51999DC0614

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONENTIL RAADET OG EUROPA-PARLAMENTET Skabelse af et faelles europaeisk luftrum

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RAADET OG EUROPA-PARLAMENTET

Skabelse af et faelles europaeisk luftrum

Indledning

1. Paa nuvaerende tidspunkt er et fly ud af tre i Europa forsinket. Den gennemsnitlige forsinkelse er paa 20 minutter og kan naa op paa indtil flere timer i spidsbelastningsperioden. Denne situation goer passagererne rasende, goer virksomhederne frustrede,og der er endda nogle der taler om kaos. Denne situation medfoerer ogsaa omkostninger for alle [1] , som maa foejes til forretninger, man gaar glip af og oedelagte ferier (se bilag 1). Denne situation oeger ogsaa betaenkelighederne forbundet med luftfartens paavirkning af miljoeet [2]

[1] For saa vidt som de samlede oekonomiske omkostninger forbundet med forsinkelser, som er direkte forbundet med overbelastning af luftrummet er paa 5 mia EUR og at disse forsinkelser repraesenterer ca. halvdelen af forsinkelserne, kan man skoenne de samlede omkostninger til 10 mia EUR om aaret.

[2] Dette spoergsmaal behandles i en anden meddelelse.

2. Efter specialisternes mening kan man - paa grundlag af realistiske trafikberegninger og under forudsaetning af at alle planer til forbedring af forvaltningen ivaerksaettes som forudset - forvente yderligere forvaerring af situationen i de foelgende fem aar.

3. Ansvaret for forsinkelserne maa selvfoelgelig fordeles. Men hvis operatoererne og lufthavnene hver for sig maa baere skylden for en fjerdedel af forsinkelserne, saa skyldes halvdelen dog, at luftrummet er maettet:

- De forsinkelser, der skyldes operatoererne, er stort set af driftsmaessige og logistisk art, men de kan oeges af luftfartsvirksomhedernes kommercielle strategi, som er koncentreret om bestemte flyvninger paa bestemte lufthavne paa bestemte tider af dagen for at lette forbindelserne (se bilag 2);

- Paa lufthavnsniveau er aarsagen - bortset fra sjaeldne driftsbetingede tilfaelde - hovedsagelig maetning af infrastrukturen, og det er ofte vanskeligt at udbygge denne paa grund af miljoeproblemer;

- Maetning af luftrummet er forbundet med det faktum, at det er noedvendigt at sikre flyenes sikkerhed. Paa grund af flyenes praestation kan en pilot ikke mere alene forhindre sammenstoed under flyvning. Staterne har saaledes i forbindelse med Chicago-konventionen ivaerksat midler og procedurer, der sigter paa at garantere flyenes sikkerhed: Lufttrafikregulering (se bilag 3). De anvendte teknikker kan kun garantere sikkehed for et begraenset antal fly i et givet luftrum, somme tider med ret primitive metoder, der bygger paa den enkeltes dygtighed. Luftrummet har saaledes en begraenset kapacitet, som - hvis det optimale sikkerhedsniveau skal opretholdes - kraever tilrettelaeggelse af koeer paa jorden eller omlaegning af trafikken: saaledes opstaar forsinkelser.

4. Mange europaeiske lande skabte i 1961 en international organisation, Eurocontrol [3] med henblik paa at koordinere deres indsats paa dette omraade og minimere de forstyrrende virkninger, der var forbundet med politiske graenser. Eurocontrol's opgave er - under overholdelse af medlemsstaternes suveraenitet - at tilrettelaegge samarbejde mellem de kompetente nationale administrationer og at styre lufttrafikken i en del af luftrummet over Tyskland, Belgien, Luxembourg og Nederlandene. Der blev undertegnet en ny konvention den 27. juni 1997, som vil bidrage til at styrke Eurocontrol-organernes beslutningskapacitet. Medlemsstaternes ratificering af denne konvention er forbundet med Faellesskabets tiltraedelse af Eurocontrol

[3] Eurocontrol har 28 medlemslande, herunder Faellesskabets medlemsstater, undtagen Finland, som er ved at forhandle om tiltraedelse.

5. Overbelastning af lufttrafikken skyldes lufttransportens vaekst i et begraenset luftrum. De Forenede Stater staar i en lignende situation og luftfartsselskaberne, passagererne og kongressen er lige saa utilfredse. I Europa har man udover de problemer med infrastruktur, som findes allevegne, og med klimatiske forhold, ogsaa problemet med organisering af luftrummet. Denne organisering lider under den opdeling, der skyldes de nationale graenser - og her har Faellesskabet i oevrigt gjort en indsats for at modvirke de negative foelger ved at oprette det indre marked - og civile og militaere brugeres vanskeligheder med at udnytte luftrummet optimalt. Faellesskabet kan ikke forholde sig ligegyldigt i en situation, hvor situationen for lufttrafikken bliver stadig vaerre. Uden i oevrigt at have teknisk kompetence paa dette omraade har Faellesskabet det rent politiske ansvar over for borgerne og brugerne af luftrummet at sikre, at det indre marked fungerer korrekt. Samtidig maa det vaere opmaerksom paa, at de problemer, der skyldes voksende lufttrafik ikke blot loeses ved at oege lufttrafikreguleringskapaciteten, da der maa tages hensyn til miljoepaavirkningen.

6. Raadet opfordrede den 17. juni 1999 Kommissionen til at forelaegge en meddelelse om nylige og igangvaerende foranstaltninger til at nedskaere forsinkelser og overbelastning inden for luftfart i Europa, saaledes at Raadet kunne vurdere, hvorledes disse foranstaltninger fungerede, og eventuelt udtale sig om nye initiativer [4]. Der foreligger en analyse af situationen i bilaget til naervaerende meddelelse. Det fremgaar heraf, at det trods den indsats, der er blevet gjort, er paakraevet med nye foranstaltninger, hvis man vil garantere, at regulering af lufttrafikken bidrager til gennemfoerelse af faellesskabspolitikkerne, bl.a. vedroerende det indre marked, beskyttelse af miljoeet og borgernes sikkerhed. Luftfartsverdenen har ganske vist udarbejdet en ny ATM-strategi for de foelgende aar -strategien for 2000 [5] - men det er tvivlsomt, om dette initiativ, som bygger paa Eurocontrol's traditionelle arbejdsmetoder, og som ikke indeholder nogen klar handlingsplan for udvikling og ivaerksaettelse af nye idéer og procedurer til styring af luftrummet, er en hensigtsmaessig loesning, hvis der ikke ivaerksaettes vigtige strukturelle reformer baade paa nationalt og paa europaeisk niveau.

[4] Raadets resolution af 17. juni 1999.

[5] Paa anmodning fra transportministrene i Den Europaeiske Konference om Civil Luftfart har Eurocontrol udarbejdet en strategi, der sigter paa at imoedekomme brugernes behov i de foelgende femten aar. Denne strategi forelaegges ministrene paa moedet den 28. januar 2000.

7. Men foerst og fremmest maa der traeffes hasteforanstaltninger for at undgaa, at manglende beslutninger fra medlemsstaternes side foerer til samme katastrofefale situation som i sommeren 1999.

I Indsats paa kort sigt er en tvingende noedvendighed

8. De sidste aars erfaringer og krisen i Kosovo viser igen, at de nuvaerende ordninger ikke kan klare krisesituationer, da aktoererne er mange og forskellige og i betragtning af den tid, der er paakraevet for at ivaerksaette strukturelle reformer, kan man ikke undgaa kronisk overbelastning; de ansvarlige maa derfor skabe midlerne til at administrere forholdene paa en maade, der er acceptabel for slutbrugeren. Foranstaltninger paa kort sigt er derfor paakraevet:

- Der boer ivaerksaettes en programmering med deltagelse af alle aktoerer. Dette boer ske under Eurocontrol's ansvar for at skabe en faelles referenceramme for leverandoerer af tjenesteydelser (navnlig kontrolcentrene) og for luftfartsselskaberne [6]. Der boer skabes en koordineringsstruktur i Eurocontrol, som forener alle de interesserede parter, herunder slutbrugeren, og medlemsstaterne skal hvert aar forpligte sig til at stille den noedvendige kapacitet til raadighed.

[6] Eurocontrol har udviklet instrumenter til forudberegning i sin "medium term capacity planning mechanism", som kan udgoere grundlaget for denne programmering.

- Eurocontrol skal ogsaa kunne udarbejde alternative ruter og anvise disse ruter i krisesituationer;

- Eurocontrol skal ogsaa kunne udvikle og ivaerksaette beredskabsplaner i krisesituationer, som skyldes begivenheder, der ikke har kunnet forudses, og som enten er forbundet med systemet (vejrforhold, kriser osv.) eller som skyldes eksterne begivenheder, f.eks. Balkan-krisen.

9. Disse problemer maa nu bringes op paa politisk niveau. Ministrene paa Den Europaeiske konference for civil luftfart boer paa deres moede den 28. januar 2000 paalaegge Eurocontrol's provisoriske raad at ivaerksaette saadanne beredskabsforanstaltninger for den foelgende sommersaeson. Eurocontrol er i besiddelse af de noedvendige oplysninger og erfaringer, hvis man har vilje til at give den de noedvendige befoejelser til at paatage sig denne opgave paa kort sigt.

10. Kommissionen foreslaar i oevrigt i 2000 at ivaerksaette et system til offentliggoerelse af praecisionsindikatorer, som USA allerede har haft i lang tid, saa brugerne selv kan danne sig en mening om situationens udvikling og aarsagerne dertil.

II. En reform af lufttrafikstyringen (ATM) er en prioritet

11. Faellesskabet maa paatage sig sit ansvar ved at samordne styring af luftrummet med sin oekonomiske og politiske integration. Faellesskabet har nu en faelles moent, det engagerer sig i et stadigt voksende retligt og politimaessigt samarbejde, og der er voksende initiativer med henblik paa at skabe en faelles forsvarspolitik, men styring af luftrummet over Europa foregaar med gammeldags metoder og efter gammeldags principper. Faellesskabet kan ikke opretholde de graenser i luftrummet, som det har oploest paa jorden, og skal tillade fri cirkulation af personer, varer og tjenesteydelser over graenserne. Dette maa ikke fortolkes saaledes, at Eurocontrol kritiseres, men som Kommissionens vilje til at vise, at Faellesskabets politiske hensigter og Eurocontrol's saerlige ansvar kan supplere hinanden saaledes, at det kommer Faellesskabet til gode samtidig med at rettighederne for de stater, der ikke er medlemmer af Det Europaeiske Faellesskab respekteres.

12. Det faelles europaeiske luftrum skal skabes ved hjaelp af meget praecise foranstaltninger af samme art som paa mange andre faellesskabsomraader. Der skal traeffes harmoniseringsforanstaltninger for at sikre, at alle aktoerer handler inden for en faelles ramme, at der er forenelighed mellem de forskellige systemer paa grundlag af faelles bestemmelser, og at der foreligger finansiel solidaritet, der kan garantere samtidig ivaerksaettelse af faelles maal. Det indre marked berettiger ogsaa saadanne foranstaltninger inden for luftfart, navnlig den faelles lufttransportpolitik, saaledes som den er defineret i artikel 71 i traktaten, og saaledes som den er ivaerksat gennem aabning af de nationale markeder. Faellesskabets ansvar kan ikke begraenses til at udvikle forskningsprojekter med henblik paa at forbedre ATM og saa ivaerksaette disse i et opdelt marked.

13. Kommissionen mener, at oprettelse af et faelles europaeisk luftrum ikke kun kan bygge paa faelles tekniske og driftsmaessige reaktioner, men forudsaetter faelles styring af luftrummet til fordel for alle brugere og en betydelig omorganisering af strukturer og anvendelse (se bilag 4). Denne omstrukturering bygger paa foelgende:

- Opdeling i sektorer og definition af ruter sker uafhaengigt af graenserne. Udnyttelse af luftrummet sker saaledes i henhold til effektivitetskriterier.

- Opdeling af luftrummet mellem civile brugere og militaere brugere skal tage hensyn til de nye geopolitiske realiteter og finde sted i en sammenhaengende og effektiv ramme. Organiseringen af samarbejdet mellem den militaere sektor og den civile sektor er paa nuvaerende tidspunkt uforenelig med en effektiv udnyttelse af luftrummet. Opdeling af luftrummet i zoner, der er reservert til militaer brug, tager heller ikke hensyn til Faellesskabets kollektive interesse. Den Europaeiske Union har allerede vist, at den er i stand til at administrere teknologier til civilt brug og til militaer brug, og dette kan vise sig nyttigt i en ny kontekst.

14. Styring af lufttrafikken er et omraade, der er saa varieret og saa kompliceret, at enhver indsats og enhver udvikling er afhaengig af, at et stort antal operatoerer udviser samhoerighed og arbejder sammen. For at naa frem til en saadan samhoerighed maa man skabe nye mekanismer til beslutningstraefning, som giver tilstraekkelige garantier, hvad angaar gennemsigtighed. De faelles beslutninger skal navnlig tjene til at sikre, at de enkelte medlemsstater har mulighed for at undgaa, at der opstaar flaskehalse. Dette forudsaetter en raekke foranstaltninger, som beskrives i bilag 5.

15. Hvis et system til styring af lufttrafikken skal vaere effektivt, maa der udvikles nye procedurer og instrumenter. Forskning og teknologisk udvikling, navnlig Faellesskabets projekter, f.eks. Galileo-projektet, udgoer i denne forbindelse afgoerende bidrag, som maa udvides og fremskyndes. Dette forudsaetter ogsaa, at industrien kan bidrage til den noedvendige indsats med henblik paa nyskabelser og forskning. Dette maa goeres med en faelles maalsaetning, navnlig hvad angaar udvikling og gennemfoerelse af tekniske specifikationer og certificeringsprocedurer, som garanterer, at der anvendes forenelige systemer (se bilag 6).

16. Hvis man skal opnaa effektivitet hos baade regulatorer og leverandoerer af tjenesteydelser, maa disse to aktiviteter adskilles baade i medlemsstaterne og i Eurocontrol. Anvendelse af traktatens grundlaeggende principper om levering af tjenesteydelser og konkurrence kan ogsaa bidrage til at forbedre tjenesteydelsernes kvalitet med et hoejt sikkerhedsniveau. Kommissionen agter at undersoege, hvilke initiativer der skal tages under hensyntagen til omraadets saerlige karakter, og idet den ser paa de metoder, der allerede er blevet anvendt paa andre omraader, f.eks. telekommunikation og lufttransport (se bilag 7).

17. For at opnaa den noedvendige interoperabilitet er det indlysende, at et stort antal af nedennaevnte foranstaltninger - som beskrives yderligere i bilaget - foerst og fremmst skal udvikles i Eurocontrol, som har den noedvendige ekspertise, hvis den anvender de handlingsmidler, som den reviderede konvention giver den. Kommissionen vil med henblik paa dette forelaegge Raadet handlingsforslag i Eurocontrol med henblik paa at aendre arbejdsmetoderne og skabe de grundlaeggende elementer for et faelles europaeisk luftrum; denne proces lettes uomtvisteligt af, at Faellesskabet bliver medlem af Eurocontrol, og Faellesskabets tiltraedelse maa derfor vaere en prioritet. Oprettelse af et faelles luftrum for Faellesskabet er ikke blot en teknisk sag, det er bekraeftelsen af et politisk valg, som er fastsat af Faellesskabets grundlaeggende traktater. Dette valg aendrer dog intet ved det paakraevede samarbejde med de andre europaeiske lande, der er medlemmer af Eurocontrol, og hvoraf nogle ansoeger om tiltraedelse af Faellesskabet; det er blot en bekraeftelse af Faellesskabets vilje til at arbejde hurtigere frem mod en faelles styring af luftrummet uden at dette dog paa nogen maade saetter spoergsmaalstegn ved dets vilje til at samarbejde i de eksisterende organer.

18. Man kan dog ikke udelukke, at de lande, der er medlemmer af Eurocontrol, men ikke medlemmer af Faellesskabet, ikke oensker at medvirke i denne fremgangsmaade. Hvis der opstaar forsinkelse med ikrafttraedelse af den reviderede konvention og Faellesskabets tiltraedelse, kan dette ogsaa hindre ivaerksaettelse af Faellesskabets maal i Eurocontrol. Faellesskabet boer i saa tilfaelde paatage sig sit ansvar, og Kommissionen skal fremsaette hensigtsmaessige forslag med henblik paa at gennemfoere traktatens maal med anvendelse af andre midler.

Konklusion

19. Overbelastning af luftrummet kraever ivaerksaettelse paa kort sigt af andre foranstaltninger end rent tekniske foranstaltninger, hvis man skal undgaa en ny krisesituation; Kommissionen agter at anvende ministermoedet i Den Europaeiske Konference for Civil Luftfart til at ivaerksaette de noedvendige initiativer. Den vil ogsaa anmode om ivaerksaettelse af strukturreformer med henblik paa at skabe et faelles europaeisk luftrum ved hjaelp af en integreret styring af luftrummet og ved udvikling af nye koncepter og procedurer til styring af lufttrafikken.

20. Naar Kommissionen foreslaar disse retningslinjer, ignorerer den ikke de hindringer, som kan opstaa undervejs fra habituel manglende handlingskraft til legitime forbehold. Den agter derfor at ivaerksaette to arbejdsrammer, som skal medvirke ved udviklingen og ivaerksaettelsen af nedennaevnte retningslinjer:

- Der aabnes en dialog mellem arbejdsmarkedets parter. Det er arbejdsmarkedets parter, som anvender eller driver systemet til styring af luftrummet; det er dem, der anvender og driver det indre marked for luftfart.

- Der nedsaettes en gruppe paa hoejt niveau. Denne gruppe har som formand et medlem af Kommissionen, der har transport som ansvarsomraade. Gruppen bestaar af de personer, der har ansvaret for styring af lufttrafikken i medlemsstaterne og skal goere det muligt at daekke baade civil og militaer anvendelse af luftrummet samtidig med at der tages skyldigt hensyn til slutbrugeren interesser. Den skal foerst og fremmest arbejde paa grundlag af de handlingsforslag, der foreligger i bilaget til naervaerende meddelelse. Den skal udarbejde en rapport i loebet af 6 maaneder.

21. Kommissionen mener, at den foreslaaede fremgangsmaade kraever et politisk engagement paa allerhoejeste plan med henblik paa at stoette en fremgangsmaade, som stort set ikke adskiller sig fra den man i 1985 anvendte med henblik paa at skabe Faellesskabets indre marked og i 1990 med henblik paa at skabe den oekonomiske og monetaere union. Det drejer sig under alle omstaendigheder om at opnaa Raadets og Parlamentets politiske stoette for at ivaerksaette en aktion, som kraever energi og vilje fra alle parter med henblik paa overvinde historiske vaner og passivitet.

22. Kommissionen aflaegger rapport om 6 maaneder med henblik paa at opfoelge ivaerksaettelsen af de retningslinjer, der foreslaas i naervaerende meddelelse.

BILAG 1

DEN NUVAERENDE SITUATION

med hensyn til flyforsinkelser og overtrafikering

I. Vurdering af det europaeiske ATM-systems resultater

1. I sin hvidbog om ATM fremhaevede Kommissionen vanskelighederne ved at faa omfattende, sammenhaengende data, isaer naar det gaelder de leverede tjenesters kvalitet. [7] ATM-sektoren har erkendt dette og indfoert effektivitetsevalueringssystem" i forbindelse med den foreloebige ivaerksaettelse af den reviderede Eurocontrol-konvention.

[7] Tillaeg 2 til ATM-hvidbogen: KOM(96)57 endelig udg.

2. Effektivitetsevalueringskommissionen erklaerer selv i sin foerste rapport, at EEK under de foreliggende omstaendigheder maatte holde sin vurdering inden for de rammer, de foreliggende oplysninger satte. Oplysningsmaterialet var imidlertid utilstraekkeligt paa europaeisk plan, isaer naar det gjaldt sikkerhed og omkostningseffektivitet. Et system, der ikke kunne maales, kunne naeppe heller styres effektivt. Der var derfor blevet truffet en raekke foranstaltninger for at forbedre fremtidige evalueringsrapporters fuldstaendighed og kvalitet.

3. Dette dokument er derfor en redegoerelse for evalueringskommissionens resultater.

Sikkerhed

4. Manglen paa sammenhaengende sikkerhedsdata har gjort det umuligt at drage meningsfyldte konklusioner om ATM-sikkerhed. Der er staerkt behov for at indfoere en harmoniseret metode for rapportering om national ATM-sikkerhed i forbindelse med en harmoniseret kategorisering af sikkerhedsforeteelser, en faelles holdning til fortrolighedsspoergsmaal og midler, hvormed aarsagsfaktorerne i forbindelse med ATM-ulykker og ATM-episoder kan paavises. [8]

[8] Kommissionen har beskaeftiget sig med saadanne rapporteringsordningers gennemfoerlighed med henblik paa et direktivforslag om obligatorisk rapportering af ulykker.

5. Det er imidlertid blevet erkendt, at der ikke er noget, der tyder paa vaesentlige aendringer af ATM's sikkerhedsniveau. Det betyder, at ATM giver flydriften tilfredsstillende beskyttelse. De nuvaerende tendenser kan bedst beskrives ved hjaelp af indikatoren for "overtraedelse af flyveafstand og flyvehoejde" i den foerste rapport fra Eurocontrols resultatevalueringskommission.

>TABELPOSITION>

6. Et af luftfartens alvorligste problemer er, som det er blevet paapeget i et CANSO dokument [9], at risikoen for kollision er proportional med kvadratet af trafikmaengden, og selv en beskeden foroegelse af trafikken kan derfor faa betydelige virkninger for sikkerheden. Forsoeg paa at forbedre det europaeiske ATM-systems effektivitet maa derfor ikke ske paa bekostning af de europaeiske borgeres sikkerhed.

[9] CANSO er de privatiserede luftfartsselskabers organisation.

Forsinkelser

7. I 1998 tegnede forsinkelser paa grund af lufttrafikstyring sig for halvdelen af de afgangsforsinkelser, der ikke hoerer til i kategorien reactionary. Men selv om det nu er almindeligt accepteret, at forsinkelser i kategorien reactionary (dvs. paa grund af sen ankomst) klassificeres efter deres oprindelige aarsag, maa det stadig konkluderes, at ATM er ansvarlig for halvdelen af forsinkelserne. Andre aarsager er vejret, lufthavnenes ATC-kapacitet, ground handling, tekniske og andre uidentificerede forhold. Rundt regnet er luftfartsselskaberne og lufthavnene hver isaer ansvarlige for en fjerdedel af forsinkelserne.

8. I 1998 voksede trafikken med 5% i forhold til 1997. 17% af flyvningerne var forsinket paa grund af ATC, gennemsnitligt med 21 minutter. De tilsvarende tal for 1997 var henholdsvis 15,4% og 19 minutter. De paagaeldende tal for de tre seneste sommersaesoner (maj-september) fremgaar af foelgende tabel:

>TABELPOSITION>

Kilde: CFMU

9. Ifoelge EEK skyldes 45% af disse forsinkelser et meget begraenset antal ATC-sektorer (3%). Det foerer til den konklusion, at "dette viser, i hvor hoej grad alle centre er indbyrdes afhaengige, og understreger betydningen af en eller anden form for kollektiv ledelse af ATM-systemet paa europaeisk plan."

10. De gengivne tal, der kun daekker et meget begraenset tidsrum, da Eurocontrols dataindsamlingssystem foerst blev oprettet for nylig, giver ikke mulighed for en rimelig vurdering af situationen. For at det kan lade sig goere, maa der benyttes tal, som er indsamlet af luftfartsselskabernes organisationer, saaledes som Kommissionen gjorde i 1996. Paa denne baggrund ser situationen saaledes ud:

· Flyvninger med over 15 minutters forsinkelse (hvoraf halvdelen er blevet forsinket af ATC) udgjorde 12% af flyvningerne i 1986, 20% i 1988, 23,8% i 1989, 12,7% i 1993, 18,5% i 1996 og 22,8% i 1998.

· De hoejeste tal var 23,6% i juli 1988, 30,8% i juni 1989 og 29,2% i juni 1998. Tallene for 1999 viser en forvaerring med et gennemsnit paa 30% forsinkede flyvninger i de foerste seks maaneder med en rekord paa 37,3% i juni (kilde: AEA).

11. Det forklarer, hvorfor EEK i sin foerste rapport konkluderer: "Det kan uden overdrivelse siges, at ATM-forsinkelserne naaede et kritisk omfang i 1998. Situationen bliver stadig forvaerret i 1999".

12. Tallene for sommeren 1999 har imidlertid vaeret mindre katastrofale end de foregaaende maaneder gav grund til at frygte, og de tyder paa en undervurdering af den betydning, der kan tilskrives andre forhold som aendring af rutenettet eller Kosovo-krisen. Det bekraefter imidlertid, at systemerne fungerer paa graensen af deres kapacitet, og at enhver forstyrrelse kan forvandle en overtrafikeringssituation til en krisesituation.

Omkostningseffektivitet

13. Selvom det understreges, at "der er almindelig mangel paa sammenhaengende oplysninger for hele Europa om ATM-udgifter, produktionsfaktorer (menneskelige ressourcer, aktiver) og planer, saa EEK ikke har kunnet foretage nogen tilbundsgaaende analyse", viser undersoegelsen af de Eurocontroldata, der er blevet benyttet i forbindelse med opkraevningen af overflyvningsafgifter, at disse afgifter beloeb sig til 3,9 mia. EUR i 1998, dvs. en foroegelse paa 80% i nuvaerende vaerdi i forhold til 1993, hvor de laa 120% hoejere end i 1986. I faste priser (dvs. inflationskorrigeret) er disse tal henholdsvis 45% og 60%.

14. Trods disse betydelige foroegelser ser overflyvningsafgifternes forholdsmaessige andel af luftfartsselskabernes omkostninger ud til siden 1993 at have stabiliseret sig paa det forholdsvis beskedne niveau 5,6% (i 1986 var tallet kun 3,8%).

15. Langt vigtigere er imidlertid de indirekte omkostninger ved overtrafikering og forsinkelser, men ogsaa her mangler der tal. [10] Hvidbogen om ATM fra 1996 naevner som luftfartsselskabernes omkostninger i forbindelse med forsinkelser, tallet 2000 mio., der stammer fra INSTAR-undersoegelsen, og ser saaledes bort fra omkostningerne for passagererne, speditoererne og den europaeiske oekonomi. [11] Ud fra de samme antagelser kan disse indirekte omkostninger nu anslaas til 5 400 mio., mens flyselskabernes direkte ekstra driftsomkostninger beloeber sig til 600 mio. [12]

[10] Undersoegelsen af de institutionelle ordninger, der blev udfoert af ECAC med bistand fra Kommissionen i 1994 og 1995.

[11] Luftfartsselskabernes samlede indirekte omkostninger paa 5,4 mia. er beregnet paa grundlag af 450 000 timers ATM-forsinkelse (Kilde: CFMU 1998) til en omkostning pr. time paa 12 000 (Kilde: se fodnote 3).

[12] IATA har beregnet omkostningerne ved forsinkelser (paa jorden eller i luften) i Europa paa grundlag af luftfartsselskabernes direkte driftsomkostninger. I 1997 var omkostningerne paa jorden 22/minut ved ATFM-forsinkelser. Ekstraomkostningerne i forbindelse med ATM-forsinkelser i luften kendes ikke og er ikke medtaget.

Generel vurdering

16. Trods den beklagelige mangel paa egentlige resultatindikatorer, hvad der i nogen grad forklarer sektorens vanskeligheder, kan det afgjort konkluderes, at europaeisk ATM er i stand til at udfoere sin vigtigste opgave, nemlig at sikre flydriftens sikkerhed i det europaeiske luftrum. Det sker imidlertid med omkostninger i form af forsinkelser og ekstra byrder og udgifter for luftfartsselskaberne, passagererne, speditoererne og oekonomien som helhed, hvad der ikke laengere er acceptabelt.

17. Desuden fremhaever alle fagfolk, at de foroegelser af ATC-kapaciteten, der i de sidste ti aar har muliggjort trafikforoegelser, hovedsagelig skyldes de ansattes, ikke mindst flyveledernes, produktivitetsindsats. De mener derfor, at systemet arbejder paa graensen af sin formaaen.

II. ATM-sektorens reaktion

18. Siden krisen i slutningen af 1980'erne har den europaeiske ATM-sektor vaeret klar over situationens alvor og paatraengende karakter. De nationale foretagender - baade de civile og militaere - som er ansvarlige for ATM, har derfor reageret baade enkeltvis og inden for deres faelles organisationer ECAC [13] og Eurocontrol ved med Europa-Kommissionens bistand at udarbejde og ivaerksaette flere foranstaltninger til forbedring paa teknisk, driftsmaessigt og institutionelt plan i tilknytning til en raekke ECAC-strategier, der omfatter overflyvningsfasen (EATCHIP) og ATC's lufthavnsaspekter (APATSI). ATM-2000+-strategien er blevet opstillet for at opbygge et ensartet europaeisk ATM-netvaerk, der kan tilfredsstille den forventede ATM-efterspoergsel indtil 2015. Det kraever en gradvis indfoerelse af nye driftsmaessige og tekniske loesninger paa grundlag af en top-down, resultatorienteret metode. Foruden de tekniske sider omfatter strategien ogsaa sikkerhedsmaessige, oekonomiske, miljoemaessig og institutionelle aspekter. Strategien skal daekke alle flyvningens faser fra gate til gate og udgoere et omfattende arbejdsprogram for udvikling af ATM i de naeste 15 aar.

[13] Den Europaeiske Konference for Civil Luftfart.

Tekniske foranstaltninger

19. Luftrummets graenser saettes paa nuvaerende tidspunkt af lufttrafikstyringsmetoderne, ikke mindst af graenserne for det antal fly, en flyveleder kan kontrollere samtidig i et givet luftrum. At oege luftrummets kapacitet betyder derfor enten at aendre hele fremgangsmaaden og give piloterne passende midler, saa de selv kan undgaa kollision i luften, eller oege det antal fly, en flyveleder kan klare, ved at udstyre ham/hende med tilstraekkeligt arbejdsfremmende midler, eller begge dele.

20. Udviklingen i denne retning har hidtil vaeret langsom, og ikke saa faa ambitioese programmer har haft forstemmende resultater. Det forklarer til en vis grad, hvorfor systemet flere steder er ved at naa sin graense. Og der er ikke blot tale om et europaeisk problem. Andre dele af verden, hvor trafiktaetheden svarer til den europaeiske, f.eks. Nordamerika, har de samme problemer.

21. At finde det virkelige gennembrud, der ville goere flytrafikken lige saa letflydende, som den var i sine tidlige aar, er stadig en fremtidsdroem, selv om de teknologiske fremskridt paa flere omraader som kunstig intelligens, dataforbindelser, telematik, positionering og navigation viser, at den ikke er uden for raekkevidde.

22. En betydelig forsknings- og teknologisk udviklingsindsats er derfor stadig noedvendig for at udarbejde og underbygge planer, procedurer og vaerktoejer. ATM-sektorens bidrag i form af menneskelige ressourcer vil desuden, med baggrund i kendskabet til den menneskelige faktor og dens principper, blive afgoerende for den nye teknologis acceptabilitet. I denne forbindelse maa det imidlertid erkendes, at selv om verdensmarkedet for ATM er i hastig vaekst, er der stadig mest tale om en niche, og det er ikke sikkert, at spontane industriinvesteringer er tilstraekkelige til, at der kan opnaas resultater paa kort sigt. Det mulige verdensomspaendende CNS/ATM er blevet vurderet til ca. 100 mia. i aarene 1997-2006. [14] Europa ville tegne sig for en fjerdedel af dette marked.

[14] Treaty 2 Study - 1998.

23. Faellesskabet har stillet betydelige midler til raadighed for forskning og teknologisk udvikling (FTU) i forbindelse med ATM og har inden for ECARDA-initiativet under det fjerde rammeprogram for FTU 1994-98 brugt ca. 120 mio. EUR, hvad der rundt regnet betyder en fordobling af de samlede FTU-udgifter. Det er meningen at afsaette en finansiel stoette af omtrent samme stoerrelse i det femte rammeprogram 1998-2002.

24. Paa sin side finansierer Eurocontrol eksterne undersoegelser af udvikling og tilpasning af nye vaerktoejer med et beloeb paa 45 mio. om aaret.

25. Desuden anslaas det, at de europaeiske ATM-foretagender hvert aar investerer gennemsnitligt 180 mio. i forsoeg og undersoegelser. Der findes ingen tal for andre nationale investeringer i ATM FTU, selv om det er velkendt, at nogle europaeiske lande, hvis ATM-industri hoerer til verdens foerende, yder en omfattende stoette til denne sektor.

Driftsmaessige foranstaltninger

26. Da der ikke umiddelbart kan forventes nogen teknologisk revolution, er ATM-sektoren noedsaget til at faa det bedste ud af det nuvaerende system og den nuvaerende teknologi ved hjaelp af en trinvis udviklingsproces. Det indebaerer, at ATM-foretagenderne foretager individuelle og kollektive investeringer for at oege luftrummets kapacitet ved at sammenlaegge sektorer, udvide driftsperioderne og forbedre flyveledernes produktivitet. Der er derfor behov for:

- at omlaegge rutenettene og luftrummets sektoropdeling

- at ansaette og uddanne nye flyveledere

- at udvide og modernisere flyvekontrolcentrene

- at skaffe flyvelederne de mest moderne hjaelpemidler

- at indfoere yderligere kommunikations-, navigations- og overvaagningsudstyr.

Nationale foranstaltninger

27. Da alle dele i hele det europaeiske kludetaeppe af nationale systemer, som det er blevet paapeget i det foregaaende, er indbyrdes afhaengige, besluttede ATM-sektoren i 1990 at give Eurocontrol til opgave at foretage en konsekvent samordning af de foranstaltninger, der skulle traeffes. Eurocontrol udarbejdede derfor et saakaldt konvergens- og ivaerksaettelsesprogram som grundlag for en faelles planlaegning med faelles maal og faelles dagsorden, opdelt i enkeltheder for hver stat (lokal CIP), for at opnaa en harmonisering af de europaeiske systemer inden 1998. Paa denne baggrund har ATM-foretagenderne ansat og uddannet nyt personale og forbedret deres faciliteter.

28. Faellesskabet har via sit budget for transeuropaeiske net bidraget til disse projekter med et beloeb paa 80 mio. mellem 1995 og 1999.

29. Eurocontrol oplyser, at rundt regnet 80% af de opstillede maal var blevet naaet i slutningen af 1998. Den procentdel af maalsaetningerne, som de enkelte flyvekontrolcentre (ACC) har opfyldt, varierer imidlertid betydeligt og straekker sig fra 100% til 27%. Udviklingen er i de seneste aar ofte gaaet langsommere end ventet og har isaer drejet sig om forbedringer, der kan indebaere betydelige fordele, som formindskelse af afstanden mellem flyene, bedre radardaekning og bedre databehandling af flyveinformationer.

30. Eurocontrol har paavist, at der er god sammenhaeng mellem opfyldelsen af CIP-maalsaetningerne og antallet af forsinkelser: det gennemsnitlige antal forsinkelser pr. ACC falder, naar opfyldelsesprocenten stiger (se tabel og kort i det foelgende). [15] Blandt de omraader, der er saerlig ioejnefaldende paa grund af en lav opfyldelsesprocent, er Graekenland, Schweiz, Norditalien, det oestlige Frankrig og Sydtyskland.

[15] Det har aendret sig i 1999, hvor nye anlaeg blev taget i brug.

>REFERENCE TIL EN GRAFIK>

Opfyldelse af maalsaetningerne i dec. 98 - 78% opf = 100% - Nedre luftrum

Graense for omraade med yderst kompleks ATC

Meget ringe kompleksitet - Udvikling - + tilfredsstillende - utilfredsstillende

Opfyldelse af de CIP-maalsaetninger, der betyder mest for kapaciteten (maaldata