integrere Schengen-reglerne i EU, har Rådets afgørelse af 20. maj 1999 om fastsættelse af retsgrundlaget for hver af de bestemmelser og afgørelser, der udgør Schengen-reglerne [4], særlig betydning. Et af formålene med denne "fordeling" af de enkelte Schengen-regler mellem første og anden søjle var nemlig at fastlægge retsgrundlaget for de fremtidige forslag, der fremsættes til udbygning af Schengen-reglerne [5].

[4] Rådets afgørelse 1999/436/EF af 20. maj 1999, EFT L176 af 10.7.1999, s. 17.

[5] Se 4. betragtning i afgørelse 1999/436/EF.

Rådet har imidlertid ikke kunnet fastlægge denne fordeling for reglerne angående SIS, som i bilagene til afgørelse 1999/436/EF kun figurerer "pour mémoire", uden fastlæggelse af noget retsgrundlag.

I mangel af en "fordeling" fastlagt af Rådet skal Schengen-reglernes bestemmelser om SIS "betragtes som retsakter baseret på afsnit VI i EU-traktaten", jf. artikel 2, stk. 1 in fine i Schengen-protokollen. I henhold til samme protokols artikel 5, stk. 2, skal ethvert nyt forslag angående Schengen-reglerne imidlertid være baseret på det eller de relevante retsgrundlag i selve traktaterne, også selv om Rådet ikke har fastlagt fordelingen af de relevante dele af Schengen-reglerne mellem første og tredje søjle.

2.2. Beskrivelse af SIS I

SIS er et indberetningssystem, dvs. et søgeinstrument, som politiet, grænsepolitiet, toldvæsenet og de myndigheder, der udsteder visa og opholdstillader, konsulterer, og de har hver især adgang til de kategorier af oplysninger, de har brug for til deres særlige opgave [6]. Hvert Schengen land har ansvaret for optagelsen af oplysninger i SIS, og indberetninger til SIS er underlagt den nationale lovgivning i det Schengen-land, der optager dem, medmindre strengere regler gælder i henhold til Schengen-reglerne.

[6] Schengen-konventionens artikel 101.

Ved hjælp af dataene i SIS bliver brugerne i stand til at identificere personer og genstande, konstatere, om der er grund til ransagninger, og i det fornødne omfang sikre beskyttelsen af det personale, der har ansvaret for kontrollen. Er der et "hit" - dvs. når en person eller genstand findes - kontakter den ansvarlige myndighed normalt det nationale SIRENE-kontor for at få yderligere oplysninger. Disse formidles i bilaterale kontakter mellem de implicerede nationale SIRENE-kontorer efter strenge procedurer fastlagt i SIRENE-håndbogen.

SIS indeholder over 10 mio. data. Størsteparten af dem omhandler identitetsdokumenter, der er stjålet, misbrugt eller bortkommet. Antallet af indberettede personer (omfattende artikel 95-99) ligger på over 1 mio. De statistikker, Rådet har fået forelagt om "hits", er ganske vist vanskelige at sammenligne, fordi de er opgjort efter forskellige nationale metoder, men de er udtryk for medlemsstaternes positive holdning til systemets effektivitet.

Efter flere års erfaringer er brugerne blevet fortrolige med de muligheder, SIS-systemet giver, og kan også pege på mulige forbedringer. Den fælles tilsynsmyndighed har spillet en central rolle ved at afgive udtalelser og henstillinger til, hvordan SIS kan bringes til at fungere korrekt, på linje med de regler om databeskyttelse, der er fastlagt i Schengen-konventionen. Den fælles tilsynsmyndighed har specielt afgivet 15 henstillinger i april 2000, hvoraf der allerede er taget hensyn til de fleste [7].

[7] Fem af dem vil skulle gennemføres, når man udvikler SIS II. F.eks. er det vigtigt, at man finder frem til en permanent teknisk løsning, der kan sikre, at ingen EU-borger eller andre underlagt EU-reglerne om fri bevægelighed vil blive sat på artikel 96-listen. Også spørgsmålet om misbrug af identitet må afklares.

Dette er baggrunden for det arbejde, Rådet satte i gang med henblik på at få udviklet et SIS II, på basis af sin evaluering af, hvordan det nuværende system har fungeret.

2.3. Igangværende arbejde

Drøftelserne af, hvordan man kunne forbedre SIS både i et teknisk og funktionelt perspektiv, startede i 1996, og den første gennemførlighedsundersøgelse af SIS II blev foretaget i 1998. Men det er først for nylig, at der er kommet gang i drøftelserne i Rådet [8], navnlig i lyset af den forestående udvidelse af EU.

[8] SIS 2 COMIX 21; CATS 9 SIS 30 COMIX 238; CATS 14 SIS 40 COMIX 304.

Projektet tog igen fart under det svenske formandskab, hvor arbejdsgrupper i Rådet begyndte at gå videre med forberedelserne til SIS II [9]. SIRENE-arbejdsgruppen har sammen med SIS-arbejdsgruppen udarbejdet udkast til en liste over mulige nye funktioner [10].

[9] Dok. SN 2728/01, der skitserer de strategiske tekniske krav til en ny infrastruktur for SIS ; og SIS-TECH 32, der omhandler de tekniske implikationer af de nye funktioner, der for øjeblikket drøftes i Rådet.

[10] De nuværende SIS-brugere har peget på fire hovedtyper af nye funktioner:

På basis af dette arbejde og under hensyn til alle forslag fra medlemsstaterne og forslag fremsat efter Rådets møde (retlige og indre anliggender) den 20. september om terrorisme er det belgiske formandskab nu ved at forberede drøftelserne i Rådet om de mulige nye krav og dermed også de nye prioriterede mål for SIS. Samtidig blev det bekræftet, at SIS II skulle være et nyt system i betragtning af den udvikling, der ønskes, og som SIS I ikke vil kunne klare.

Kommissionen vil gerne understrege, hvor vigtigt det er at komme videre med at få fastlagt SIS' funktioner. Den fremhæver, at nogle af de forslag, der for øjeblikket drøftes, vil indebære en fundamental ændring af formålet med SIS, fordi det vil ændre sig fra at være et indberetningssystem til at blive et indberetnings- og efterforskningssystem. Desuden bemærker den, at selv om der er forslag fremme, der allerede kunne gennemføres inden for rammerne af det nuværende system, og som der vil skulle tages hensyn til i det nye SIS II, er der mange, der rent teknisk forudsætter, at SIS II udvikles.

Blandt de spørgsmål, der drøftes, er der forslag angående en udvidelse af adgangen til SIS, enten for et større antal myndigheder som sikkerheds- og efterretningstjenester, Europol, domstole, Eurojus og asylmyndigheder, eller i et større omfang for de myndigheder, der f.eks. har ansvaret for opholdstilladelser.

Disse forslag, og i særdeleshed de af dem, der er en opfølgning af instrukser fra Det Europæiske Råd eller af initiativer, der faktisk allerede var planlagt, bl.a. adgang for Europol [11] som omhandlet i den handlingsplan, der blev vedtaget på Det Europæiske Råds møde i 1998 i Wien, kunne gennemføres på ret kort sigt og uden alt for komplicerede tekniske implikationer. Kommissionen bemærker også, at spørgsmålet om adgang for domstolene kunne drøftes i forbindelse med Rådets drøftelser angående den europæiske arrestordre. De myndigheder, der er nævnt i rammeafgørelsen, burde også have adgang til systemet. Desuden kunne indberetninger efter artikel 95 - varetægtsarrest med henblik på udlevering - udvides, således at de også kommer til at indeholde alle oplysningerne fra den europæiske arrestordre og kan danne grundlag for anholdelser og udleveringer.

[11] Med det formål at fremme politibistand til forebyggelse og afsløring af kriminelle handlinger.

Der er andre spørgsmål, der drejer sig om nye kategorier af oplysninger i det nye system, eller muligheden for, at SIS-data i fremtiden også skulle kunne bruges til mere omfattende politimæssige formål og formål i forbindelse med personers bevægelser inden for Schengen-området.

Kommissionens opfattelse er her, at denne debat bør foregå under fuld hensyntagen til og supplere den sideløbende udvikling på andre områder, der drøftes på EU-plan. I særdeleshed bør SIS ikke overlappe Europols informationssystem, der skal gennemføres i 2002 som et støttesystem for analyser og efterforskning af alvorlig organiseret kriminalitet, men det kunne i stedet for fokusere på forebyggelse og afsløring af trusler mod den offentlige orden og den nationale sikkerhed.

Hvad angår SIS' andre kernefunktioner, f.eks. anvendelse af reglerne om fri bevægelighed for personer, bør den øgede rolle, SIS eventuelt bør spille, vurderes inden for de relevante rammer i Rådet. I den forbindelse henvises der til konklusion nr. 26 fra Rådets møde (retlige og indre anliggender) den 20. september, hvori der opfordres til at etablere et netværk til informationsudveksling angående udstedte visa. Kommissionens holdning hertil er, at dette spørgsmål bør overvejes nærmere inden for rammerne af udviklingen af SIS II. En ny funktion i forbindelse med udveksling af oplysninger om udstedte visa vil komme til at omfatte oplysninger, der allerede i dag indhentes eller kræves af visumansøgeren. En sådan visumfunktion kunne navnlig være nyttig som et identifikationsmiddel, når der er tale om at bekæmpe terrorisme og organiseret kriminalitet, sikre ægtheden af visa udstedt ved de ydre grænser, forbedre behandlingen af visumansøgninger ved at gøre det lettere at kontrollere den rejsendes hæderlige motiver (fra og med visumansøgning nummer to), indføre lettelser for rejsende, der har mistet deres rejsedokumenter, og lette hjemsendelse af illegale indvandrere.

Mere generelt vil Kommissionen i forbindelse med sine opgaver i relation til den tekniske udvikling af SIS II gerne understrege vigtigheden af, at Rådet i december opstiller politiske retningslinjer for de foreslåede nye funktioner, herunder også funktioner knyttet til den første søjle, hvilket vil lette det tekniske arbejde.

Den fremhæver også, at hver af disse nye funktioner, som Rådet måtte træffe afgørelse om, også de, der gradvis indføres på længere sigt, vil kræve en grundig vurdering af det juridiske grundlag og databeskyttelseskravene samt de finansielle og tekniske vilkår.

Endelig minder Kommissionen om, at der også må tages behørigt hensyn til Europa-Parlamentets udtalelse.

3. Udviklingen af SIS II fra 2002

3.1. Det tekniske arbejde

3.1.1. Styring af projektet efter 2002

Det er Kommissionen, der skal stå for den tekniske udvikling af projektet fra 2002, og den vil gerne pege på nogle af hovedelementerne i den fremgangsmåde, den vil følge, og som tager sigte på at få projektet gennemført inden for den stramme tidsplan. Den vil :

* sikre både sammenhæng og kontinuitet med det arbejde, der gennemføres inden for Rådets rammer. Udviklingen af SIS II vil foregå i tæt samarbejde med medlemsstaterne, navnlig inden for rammerne af de udvalgsstrukturer, Rådet skal træffe afgørelse om efter de belgisk-svenske intiativer

* anmode om at få afsat tilstrækkelige ressourcer til styring af projektet. Et projektstyringsteam er ved at blive nedsat, og det skal koordinere udviklingen i projektet og fungere som fast kontaktsted for medlemsstaterne (jf. bilag). Der vil i det fornødne omfang blive gjort brug af yderligere ekstern ekspertise

* tage hensyn til de interne retningslinjer, den har opstillet for andre større IT-projekter, navnlig med henblik på inddragelse af sikkerhedsaspekterne på et tidligt stadium. Når disse retningslinjer følges, vil det også lette indkøbsprocedurerne. Desuden vil Kommissionen udnytte det arbejde, der tidligere er gjort, og som kunne være relevant, f.eks. visse projekter, analyser og forskningsarbejde udført inden for rammerne af teknologiprogrammet for informationssamfundet (femte rammeprogram), programmet for dataudveksling mellem administrationerne (IDA), e-Europe-initiativet eller EURODAC

* sikre, at der foretages en ekstern, uafhængig kvalitetskontrol (omfattende den ovenfor beskrevne gennemførlighedsundersøgelse)

* sikre, at databskyttelseskravene overholdes på alle stadier i udviklingsfasen. I den forbindelse skal Schengens fælles tilsynsmyndighed spille en rolle. Efter indførelsen af den europæiske tilsynsførende for databeskyttelse skal denne også spille den rolle, der er fastlagt i forordningen af 18. december 2000 [12].

[12] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger.

3.1.2. Tekniske aspekter

3.1.2.1. Faserne i den tekniske udvikling af SIS II-projektet

Planlægningen af den tekniske udvikling af SIS II vil følge det nedenfor beskrevne mønster. Kommissionen minder dog om, at en ordentlig iværksættelse af projektet forudsætter, at medlemsstaterne først enes om de vigtigste funktioner i SIS II, og at projektets vellykkede gennemførelse kræver, at de i tide enes om, hvilke funktioner og data den endelige tekniske løsning skal kunne håndtere.

(1) Forberedende arbejde og gennemførlighedsundersøgelse

Som supplement til det forberedende arbejde i Rådet [13] vil der blive sat en gennemførlighedsundersøgelse i gang i nært samarbejde med medlemsstaterne, og den skal dække de tekniske, finansielle og organisatoriske aspekter ved udviklingen og indførelsen af SIS II.

[13] De vigtigste af de dokumenter, Rådets arbejdsgruppe SIS-TECH hidtil har udarbejdet inden for rammerne af forberedelserne til SIS II, vil blive grundigt overvejet.

Denne undersøgelse skal tage højde for de skiftende politiske og juridiske bindinger. Den aktuelle debat om SIS' karakter vil få indvirkning på den tekniske løsning, der skal analyseres, bl.a. fordi der er stor forskel mellem et system, der kun videregiver meddelelser, og et system, der også skal håndtere forespørgsler fra de endelige brugere, som det foreslås af nogle.

Undersøgelsen skal vurdere gennemførligheden af en strategisk fremgangsmåde, hvor en teknisk infrastruktur med udvidelsespotentiale gradvis kunne tilpasses til de aktuelle og fremtidige krav. Den skal også opstille en realistisk tidsplan for indførelsen af systemet, hjælpe med til at indkredse, hvad der må gøres for at mindske eller eliminere eventuelle risici under implementeringen, og hvilke betingelser der må være opfyldt, for at projektet kan gennemføres med succes inden for de givne frister.

Desuden skal det undersøges, om det vil være mest effektivt at have et centraliseret eller et decentraliseret system, selv om det er et valg, der må træffes på det politiske plan, da det strækker sig ud over det tekniske arbejde [14].

[14] Det må pointeres, at beslutningen om, hvorvidt SIS II skal have en central del eller ej, må adskilles fra vurderingen af behovet for at have en central organisation, når SIS II bliver operationelt, til at varetage en række opgaver som f.eks. hjælp til brugerne eller sikkerhedstilsyn.

Endelig skal undersøgelsen give et fornuftigt grundlag for at afsætte de menneskelige og finansielle ressourcer, der er nødvendige, både til at gennemføre projektet og til at få de endeligt valgte tekniske løsninger til at fungere efter hensigten.

(2) Udviklings- og konstruktionsfasen (offentlige indkøb)

Anden fase skal starte med indkaldelse af tilbud på levering af den tekniske løsning, som på Kommissionens ansvar og under dens nøje tilsyn er første skridt til implementeringen af systemet.

Opstillingen af udbuddets tekniske specifikationer for SIS II skal baseres på resultaterne af gennemførlighedsundersøgelsen. Specifikationerne skal tage behørigt hensyn til de krav, Rådet fastlægger (data, funktionalitet, adgang osv.), eller i mangel af en sådan fastlæggelse åbne mulighed for at tilgodese nye krav, der måtte opstå. De skal også sætte Kommissionen i stand til at bevare kontrollen med systemudviklingen.

(3) Brugeraccept og brugertilpasning

Brugernes accept af systemet skal testes, før det tilpasses til de forskellige brugere - i første omgang skal den foreslåede løsning sammenholdes med de opstillede tekniske krav og efter brugertilpasningen med brugernes krav. Selve brugertilpasningen vil afhænge af, hvor fleksibel den valgte løsning er, dvs. om det er nødvendigt at tilpasse den til nye funktioner, eller om den selv kan tilpasse sig.

(4) Overgangen til SIS II og forberedelse af den operationelle fase

Overgangen fra SIS I til SIS II udgør sammen med forberedelsen af de nye medlemsstaters tilslutning projektets slutfaser.

Forud for overgangen til SIS II skal der foretages en risikovurdering for at fastslå, om det vil være mest effektivt at køre med de to systemer parallelt i en præ-operationel fase eller gå direkte over fra SIS I til SIS II.

For at sikre den operationelle fase en god start skal det i forbindelse med det under punkt 2 nævnte udbud også sikres, at kontrahenten tager sig af vedligeholdelses- og støttefunktionerne.

3.1.2.2. De grundlæggende tekniske krav

Ved opstillingen af de tekniske krav, der skal opfyldes med SIS II, må der tages hensyn til de nuværende tekniske karakteristika ved SIS. Systemets nuværende funktion går stort set ud på at validere og formidle oplysninger fra medlemsstater til alle de andre medlemsstater og garantere, at de alle får de samme oplysninger. Det fungerer hele døgnet rundt og må beskyttes på en måde, der giver en høj grad af tilgængelighed og sikkerhed.

På grundlag heraf og under hensyn til SIS's mål og funktioner såvel som behovet for at undgå at gentage de nuværende mangler i det nye system bør den tekniske løsning opfylde følgende grundlæggende krav:

- SIS II skal være baseret på moderne og lettilgængelig teknologi, således at løsningen bliver enkel og let at håndtere, og omkostninger til vedligeholdelse og ændringer bliver lavere end med det nuværende system

- når IT-løsningen etableres, bør den let kunne tilpasses til nye dataområder eller datakategorier. Det bør også være muligt at videreudbygge den tekniske løsning og samtidig gradvis tilføje nye funktioner

- et særligt krav må være, at det ikke må tage så lang tid at afprøve og gennemføre ændringer, f.eks. i forbindelse med en ny medlemsstats tilslutning. I den forbindelse kan udvikling af fælles nationale grænseflader spille en vigtig rolle

- i betragtning af det store antal slutbrugere af SIS II og potentielle nye funktioner må den nye løsning være i stand til at håndtere større mængder data end det nuværende SIS

- sikkerheden har afgørende betydning i projektet, og i den henseende bør man bygge på alle de nuværende bestemmelser. Brugen af fælles standarder og andre muligheder bør udforskes.

3.1.2.3. Spørgsmålet om SIS II's fremtidige net

Definitionen af det net, der skal benyttes af SIS II (og dets sikkerhed), bør opfattes som en særskilt del af hele løsningen og bør mindst indgå som et delprojekt under projektet. Bliver der tale om et centraliseret system, er der især tre muligheder, der kunne undersøges nærmere:

* brug af det nuværende net "SISNET", efter udvidelse og tilpasning til at kunne håndtere flere medlemsstater og en mere moderne kommunikationsprotokol

* brug af IDA

* et helt nyt net. Denne mulighed, som naturligvis er den dyreste, vil kræve samme planlægning, opstilling af specifikationer, implementeringsfaser osv. som beskrevet ovenfor.

3.2. Den institutionelle ramme om fastlæggelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for udvikling af SIS II

Indførelsen af SIS II er et omfattende projekt med stor politisk betydning. Det er klart, at dette projekt kun vil kunne føres ud i livet inden for de givne frister gennem en fælles og målbevidst indsats fra alle berørte institutioner og medlemsstater. Graden af deres deltagelse er imidlertid forskellig, alt efter hvilke foranstaltninger der skal træffes til udvikling og indførelse af SIS II. Der må derfor sondres mellem tekniske og organisatoriske foranstaltninger og beslutninger på den ene side og lovgivningsforanstaltninger på den anden.

De tekniske foranstaltninger og beslutninger, der drejer sig om iværksættelsen af gennemførlighedsundersøgelsen i 2002 og derefter udsendelsen af udbuddet på installation af SIS II, sorterer under Kommissionen.

Som allerede nævnt vil den imidlertid ikke stå alene om denne opgave, men gøre brug af medlemsstaternes ekspertise inden for rammerne af de udvalgsprocedurer, der tales om i de belgisk-svenske initiativer.

Europa-Parlamentet vil blive underrettet om arbejdet i overensstemmelse med udvalgsprocedurerne i Rådets afgørelse nr. 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen [15] og aftalen mellem Europa-Parlamentet og Kommissionen herom [16].

[15] EFT L184 af 17.7.1999, s. 23

[16] EFT L256 af 10.10.2000, s. 19

De lovgivningsmæssige foranstaltninger, der hovedsagelig skal dreje sig om de aspekter ved SIS, der falder ind under Schengen-konventionens artikel 92-118, skal være baseret på de relevante retsgrundlag i traktaterne og skal derfor ikke behandles inden for rammerne af de ovenfor omhandlede udvalgsprocedurer.

Institutionerne og medlemsstaterne skal derfor udøve den rolle, de har i henhold til disse retsgrundlag. Det bemærkes, at ifølge traktaterne ligger initiativretten både hos medlemsstaterne og Kommissionen, men for foranstaltninger baseret på EF-traktatens afsnit IV har medlemsstaterne først denne initiativret fra 30. april 2004.

Kommissionen vil gerne understrege, hvor vigtigt det er klart at få fastlagt, hvilke foranstaltninger der henhører under de to kategorier, for at afgøre, inden for hvilke institutionelle rammer hver af dem skal behandles. Ud fra denne tankegang vil den erklæring, der afgives ved vedtagelsen af de to belgisk-svenske initiativer, opregne, hvilke elementer der i forbindelse med udviklingen af SIS II vil falde ind under de udvalgsprocedurer, der er fastlagt for at bistå Kommissionen i dens tekniske arbejde, og på den anden side hvilke lovgivningsinitiativer der skal tages som led i det program, som det belgiske formandskab er ved at opstille.

3.3. Fastlæggelse af det rette retsgrundlag for lovgivningsforslag om udvikling af SIS II

De lovgivningsforanstaltninger, der er nødvendige for at udvikle SIS II, skal være baseret på det rette retsgrundlag i traktaterne. I 1999 var debatten herom ved Schengen-reglernes integration i EU påvirket af et hovedsageligt pragmatisk, men i sig selv legitimt hensyn, nemlig ønsket om ikke at vanskeliggøre driften af SIS ved at fastlægge et dobbelt retsgrundlag i traktaterne. Kommissionen finder, at det må være muligt i dag at nå til enighed om dette spørgsmål.

Kommissionens holdning, som den fastholdt under arbejdet med fordelingen af Schengen-reglerne, er, at selv om SIS er et meget vigtigt element i samarbejdet inden for Schengen, er systemet ikke et mål i sig selv, men skal tjene gennemførelsen af de foranstaltninger og det samarbejde, der er omhandlet i de andre kapitler i Schengen-konventionen. Bestemmelserne om oprettelsen af SIS og driften og brugen af det er ganske eksplicitte på det område - SIS har til formål at værne om sikkerheden og den offentlige orden og bestemmelserne om den frie bevægelighed for personer (artikel 93). SIS kan derfor ikke reduceres til et instrument, der alene skal tjene politisamarbejdet og det strafferetlige samarbejde inden for Schengen og henhører ikke udelukkende under EU-traktatens afsnit VI, men er et blandet redskab, der også henhører under den første søjle.

Til støtte for denne fortolkning erindrer Kommissionen om, at de i artikel 96 omhandlede indberetninger kun bruges af de kompetente myndigheder i forbindelse med udstedelse af visa, personkontrol ved de ydre grænser og inden for Schengen-området (overholdelse af reglerne for indrejse og kortvarigt ophold) samt udstedelse af opholdstilladelser og udlændingeforvaltning. Der er tale om områder, der siden Amsterdam-traktatens ikrafttræden har henhørt under EF-traktaten, særlig dens artikel 62. Kommissionen mener derfor også, at Schengen-konventionens artikel 96 har hjemmel i EF-traktaten (artikel 62, 63 og 66).

Selv om indberetninger efter artikel 96 kan bidrage til at opretholde den offentlige orden, giver de sig udslag i foranstaltninger, der ikke kan betragtes som en form for politisamarbejde som omhandlet i EU-traktatens afsnit VI (og Schengen-konventionens bestemmelser om "politi og sikkerhed" i afsnit III). De foranstaltninger, der træffes efter indberetning af en person, der nægtes indrejse, henhører under reglerne for udlændinges indrejse og ophold, hvad enten der er tale om nægtelse af visum, afvisning ved den ydre grænse eller udvisning, hvis den pågældende pågribes inden for Schengen-området.

Kommissionen mener derfor også, at de dele af Schengen-reglerne angående SIS, der er henhører under såvel den første som den tredje søjle (bl.a. bestemmelserne om oprettelse, drift og brug af SIS samt bestemmelserne om databeskyttelse), må anses at have et dobbelt retsgrundlag.

Kommissionen peger i øvrigt på, at Rådets afgørelse om at lade Det Forenede Kongerige deltage delvis i SIS ligesom de to belgisk-svenske initiativer, der er baseret på den første søjle, hvad angår bestemmelserne om fri bevægelighed, og på den tredje søjle med hensyn til politisamarbejde og strafferetligt samarbejde, bekræfter SIS' blandede karakter.

Dette ræsonnement angående Schengen-reglernes "fordeling" mellem den første og den tredje søjle gælder også for de forslag, der er nødvendige for at udvikle SIS II. Når det ikke er juridisk muligt at fremsætte et "dobbeltsøjle"-forslag, dvs. et forslag baseret på såvel den første som den tredje søjle, mener Kommissionen derfor, at der bør fremsættes parallelle forslag baseret på den første og den tredje søjle.

Dette er en juridisk komplikation. Men fastlæggelsen af de rette retsgrundlag for forslag, der udgør en udbygning af Schengen-reglerne, er en forpligtelse, der følger af Schengen-protokollen, og som må opfyldes på en objektiv måde og under fuld overholdelse af traktaterne.

Disse problemer er i øvrigt ikke uløselige - de kan løses på en juridisk uangribelig måde, f.eks. ved at beslutte, at den retsakt, der vedtages på grundlag af første søjle, og den, der vedtages på grundlag af tredje søjle, skal træde i kraft samtidig.

3.4. Virkningerne af den "variable geometri"

En anden juridisk vanskelighed beror på den "variable geometri", der findes på de områder, der henhører under traktatens afsnit IV, og som følger af protokollerne til Amsterdam-traktaten angående nogle EU-landes - Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongeriges - deltagelse i de påtænkte foranstaltninger. Hertil kommer spørgsmålet om Islands og Norges deltagelse i udbygningen af Schengen-reglerne, der rejser sig på grund af den associeringsaftale, disse lande har indgået med Den Europæiske Union.

I henhold til Rådets afgørelse nr. 2000/365/EF deltager Det Forenede Kongerige ikke i Schengen-konventionens artikel 96 og vil kun deltage i de andre bestemmelser angående SIS i det omfang, hvor de ikke har nogen forbindelse med artikel 96. I henhold til afgørelsens artikel 2 anses Det Forenede Kongerige for uigenkaldeligt at have meddelt Rådets formand, jf. Schengen-protokollens artikel 5, at det ønsker at deltage i alle forslag og initiativer baseret på Schengen-reglerne, således som denne afgørelse åbnede mulighed for. Dette gælder således med hensyn til forslagene om udviklingen af SIS II med undtagelse af dem, der drejer sig om artikel 96.

For Irlands vedkommende vil situationen nok være den samme, da ordningen i det udkast til rådsafgørelse, der for øjeblikket er til behandling, svarer til den, der gælder for Det Forenede Kongerige.

I øvrigt skal spørgsmålet om Det Forenede Kongeriges og Irlands eventuelle deltagelse i de nye funktioner, som kommer til at indgå i SIS II, afgøres ud fra de relevante protokoller til Amsterdam-traktaten og/eller bestemmelser vedtaget i henhold til disse protokoller.

For Danmarks vedkommende må der sondres mellem de forslag, der fremsættes på basis af EU-traktatens afsnit VI, og dem, der er baseret på EF-traktatens afsnit IV, idet Danmark i fuldt omfang deltager i de førstnævnte, men ikke i de sidstnævnte [17]. Med hensyn til foranstaltninger, der tager sigte på udbygning af Schengen-reglerne, vil Danmark i henhold til artikel 5 i protokollen og senest seks måneder efter Rådets vedtagelse af en sådan foranstaltning, afgøre, om det vil gennemføre den pågældende foranstaltning i sin nationale ret.

[17] Protokollen til Amsterdam-traktaten om Danmarks holdning.

Hvad angår endelig Island og Norge, indgår Schengen-konventionens artikel 92-118 i det materielle indhold af den aftale, der er indgået mellem Den Europæisk Union og disse to lande om deres associering i gennemførelsen, anvendelsen og udbygningen af Schengen-reglerne. Lovgivningsforslag om udvikling af SIS II skal derfor, uanset deres retsgrundlag, også behandles inden for det fælles udvalg, der blev indført ved denne aftale [18].

[18] Islands og Norges associering i Kommissionens arbejde inden for rammerne af udvalgsproceduren skal afklares i overensstemmelse med brevvekslingen i bilaget til associeringsaftalen.

3.5. De finansielle aspekter ved udviklingen af SIS II

Den tekniske udvikling og installeringen af SIS II har finansielle implikationer, der ikke på indeværende stadium kan fastslås endeligt, men som der allerede kan gives en række fingerpeg om, ikke alene på grundlag af tallene fra Rådet i den finansieringsoversigt, der fulgte med de belgisk-svenske initiativer, men også på basis af det nuværende SIS-system og sammenligninger med IT-projekter af tilsvarende omfang.

De finansielle implikationer afhænger naturligvis også af, hvilken struktur og hvilket indhold systemet får. Denne første evaluering er nærmere anført i bilaget til denne meddelelse, der indeholder en finansieringsoversigt baseret på et rimeligt, men vejledende overslag over omkostningerne ved projektets forskellige aspekter, herunder de personaleressourcer, der skal til. Hvis ikke budgetmyndigheden afsætter tilstrækkelige finansielle og menneskelige ressourcer til projektet, vil det ikke være muligt at udvikle SIS II i tide.

Den gennemførlighedsundersøgelse, der skal sættes i gang i 2002, skulle give flere oplysninger til bekræftelse af de tal, der gives her.

I øvrigt erindres der her om, at Islands og Norges bidrag til SIS II-udviklingsudgifterne skal fastlægges i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i deres aftale med EU.

4. Forvaltningen af SIS II efter installationen

Det var under arbejdet med integrationen af Schengen-reglerne i EU-retten, at man første gang drøftede den fremtidige forvaltning af SIS II, når det var sat i drift, og tanken om at overlade driften af den centrale del til en særlig myndighed kom også frem. Den mulighed, man dengang overvejede, tog sigte på at åbne mulighed for at tilpasse de institutionelle aspekter ved SIS til dets nye institutionelle rammer. Afgørelsen herom skulle supplere afgørelserne angående fastlæggelsen og fordelingen af de regler angående SIS, der var tale om. Debatten kom imidlertid aldrig videre, da der ikke blev truffet nogen afgørelse om, hvordan reglerne om SIS skulle fordeles mellem den første og den tredje søjle. I øvrigt blev det senere, i forbindelse med Europa-Parlamentets evaluering af Schengen-samarbejdet i Coelho-betænkningen af 21. juni 2001, anbefalet at oprette et særskilt organ, der skulle finansieres over EU-budgettet [19].

[19] Coelho-betænkningen, A5-0233/2001

Efter Kommissionens opfattelse er det for tidligt at lægge sig fast på den ene løsning frem for den anden. Debatten herom bør desuden heller ikke på det nuværende stadium aflede opmærksomheden fra den prioriterede opgave, som udviklingen af selve systemet udgør.

Denne debat kan dog heller ikke helt ignoreres, i det mindste fordi det er klart, at Rådet nødvendigvis må nå til enighed om strukturen i den centrale forvaltning af SIS II, før udviklingen og installeringen af systemet er afsluttet, for ellers vil det ikke kunne fungere, og man ville underminere alle de bestræbelser, man har gjort for at udvikle det. Uanset det rent tekniske behov for en central del i systemet, er der rent faktisk behov for en central enhed til at varetage en række overordnede opgaver, som f.eks. helpdesk, sikkerhedsovervågning og vedligeholdelse [20].

[20] På dette tidlige stadium må man stadig afvente resultatet af gennemførlighedsundersøgelsen for at få et fuldstændigt overblik over, hvilke opgaver en fremtidig central enhed skal løse, og hvilke personaleressourcer det vil kræve.

I denne debat vil Kommissionen vil derfor gerne pege på følgende:

* I de belgisk-svenske initiativer tales der om ét samlet system, hvilket er en løsning, Kommissionen også støtter. Man må ikke glemme, at enhver beslutning om finansiering af det operationelle SIS II må tage fuldt hensyn til dets blandede karakter - første og tredje søjle.

* Når man overvejer de muligheder, der findes for at forvalte SIS II's komplekse tekniske indhold, vil Kommissionen gerne trække på de overvejelser, der allerede er i gang om, hvordan man tackler det stigende antal situationer, hvor EU står over for nye lovgivningsudviklinger på meget tekniske områder, der kræver en høj grad af specialisering. Det har fået Kommissionen til at gå videre med spørgsmålet om, hvilke opgaver der kan eksternaliseres [21]. I betragtning af dets dobbeltkarakter og dets stærkt tekniske indhold vil SIS II måske være egnet til eksternalisering.

[21] Meddelelse om overensstemmelse mellem Kommissionens aktiviteter og dens personaleressourcer (SEK 2000/200).

* Eksternalisering kan antage flere forskellige former - der kan bl.a. være tale om decentralisering, udlicitering og uddelegering. Også her er det endnu for tidligt at fokusere på den ene frem for den anden løsning, eftersom valget kan afhænge af de beslutninger, der træffes angående systemets arkitektur og indhold. Men for at få en debat i gang vil Kommissionen gerne have afklaret de begreber, der skal undersøges nærmere, når man skal tage stilling til spørgsmålet om driften af SIS II :

- Decentralisering går ud på at uddelegere forvaltningsopgaver til nationale offentlige organer med public service-opgaver, der bakkes op af staten, og som optræder som partnere ved gennemførelsen af nogle EU-politikker. Denne løsning, der primært egner sig til en form for forvaltning via netværker, når der er behov for at samarbejde med nationale partnere for at tilgodese særlige lokale forhold, er dog nok ikke så relevant, når det drejer sig om at forvalte den centrale del af SIS II.

- Udlicitering består i eksterne kontrakter med private sektorer. Kontrahenterne behøver ikke at udøve offentlig myndighed eller diskretionære beføjelser og kan nøjes med at få pålagt klart definerede tekniske og forvaltningsmæssige opgaver. Denne løsning - selv om den var mulig for rent vedligeholdelsesbetonede opgaver - bør vurderes i lyset af SIS' sensitive karakter.

- Uddelegering drejer sig om at uddelegere forvaltningsansvar til offentlige organer. Hvad disse organer angår, findes der forskellige muligheder, også i lyset af de fortilfælde, der kendes, hvadenten de får tillagt rent forvaltningsmæssige opgaver eller ej, og hvadenten deres mandat placerer dem i første søjle og/eller tredje søjle (f.eks. EMCDDA eller Europol).

På dette stadium er det ikke muligt nøjagtigt at fastlægge, hvilke opgaver SIS II's forvaltningsstruktur kunne få. Men det er klart, at den løsning, der vælges, både må tage hensyn til SIS II's blandede karakter og sikre kontinuiteten med SIS I, idet der fortsat må være tale om et samlet integreret system.

Et særligt organ oprettet med hjemmel i de relevante traktatbestemmelser vil give mange fordele, for det vil kunne handle autonomt, trække på medlemsstaternes ekspertise og kunne drages til ansvar. Fordelene ved denne ret fleksible løsning bør også ses i en bredere kontekst, nemlig i sammenhæng med den nuværende udvikling i eller drøftelse af andre operationelle og administrative instrumenter, som kunne henlægges til et sådant organ, f.eks. på asylområdet, og bl.a. EURODAC. Det kunne måske blive nødvendigt at udvikle et centralt SIRENE-kontor for at forbedre koordineringen og kvaliteten af arbejdet, specielt efter drøftelserne om de nye funktioner. Hvis det bliver tilfældet, kunne denne enhed placeres samme sted som den centrale del af SIS II.

Andre muligheder - f.eks. at lægge forvaltningen af SIS II ud til et organ som Europol - kunne overvejes på længere sigt. Men ved vurderingen heraf bør der tages hensyn til, at regler og procedurer under den tredje søjle ikke kan anvendes på et samlet system, der omfatter første søjle-aspekter, uden at der opstår konflikter med de ændringer, der blev indført ved Amsterdam-traktaten.

Kommissionen mener under alle omstændigheder, at den løsning, man vælger, må give garanti for operationel effektivitet og kontinuitet i SIS-funktionerne og samtidig tilgodese EU's institutionelle rammer.

5. Inddragelse af fremtidige nye eu-lande

I artikel 8 i Schengen-protokollen hedder det, at "i forbindelse med forhandlingerne om optagelse af nye medlemsstater i Den Europæiske Union betragtes Schengen-reglerne og yderligere foranstaltninger, der træffes af institutionerne inden for rammerne heraf, som gældende regler, der skal accepteres fuldt ud af alle stater, der søger om optagelse". Alle Schengen-reglerne og udbygningen af dem - herunder reglerne angående SIS - vil altså til sin tid skulle accepteres og implementeres af de nye medlemsstater.

I denne kontekst må der erindres om, at for at komme med i området uden indre grænser skal en medlemsstat i fuldt omfang deltage i et operationelt SIS. Denne deltagelse er en forudsætning for, at kontrollen ved de fælles grænser mellem den nye medlemsstat og de medlemsstater, der allerede var med i dette område, kan ophæves.

Som nævnt ovenfor, er et af hovedformålene med udviklingen af SIS II netop at skabe et system, der åbner mulighed for at integrere disse nye medlemsstater. Dette må kunne ske så hurtigt som muligt efter deres tiltrædelse.

Det er derfor nødvendigt at sikre, at ansøgerlandene i tide inddrages i arbejdet med udviklingen af SIS II.

Dette skal i første omgang ske i en informationsfase. Kommissionen vil holde ansøgerlandene underrettet om udviklingen i arbejdet med SIS II. Den vil undersøge muligheden for at afholde det første seminar i løbet af 2002. I øvrigt opfordrer den allerede nu ansøgerlandene til at reagere på denne meddelelse og fremkomme med deres eventuelle bemærkninger til SIS II og udviklingen af systemet (herunder hvordan de forventer at blive inddraget i arbejdet med det) samt alle de oplysninger, Kommissionen vil kunne få brug for, og som den vil bede dem om under udviklingen af projektet.

Hvordan ansøgerlandene kan inddrages i det udvalg, der skal bistå Kommissionen med de tekniske aspekter ved udviklingen af SIS II, vil blive nærmere fastlagt senere, bl.a. på grundlag af de generelle principper for ansøgerlandenes deltagelse som observatører i udvalgsarbejde og under hensyn til SIS II-projektets følsomme karakter.

6. Konklusioner

Schengen-informationssystemet er et meget vigtigt led i skabelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, for det bidrager til gennemførelsen af de traktatfæstede politikker inden for fri bevægelighed for personer og er et uundværligt redskab i det daglige politisamarbejde og strafferetlige samarbejde. Den tekniske udvikling, de nye behov, der er opstået under brugen af det nuværende SIS, de ændrede retlige rammer efter Amsterdam-traktaten og endelig udsigterne til EU's udvidelse har nu gjort det nødvendigt at udvikle anden generation af SIS.

Udviklingen af SIS II skal finansieres over Fællesskabets budget. I betragtning af den rolle, traktaterne har tillagt den, navnlig i forbindelse med gennemførelsen af EU-budgettet, har Kommissionen accepteret at påtage sig ansvaret for dette projekt.

Den peger dog på, at arbejdet med den tekniske udvikling af SIS II må være baseret på en klar definition af SIS II's funktioner og anvendelsesformål. Kommissionen henleder derfor medlemsstaternes opmærksomhed på nødvendigheden af hurtigt at komme videre med denne debat.

Den understreger også, at udviklingen og installeringen af systemet inden for de af Rådet fastsatte frister, dvs. inden 2006, kræver, at de fornødne midler, bl.a. menneskelige og finansielle ressourcer, tilvejebringes.

Hele denne opgave skal Kommissionen først tage fat på fra 2002, men den forbereder sig allerede på det og vil gerne klarlægge, hvilken fremgangsmåde den agter at følge.

Denne meddelelse gør status over det forberedende arbejde, der er i gang, og foreslår en køreplan. Det er på indeværende stadium umuligt at lægge sig fast på de enkelte punkter i den. Nogle tekniske valg vil således afhænge af, hvilke politiske beslutninger der træffes. Men den overordnede plan ligger allerede fast, og arbejdet kan sættes i gang. Der skal i 2002 gennemføres en undersøgelse forud for det udbud, som Kommissionen udsender om installering af systemet. Den vil også hjælpe Kommissionen med at udarbejde et detaljeret forslag om SIS II's forvaltning, der skal fremlægges i god tid før 2006, således at SIS kan sættes i drift uden forsinkelser.

Med hensyn til den tekniske udvikling af SIS II vil Kommissionen gerne understrege, at den får brug for støtte og samarbejde fra medlemsstaterne og Europa-Parlamentet på de områder, der vedrører dem, og på basis af de fastlagte procedurer. Den vil bl.a. andet trække på medlemsstaternes ekspertise inden for rammerne af de udvalgsprocedurer, Rådet er ved at vedtage efter de belgisk-svenske initiativer, og i samordning med det arbejde, der sideløbende gennemføres i Rådet angående de ikke-tekniske aspekter, der nødvendigvis må være på plads, før den tekniske løsning kan udvikles.

For ikke at lægge hindringer i vejen for udviklingen af projektets tekniske aspekter er det nødvendigt, at Rådet når til enighed om de politiske og juridiske aspekter omkring SIS II.

Det er også meget vigtigt, at ansøgerlandene holdes orienteret og snarest muligt kan inddrages i dette arbejde i betragtning af de konsekvenser, det vil få for deres forberedelse af deres optagelse i EU og deres deltagelse i Schengen-samarbejdet.

Kommissionen vil sørge for at holde Europa-Parlamentet underrettet om udviklingen i arbejdet.

BILAG

FINANSIERINGSOVERSIGT

Politikområde(r): RIA

Aktivitet(er): Samarbejde inden for rammerne af EF-traktatens afsnit IV (Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den frie bevægelighed for personer) og EU-traktatens afsnit VI (Politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager).

Foranstaltningens betegnelse: Udvikling af SIS II-systemet

1. BUDGETPOST

DEL A : A-7000 Hjælpeansatte; A-7003 Detacherede nationale eksperter

A-701 Tjenesterejser; A-7030 Møder; A-7031 Komiteer

DEL B : B5-840 - Schengen

2. SAMMENFATTENDE TALOPLYSNINGER

2.1 Samlet bevillingsramme (del B): 23,0 mio. EUR som forpligtelsesbevillinger

2.2 Gennemførelsesperiode:

2002-2006

2.3 Samlet flerårigt skøn over udgifterne

a) Forfaldsplan for forpligtelses-/betalingsbevillinger (finansieringstilskud) (jf. punkt 6.1.1)

Mio. EUR (med 3 decimaler)

>TABELPOSITION>

b) Teknisk og administrativ bistand og støtteudgifter (jf. punkt 6.1.2)

>TABELPOSITION>

(afrundede beløb)

>TABELPOSITION>

c) Personale- og andre driftsudgifters samlede virkninger for budgettet (jf. punkt 7.2 og 7.3)

>TABELPOSITION>

(afrundede beløb)

>TABELPOSITION>

2.4 Forenelighed med den finansielle programmering og de finansielle overslag

|X| Forslaget er foreneligt med den eksisterende finansielle programmering

| | Forslaget kræver en omprogrammering for det berørte udgiftsområde i de finansielle overslag

| | eventuelt med anvendelse af bestemmelserne i den interinstitutionelle aftale.

2.5 Virkninger for budgettets indtægtsside

|X| Ingen finansielle virkninger (vedrører tekniske aspekter ved en foranstaltnings iværksættelse)

ELLER

| | Virkninger for budgettet - På indtægtssiden:

- Anm.: alle oplysninger og bemærkninger angående metoden for beregning af virkningerne på indtægtssiden skal gives på et særskilt ark vedlagt denne finansieringsoversigt...

Mio. EUR (med 1 decimal)

>TABELPOSITION>

(Angiv hver af de berørte budgetposter og indsæt efter behov det nødvendige antal linjer i tabellen, hvis virkningen gør sig gældende for flere budgetposter)

3. BUDGETSPECIFIKATIONER

>TABELPOSITION>

4. RETSGRUNDLAG

Dette er ikke en finansieringsoversigt til et lovgivningsforslag, men en finansieringsoversigt angående iværksættelse af et projekt. Udviklingen og installeringen af SIS II vil kræve, at der i rette tid træffes lovgivningsforanstaltninger, der skal vedtages på grundlag af EU-traktatens artikel 30, 31 og 34 og EF-traktatens artikel 62, 63 og 66.

5. BESKRIVELSE OG BEGRUNDELSE

5.1 Nødvendigheden af en EU-foranstaltning

5.1.1 Målsætning

SIS er et meget vigtigt og uundværligt redskab til at sikre, at den frie bevægelighed for personer kan fungere inden for et område uden nogen kontrol ved de indre grænser som omhandlet i EF-traktatens tredje del, afsnit V. Det nuværende system, der blev udformet for en halv snes år siden og har været i brug siden 1995, må moderniseres og åbne mulighed for alle medlemsstaters deltagelse efter EU's udvidelse. Det drejer sig om at iværksætte de undersøgelser og foranstaltninger, der er nødvendige for at kunne installere et SIS af anden generation. Udgifterne til disse undersøgelser og foranstaltninger skal afholdes over De Europæiske Fællesskabers almindelige budget.

5.1.2 Dispositioner truffet i forbindelse med forhåndsevalueringen

Denne finansieringsoversigt drejer sig om anskaffelse af teknisk ekspertise, forvaltningsekspertise, hardware og software osv. under hele projektets levetid og er baseret på :

- de første skøn i de belgisk- svenske initiativer

- evaluering af konsekvenserne af det igangværende arbejde i Rådets arbejdsgrupper

- skøn baseret på Kommissionens retningslinjer og erfaringer med IT-projekter

- erfaringer med udvikling og forvaltning af det nuværende SIS og de forskelle, der forudses eller ventes mellem de to systemer. Der erindres om, at SIS 1+ og overgangen til SISNET-nettet har kostet i alt 11 mio. EUR, siden projektet startede. SIS II må være i stand til at håndtere et langt større antal lande, flere oplysningstyper, større datamængder, større sikkerhed og også være en fleksibel løsning, der kan overleve årene efter dets indførelse, hvor der vil opstå nye krav om ændringer.

SIS II-projektet fremstår som et storstilet projekt, der kan sammenlignes med andre af EU's store IT-projekter som CIS eller det nye forsendelsessystem [22]. Det samlede beløb ligger over det beløb, der groft blev anslået i finansieringsoversigten til de belgisk-svenske initiativer om udvalgsprocedurer til at bistå Kommissionen i dens arbejde, men det beror på en grundig analyse af de normale behov til IT-projekter af samme målestok og følsomme karakter, navnlig i relation til projektforvaltning og systemudvikling.

[22] Forsendelsessystemet, der er et nyt toldsystem, som Kommissionen har iværksat og nu forvalter, havde i den første fase et budget på 15 mio. EUR (pilotsystemet) og vil i den anden fase koste yderligere 15 mio. EUR.

Uanset hvor omhyggeligt man søger at analysere projektets omkostninger, må de tal, der opgives, betragtes som arbejdshypoteser. Tallene for 2002 er baseret på vurderingen af behovene til projektets iværksættelse. For 2003 og derefter er tallene nødvendigvis vejledende, da de vil skulle revideres i lyset af resultatet af gennemførlighedsundersøgelsen. De vil også kunne påvirkes af beslutninger truffet i Rådet med indvirkning på projektet og de tekniske løsninger, der vælges for SIS II.

5.1.3 Resultatopfølgningen

(Hvis programmet fornys, skal der også gives en kort beskrivelse af den lære, der kan drages af en midtvejsevaluering eller efterfølgende evaluering).

Da udformningen og foranstaltningen af SIS I henhører under medlemsstaten, er der ingen resultatopfølgning på EU-plan. Udviklingen af SIS, som foreslået i denne meddelelse, skal dog foregå under hensyntagen til erfaringerne fra udviklingen og forvaltningen af SIS I.

5.2 Påtænkte indsatsområder og nærmere bestemmelser for budgetbevillingerne

(1) Gennemførlighedsundersøgelse

En gennemførlighedsundersøgelse tilrettelagt i nært samarbejde med medlemsstaterne vil blive sat i gang til afklaring af de tekniske, finansielle og organisatoriske aspekter ved udviklingen og installeringen af SIS II.

Undersøgelsen skal give et realistisk grundlag for at afsætte de menneskelige og finansielle ressourcer, der skal til for at gennemføre projektet og sætte den endeligt valgte løsning i drift.

Det drejer sig om at vurdere, efter hvilken fremgangsmåde SIS II's tekniske infrastruktur skal udvikles. Formålet er desuden at opstille en realistisk tidsplan for installeringen af systemet, pege på, hvad der må gøres for at mindske eller eliminere enhver risiko i forbindelse med implementeringen, kontrollere, om betingelserne for en vellykket gennemførelse af projektet inden for de givne frister er opfyldt, og analysere en netværksløsning for SIS II og omkostningerne i forbindelse hermed.

Endvidere skal det undersøges, om det vil være mest effektivt at have et centraliseret eller et decentraliseret system, selv om dette valg rækker ud over det tekniske plan og vil skulle træffes på politisk plan.

(2) Udviklings- og konstruktionsfasen

Anden fase indledes med udsendelsen af et udbud med henblik på at finde den leverandør af den tekniske løsning, der under Kommissionens tilsyn skal påbegynde implementeringen af systemet.

(3) Brugeraccept og brugertilpasning

Brugernes accept af systemet skal testes, før det tilpasses til de forskellige brugere - i første omgang skal den foreslåede løsning sammenholdes med de opstillede tekniske krav og efter brugertilpasningen med brugernes krav. Selve brugertilpasningen vil afhænge af, hvor fleksibel den valgte løsning er, dvs. om det er nødvendigt at tilpasse den til nye funktioner, eller om den selv kan tilpasse sig.

(4) Overgangen til SIS II og forberedelse af den operationelle fase

Overgangen fra SIS I til SIS II udgør sammen med forberedelsen af de nye medlemsstaters tilslutning projektets slutfaser. Forud for overgangen til SIS II skal der foretages en risikovurdering for at fastslå, om det vil være mest effektivt at køre med de to systemer parallelt i en præ-operationel fase eller gå direkte over fra SIS I til SIS II.

For at sikre den operationelle fase en god start skal det i forbindelse med det under punkt 2 nævnte udbud også sikres, at kontrahenten tager sig af vedligeholdelses- og støttefunktio nerne.

5.3 Den nærmere gennemførelse

Projektet vil blive forvaltet direkte af Kommissionen ved hjælp af interne og eksterne ressourcer (hjælpeansatte og nationale eksperter), hvad angår den tekniske ekspertise på højt niveau. I øvrigt vil medlemsstaterne blive snævert inddraget i arbejdet via de udvalgsprocedurer, der etableres efter de belgisk-svenske initiativer.

6. FINANSIELLE VIRKNINGER

6.1 Samlede finansielle virkninger for del B (i hele programperioden)

(Den metode, der er benyttet til beregning af totalbeløbene i nedenstående tabel, skal belyses ved hjælp af fordelingen i tabel 6.2. )

6.1.1 Finansieringsbeløb FB i mio. EUR (med 3 decimaler)

>TABELPOSITION>

6.2. Beregning af omkostningerne ved hver påtænkt foranstaltning i del B (for hele programperioden)

(Er der flere aktioner, skal der for de konkrete foranstaltninger under hver aktion gives de oplysninger, der er nødvendige for at anslå arbejdets omfang og omkostninger)

FB i mio. EUR (med 3 decimaler)

>TABELPOSITION>

Om fornødent forklares beregningsmetoden.

7. VIRKNINGER FOR PERSONALEBEHOV OG ADMINISTRATIONS UDGIFTER

7.1. Virkninger for personaleressourcerne fra 2004

Indførelsen af SIS II er en iterativ udvikling og vil få lavere indvirkninger på personale- og administrationsressourcerne i 2002 og 2003, jf. nedenstående tabel:

>TABELPOSITION>

Virkninger for personaleressourcer i 2002: 2 A-hjælpeansatte, 1 national ekspert, 1 C-hjælpeansat

Konsolideret virkning for personaleressourcerne i 2003: 4 tjenestemænd, 2 A-hjælpeansatte, 1 national ekspert, 1 B-hjælpeansat, 1 C-hjælpeansat

7.2 Samlede finansielle virkninger for personale

>TABELPOSITION>

Samlet finansiel virkning for personale i 2002: 267 000 EUR

Konsolideret samlet finansiel virkning for personale i 2003: 753 000 EUR

Beløbene svarer til de samlede udgifter til 12 måneder.

7.3 Andre driftsudgifter som følge af foranstaltningen

>TABELPOSITION>

Andre driftsudgifter i 2002: A07031 Obligatoriske udvalg 100 000 EUR, A0701 Tjeneste rejser 8 200 EUR

Beløbene svarer til de samlede udgifter til 12 måneder.

(1) Angiv udvalgstype samt gruppe.

I. Samlet årligt beløb fra 2004 (7.2 + 7.3)

II. Foranstaltningens varighed

III. Samlede udg. til foranstaltningen (I x II) // 1 141 760 EUR

5 år

4 780 760 EUR

(I overslagene over personale og administrationsressourcer til foranstaltningen skal generaldirektoraterne og tjenestegrenene tage hensyn til de afgørelser, Kommissionen traf under de sonderende drøftelser og ved vedtagelsen af det foreløbige budgetforslag. Det betyder, at de skal angive, at personalebehovet kan dækkes inden for rammerne af den foreløbige vejledende tildeling i det foreløbige budgetforslag.

I ekstraordinære tilfælde, hvor foranstaltningerne ikke kunne forudses på tidspunktet for udarbejdelsen af det foreløbige budgetforslag, skal sagen forelægges Kommissionen til afgørelse af, om og hvordan (via en ændring af den foreløbige vejledende tildeling, en omrokering, et ændrings- og tillægsbudget eller en ændringsskrivelse til budgetforslaget) iværksættelsen af den foreslåede foranstaltning kan godkendes)

8. RESULTATOPFØLGNING OG EVALUERING

8.1 Resultatopfølgningssystem

Kommissionen vil hvert halvår forelægge Rådet og Europa-Parlamentet en rapport om, hvordan arbejdet med udviklingen af SIS II skrider frem.

8.2 Evalueringsmåde og -hyppighed

Resultaterne af aktion 2, 3 og 4 under punkt 5.2 evalueres efter deres gennemførelse. De nærmere enkeltheder i denne evaluering fastlægges bl.a. i lyset af gennemførlighedsundersøgelsens resultater.

9. FORHOLDSREGLER MOD SVIG

Kommissionens regler for indgåelse af kontrakter, der sikrer, at EU-reglerne om offentlige kontrakter overholdes, vil blive fulgt.