27.3.2007   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 86/1

(1)

Med sit brev af 2. november 2004 (registreret den 18. november 2004 som nr. CP 212/2004) indsendte kabelselskabet Essent Kabelcom, i det følgende benævnt »Essent«, en »formel klage« til Kommissionen. Klagen gjaldt offentlig støtte til et tilslutningsnet baseret på optiske fibre (Fibre-to-the-Home- eller FTTH-net) i Appingedam, en kommune i Noord-Nederland. Essent har i mellemtiden bekræftet, at klagen skal betragtes som formel.

(2)

Essent, som er det næststørste kabelselskab i Nederlandene og bl.a. driver et kabelnet i Appingedam, havde allerede i september 2004 ladet sagen behandle ved en nederlandsk domstol (2). Domstolen pålagde på grundlag af traktatens artikel 88, stk. 3 kommunen Appingedam at anmelde den påtænkte støtteforanstaltning til Kommissionen, være Kommissionen behjælpelig og indstille yderligere anlæggelse af nettet.

(3)

I et brev, som blev registreret den 3. februar 2005, anmeldte de nederlandske myndigheder foranstaltningen til Kommissionen »af hensyn til retssikkerheden«, og angav samtidig, at foranstaltningen ikke indebar statsstøtte. Den 31. marts 2005 bad Kommissionen de nederlandske myndigheder om yderligere oplysninger. Efter en forlængelse af fristen svarede de nederlandske myndigheder med deres brev af 14. august 2005, som blev registreret den 16. august 2005.

(4)

I sit brev af 20. oktober 2005 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den pågældende foranstaltning (»procedureindledningsbeslutningen«). Beslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 16. december 2005 (3). Kommissionen opfordrede heri de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.

(5)

De nederlandske myndigheder besvarede med deres brev af 3. januar 2006 procedureindledningsbeslutningens opfordring til at fremsætte bemærkninger. Kommissionen modtog desuden bemærkninger fra følgende interesserede parter:

(6)

De interesserede parters bemærkninger blev den 3. maj 2006 sendt til de nederlandske myndigheder. De nederlandske myndigheder meddelte Kommissionen den 7. juni 2006, at de ikke havde yderligere at bemærke til de modtagne bemærkninger.

(7)

Appingedam kommune mener, at et offentligt indgreb er nødvendigt for at sikre, at virksomheder og private i almindelighed får adgang til avancerede bredbåndstjenester, og at anlæggelse af et FTTH-netværk i Appingedam (4) derfor må støttes. Ifølge kommunen tilbyder Essent og telekommunikationsselskabet KPN ganske vist Internet-adgang i Appingedam, men ikke avancerede bredbåndstjenester. Kommunen besluttede at deltage i projektets finansiering, da det viste sig, at markedsdeltagerne ikke var interesserede i at deltage i det på markedsvilkår.

(8)

Det optiske fibernets passive lag (anlægsrettigheder, rør, optiske fibre osv.) skal ejes af en offentlig fond (»Stichting Glasvezelnet Appingedam«), i det følgende benævnt »fonden« der oprettes af kommunen og skal stå under dens opsyn. Investeringen i det passive lag anslås til 4,9 mio. EUR. Kommunen Appingedam vil enten yde et lån eller stille en lånegaranti for dette beløb. Det var til at begynde med ikke planlagt, at anlæggelsen af det passive lag skulle i offentligt udbud. Kommunen har dog, som det forklares i de nederlandske myndigheders brev af 4. august 2005, besluttet at gøre det.

(9)

På grundlag af det passive lag drives et aktivt lag, hvor netselskabet udelukkende yder engrostjenester til tjenesteleverandører, der leverer bredbåndstjenester til de endelige brugere (husstande og virksomheder). Udgifterne til det aktive lag (telekommunikationsapparatur, netstyring osv.) anslås til 1,3 mio. EUR. De aktive dele har en anslået økonomisk levetid på 5-8 år.

(10)

De nederlandske myndigheder erklærede til at begynde med, at det aktive lag skulle ejes og finansieres af et foretagende (»Stichting Damsternet«), som skulle oprettes af en række private investorer. Ikke alle de interesserede private parter var kendte. Ifølge myndighederne har […] (5), […] og […] vist interesse.

(11)

I deres brev af 4. august 2005 forklarede de nederlandske myndigheder imidlertid, at kommunen ved offentligt udbud ville give brugsretten til nettets aktive lag, det gjaldt også nettets drift, til en operatør, i det følgende benævnt »operatøren«. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, er det meningen, at kun operatøren, ikke andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester, skal have direkte adgang til det passive lag.

(12)

På nuværende stadium er det ikke klart, på hvilke finansielle betingelser brugsretten vil blive overdraget. I udkastet til brugsaftalen hedder det, at brugsrettens indehaver hvert år skal betale en brugsafgift til fonden. Fonden skal imidlertid »højst forlange et beløb, der svarer til 80 % af den i det pågældende år opståede cash-flow«. Hvis denne cash-flow er negativ, kan fonden ikke forlange nogen afgift. I så fald kræver den kun en minimal betaling, således som det fremgår af et bilag til brugsaftalen. Det er dog ikke fastsat i bilaget, hvilken betaling der påregnes.

(13)

Hvis bredbåndsnettet i Appingedam bliver oprettet, vil leverandører af elektroniske kommunikationstjenester benytte engrosadgangen for at kunne tilbyde de endelige brugere detailtjenester. Derfor berører indførelsen af det planlagte bredbåndsnet, som skal finansieres af kommunen, både engros- og detailmarkedet i Appingedam.

(14)

Hvad detailmarkedet for bredbåndstjenester i Appingedam angår, udbyder både KPN og Essent bredbåndstjenester til de endelige brugere: Essent tilbyder på nuværende tidspunkt download-hastigheder på indtil 5Mbit/s og KPN på indtil 6 Mbit/s. Både Essent og KPN tilbyder en tredobbelt pakke (telefoni, Internet og digitalt/analogt tv). Også andre leverandører af Internet-tjenester kan tilbyde bredbåndstjenester på grundlag af KPN's engrosadgang. Ifølge Kommissionens oplysninger vil Essent i løbet af 2006 tilbyde download-hastigheder på indtil 8 Mbit/s og for sit mest avancerede produkt endda på 15 Mbit/s (6). Desuden råder både KPN og Essent over de tekniske muligheder for at kunne udvide deres tjenesteudbuds bredbåndskapacitet yderligere på grundlag af deres nuværende net.

(15)

Hvad engrosmarkederne angår, er formålet med Appingedam kommunes indgriben, at operatøren ved hjælp af optiske tilslutninger med stor båndbredde (7) skal stille et optisk engrostilslutningsnet og engrosbredbåndstjenester til rådighed. Med hensyn til de engrosmarkeder, der skelnes mellem i Kommissionens henstilling om de relevante markeder (8), ser to bestemte markeder i dette tilfælde ud til at blive direkte eller indirekte berørt af den foreslåede foranstaltning. Det drejer sig her om engrosmarkedet for ubundtet adgang til lokalnet (marked 11 i henstillingen) og markedet for engrossalg af bredbåndstilslutning (marked 12 i henstillingen). I Appingedam tilbyder KPN engrossalg af adgang til infrastruktur og tjenester, som er nødvendige for levering af bredbåndstjenester (9).

(16)

I sin beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Med hensyn til foranstaltningens nødvendighed blev der i procedureindledningsbeslutningen rejst tvivl om, hvorvidt der i Appingedam virkelig er forhold til stede, som tyder på et »markedssvigt«.

(17)

Det blev i beslutningen påpeget, at der allerede findes bredbåndsadgang i Appingedam, selv om de tjenester, der nu leveres, ikke helt kan sammenlignes med de tjenester, det planlagte net skal yde. Det blev desuden skønnet, at der var tale om en betydelig overlapning mellem den planlagte foranstaltning og de eksisterende net, når det gælder netdækning og levering af tjenester.

(18)

Kommissionen gjorde endvidere gældende, at det var vanskeligt at forestille sig, at borgere og virksomheder ville få anvendelser eller tjenesteydelser, der ikke kunne tilbydes gennem de bredbåndstjenester, som leveres via de nuværende net. Udskifteligheden mellem de detail- og engrostjenester, der skulle leveres af det planlagte FTTH-net, og dem, der leveres af de eksisterende net, var stor. I den nærmeste fremtid ville foranstaltningen derfor kunne forvride konkurrencen betydeligt.

(19)

De foranstaltninger, de nederlandske myndigheder har planlagt, indebærer en stor risiko for, at det offentlige indgreb fortrænger nuværende og fremtidige markedsdeltagerinvesteringer. I procedureindledningsbeslutningen blev det da også hævdet, at det under disse omstændigheder var tvivlsomt, om den planlagte foranstaltning og anvendelsen af en egentlig støtteforanstaltning i dette tilfælde stod i forhold til de tilstræbte mål.

(20)

Kommissionen modtog bemærkninger fra tre interesserede parter: Essent, VECAI og en brancheorganisation, som ønsker at forblive anonym.

(21)

Kabelselskabet Essent fremfører under henvisning til en rapport fra CPB (10) at der ikke er tale om markedssvigt i Appingedam. CPB undersøgte, om der foreligger markedssvigt på bredbåndsmarkedet i Nederlandene (11), og kom til den konklusion, at det nederlandske bredbåndsmarked ikke opviser markedssvigt af betydning. Ifølge rapporten er det ikke berettiget at træffe politiske foranstaltninger på grundlag af argumentet om markedssvigt. Ifølge Essent har økonomiministeren i sit brev til det nederlandske parlament af 5. december 2005, som Kommissionen har modtaget, givet CPB's konklusion sin tilslutning.

(22)

Essent hævder endvidere, at Appingedam ikke kan betragtes som en perifer region, der kæmper med socialøkonomisk tilbageståenhed. De tjenester, som kommunen ønsker at tilbyde i form af undervisning, sundhedspleje og ældreforsorg, kan også leveres gennem de eksisterende net. Essent tilslutter sig Kommissionens konklusion om, at det er vanskeligt at forestille sig, at der findes anvendelsesmuligheder eller tjenester, som kan leveres gennem FTTH-nettet, men ikke gennem de nuværende net. Desuden er priserne for bredbåndsadgang i Appingedam ifølge Essent ikke højere end andre steder i Nederlandene.

(23)

VECAI, de nederlandske kabelselskabers brancheorganisation, anser de planlagte støtteforanstaltninger for uforenelige med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Statsstøtte i denne sektor ville ifølge VECAI direkte forvride konkurrencen på et marked, hvor konkurrencen i forvejen er hård.

(24)

Ifølge VECAI er der for øjeblikket ikke tale om markedssvigt på markedet for bredbåndstjenester i Nederlandene. Til støtte for denne påstand henviser VECAI ligesom Essent til CPB-rapporten og til økonomiministerens brev. Den nuværende infrastruktur er beregnet til levering af meget avancerede bredbåndstjenester. De planlagte investeringer vil ifølge VECAI føre til dublering af den eksisterende infrastruktur i stedet for at tilføje den noget nyt.

(25)

VECAI anfører endvidere, at Appingedam ikke kan betragtes som en perifer region. Desuden hævder VECAI, at det forhold, at kommunen ikke alene optræder som infrastrukturejer, men også som »offentlig myndighed« (udstedelse af tilladelser, anlægsrettigheder, osv.), kan føre til en interessekonflikt. Støtte til bredbåndsinitiativer indebærer således en risiko for konflikt mellem de offentlige og de private aktiviteter.

(26)

Den brancheorganisation, som ønsker at forblive anonym, mener, at Kommissionen skal støtte udviklingen af åbne, passive adgangsinfrastrukturer. Adskillelsen mellem tjenester og infrastruktur kan ifølge denne organisation formindske hindringerne for markedsadgang, fremme konkurrencen og tilskynde til innovation. Efter organisationens opfattelse skal konkurrencereglerne tage sigte på at fremme den almindelige velfærd, ikke på at beskytte eksisterende markedsdeltagere.

(27)

Brancheorganisationen hævder, at offentlig støtte ikke er nødvendig, hvis den eksisterende infrastrukturs ejere kan enes om at gøre deres infrastruktur tilgængelig for alle andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester og tilbyde adgang på rimelige, omkostningsrelaterede vilkår. Da dette imidlertid ikke er tilfældet, er der faktisk tale om et markedssvigt, og derfor må det offentlige kunne gribe ind.

(28)

I deres svar på anmodningen om bemærkninger i procedureindledningsbeslutningen har de nederlandske myndigheder ikke tilbagevist nogen af de argumenter, Kommissionen fremførte ved procedureindledningen. De nederlandske myndigheder har forelagt en række dokumenter (undersøgelsesrapporter), som skal vise, hvad der ligger til grund for foranstaltningen, og hvilke muligheder nettet giver.

(29)

I rapporterne ligger hovedvægten på det planlagte nets anvendelsesmuligheder. De nederlandske myndigheder anfører, at valget af et optisk fibernet er dikteret af, at den nuværende infrastruktur ikke kan tilbyde den ønskede bredbåndskapacitet og tjenestekvalitet. Den planlagte infrastruktur vil muliggøre hurtig internettilslutning, videokonferencer, bestillings-tv, interaktive spil/tv og IP-VPN (12) -tjenester.

(30)

De tjenester og anvendelsesmuligheder, som vil kunne tilbydes gennem det planlagte FTTH-net, betragter kommunen som vigtige for udførelsen af sine egne opgaver (e-forvaltningstjenester), for sundhedsvæsenet (fjernmedicinsk hjælp og samarbejde mellem de forskellige institutioner, der indgår i sundhedsvæsenet) og for undervisning (fjernundervisning). I denne forbindelse anfører de nederlandske myndigheder, at Appingedam har en stor arbejdsløshedsprocent og ældrebyrde og at adgang til avancerede bredbåndstjenester derfor er nødvendig.

(31)

De nederlandske myndigheder har fremført forskellige argumenter for at bevise, at foranstaltningen ikke indebærer statsstøtte, og at projektet udelukkende drejer sig om at tilbyde en »offentlig infrastruktur«.

(32)

Ifølge de nederlandske myndigheder omfattes foranstaltningen ikke af traktatens artikel 87, stk. 1, men skal betragtes som den typiske offentlige opgave, det er at tilvejebringe en almindelig »offentlig« infrastruktur, der er tilgængelig for alle parter på de samme vilkår.

(33)

Kommissionen mener, at det vil være tilfældet, hvis der er tale om en infrastruktur, som er nødvendig for, at staten kan yde borgerne de tjenester, der hører under dens ansvarsområde, og hvis infrastrukturen er begrænset til at opfylde disse tjenesters krav. Endvidere skal det så dreje sig om tjenester, som markedet sandsynligvis ikke ville tilbyde, fordi de ikke er økonomisk rentable, og de må ikke udføres sådan, at de udelukkende begunstiger et bestemt foretagende.

(34)

Kommissionen mener derfor, at projektet ikke kan betragtes som en offentlig infrastruktur, der ligger uden for statsstøttekontrollens anvendelsesområde. I modsætning til bestemte infrastrukturer i transportsektoren, som uden forskel er tilgængelige for alle potentielle brugere på de samme vilkår og som ikke stilles til rådighed på rent forretningsmæssige betingelser (anlægges og/eller forvaltes) af markedet, bliver denne type infrastruktur etableret af private markedsdeltagere, og ikke nødvendigvis på de betingelser, som kommunen Appingedam fastsætter for den pågældende foranstaltning.

(35)

Da KPN og Essent er til stede i Appingedam, er tilvejebringelse af et lokalt net for adgang til elektronisk kommunikation ikke en opgave, som er forbeholdt det offentlige, den slags netværk bliver derimod som regel udbudt af selskaber, der leverer elektroniske kommunikationstjenester til husstande og virksomheder. Den planlagte foranstaltning duplikerer således til en vis grad markedsinitiativer eller gælder levering af tjenester, som allerede står til rådighed.

(36)

At der ikke sker nogen konkurrenceforvridning, er ikke givet i forbindelse med den slags foranstaltninger, men må afgøres i hvert enkelt tilfælde. Markedssituationen i Appingedam er sådan, at foranstaltningen forvrider eller truer med at forvride konkurrencen, fordi der konkurreres med eksisterende net, som tilhører private, og fordi fremtidige private investeringer i tilsvarende ydelser demotiveres.

(37)

Kommissionen mener derfor, at projektet i Appingedam ligger inden for statsstøttekontrollens anvendelsesområde, og at det ikke kan betragtes som en offentlig infrastruktur, der omfattes af statens normale ansvar over for borgerne.

(38)

Selv om de nederlandske myndigheder ikke direkte har talt om en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, skal det undersøges, om etableringen af FTTH-netværket i Appingedam kan betragtes som en sådan.

(39)

Medlemsstaterne har i almindelighed vide rammer for, hvornår en tjeneste skal betragtes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Dog skal der tages hensyn til Fællesskabets retspraksis, hvori de almindelige principper er fastsat (13).

(40)

For den pågældende foranstaltnings vedkommende er formålet at etablere et kontraktforhold mellem det aktive lags operatør og kommunen/fonden i overensstemmelse med reglerne for et forholdsvis klassisk privat-offentligt partnerskab, ikke at pålægge og få udført en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Dette kan da også udledes af den nederlandske regerings oplysninger og dokumentation om foranstaltningen, hvori udtrykket »tjeneste af almindelig økonomisk interesse« eller tilsvarende vendinger ikke forekommer. I modsætning til de tilfælde, hvori Kommissionen har konkluderet, at den offentlige støtte udgjorde en godtgørelse for udførelse af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse — se beslutningen om Pyrénées-Atlantiques  (14) – har hverken fonden eller operatøren i dette tilfælde fået et klart pålæg om at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse for at tilbyde offentlighed, borgere og virksomheder bredbåndsadgang i landlige og afsidesliggende områder, hvor andre selskaber ikke tilbyder bredbåndstilslutning til overkommelige priser.

(41)

I sagen Pyrénées-Atlantiques havde foranstaltningen direkte til formål at gøre bredbåndstjenester tilgængelige for offentligheden ved hjælp af et engrosnet i en region med begrænset bredbåndsdækning. Disse betingelser er ikke til stede i Appingedam, hvor der allerede tilbydes bredbåndstjenester gennem to net.

(42)

Da Kommissionen ikke betragter foranstaltningen som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, er det ikke nødvendigt at vurdere foranstaltningen på grundlag af de øvrige kriterier i Altmark-dommen (15).

(43)

De nederlandske myndigheder hævder, at kommunens og fondens investeringer netop er nødvendige, fordi markedsdeltagerne ikke er villige til at investere i det passive FTTH-net i Appingedam, da investeringens forventede afkast ikke på normale markedsbetingelser ville være tilstrækkeligt til at retfærdiggøre den.

(44)

Ifølge de nederlandske myndigheder har kommunen bedt forskellige banker om at finansiere investeringen af nettets passive lag, men bortset fra Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) har alle banker afvist at finansiere projektet. BNG er villige til at yde kommunen et lån, da BNG kun har vurderet låntagerens, dvs. kommunens, kreditværdighed, ikke fondens anlæggelse af FTTH-nettet eller projektet i almindelighed.

(45)

Kommunens investering i fonden og fondens investering i det passive lag kan derfor ikke bestå den »markedsøkonomiske investorprøve«, da en markedsdeltager ikke ville have investeret i det passive lag, hvad kommunen da også måtte indse, da den henvendte sig til de private investorer.

(46)

I deres første henvendelser inden procedureindledningsbeslutningen hævdede de nederlandske myndigheder, at den planlagte foranstaltning ikke kan betragtes som statsstøtte på nogen af de fire planer, der kan skelnes mellem. Fonden bliver efter deres opfattelse ikke begunstiget, og hvis der skulle være tale om en begunstigelse, påvirker den ikke samhandelen mellem medlemsstaterne. De mener endvidere, at der hverken ydes støtte til det aktive lags operatør eller til detailtjenesternes leverandører. Operatøren vil (være nødt til at) beregne sine engrospriser til leverandørerne i overensstemmelse med markedsvilkårene, da de allerede tilbyder detailtjenester gennem eksisterende infrastrukturer. Hvis Kommissionen forlanger, at kommunen skal garantere, at operatøren benytter markedspriser, må dette kunne fastsættes af kommunen i en aftale mellem fonden og operatøren.

(47)

Til slut anfører de nederlandske myndigheder, at nettet i Appingedam, i modsætning til ATLAS-sagen (16) fortrinsvis vil blive benyttet til levering af tjenester til husstande/borgere, der ikke udøver økonomisk virksomhed. Hvis der er tale om støtte til virksomheder i Appingedam, holder den sig under den støtteintensitet, som er tilladt ifølge Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (17).

(48)

Kommissionen hævdede allerede i procedureindledningsbeslutningen (18), at de nederlandske myndigheder ikke har forelagt oplysninger, som støtter disse argumenter. Heller ikke efter procedureindledningen har de nederlandske myndigheder forelagt beviser, der underbygger deres argumenter på disse punkter.

(49)

Ifølge traktaten og ifølge almindelig retspraksis er der tale om statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, når en foranstaltning:

(50)

Kommunen Appingedam vil yde et lån eller stille en lånegaranti. Finansieringsmidlerne til nettets passive lag kommer derfor i det mindste delvis fra kommunen Appingedam. Disse midler må derfor betragtes som statsmidler (19).

(51)

At kommunen yder lån eller stiller garanti begunstiger forskellige markedsdeltagere:

(52)

Fonden, som er oprettet af kommunen og administreres af den, bliver ejer af nettets passive lag. Fonden stiller det passive lag til rådighed for operatøren. Anlæggelse og udleje af det passive lag kan betragtes som en økonomisk aktivitet, og fonden kan derfor betragtes som en virksomhed i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.

(53)

Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, bliver det passive lag finansieret af kommunen uden bidrag fra fonden. Det ser heller ikke ud til, at fonden betaler nogen godtgørelse for brug af nettet. Som det fremgår af i betragtning (43)-(45) forekommer kommunen Appingedams investering i det passive lag ikke at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Fonden begunstiges derfor med statsmidler, som ydes af kommunen, i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.

(54)

De nederlandske myndigheder har bekræftet, at tilladelsen til at drive den passive infrastruktur skal gives ved offentligt udbud. Ved tildeling efter offentligt udbud vil begunstigelsen i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, af den part, der får opgaven, kunne reduceres til et minimum.

(55)

Selv om projektet i kraft af det offentlige udbud ikke giver operatøren nogen uforholdsmæssig indtægt, får han ikke desto mindre adgang til nettets passive lag på vilkår, som efter al sandsynlighed ikke afspejler de udgifter kommunen og/eller fonden pådrager sig ved at oprette nettet, og derfor ikke er fastsat sådan, at kommunen får de størst mulige indkomster af projektet. Selv om det, som det allerede anføres i betragtning (8)-(9), er uklart, på hvilke økonomiske vilkår tilladelsen skal gives, må det antages, at prisen for adgang i kraft af den offentlige støtte bliver lavere end omkostningerne, og at den sandsynligvis ikke bygger på markedspriserne for adgang til et tilsvarende passivt net.

(56)

Operatøren vil kunne drive et net, som finansieres af det offentlige og komme ind på markedet for engrostjenester på vilkår, som ellers ikke findes på dette marked. Operatøren begunstiges derfor af det offentlige indgreb.

(57)

Selv om alle interesserede leverandører af elektroniske kommunikationstjenester får adgang til det optiske fibernet på gennemsigtige, lige vilkår, må det antages, at prisen for denne adgang i kraft af den offentlige støtte er lavere end omkostningerne, og at den sandsynligvis ikke bygger på markedspriserne for tilsvarende engrosbredbåndstjenester. Leverandørerne af disse tjenester bliver således begunstiget, da de får mulighed for at komme ind på markedet for hurtige detailbredbåndstjenester og udføre deres økonomiske virksomhed på vilkår, som ellers ikke findes på markedet.

(58)

Det kan udledes af det foregående, at begunstigelsen af operatøren, tjenesteleverandørerne og de øvrige leverandører af telekommunikationstjenester også giver sig udslag i en fordel for husstandene og virksomhederne i Appingedam. Husstandene omfattes ikke af statsstøttereglerne, men virksomhederne i det pågældende geografiske område kan sagtens få fordel af et bredere tjenesteudbud til lavere priser, end de ville kunne få på rent forretningsmæssige betingelser i form af tilbud om faste kredsløb eller satellitforbindelser. Desuden vil de kunne få en fordel i sammenligning med virksomheder, som ligger i andre regioner i Nederlandene. De nederlandske myndigheder har ganske vist fremført, at de endelige brugere alle er små og mellemstore virksomheder (SMV), men de har ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor støtte til denne gruppe skulle være berettiget. Desuden er støtteforanstaltningen tydeligvis ikke begrænset til de endelige brugere alene.

(59)

De nederlandske myndigheder har gentaget det standpunkt, at selv om der er tale om støtte til virksomheder i Appingedam, overskrider den ikke støtteintensiteten i forordning (EF) nr. 69/2001. Kommissionen indrømmer, at fordelen for hver enkelt af de endelige brugervirksomheder ikke overskrider de minimis-tærsklen. Dog kan det ikke udelukkes, at støtten overskrider forordningens grænser eller er i strid med reglerne for sammenlægning af støtte.

(60)

På grund af det offentliges indgreb bliver markedsvilkårene i Appingedam ændret, fordi det muliggør subsidieret adgang til engrosmarkedet for hurtige bredbåndstjenester (operatøren) og gør det muligt for tjenesteleverandørerne at komme ind på markederne for bl.a. detailbredbånds- og telekommunikationstjenester i senere omsætningsled. Da de eksisterende selskaber Essent og KPN skulle træffe deres beslutning om investering i nettet og vedligeholdelse af det, gik de i deres beregninger ud fra den forudsætning, at andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester skulle afholde de fulde omkostninger ved et nyt net eller skulle betale markedsprisen for adgang til engrostjenester, hvad der viser sig ikke længere at være tilfældet efter det offentlige indgreb. Det forhold, at der stilles et nyt net til rådighed på betingelser, som tilsyneladende ligger under markedsprisen, fører også til konkurrenceforvridning på markederne for detailbredbåndstjenester og andre elektroniske kommunikationstjenester i de senere omsætningsled.

(61)

Da det offentlige indgreb kan få virkninger for telekommunikationsselskaber fra andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen samhandelen. Telekommunikationsmarkederne tillader stadig større konkurrence mellem leverandørerne af elektroniske kommunikationstjenester og tjenesteleverandører, der som regel udøver aktiviteter, som indebærer samhandel mellem medlemsstaterne. Således indgår de forskellige kabelselskaber og leverandører af internettjenester, som udøver virksomhed i Nederlandene, i internationale grupper, som er aktive i hele Europa og har investeringer ikke blot i Nederlandene, men også i andre lande.

(62)

På denne baggrund mener Kommissionen, at fonden, operatøren og tjenesteleverandørerne begunstiges af, at projektet betales med statsmidler, idet dette i det mindste delvis indebærer en økonomisk fordel for virksomhederne i Appingedam. Projektet forvrider konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(63)

Det står således fast, at foranstaltningerne indebærer støtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, og det skal derfor undersøges, om foranstaltningerne kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.

(64)

Traktatens artikel 87, stk. 1 fastsætter forbud mod statsstøtte i Fællesskabet som almindeligt princip. I traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 nævnes undtagelserne til det almindelige uforenelighedsprincip i traktatens artikel 87, stk. 1.

(65)

Artikel 87, stk. 2, fastsætter, i hvilke tilfælde der uden videre kan gøres undtagelse fra det generelle forbud mod statsstøtte i artikel 87, stk. 1. Ingen af de undtagelser, som forekommer i artikel 87, stk. 2, kan anvendes i dette tilfælde. Med hensyn til artikel 87, stk. 2, litra a), må det konstateres, at projektet ikke kan betragtes som en støtteforanstaltning af social karakter, og at støtten ikke kun tildeles enkelte forbrugere.

(66)

Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b) og d) kan heller ikke anvendes. Det skal dog bemærkes, at Appingedam befinder sig i et område, som er berettiget til regionalstøtte (20) og derfor kan komme i betragtning, når det drejer sig om regionalstøtte i overensstemmelse med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen har opstillet retningslinjer for regionalstøtte, i det følgende benævnt »retningslinjerne« (21), på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Foranstaltningen kan dog af de grunde, der nævnes i betragtning (67), ikke begrundes ud fra disse retningslinjer.

(67)

Foranstaltningen bygger ikke på en veldefineret regional støtteforanstaltning og er desuden kun til gavn for en bestemt sektor i en enkelt kommune i den pågældende region. I retningslinjerne står der imidlertid, at »individuel ad hoc-støtte til [..] en enkelt sektor kan få alvorlige følger for konkurrencen på det pågældende marked (i dette tilfælde: for andre selskaber), samtidig med at den risikerer kun at få begrænset indvirkning på udviklingen i regionen. [..] Kommissionen finder, at [..] en sådan støtte ikke [..] opfylder [retningslinjernes] krav«  (22).

(68)

Kommissionen har desuden fastsat andre retningslinjer og rammebestemmelser, som indeholde regler for statsstøtte, der kan komme ind under undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Ingen af disse retningslinjer kan anvendes på det foreliggende tilfælde. Da foranstaltningen heller ikke kan komme ind under nogen af de andre eksisterende rammebestemmelser eller retningslinjer, mener Kommissionen, at vurderingen af foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet må baseres direkte på traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) (23).

(69)

Ifølge traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) kan følgende betragtes som forenelig med fællesmarkedet: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.

(70)

En støtteforanstaltning kan komme ind under undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), hvis det mål, der tilstræbes med denne foranstaltning er af fælles interesse, og den udføres på en måde, som er nødvendig og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål.

(71)

Kommissionen skal derfor undersøge:

Det skal i dette tilfælde samtidig undersøges om

(72)

Kommissionen må undersøge, om bredbåndsmarkedet i Nederlandene, nærmere bestemt i Appingedam, lider af et markedssvigt, som kan afhjælpes med statsstøtte. De seneste oplysninger (24) bekræfter, at der i Nederlandene er hård konkurrence og et meget varieret udbud på bredbåndsmarkedet. Det drejer sig om den største bredbåndsudbredelse i Fællesskabet (i midten af 2006 ca. 30 %, og procentdelen er hastigt voksende).

(73)

Det nederlandske bredbåndsmarked præges af hastig udvikling. De elektroniske kommunikationstjenesteleverandører, kabelselskaberne og intertjenesteleverandørerne står over for at skulle indføre bredbåndstjenester med meget stor kapacitet på det nederlandske marked (25). Det forventes at der i de kommende år etableres »net af næste generation« uden offentlig støtte (26). Desuden er de selskaber, der driver tredjegenerations mobiltelefoni, for tiden i færd med at indføre mobile bredbåndstjenester i Nederlandene. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, dækker disse tjenester allerede ca. 70 % af det nederlandske territorium (27).

(74)

På grundlag af de konkrete oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af (CPB-rapporten, Kommissionens årsberetning, OECD's analyse osv.) er der meget, der tyder på, at markedskræfterne i tilstrækkelig grad er i stand til at sørge for, at der opnås den ønskede dækning og den ønskede mængde tjenester på bredbåndsmarkedet i Nederlandene (28). Hertil kommer, at den foreslåede foranstaltning i sin egenskab af offentlig investering truer med at fortrænge det private initiativ og ikke fører til nogen forbedring af det samlede udbud af bredbåndstjenester.

(75)

I CPB-rapporten siges det udtrykkeligt, at der i almindelighed ikke er tale om markedssvigt på bredbåndsmarkedet i Nederlandene, at virksomhederne får tilstrækkelig tilskyndelse til at investere i bredbånd, og at den bedste offentlige politik er en tilbageholdende politik, så markedet overlades til sig selv. Rapporten hævder, at det eksisterende markedssvigt er begrænset, og at det især knytter sig til markedsposition og produktionsproblemer af minimal karakter. Ifølge rapporten forekommer det nederlandske tilsynsorgan OPTA's tilsyn og tildelingen af bestemte tilskud til forskning og udvikling at være en passende behandling af begge dele (29).

(76)

Hvad nærmere betegnet Appingedam angår, tilbyder KPN og Essent begge engrosbredbåndstjenester på engrosmarkedet. Essent tilbyder for øjeblikket tjenester med en hastighed på indtil 5Mbit/s, og KPN på indtil 6 Mbit/s. Både Essent og KPN tilbyder en tredobbelte pakke (telefoni, internet og digitalt/analogt tv). Begge virksomheder råder over tekniske muligheder, som de vil udnytte for på grundlag af deres eksisterende net at kunne udvide deres tjenesteudbuds bredbåndskapacitet yderligere i den udstrækning, der er efterspørgsel på sådanne tjenester. Også andre internettjenesteleverandører har mulighed for at tilbyde bredbåndstjenester ved at gøre brug af KPN's engrostjenester.

(77)

Hvad engrosmarkederne angår, har tilsynsorganet OPTA pålagt det stærke selskab KPN begrænsninger på bestemte markeder. KPN tilbyder også engrosadgang til sit net og tjenester med henblik på levering af bredbåndstjenester (30). Nogle kabelselskaber, især Essent, tilbyder også en form for engrosbredbåndsadgang til tredjepart på det nederlandske marked (31).

(78)

I andre tilfælde, hvor Kommissionen hidtil har måttet træffe afgørelse om statsstøtte til bredbånd, kom den faktisk til den konklusion, at statsstøtte til engrosnettet kunne være et velegnet og rimeligt middel til behandling af markedssvigt og/eller utilstrækkelig finansiering. I de tilfælde, hvor det i almindelighed drejede sig om »hvide« eller »grå« områder (32), egnede markedet sig imidlertid ikke til udbud af konkurrerende bredbåndstjenester, eller der var tale om strukturelle hindringer for etableringen af bredbånd (33).

(79)

De nederlandske myndigheder benytter det argument, at net med større kapacitet end de nuværende kobbernet elle hybride kobber-/fiberkabelnet er nødvendige af hensyn til »fremtidige indholdstjenester og anvendelsesformål«. Undersøgelsen viser imidlertid, at man vanskeligt kan forestille sig, at de nuværende net ikke skulle kunne tilbyde offentligheden disse anvendelsesformål i den nærmeste fremtid og på mellemlangt sigt (34). Det betyder, at substituerbarheden mellem tjenester, der leveres gennem »net af næste generation« og tjenester, der ydes gennem de eksisterende net er stor, og at foranstaltningens potentielle konkurrenceforvridning i den nærmeste fremtid bliver omfattende.

(80)

Alt i alt kan det konkluderes, at der på bredbåndsmarkederne i Appingedam ikke er tale om noget markedssvigt, der gør offentlig økonomisk støtte nødvendig.

(81)

Selv om Appingedam ligger i en af Nederlandenes perifere regioner, finder offentlighedens indgreb sted i en kommune, hvor forskellige leverandører af elektroniske kommunikationstjenester og net allerede stiller detail- og engrosbredbåndstjenester til rådighed på leveringsvilkår og til priser, der kan sammenlignes med andre regioners.

(82)

I den allerede nævnte CPB-rapport blev det konkluderet, at der ikke er fundet tegn på »a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas« [noget betydeligt geografisk eller socialt betinget skel i Nederlandene. Bredbånd findes i næsten alle regioner. De fleste forbrugere kan vælge mellem rundt regnet 80 internetabonnementer i de tætbefolkede områder og ca. 30 i de mere afsidesliggende områder]. I rapporten erkendes det dog, at der kan være tale om et socialt skel (ældre er underrepræsenterede, når det gælder brug af bredbånd), men regeringen kan sagtens fremme disse personers internetbrug ved hjælp af foranstaltninger på efterspørgselssiden, f.eks. bevidstgørelseskampagner (35).

(83)

Den pågældende foranstaltning drejer sig derfor ikke om at virkeliggøre et samhørighedspolitisk mål. Statsstøtten er ikke nødvendig for at fremme udbuddet af bredbåndstjenester i Appingedam og forvrider konkurrencen uforholdsmæssigt. Da der ikke foreligger en målsætning af fælles interesse, opfylder foranstaltningen ikke kriterierne for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).

(84)

På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen indebærer statsstøtte til fonden, det optiske tilslutningsnets operatør og detailbredbåndstjenesteleverandørerne. Da støtteforanstaltningen ikke har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan støtteforanstaltningen ikke betragtes som berettiget på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) og er derfor uforenelig med fællesmarkedet -