(1)

Den 22. november 2017 vedtog Kommissionen den årlige vækstundersøgelse, som markerede starten på det europæiske semester 2018 for samordning af de økonomiske politikker. Den tog behørigt hensyn til den europæiske søjle for sociale rettigheder, som blev proklameret af Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen den 17. november 2017. Den 22. marts 2018 tilsluttede Det Europæiske Råd sig prioriteterne i den årlige vækstundersøgelse. Den 22. november 2017 vedtog Kommissionen på grundlag af forordning (EU) nr. 1176/2011 ligeledes rapporten om varslingsmekanismen, hvori Portugal blev udpeget som en af de medlemsstater, for hvilke der skulle gennemføres en dybdegående undersøgelse. Samme dato vedtog Kommissionen en henstilling med henblik på Rådets henstilling om den økonomiske politik i euroområdet, som Det Europæiske Råd tilsluttede sig den 22. marts 2018. Den 14. maj 2018 vedtog Rådet henstillingen om den økonomiske politik i euroområdet (3) (»henstillingen vedrørende euroområdet«).

(2)

Da Portugal har euroen som valuta, og i betragtning af de nære indbyrdes forbindelser mellem økonomierne i Den Økonomiske og Monetære Union, bør Portugal sikre en fuldstændig og rettidig implementering af henstillingen vedrørende euroområdet som afspejlet i henstilling 1-3 nedenfor.

(3)

Den 7. marts 2018 blev landerapporten for Portugal 2018 offentliggjort. Den indeholdt en vurdering af Portugals fremskridt med hensyn til gennemførelsen af de landespecifikke henstillinger, som Rådet vedtog den 11. juli 2017 (4), opfølgningen på de landespecifikke henstillinger, der blev vedtaget de foregående år, og opfyldelsen af Portugals nationale Europa 2020-mål. Den indeholdt desuden en dybdegående undersøgelse efter artikel 5 i forordning (EU) nr. 1176/2011, hvis resultater også blev offentliggjort den 7. marts 2018. Kommissionen konkluderede i sin analyse, at Portugal er berørt af makroøkonomiske ubalancer. Det er især den store nettogæld over for udlandet og den ligeledes store private og offentlige gæld og høje andel af misligholdte lån, der gør økonomien sårbar i en situation med svag produktivitetsvækst. Betalingsbalancens løbende poster skal holdes på et forsvarligt niveau, og konkurrencegevinsterne skal fastholdes, hvis det skal lykkes at justere nettogælden over for udlandet. Den private gældskvote falder fortsat fra høje niveauer grundet både fornyet nominel vækst og lettere negative kreditstrømme, og det forventes, at den offentlige gældskvote vil være faldende i en situation med vedvarende konsolideringsbehov. Interventioner i den finansielle sektor har bidraget til at mindske risiciene for stabiliteten, selv om bankerne fortsat lider under et ringe overskud og en stor mængde misligholdte lån, som dog er begyndt at falde. En øget produktivitetsvækst er afgørende for at forbedre udsigten til større konkurrenceevne, gældskonsolidering og potentiel vækst. Arbejdsløsheden er i flere år faldet hurtigt. Der er stadig områder, hvor der er behov for en yderligere indsats, navnlig med hensyn til gennemførelsen af de foranstaltninger, der skal reducere antallet af misligholdte lån og forbedre rammevilkårene for erhvervslivet. Det er nødvendigt at holde øje med, at der vedtages og gennemføres flere reformplaner, herunder foranstaltninger med henblik på at klare udfordringerne med segmenteringen af arbejdsmarkedet eller de finanspolitiske strukturreformer, som skal gøre de offentlige finanser mere holdbare.

(4)

Den 27. april 2018 fremlagde Portugal sit nationale reformprogram for 2018 og sit stabilitetsprogram for 2018. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge mellem de to programmer er de blevet vurderet sammen. Ifølge stabilitetsprogrammet for 2018 ventes der en solid faldende tendens i den offentlige gældskvote. Portugals nationale reformprogram for 2018 indeholder både kort- og mellemfristede tilsagn og omfatter de udfordringer, der blev konstateret i landerapporten for 2018. Der bebudes heri navnlig foranstaltninger på områderne kvalifikationer og innovation, som kan sætte gang i produktiviteten og øge værdien af Portugals eksport. Den strategi, der er fremlagt for at mindske mængden af misligholdte lån, vil sammen med indsatsen for at fremme virksomhedernes kapitalisering være med til at mindske gældsætningen i portugisisk økonomi og rense ud i bankernes balancer. Generelt set vil en effektiv gennemførelse af de fremlagte programmer understøtte korrektionen af ubalancerne.

(5)

Der er taget hensyn til de relevante landespecifikke henstillinger i programmeringen af de europæiske struktur- og investeringsfonde (»ESI-fondene«) for 2014-2020. I henhold til artikel 23 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 (5) kan Kommissionen, hvis det er nødvendigt for at støtte gennemførelsen af relevante rådshenstillinger, anmode en medlemsstat om at evaluere og foreslå ændringer i sin partnerskabsaftale og sine relevante programmer. Kommissionen har redegjort nærmere for, hvordan den agter at anvende den nævnte bestemmelse, i retningslinjerne for anvendelsen af foranstaltninger, der knytter ESI-fondenes effektivitet til forsvarlig økonomisk styring.

(6)

Portugal er i øjeblikket underlagt den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten og omfattet af overgangsbestemmelsen vedrørende gældskriteriet. Portugal har i sit stabilitetsprogram for 2018 planer om at nå et samlet underskud på henholdsvis 0,7 % af BNP og 0,2 % af BNP i 2018 og 2019 og en yderligere forbedring til et overskud på 1,4 % af BNP inden 2021. Disse planer omfatter ikke den potentielt underskudsforøgende virkning af støtteforanstaltninger til fordel for bankerne fra 2019. Det er planlagt, at den mellemfristede budgetmålsætning om et strukturelt overskud på 0,25 % af BNP skal være opfyldt inden 2020. Ifølge stabilitetsprogrammet for 2018 ventes den generelle offentlige gældskvote at nå 122,2 % i 2018 og 118,4 % i 2019 og vil således ligge på 107,3 % i 2021. Det makroøkonomiske scenario, der ligger til grund for disse budgetfremskrivninger, er realistisk for 2018, men optimistisk for de følgende år. Samtidig er de foranstaltninger, der er nødvendige for at understøtte de planlagte underskudsmål fra og med 2018, ikke blevet tilstrækkeligt præciseret.

(7)

I Portugals stabilitetsprogram for 2018 angives det, at den budgetmæssige virkning af de omfattende naturbrande i 2017 er betydelig, og der gives tilstrækkelig dokumentation for omfanget og arten af disse ekstra budgetmæssige omkostninger. I stabilitetsprogrammet for 2018 anføres det bl.a., at budgettet for 2018 omfatter ekstraordinære udgifter, der beløber sig til 0,07 % af BNP i forbindelse med forebyggende foranstaltninger for at beskytte det nationale territorium mod naturbrande. Der fastsættes i stabilitetsprogrammet for 2018 udgifter vedrørende krisehåndtering, der klassificeres som engangsforanstaltninger, og forebyggelse. Grundet den integrerede karakter af disse udgifter og den direkte forbindelse med de omfattende naturbrande i 2017 kan det overvejes at give udgifter til forebyggelse af naturbrande særlig behandling ved brug af »bestemmelsen om usædvanlige begivenheder«. Ifølge Kommissionen beløber de ekstra udgifter til forebyggende foranstaltninger i 2018 sig til 0,07 % af BNP. Disse ekstra udgifter kan være omfattet af bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, og artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1466/97, idet de mest omfattende naturbrande nogensinde udgør en usædvanlig begivenhed, deres virkning for Portugals offentlige finanser er betydelig, og holdbarheden sandsynligvis ikke bringes i fare ved en sådan midlertidig afvigelse fra tilpasningsstien i retning af den mellemfristede budgetmålsætning. På grundlag af oplysningerne fra de portugisiske myndigheder vil Kommissionen i foråret 2019 foretage en endelig vurdering med hensyn til 2018, herunder af, hvilke beløb der kan tages hensyn til.

(8)

Den 11. juli 2017 henstillede Rådet, at Portugal sikrer, at den nominelle vækstrate i de primære offentlige nettoudgifter (6) ikke overstiger 0,1 % i 2018, hvilket svarer til en årlig strukturel tilpasning på mindst 0,6 % af BNP. Samtidig blev det præciseret, at man i vurderingen af udkastet til budgetplan for 2018 og den efterfølgende vurdering af budgetresultaterne i 2018 er nødt til at tage behørigt hensyn til målet om at opnå en finanspolitisk kurs, som bidrager til både at styrke den igangværende genopretning og sikre holdbarheden i de offentlige finanser. Efter Kommissionens vurdering af opsvingets styrke i Portugal, som blev foretaget i forbindelse med dens udtalelse om Portugals udkast til budgetplan for 2018, idet der samtidig blev taget behørigt hensyn til landets udfordringer for så vidt angår holdbarheden, er det ikke nødvendigt at tage yderligere elementer i betragtning. Ifølge Kommissionens forårsprognose 2018 er der risiko for en betydelig afvigelse fra den anbefalede tilpasning i 2018 og i perioden 2017-2018 samlet set.

(9)

I lyset af Portugals offentlige gældskvote på over 60 % af BNP og det forventede produktionsgab på 1,3 % af BNP bør den nominelle vækstrate i de primære offentlige nettoudgifter i 2019 ikke overstige 0,7 % i overensstemmelse med den strukturelle tilpasning på 0,6 % af BNP, som kræves ifølge den tilpasningsmatrix, der er fastlagt efter fælles aftale som led i stabilitets- og vækstpagten. Med en uændret politik er der risiko for en væsentlig afvigelse fra dette krav i 2019 og i perioden 2018-2019 samlet set. Portugal forventes samtidig at overholde overgangsbestemmelsen vedrørende gældskriteriet i 2018 og 2019. Rådet er af den generelle opfattelse, at de nødvendige foranstaltninger bør træffes fra 2018 for at overholde bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. Det vil være klogt at anvende eventuelle ekstraordinære indtægter til at reducere den offentlige gældskvote yderligere.

(10)

For at sikre holdbarheden af den offentlige gæld kræves der en bæredygtig finanspolitisk konsolidering gennem en strukturel forbedring af de offentlige finanser, som skal opnås gennem en mere intensiv skatteopkrævning og udgiftskontrol. Det er af afgørende betydning, at udgiftskontrollen styrkes, at der sikres en effektiv håndhævelse af loven om kontrol med forpligtelser og en streng og rettidig gennemførelse af loven om budgetrammen, og at udgiftsrevisionen og rationaliseringsbestræbelserne fortsættes. Budgetplanlægningen og gennemførelsen af budgettet udgør fortsat en stor udfordring, især i sundhedssektoren, hvor antallet af forsinkede betalinger (restancer) fortsat er meget højt, hvilket også tyder på svagheder i regnskabskontrollen og forvaltningspraksis. For at sikre en bæredygtig finanspolitisk konsolidering bør der tages hånd om de høje og stigende omkostninger som følge af befolkningens aldring. På mellemlang sigt forventes de større finanspolitiske risici som følge af befolkningens aldring primært at være knyttet til omkostningerne til finansiering af pensioner, mens omkostningerne til sundhedsvæsenet vil øge presset på lang sigt. Skridt til at forbedre pensionssystemets bæredygtighed på mellemlang sigt vil sammen med en omfattende strategi med henblik på at tackle de sundhedsmæssige omkostninger ved befolkningens aldring kunne være med til at imødegå disse risici.

(11)

På samme måde kan udgiftskontrol, gældsforvaltning og en generel forbedring af de statsejede virksomheders finansielle bæredygtighed bidrage betydeligt til en strukturel forbedring af de offentlige finanser. Selv om den samlede nettoindkomst fortsat er negativ, er de statsejede virksomheders driftsresultater generelt blevet bedre de seneste år, undtagen i sundhedssektoren, hvor de er blevet forværret. Den samlede ikkekonsoliderede gæld i offentlige virksomheder, som indgår i den offentlige forvaltning, er også fortsat høj, nemlig 18,3 % af BNP ved udgangen af 2017. Der er ved at blive gennemført foranstaltninger for at forbedre tilsynet med statsejede virksomheder, men virkningerne heraf kan endnu ikke ses. En igangværende gældsforvaltnings- og rekapitaliseringsplan for statsejede virksomheder forventes at nedbringe gældsætningen og medføre lavere renteudgifter, men de gode incitamenter kunne styrkes ved at sikre en forudsigelig og gennemsigtig ramme for begrænsede budgetmæssige overførsler.

(12)

Genopretningen af det portugisiske arbejdsmarked fortsætter, hvilket er i tråd med de forbedrede økonomiske resultater. I 2017 blev der skabt over 150 000 job, og beskæftigelsesfrekvensen (de 20-64-årige) steg til 73,4 % i 2017, hvilket er niveauet fra før krisen. Arbejdsløsheden faldt betydeligt og ligger nu under gennemsnittet i euroområdet. Langtidsledigheden er også faldet hurtigt, men den er stadig forholdsvis høj. Ud over de nuværende aktive arbejdsmarkedspolitikker, undtagelserne for så vidt angår social sikring og en offentlig arbejdsformidlingsmodel med individualiseret støtte til jobsøgende er Portugal også i gang med at indføre kvikskranker for beskæftigelse i 2018. Det kan spille en vigtig rolle med hensyn til at sikre aktiveringsforanstaltningerne en bredere dækning. Indikatorerne for fattigdom og ulighed er også blevet forbedret yderligere. Den andel af befolkningen, der er i fare for at komme under fattigdomsgrænsen eller blive socialt udstødt, er kommet tættere på EU-gennemsnittet, og indkomsten for de fattigste 20 % af befolkningen er steget siden 2015. Der er dog stadig store indkomstforskelle. Desuden er de sociale overførsler (eksklusive pensioner) ineffektive, når det drejer sig om at løfte folk ud af fattigdom, minimumsindkomstordningen er, selv om den er blevet forbedret, fortsat begrænset, og at få en bolig til en overkommelig pris udgør en stigende udfordring for lavindkomsthusstande.

(13)

Selv om der er sket en betydelig stigning i antallet af faste stillinger i 2017, har andelen af midlertidigt ansatte ligget stabilt på 22 %, hvilket stadig er et af de højeste niveauer i Unionen. I 2017 var ca. 82 % af de midlertidigt ansatte ufrivilligt i denne situation. Selv om flere arbejdstagere går fra midlertidig til fast beskæftigelse, er midlertidige kontrakter fortsat normen for unge arbejdsløse, når de skal finde et job. Desuden er (den allerede meget store) lønforskel mellem midlertidigt ansatte og fastansatte vokset i løbet af krisen. Foranstaltninger for at fremme skabelsen af faste stillinger (f.eks. Contrato-Emprego) og fritagelser for socialsikringsbidrag for at ansætte personer, der tilhører sårbare grupper, har vist sig at være effektive, men har haft en begrænset dækning. Visse aspekter af lovgivningen om ansættelsessikkerhed og tunge retssager kan stadig hæmme ansættelser på tidsubegrænsede kontrakter. Der er imidlertid ikke i øjeblikket planer om at revidere lovrammerne for afskedigelser. Regeringen planlægger foranstaltninger for at sætte ind mod segmenteringen af arbejdsmarkedet gennem trepartsdrøftelser med arbejdsmarkedets parter.

(14)

Det generelle færdighedsniveau hos den voksne befolkning er fortsat blandt de laveste i Unionen, hvilket hæmmer landets innovationspotentiale og konkurrenceevne. Dette omfatter digitale færdigheder: I 2017 havde kun 50 % af borgerne i alderen 16-74 år grundlæggende eller mere end grundlæggende digitale færdigheder (mod et EU-gennemsnit på 57 %). Der er iværksat en række programmer i den forbindelse (navnlig Qualifica og Incode 2030-initiativet vedrørende nationale digitale færdigheder), men hvor effektive de er med hensyn til at opgradere arbejdstagernes grundlæggende (regne-, læse- og skrivefærdigheder og digitale) færdigheder og dermed i sidste ende til at øge produktiviteten afhænger af uddannelsernes dækning og kvalitet og ikke kun anerkendelse af færdigheder og kompetencer. Selv om der er tegn på, at de seneste stigninger i mindstelønnen (en kumulativ stigning på 18,3 % siden 2014) ikke har skadet beskæftigelsen blandt lavtuddannede arbejdstagere, førte den betydelige stigning i antallet af arbejdstagere, der er omfattet heraf, op til 20,4 % i tredje kvartal af 2017, til stigende lønpres. Dette truer med at mindske løngevinsten for færdigheder og kompetencer, navnlig mellem lavt- og mellemuddannede arbejdstagere, hvilket mindsker incitamenterne for lavtuddannede til at investere i almen uddannelse og erhvervsuddannelse. Regeringen følger nøje udviklingen i mindstelønnen sammen med arbejdsmarkedets parter.

(15)

Skolefrafaldet er fortsat højere end EU-gennemsnittet, men tendensen på lang sigt er faldende, delvist takket være de foranstaltninger, der træffes for at skabe incitamenter til at sikre et vellykket uddannelsesforløb og mindske skolefrafaldsprocenterne. De uddannelsesmæssige resultater bliver fortsat bedre, men der er problemer med hensyn til den sociale lighed, idet andelen af elever med dårlige resultater varierer betydeligt mellem de nederste og de øverste socioøkonomiske kvartiler. Den andel af befolkningen, der får en videregående uddannelse, (30-34 år) faldt fra 34,6 % i 2016 til 33,9 % i 2017, hvilket er langt under det nationale mål på 40 % inden 2020. Selv om beskæftigelsesmulighederne på det videnskabelige område er gode, optages der få studerende inden for ingeniørvidenskab, teknologi og matematik.

(16)

Trods den positive udvikling, som det portugisiske forsknings- og innovationssystem har været inde i de seneste år, især med hensyn til mængden og kvaliteten af de menneskelige ressourcer og den videnskabelige produktion, er der generelt fortsat betydelige flaskehalse, når det drejer sig om at skabe en kultur og forudsætningerne for at styrke samarbejdet mellem den akademiske verden og erhvervslivet. Disse omfatter hindringer for overførsel af viden og teknologi, kommercialisering af forskningsresultater samt forskerkarrierespor, som ikke i tilstrækkelig grad tilskynder forskere til at undersøge alle muligheder for forskning med henblik på iværksætteraktiviteter og mulighederne for at samarbejde med erhvervslivet. En yderligere bevidstgørelse og større klarhed om intellektuelle ejendomsrettigheder i forholdet mellem den akademiske verden og erhvervslivet kan være med til at afkorte den tid, det tager at gennemføre kontraktmål og sikre den økonomiske værdisætning af videnskabelig viden og det økonomiske potentiale i den forbindelse.

(17)

Der er ved at blive gennemført en omfattende strategi for en hurtigere nedbringelse af misligholdte aktiver. Det har været med til at reducere andelen af misligholdte lån fra 17,2 % af de samlede udlån i slutningen af 2016 til 13,3 % i fjerde kvartal af 2017. Virksomhedernes misligholdte lån er af særlig betydning, da de tegner sig for omkring to tredjedele af den samlede beholdning af misligholdte lån; andelen af misligholdte lån er fortsat høj og udgør 25,2 % af de samlede udlån. Det er vigtigt at løse problemet med dårlige aktiver for at frigøre lånemuligheder til nye investeringer og bæredygtig vækst. Procedurerne for insolvente virksomheder og de snævre sekundære markeder for dårlige aktiver udgør stadig betydelige hindringer for at nedbringe procentdelen af misligholdte lån. Selv om kapitalforhøjelser sammen med de igangværende bestræbelser for at reducere omkostningerne og en aktuel positiv udvikling i de misligholdt lån er ved at forbedre udsigterne for den finansielle sektor, er rentabiliteten stadig lav, statsgældens eksponering høj og kapitalbufferne svage.

(18)

Adgangen til finansiering udgør fortsat en stor udfordring for den portugisiske økonomi. At opnå en stabil adgang til finansiering, og navnlig til egenkapital, anses for at være en af de største udfordringer for portugisiske virksomheder, hvilket yderligere skærpes af nedgearingspresset. I relative tal er de alternative finansieringskilder fortsat af ringe betydning. I de senere år er der blevet lanceret nye programmer og kreditlinjer samt foretaget yderligere forenklinger i erhvervsklimaet, men der er stadig plads til forbedringer. Samtidig har virksomhederne fortsat mange misligholdte lån og høj gæld, selv om der har været en faldende tendens; det vil være gavnligt for investeringsklimaet med forbedringer, hvad angår tildeling af kapital til mere produktive virksomheder.

(19)

Selv om der er gjort fremskridt med indførelsen af en administrativ forenkling af tværgående spørgsmål, hvilket påvirker borgernes og virksomhedernes dagligdag, hæmmer de sektorspecifikke lovgivningsmæssige og administrative barrierer stadig investeringerne og en effektiv ressourceallokering. I den forbindelse er der i høj grad behov for sektorspecifikke reformer i form af en omlægning af de proceduremæssige arbejdsgange ved at afkorte fristerne for beslutninger, fravige princippet om stiltiende godkendelse udelukkende i meget begrænsede tilfælde og erstatte tilladelsesordninger, i henhold til hvilke det kræves, at der skal indgives en række dokumenter, med »erklæringer afgivet under straffeansvar«. De administrative udgifter inden for byggesektoren bør bringes i et rimeligt forhold til de faktiske omkostninger. Mens konkurrencen inden for offentlige udbud fortsat er begrænset, har den reviderede lov om offentlige kontrakter til formål at fremme gennemsigtighed, konkurrence og bedre forvaltning af offentlige kontrakter. Der bør holdes øje med gennemførelsen af de nye regler, herunder konsekvenserne af de strengere regler om brug af underhåndsaftaler. Selv om det portugisiske retssystem fortsat bliver mere effektivt, udgør længden af sagsbehandlingen ved forvaltningsdomstolene fortsat en udfordring. Derudover anser virksomhederne stadig korruptionen og den manglende gennemsigtighed for problematisk. Der gøres stadig fremskridt, hvad angår retsforfølgning af korruption, men indsatsen for at fremme en kultur, der er kendetegnet ved integritet, i offentlige institutioner har indtil nu ikke givet tilstrækkeligt gode resultater.

(20)

De lovgivningsmæssige reformer har været begrænsede siden gennemførelsen af det finansielle støtteprogram, som har stoppet eller til tider endda rullet de reformer, der var aftalt i denne sammenhæng, tilbage. Koncerner er udelukket fra at levere en række erhvervsmæssige tjenesteydelser. Den afledte lovgivning for visse erhvervsmæssige tjenesteydelser, navnlig juridiske tjenester, er mindre ambitiøs end rammeloven på afgørende punkter, f.eks. hvad angår retlig form, aktiekapital, forvaltning, reklame og tværfaglig praksis. Reformen af proceduren for godkendelse og registrering af entreprenører er kun i meget begrænset omfang blevet gennemført, idet kontrollen med installationstjenester og bygningsarbejder er blevet lempet.

(21)

Som led i det europæiske semester 2018 har Kommissionen gennemført en omfattende analyse af Portugals økonomiske politik, som blev offentliggjort i landerapporten for 2018. Den har også vurderet stabilitetsprogrammet for 2018, det nationale reformprogram for 2018 og de foranstaltninger, der er truffet som opfølgning på de henstillinger, der er blevet rettet til Portugal de foregående år. Kommissionen har ikke blot taget hensyn til deres relevans for en holdbar finanspolitik og socioøkonomisk politik i Portugal, men også til, i hvor høj grad de er i overensstemmelse med EU-regler og -retningslinjer, da der er behov for at styrke den samlede økonomiske styring i Unionen ved på EU-plan at give input til de kommende nationale beslutninger.

(22)

Rådet har på baggrund af denne vurdering gennemgået stabilitetsprogrammet for 2018, og dets holdning (7) afspejles især i henstilling 1 nedenfor.

(23)

På baggrund af Kommissionens dybdegående undersøgelse og denne vurdering har Rådet gennemgået det nationale reformprogram for 2018 og stabilitetsprogrammet for 2018. Dets henstillinger i henhold til artikel 6 i forordning (EU) nr. 1176/2011 afspejles i henstilling 1-3 nedenfor,

1.

2.

3.