4.9.2009   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 210/1

1.

Evropská centrální banka (dále také „ECB“ nebo „banka“) a národní centrální banky všech členských států EU tvoří společně Evropský systém centrálních bank (ESCB). Prvořadým úkolem ESCB je udržovat cenovou stabilitu (1). Za tímto účelem vykonává ECB úkoly stanovené ve svém statutu (2) a je odpovědná za řízení svých činností a financí. Audit Účetního dvora zaměřený na provozní efektivnost Evropské centrální banky vychází z čl. 27 odst. 2 Protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (3). Předmětem auditu za rozpočtový rok 2006 bylo řízení rozpočtu ECB. V auditu byly také zohledněny příslušné změny, k nimž došlo v období 2006–2008. Účetní dvůr zároveň provádí audity dalších souvisejících aspektů provozní efektivnosti ECB, jejichž výsledky mohou být také zveřejněny v roce 2009.

2.

Rozpočtové výdaje ECB činily 326 milionů EUR za rozpočtový rok 2006 a 355 milionů EUR za rozpočtový rok 2007 (viz tabulka 1). Rozpočtovou pravomoc v rámci ECB vykonává její Rada guvernérů. Rada guvernérů přijímá roční rozpočet ECB na základě návrhu rozpočtu předkládaného Výkonnou radou (4). Výkonná rada má celkovou odpovědnost za řízení všech zdrojů banky. Na provozní úrovni je na vedoucí rozpočtových středisek (5) přenesena pravomoc k řízení jejich rozpočtových středisek v souladu s pravidly a postupy platnými v bance. Odbor „Rozpočet a projekty“ (Budget and Projects – BUP) v Generálním ředitelství pro lidské zdroje, rozpočet a organizaci hraje v této oblasti hlavní roli při monitorování a poskytuje poradenství a podporu jednotlivým rozpočtovým střediskům tak, aby mohla plánovat a řídit své zdroje účelně a efektivně. Graf 1 uvádí přehled hlavních aktérů účastnících se rozpočtového procesu.

Graf 1 –   Odpovědnosti hlavních aktérů rozpočtového procesu ECB

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

3.

Hlavním cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit provozní efektivnost řízení rozpočtu ECB. Audit se proto zaměřil na tyto tři otázky:

4.

Audit posuzoval pravidla a postupy ECB platné pro různé fáze rozpočtového procesu ECB a prověřoval jejich použití v rozpočtových letech 2006 a 2007. Přezkoumával také vývoj rozpočtových postupů ECB v prvním pololetí roku 2008. Dále byl proveden přezkum provádění rozpočtu jak u běžných, tak u projektových výdajů za rozpočtové roky 2006 a 2007 s cílem posoudit správnost prognóz rozpočtu ECB.

5.

Pro posouzení toho, zda byly pravidla a postupy řádně uplatňovány, bylo z více než 100 (6) rozpočtových středisek přezkoumáno deset reprezentativních rozpočtových středisek v rámci pěti z celkem 17 organizačních složek banky. Prověřované aspekty rozpočtového procesu se týkaly plánování rozpočtu, rozpočtových převodů a výkaznictví.

6.

Ukazatelem toho, je-li proces sestavení rozpočtu přiměřený, je míra plnění rozpočtu. Účetní dvůr zkoumal míru plnění rozpočtu za roky 2006 a 2007 (7) a analyzoval příčiny větších nevyčerpání rozpočtových prostředků, aby posoudil, zda byly prognózy rozpočtu realistické. Jak pro rozpočtový rok 2006, tak pro 2007 dosahovala celková míra čerpání 92 % revidovaného rozpočtu (viz tabulka 1). Co se týče běžných výdajů organizačních složek, jež představují část rozpočtu „Provoz banky“, byly rozpočtové prognózy poměrně realistické. Na druhé straně ale míra čerpání rozpočtu u části „Projekty“ dosahovala pouze 65 % a u části „Rozvoj banky“ pak 82 %. Hlavním faktorem, který přispěl k tomuto nevyčerpání prostředků, byla zpoždění u realizace projektů. K výrazným zpožděním došlo u 43 % ze 14 velkých projektů dokončených v roce 2006 a u 40 % z 15 velkých projektů dokončených roce 2007. Jak Účetní dvůr upozornil již ve svých zprávách za rozpočtový rok 2000 (8) a 2003 (9), příčinou přetrvávajícího a relativně častého výskytu projektů, u nichž dochází ke zpožděním, jsou počáteční projektové plány, které se ukazují jako nerealistické.

Tabulka 1 –   Plnění rozpočtu ECB v letech 2006 a 2007

Zdroj: Evropská centrální banka a Evropský účetní dvůr.

2006

2007

7.

Účetní dvůr posuzoval přiměřenost pravidel a postupů pro řízení rozpočtu ECB, a to přezkumem úplnosti a jasnosti pravidel a postupů banky stanovených pro oblast rozpočtového plánování, monitorování a výkaznictví. Navzdory doporučení, které Účetní dvůr vyjádřil ve své zprávě za rozpočtový rok 2002 (10) a jímž ECB vyzýval, aby pokračovala v úsilí konsolidovat postupy pro řízení a monitorování rozpočtu do jediného aktualizovaného dokumentu, byly až do poloviny roku 2007 různá rozpočtová pravidla a postupy stále obsaženy v řadě administrativních oběžníků a oznámení. Tato skutečnost zvyšovala riziko nekonzistence. V roce 2007 došlo ke konsolidaci vybraných oběžníků a oznámení, týkajících se pravidel a politik, do tzv. příručky podnikové praxe (Business Practice Handbook – BPH) (11). Ta byla formálně přijata Výkonnou radou v červenci stejného roku.

8.

Zároveň s tím vydalo Generální ředitelství pro rozpočet, lidské zdroje a organizaci dokument nazvaný „Rozpočtový cyklus ECB: politika a postupy v oblasti plánování, monitorování a přípravy prognóz“ (Budget Cycle: Planning, Monitoring and Forecasting Policies and Procedures) (12). Konsolidace různých administrativních oběžníků a sdělení do dvou hlavních dokumentů byla pro pravidla a postupy pro řízení rozpočtu ECB pozitivním krokem. V rámci ECB vedla k jasnému oddělení odpovědností mezi rozhodovacími orgány, odborem „Rozpočet a projekty“ a vedoucími rozpočtových středisek. Tyto dva hlavní dokumenty rovněž jednoznačně určují rozpočtové postupy ECB a také to, co se v každé fázi rozpočtového cyklu má provádět. Skutečnost, že pravidla a postupy nejsou stále k dispozici v jednom komplexním dokumentu, však i nadále vytváří riziko nekonzistence (13), a to i přes pokrok zmíněný výše.

9.

V červnu 2006 bylo přijato rozhodnutí nahradit interně vyvinutý informační systém pro rozpočet a plánování novým systémem pro plánování podnikových zdrojů, tzv. Enterprise Resource Planning (ERP). Tento nový systém byl nainstalován v září 2006 a jeho cílem bylo poskytovat informace, jež jsou potřebné v různých fázích rozpočtového cyklu. Poskytovatel služby ovšem nedodal část souboru funkčností; přestože se zavázal tyto zbylé funkčnosti v nejbližším možném termínu dodat, nedošlo až do poloviny roku 2008 k žádnému výraznému pokroku.

10.

V důsledku toho se v rozpočtovém roce 2007 i 2008 vyskytly případy, kdy nebylo možné použít všechny rozpočtová pravidla a postupy banky, zejména pak ty, které se týkají zpracování údajů (14), monitorování rozpočtu a výkaznictví. Hlavní problémy, na které se v souvislosti s rozpočtovými funkčnostmi naráželo, měly také výrazný dopad na pracovní zatížení odboru „Rozpočet a projekty“, neboť si vyžádaly dodatečné práce na zmírnění systémových nedostatků. Nedodání dohodnutého souboru funkčností tak vedlo ke správním neefektivnostem (15).

11.

Rozpočtová pravidla stanovená pro oblasti, které Účetní dvůr prověřoval (viz bod 5), byla na centrální (odbor „Rozpočet a projekty“) i na provozní úrovni (rozpočtová střediska) uplatňována tak, jak bylo zamýšleno. Rozpočtová pravidla týkající se monitorování a kontroly rozpočtu byla nesprávně uplatněna jen jedním z celkem deseti prověřovaných rozpočtových středisek. V důsledku toho nebyly u tohoto rozpočtového střediska odhaleny nesprávné rozpočtové položky.

12.

Během fáze plánování rozpočtu předkládají vedoucí rozpočtových středisek své požadavky na finanční zdroje. Tyto požadavky posuzuje odbor „Rozpočet a projekty“. V rozpočtovém roce 2006 i 2007 byly na centrální úrovni uplatněny u všech rozpočtových středisek rozpočtové škrty týkající se vybraných výdajových položek. Jelikož však byly tyto škrty uplatněny plošně, nezohledňovaly činnosti, jež byly předtím vybrány k realizaci, ani cíle stanovené příslušnými organizačními složkami.

13.

Vedoucí rozpočtových středisek by měli v rámci svých měsíčních postupů zajišťovat, aby nedošlo k překročení rozpočtu vyčleněného na danou činnost. V případě, že jsou zapotřebí dodatečné finanční prostředky, lze přistoupit k rozpočtovým převodům. Účelem takovýchto převodů je buď:

14.

Požadavky na rozpočtové převody jsou schvalovány na různých úrovních vedení v závislosti na druhu požadovaného převodu a na příslušných částkách. Účetní dvůr prověřoval celkem 30 rozpočtových převodů (16) spadajících jak do rozpočtového roku 2006, tak 2007. U tří požadavků na rozpočtový převod nebylo odsouhlasení provedeno na příslušné úrovni, a těmto požadavkům tedy chybělo potřebné schválení. U jednoho z těchto tří případů byly požadavky na rozpočtový převod schváleny projektovým řídícím výborem namísto Výkonné rady.

15.

Výkaznictví z odboru „Rozpočet a projekty“ pro rozpočtová střediska má formu měsíční tabulky. Tato tabulka shrnuje hlavní informace z předcházejícího měsíce na úrovni organizačních složek týkající se rozpočtu a lidských zdrojů. Kvalita informací obsažených v těchto měsíčních zprávách byla celkově shledána jako uspokojivá. Audit však zaznamenal, že informace byly rozpočtovým střediskům zasílány s takovým zpožděním, že aktuální informace nebyly vedoucím pracovníkům k dispozici včas.

16.

Odbor „Rozpočet a projekty“ je rovněž odpovědný za poskytování informací o rozpočtu Radě guvernérů a Výkonné radě. V průběhu roku se vydávají tři hlavní zprávy o rozpočtu (17) a na vyžádání jsou pak dle momentální potřeby vydávány další informace. V období 2006–2008 byla struktura zpráv stejná, nicméně kvalita a množství informací o rozpočtu se výrazně zlepšily.

17.

ECB odhadla své rozpočtové potřeby pro běžné výdaje organizačních složek přiměřeně realisticky a v rozpočtovém roce 2006 i 2007 dosáhla poměrně vysokého plnění rozpočtu. Na druhou stranu rozpočtové prognózy činností u oblastí „Projekty“ a „Rozvoj banky“ se ukázaly jako nerealistické, a to v důsledku výrazných zpoždění při realizaci projektů v roce 2006 a v menší míře v také v roce 2007.

18.

Pravidla a postupy pro řízení rozpočtu u ECB byly obecně dobře nastaveny. Stanovují rámec pro postupy řízení rozpočtu v bance a pro každou fázi tohoto procesu jasně definují role, odpovědnosti a očekávané cíle. Konsolidace různých administrativních oběžníků a oznámení do dvou hlavních dokumentů, ke které došlo v roce 2007, byla pozitivním krokem. Existence dvou dokumentů však může vést k nekonzistencím.

19.

V důsledku toho, že poskytovatel služby nedodal část sjednaného souboru funkčností, došlo při zavádění systému ERP, který má podporovat rozpočtový proces, k výrazným nedostatkům a zpožděním. To vedlo k neefektivnostem ve správě, neboť bylo nutné provést výrazné množství dodatečné práce na zmírnění dopadu chybějících funkčností.

20.

Uplatňování rozpočtových pravidel a postupů bylo obecně na uspokojivé úrovni s výjimkou rozpočtových převodů, kde byly zaznamenány případy chyb na úrovni schvalování. Postupy v oblasti rozpočtového plánování a výkaznictví byly přiměřené. Kvalita informací poskytovaných ve zprávách o rozpočtu ECB se během období 2006–2008 výrazně zvýšila.

21.

Účetní dvůr doporučuje, aby ECB: