1.

Evropská občanská iniciativa (dále jen „EOI“) je nástrojem participativní demokracie, který se stal v současné době poměrně známým doplňkem institucionálního systému EU, a to i přes svůj dosavadní zdánlivě omezený dopad ( 2 ). Připomínám, že tento mechanismus byl zaveden Lisabonskou smlouvou s cílem poskytnout občanům Unie možnost ovlivnit unijní právní řád přímo tím, že vyzvou Evropskou komisi, aby připravila návrh právního aktu Evropské unie. Jak zdůraznil Soudní dvůr, přidaná hodnota tohoto mechanismu „nespočívá v jistotě dosažení cíle, ale v možnostech a příležitostech, které vytváří pro občany Unie a které spočívají ve vyvolání politické diskuse v unijních orgánech […]“ ( 3 ).

2.

Aby mohla EOI pokročit, musí úspěšně projít několika fázemi, přičemž první z nich je její „registrace“. V průběhu této fáze „přijatelnosti“ Komise mimo jiné ověřuje, zda záležitost, o níž má jednat, spadá či nespadá zjevně mimo rámec jejích pravomocí na předložení návrhu unijního právního aktu. Tato první fáze v zásadě vede k vydání rozhodnutí, kterým Komise EOI zaregistruje, nebo naopak její registraci odmítne.

3.

Projednávaná věc se týká této konkrétní fáze a je pokračováním předchozího sporu vedeného před soudy Evropské unie, jehož předmětem je EOI „Politika soudržnosti k zajištění rovnosti mezi regiony a k zachování regionálních kultur“. Tato EOI se v podstatě domáhala přípravy právních aktů, které by regionům, jejichž národní, etnické, kulturní, náboženské či jazykové rysy se liší od rysů okolních regionů, poskytly stejné možnosti přístupu k unijním fondům.

4.

Předmětný spor započal tím, že Komise odmítla žádost o registraci uvedené EOI, neboť její předmět spadal zjevně mimo rámec jejích pravomocí na předložení návrhu právního aktu. Žaloba podaná proti tomuto odmítavému rozhodnutí byla zamítnuta Tribunálem. V rámci řízení o kasačním opravném prostředku podaném organizátory uvedené EOI však Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu spolu s rozhodnutím Komise.

5.

Následně Komise přijala nové rozhodnutí, kterým provedla registraci sporné EOI, čímž umožnila shromažďování podpory mezi občany Unie. Za tímto účelem Komise omezila rozsah uvedené EOI pouze na ty její původní prvky, které podle jejího názoru nebyly zjevně „nepřípustné“.

6.

Použitelná pravidla platná v rozhodné době však na první pohled poskytovala Komisi jen „černobílou“ pravomoc zaregistrovat EOI, nebo registraci odmítnout. V projednávané věci tak vyvstává otázka, zda tato binární logika bránila Komisi v registraci sporné EOI takovým „kvalifikovaným“ způsobem.

7.

V souladu se svým článkem 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 211/2011 ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (dále jen „nařízení o EOI z roku 2011“) ( 4 ) stanovilo podrobné postupy a podmínky požadované pro občanskou iniciativu podle článku 11 SEU a článku 24 SFEU ( 5 ).

8.

Článek 2 odst. 1 uvedeného právního předpisu vymezil EOI jako „iniciativ[u] předložen[ou] Komisi v souladu s [nařízením o EOI z roku 2011], která Komisi vyzývá, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv, a kterou podpořil nejméně jeden milion způsobilých podepsaných osob pocházejících alespoň z jedné čtvrtiny všech členských států.“

9.

Článek 4 nařízení o EOI z roku 2011 stanovil:

„1.   Před zahájením sběru prohlášení o podpoře navrhované občanské iniciativy od podepsaných osob zaregistrují organizátoři iniciativu u Komise a poskytnou informace uvedené v příloze II, zejména o předmětu a cílech navrhované občanské iniciativy.

[…]

2.   Do dvou měsíců od obdržení informací uvedených v příloze II Komise zaregistruje navrhovanou občanskou iniciativu pod individuálním registračním číslem a zašle organizátorům potvrzení, jsou-li splněny tyto podmínky:

[…]

[…]

3.   Komise odmítne registraci, pokud podmínky stanovené v odstavci 2 nejsou splněny.

Pokud Komise navrhovanou občanskou iniciativu odmítne zaregistrovat, vyrozumí organizátory o důvodech tohoto odmítnutí a o veškerých možných soudních i mimosoudních opravných prostředcích, které mají k dispozici.

[…]“

10.

Příloha II nařízení o EOI z roku 2011 se týkala „informac[í] požadovaných pro registraci navrhované občanské iniciativy“ a stanovila, že „k registraci navrhované občanské iniciativy do online registru Komise je třeba poskytnout tyto informace:

[…]“

Uvedená příloha rovněž stanovila, že „[o]rganizátoři mohou v příloze uvést podrobnější informace o předmětu, cílech a pozadí navrhované občanské iniciativy. Přejí-li si, mohou rovněž předložit návrh právního aktu“.

11.

Dne 18. června 2013 byla Komisi předložena k registraci EOI nazvaná „Politika soudržnosti k zajištění rovnosti mezi regiony a k zachování regionálních kultur“.

12.

Organizátoři této EOI poskytli minimální požadované informace stanovené v příloze II nařízení o EOI z roku 2011 (dále jen „požadované informace“), i podrobnější informace ve smyslu uvedené přílohy (dále jen „doplňující informace“).

13.

Z údajů poskytnutých jako požadované informace vyplývalo, že předmětem této iniciativy bylo zajistit, aby politika soudržnosti Evropské unie věnovala větší pozornost regionům, jejichž národní, etnické, kulturní, náboženské či jazykové rysy se lišily od okolních regionů ( 6 ).

14.

Cíle této iniciativy, popsané rovněž v rámci požadovaných informací, byly mimo jiné představeny takto: „V těchto regionech, včetně zeměpisných oblastí, které nemají žádné správní pravomoci, by se mělo předcházet hospodářskému zaostávání, měl by se podporovat rozvoj a udržovat podmínky hospodářské, sociální a územní soudržnosti takovým způsobem, aby jejich zvláštní rysy zůstaly nezměněny. Tyto regiony proto musí mít rovný přístup k jednotlivým fondům EU a je nutno zaručit zachování jejich typických rysů a jejich řádný hospodářský rozvoj, aby se EU mohla dále rozvíjet a zachovala si svoji kulturní rozmanitost.“ ( 7 ).

15.

Kromě toho z doplňujících informací vyplývalo (jak později shrnul Soudní dvůr), že podle organizátorů uvedené EOI „politika soudržnosti upravená články 174 až 178 SFEU měla k tomu, aby odpovídala základním hodnotám definovaným v článcích 2 a 3 SEU, přispívat k zachovávání etnických, kulturních, náboženských nebo jazykových charakteristik specifických pro regiony s národnostní menšinou, které jsou ohroženy evropskou ekonomickou integrací, a k nápravě znevýhodnění a diskriminace při hospodářském rozvoji těchto regionů. Proto měl navržený akt poskytnout regionům s národnostní menšinou možnost stejného přístupu k fondům, zdrojům a programům unijní politiky soudržnosti, jaký mají v současné době uznané regiony, které jsou uvedeny v seznamu v příloze I [nařízení 1059/2003][ ( 8 )]. Tyto záruky by dle [organizátorů] mohly zahrnovat ustavení autonomních regionálních orgánů, které by disponovaly pravomocemi dostatečnými k tomu, aby regionům s národnostní menšinou pomáhaly zachovat si své národní, jazykové a kulturní charakteristiky, jakož i svoji identitu.“ ( 9 ).

16.

Komise svým rozhodnutím ze dne 25. července 2013 odmítla žádost o registraci sporné EOI z důvodu, že tato navrhovaná EOI zjevně spadala mimo rámec jejích pravomocí na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv (ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011) ( 10 ).

17.

Žaloba, kterou se organizátoři uvedené EOI podporovaní Maďarskem domáhali zrušení tohoto rozhodnutí, byla Tribunálem zamítnuta ( 11 ). Tento rozsudek však byl zrušen Soudním dvorem, který rovněž vydal konečné rozhodnutí ve věci a zrušil rozhodnutí Komise ze dne 25. července 2013 ( 12 ). Zdá se, že Soudní dvůr mimo jiné neschválil jako příliš restriktivní výklad Komise, který se týkal ustanovení Smlouvy o politice soudržnosti Unie, jež Komise analyzovala jako možný právní základ právních aktů, k jejichž přípravě byla vyzvána ( 13 ).

18.

Dne 30. dubna 2019 přijala Komise napadené rozhodnutí, jímž byla sporná EOI zaregistrována ( 14 ).

19.

Uvedená registrace byla sice provedena čl. 1 odst. 1 napadeného rozhodnutí, avšak čl. 1 odst. 2 uvedeného rozhodnutí stanovil, že „vyjádření podpory této navrhované občanské iniciativě lze shromažďovat na základě předpokladu, že jejím cílem je přijetí návrhů právních aktů předložených Komisí, které stanoví úlohu, přednostní cíle a organizaci strukturálních fondů, a za předpokladu, že činnosti, které mají být financovány, povedou k posílení hospodářské, sociální a územní soudržnosti Unie“ ( 15 ).

20.

Rumunsko podalo žalobu na neplatnost znějící na zrušení napadeného rozhodnutí návrhem ze dne 8. července 2019, přičemž uplatnilo dva žalobní důvody. Zaprvé namítalo porušení čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011, neboť podle jeho názoru sporná EOI spadala zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu ve smyslu výše uvedeného ustanovení. Zadruhé Rumunsko namítalo porušení povinnosti uvést odůvodnění.

21.

Dne 10. listopadu 2021 Tribunál uvedenou žalobu zamítl (dále jen „napadený rozsudek“) ( 16 ).

22.

Rumunsko podalo dne 27. ledna 2022 proti uvedenému rozsudku kasační opravný prostředek, kterým se domáhá zrušení dotčeného rozsudku, přičemž navrhuje, aby Soudní dvůr rozhodl ve věci sám nebo aby věc vrátil Tribunálu k novému rozhodnutí. Navrhuje rovněž, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení.

23.

Rumunsko uplatňuje jediný důvod kasačního opravného prostředku vycházející z porušení čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 vykládaného ve spojení s čl. 5 odst. 2 SEU (který zakotvuje zásadu svěření pravomocí) ( 17 ). Tento důvod kasačního opravného prostředku je dále rozdělen na dvě části.

24.

První část důvodu kasačního opravného prostředku se týká bodů 105 a 106 napadeného rozsudku, v nichž Tribunál uvedl, že Komise „může odmítnout registraci navrhované EOI pouze tehdy, pokud dospěje k závěru, že lze zcela vyloučit, že Komise může předložit návrh právního aktu Unie pro účely provedení Smluv“, a že tedy má zaregistrovat EOI, „i když existují vážné pochybnosti o tom“, zda navrhovaná EOI spadá do rámce jejích relevantních pravomocí.

25.

Druhá část důvodu kasačního opravného prostředku předloženého Rumunskem se týká tvrzení Tribunálu uvedených v bodě 116 napadeného rozsudku, podle nichž v podstatě přístup Komise spočívající v registraci sporné EOI na základě určitého předpokladu o tom, jaký může být její možný rozsah, byl v souladu s nařízením o EOI z roku 2011 a s jeho výkladem podaným Soudním dvorem v rozsudku ve věci Izsák a Dabis v. Komise.

26.

Komise předložila kasační odpověď, v níž navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravný prostředek a uložil Rumunsku náhradu nákladů řízení.

27.

Oba účastníci řízení rovněž předložili repliku a dupliku. Maďarská vláda vstoupila do řízení jako vedlejší účastník na podporu Komise a předložila kasační odpověď, jakož i dupliku.

28.

V souladu s požadavkem Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na argumenty vznesené Rumunskem v rámci druhé části důvodu kasačního opravného prostředku, která se týká otázky, zda měla Komise pravomoc „kvalifikovat“ (a omezit) rozsah sporné EOI a zároveň ji zaregistrovat.

29.

Pro posouzení této otázky se vyjádřím k příslušným rysům mechanismu EOI (1) a popíši praxi Komise (jejíž součástí je i sporná EOI) spočívající v registraci určitých EOI na základě určitého předpokladu o tom, jaký by mohl být jejich možný rozsah (2). Po objasnění těchto skutečností v rámci širších souvislostí se budu zabývat argumenty Rumunska uplatněnými v rámci druhé části důvodu jeho kasačního opravného prostředku a uvedu důvody, které mě vedly k závěru, že Komise byla oprávněna zaregistrovat EOI a současně omezit její rozsah pouze na některé její aspekty (3).

30.

Mechanismus EOI, zavedený v čl. 11 odst. 4 SEU, byl proveden nařízením o EOI z roku 2011, které bylo později zrušeno v současné době platným nařízením o EOI z roku 2019. Obě nařízení stanoví podmínky, za nichž může být iniciativa předložena Komisi, jakož i postup, v rámci něhož se Komise iniciativou zabývá.

31.

Je třeba poznamenat, že aby iniciativa vyvolala politickou diskusi v unijních orgánech, musí projít třemi hlavními po sobě jdoucími fázemi.

32.

Zaprvé musí splňovat konkrétně uvedené podmínky registrace (někdy označované jako „přípustnost“ ( 18 )). Zadruhé, jakmile byla EOI zaregistrována, musí její organizátoři shromáždit potřebnou podporu (nejméně jeden milion podepsaných osob alespoň z jedné čtvrtiny členských států) ( 19 ). Zatřetí Komise musí v podstatě dospět k závěru, že přijetí právního aktu v určené věci je skutečně nezbytné – a zahájit jeho přípravu – což je však zcela v její pravomoci ( 20 ).

33.

S ohledem na fázi registrace, jíž se týká projednávaná věc, stávající nařízení o EOI z roku 2019 váže registraci na mimo jiné (negativní) podmínku, že žádná část předložené iniciativy nespadá zjevně mimo rámec pravomocí Komise k předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv ( 21 ).

34.

Pokud tato podmínka není splněna, musí o tom Komise organizátory informovat a poskytnout jim možnost iniciativu pozměnit. Jestliže organizátoři ponechají iniciativu beze změny a pokud současně část této iniciativy nespadá zjevně mimo rámec příslušných pravomocí Komise, nařízení o EOI z roku 2019 stanoví, že Komise takovou iniciativu částečně zaregistruje ( 22 ).

35.

Podmínky pro registraci z ařízení o EOI z roku 2019 se však neuplatní ratione temporis na projednávanou věc, která se v tomto ohledu řídí nařízením o EOI z roku 2011 ( 23 ). Ačkoli druhý uvedený právní předpis obsahoval podobnou negativní podmínku registrace, tato podmínka byla formulována odlišně v tom smyslu, že nestanovila, že by žádná část navrhované iniciativy nesměla spadat mimo rámec příslušných pravomocí Komise. Článek 4 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení o EOI z roku 2011 pouze vyžadoval, aby navrhovaná iniciativa (jako taková) nespadala zjevně mimo rámec těchto pravomocí Komise ( 24 ). Je důležité poznamenat, že nařízení o EOI z roku 2011 neupravovalo situaci, kdy navrhovaná EOI tuto negativní podmínku splňovala pouze částečně. Jinými slovy, nestanovilo žádné konkrétní důsledky, které by měly být vyvozeny z návrhu, který obsahoval soubor skutečností, z nichž některé zjevně nespadaly do pravomoci Komise, zatímco jiné ano.

36.

V projednávané věci vyvstává otázka, zda neexistence takové úpravy v nařízení bránila Komisi přijmout napadené rozhodnutí, kterým byla sporná EOI zaregistrována na základě určitého předpokladu o tom, jaký může být rozsah této EOI. Než se budu touto otázkou zabývat podrobněji, posoudím praxi, kterou Komise v tomto ohledu vyvinula (a která vlastně podle všeho následně inspirovala systém částečné registrace, který je platný v současné době).

37.

Sporná EOI není první EOI, která byla podle nařízení o EOI z roku 2011 zaregistrována „kvalifikovaným“ způsobem – tedy s tím, že Komise ve svém rozhodnutí o registraci uvedla, jaký může být její možný rozsah pro účely dalších fází procesu.

38.

Pokud je mi známo, Komise takto postupovala podle nařízení o EOI z roku 2011 v devíti dalších případech ( 25 ), což představuje přibližně 14 % úspěšných registrací provedených podle tohoto právního předpisu ( 26 ).

39.

Rozhodnutí o registraci přijaté v každém tomto případě kromě jednoho obsahuje ustanovení rovnocenné čl. 1 odst. 2 napadeného rozhodnutí, v němž Komise uvádí, že vyjádření podpory lze shromažďovat „na základě předpokladu“, že cílem dotčené iniciativy je přijetí návrhu unijního právního aktu, který by sledoval určitý účel, jak je stručně popsáno v uvedeném ustanovení ( 27 ). Tím se liší od „úplných“ rozhodnutí o registraci, jejichž článek 1 pouze stanoví, že dotčená EOI je zaregistrována ( 28 ).

40.

Pokud je mi známo, otázkou, zda Komise mohla podle nařízení o EOI z roku 2011 částečně zaregistrovat „příliš inkluzivní“ EOI (namísto jejího úplného odmítnutí), se soudy Evropské unie zabývaly pouze ve vztahu k jedné EOI, a to pouze v poměrně omezeném rozsahu.

41.

Konkrétně EOI nazvaná „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe“ se domáhala přijetí jedenácti aktů, aby se stručně řečeno posílila ochrana národnostních a jazykových menšin ( 29 ).

42.

Komise měla nejprve za to, že tato iniciativa spadá zjevně mimo rámec jejích pravomocí na předložení návrhu unijního právního aktu, a její registraci odmítla ( 30 ). V následném soudním sporu Tribunál zrušil uvedené odmítavé rozhodnutí mimo jiné z důvodu, že Komise neodůvodnila, které z navrhovaných aktů zjevně nespadají do jejích pravomocí, současně ale konstatovala, že některá z témat by vlastně do jejích pravomocí spadat mohla ( 31 ).

43.

Komise následně přijala nové rozhodnutí, jímž zaregistrovala spornou EOI, a to pokud jde o 9 z 11 právních aktů, k jejichž přípravě byla Komise vyzvána ( 32 ).

44.

Rumunsko toto nové rozhodnutí o registraci neúspěšně napadlo, přičemž se dovolávalo zaprvé porušení čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 a zadruhé porušení povinnosti uvést odůvodnění.

45.

V rámci posuzování prvního žalobního důvodu Tribunál mimo jiné odmítl tvrzení Rumunska, že částečná registrace zasahovala do autonomie organizátorů EOI a nepatřičně měnila její deklarovaný cíl. Tribunál zdůraznil, že sami organizátoři vyjádřili přání, aby Komise přistoupila k částečné registraci, pokud by dospěla k závěru, že některá z navrhovaných opatření zjevně nespadají do jejích příslušných pravomocí ( 33 ).

46.

V rámci posuzování druhého žalobního důvodu Tribunál odmítl výtky ohledně chybějícího odůvodnění rozhodnutí o částečné registraci EOI a odkázal mimo jiné na vysvětlení Komise týkající se změny její praxe (a odklonu od jejího původního postoje, podle něhož částečná registrace nebyla podle nařízení o EOI z roku 2011 možná).

47.

V kasačním opravném prostředku, který Rumunsko, rovněž neúspěšně, podalo, nebyly tyto konkrétní body vzneseny ( 34 ).

48.

Podotýkám, že rozsudek Tribunálu ani rozsudek Soudního dvora se výslovně nezabývaly základní otázkou, zda Komise měla podle nařízení o EOI z roku 2011 pravomoc zaregistrovat EOI pouze částečně ( 35 ). Přesto se domnívám, že existují skutečně pádné důvody hovořící ve prospěch přístupu Komise. Právě touto problematikou se nyní budu zabývat v rámci posuzování argumentů předložených Rumunskem na podporu druhé části jeho jediného důvodu projednávaného kasačního opravného prostředku.

49.

V této části se nejprve budu podrobněji zabývat argumenty vznesenými Rumunskem (a) a osvětlím terminologii, kterou Tribunál podle všeho použil k popisu dotčené praxe Komise (b). Poté se budu zabývat tím, co podle mého názoru představuje podstatu druhé části důvodu kasačního opravného prostředku Rumunska, a sice tvrzenou nemožností Komise zaregistrovat EOI „kvalifikovaným“ způsobem podle nařízení o EOI z roku 2011 (c).

50.

Pro připomenutí uvádím, že Rumunsko v rámci druhé části důvodu svého kasačního opravného prostředku (která jediná je předmětem tohoto stanoviska, jak bylo vysvětleno výše) zpochybňuje výroky Tribunálu uvedené v bodě 116 napadeného rozsudku, v němž tento soud odmítl argument Rumunska, že existence určitých „výhrad“ v napadeném rozhodnutí je v podstatě v rozporu s nařízením o EOI z roku 2011 ( 36 ).

51.

Konkrétněji Tribunál v tomto bodě potvrdil, že rozhodnutí Komise o registraci sporné EOI učiněné na základě určitého předpokladu o tom, jaký může být možný rozsah EOI, je v souladu s nařízením o EOI z roku 2011 a judikaturou Soudního dvora ( 37 ), a to z toho důvodu, že Komise musí vykládat a uplatňovat dotčenou podmínku registrace tak, aby byl zajištěn snadný přístup k EOI.

52.

Tribunál z tohoto v bodě 116 napadeného rozsudku vyvodil, že „Komise tedy může případně přistoupit k ‚užšímu vymezení‘, ke ‚kvalifikování‘ nebo dokonce k částečné registraci dotčeného návrhu EOI za účelem zajištění snadného přístupu k této EOI za podmínky, že splní svou povinnost uvést odůvodnění, a že obsah tohoto návrhu není zkreslen.“

53.

V rámci téhož bodu dospěl Tribunál k závěru, že tento postup „umožňuje Komisi namísto odmítnutí registrace navrhované EOI zaregistrovat tuto EOI kvalifikovaným způsobem, aby byl zachován užitečný účinek cíle sledovaného [nařízením o EOI z roku 2011].“ Dodal, že „tento závěr platí tím spíše, že organizátoři takového návrhu nejsou nutně právníky se smyslem pro přesnost písemného vyjádření a se znalostmi o pravomocích Unie a pravomocích Komise“ ( 38 ).

54.

Rumunsko v rámci druhé části důvodu svého kasačního opravného prostředku v podstatě tvrdí, že schválením rozhodnutí Komise o registraci EOI „kvalifikovaným“ způsobem Tribunál porušil čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 (ve spojení s čl. 5 odst. 2 SEU), neboť nezohlednil, stejně jako Komise v napadeném rozhodnutí, veškeré informace, které Komisi předložili organizátoři sporné EOI.

55.

V tomto ohledu Rumunsko odkazuje na některé aspekty „doplňujících“ informací (ve smyslu přílohy II nařízení o EOI z roku 2011), které předložili organizátoři sporné EOI. Konkrétně Rumunsko odkazuje na výzvu: zaprvé definovat v právním aktu „menšinové či etnické regiony“; zadruhé učinit tuto definici použitelnou i pro regiony, které nemají správní pravomoci, ale které vyjádřily svou vůli mít autonomní postavení; a zatřetí uvést v příloze právního aktu, který má být přijat, seznam těchto regionů. Rumunsko kromě toho tvrdí, že stejně tak nebyla zohledněna zmínka o nařízení č. 1059/2003 ( 39 ).

56.

Rumunsko má za to, že pokud by byly zohledněny všechny tyto informace, sporná EOI by nebyla přijata, neboť by byl učiněn závěr, že činnost založená na článcích 174 až 178 SFEU (které se týkají unijní politiky soudržnosti) by neumožnila dosáhnout cílů sledovaných touto EOI.

57.

Konečně je Rumunsko toho názoru, že závěr Tribunálu se opíral o obecný argument o nutnosti zajistit snadný přístup k EOI. Rumunsko se však domnívá, že takový obecný argument nemůže sám o sobě vést k tomu, aby byla EOI zaregistrována, pokud nejsou splněny podmínky pro registraci.

58.

V kasační odpovědi Komise v podstatě uvádí, že k rozhodnutí zaregistrovat spornou EOI „kvalifikovaným“ způsobem dospěla právě proto, že vzala v úvahu veškeré informace předložené organizátory.

59.

Podotýkám, že Soudní dvůr objasnil, jak Rumunsko správně připomíná, že pokud organizátoři poskytli Komisi nejen požadované informace o předmětu a cíli dané iniciativy, ale také doplňující informace ve smyslu přílohy II nařízení o EOI z roku 2011 o předmětu, cílech a kontextu návrhu, Komise je musí přezkoumat ( 40 ).

60.

Mám za to, že když Tribunál přezkoumal informace, které Komise zohlednila před přijetím napadeného rozhodnutí, učinil tak a přitom zohlednil skutečnosti popsané Rumunskem. Jak tento členský stát sám uznává, Tribunál v bodě 113 napadeného rozsudku v podstatě odkázal na tyto skutečnosti, přičemž zohlednil, že představují prostředky, které organizátoři určili k dosažení stanovených cílů sporné EOI. Vzhledem k výše uvedenému neshledávám v souladu se stanoviskem vyjádřeným Maďarskem (jakožto vedlejším účastníkem řízení) v jeho kasační odpovědi žádné pochybení Tribunálu, pokud jde o zohlednění těchto skutečností.

61.

Zdá se nicméně, že Rumunsko v rámci druhé části důvodu svého kasačního opravného prostředku napadá v zásadě skutečnost, že Tribunál potvrdil příslušné rozhodnutí Komise zaregistrovat spornou EOI „kvalifikovaným způsobem“. Jelikož podle názoru tohoto členského státu existence výše uvedených skutečností znemožňovala registraci předmětné EOI, aniž by došlo k porušení zásady svěření pravomocí, mám za to, že jeho argumentace se tudíž rovná tvrzení, že „kvalifikovaná“ registrace, k níž Komise přistoupila a kterou Tribunál schválil v bodě 116 napadeného rozsudku, jednoduše nebyla možností, kterou by připouštěl čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011.

62.

Dříve než uvedu důvody, které mě povedou k závěru, že se Tribunál v tomto ohledu nedopustil pochybení, učiním několik stručných poznámek ohledně formulací, které Tribunál použil, aby podle všeho popsal danou situaci.

63.

Jak již bylo zmíněno, Tribunál s ohledem zejména na potřebu zajistit snadný přístup k EOI v bodě 116 napadeného rozsudku uvedl, že Komise může přistoupit k užšímu vymezení, ke kvalifikování nebo dokonce k částečné registraci navrhované EOI ( 41 ). Tato frazeologie a formulace se podle všeho vztahuje k odlišným scénářům.

64.

Na první pohled může skutečně existovat určitý rozdíl, zejména mezi částečnou a kvalifikovanou registrací. Částečná registrace podle mého názoru zcela odpovídá scénáři, který byl předmětem rozsudku ve věci Rumunsko v. Komise – Minority SafePack. Uvedený rozsudek se týkal, jak již bylo vysvětleno, EOI, jež byla nakonec zaregistrována ohledně devíti z jedenácti původně navržených právních aktů. Tyto akty byly předloženy v seznamu, z něhož Komise vybrala ty akty, které nespadaly zjevně mimo její pravomoci.

65.

Naproti tomu sporná EOI v podstatě a v obecnější míře usiluje o činnost, která má zajistit, aby regiony označované jako „menšinové či etnické regiony“ měly stejný přístup k unijním fondům. Dodatečné informace požadují v různých částech předloženého textu nový regulační rámec týkající se určitých zvláštních aspektů souvisejících s těmito regiony, aniž by byl stanoven srovnatelný seznam aktů, k jejichž přípravě by byla Komise vyzvána. V jistém smyslu se zdá, že daná EOI požaduje určitý postup k zajištění podpory a zachování „regionů s národnostní nebo etnickou menšinou“, v souvislosti s nimiž odkazuje na určitá opatření, která jsou popsaná obecně. V takovém případě se výsledný výběr skutečností, které by podle názoru Komise mohly spadat do její pravomoci na předložení návrhu právního aktu, může jevit jako méně jednoznačný, alespoň z formálního hlediska, než výběr uskutečněný v případě EOI Minority SafePack ( 42 ).

66.

Po bližším zkoumání se však domnívám, že mezi těmito dvěma scénáři ve svém důsledku není velký rozdíl. Způsob, jakým Komise omezila rozsah obou výše uvedených EOI, podle všeho v každém z těchto případů odráží způsob, jakým byly tyto iniciativy konkrétně formulovány. Z jiného hlediska však mají obě rozhodnutí o registraci společný základní rys, a sice že Komise v obou případech zúžila tento rozsah ve srovnání s tím, co původně navrhovali organizátoři.

67.

Z tohoto důvodu, a přinejmenším v kontextu projednávané věci, nevidím velký přínos v rozlišování mezi situacemi, kdy Komise iniciativu „vymezí úžeji“, „kvalifikuje“ nebo „dokonce částečně registruje“.

68.

Podle mého názoru jsou tyto různé pojmy použity poměrně zaměnitelně k popisu téže základní situace, kdy se Komise rozhodne omezit rozsah dané iniciativy, když ji registruje, protože má za to, že některé její části zjevně nespadají do její pravomoci na předložení návrhu právního aktu. V zájmu zjednodušení a pro účely popisu situace jako takové se proto domnívám, že je vhodné používat pouze jeden z těchto pojmů. V tomto ohledu se výraz „částečná registrace“ jeví jako vhodná volba, vzhledem k tomu, že právě tento výraz je obsažen v nařízení o EOI z roku 2019, v němž unijní normotvůrce podle všeho kodifikoval praxi, kterou rozvinula Komise (jak podrobněji vysvětlím níže).

69.

Po učinění těchto poznámek se nyní zaměřím na otázku, zda byla uvedená praxe před provedením předmětné legislativní změny skutečně přípustná.

70.

Jak jsem již uvedl, na rozdíl od regulačního rámce, který je platný v současné době, žádné ustanovení nařízení o EOI z roku 2011 nestanovilo, že by registrace měla být provedena na základě určitého předpokladu o rozsahu EOI. Článek 4 odst. 3 nařízení o EOI z roku 2011 totiž pouze stanovil, že Komise „odmítne registraci“, pokud nejsou splněny příslušné podmínky registrace. V tomto ohledu lze tedy tvrdit, že tento právní základ poskytoval Komisi pouze jednu ze dvou možností: zaregistrovat dotčenou EOI, nebo odmítnout její registraci, aniž by existovala možnost „třetího způsobu rozhodnutí“.

71.

Zaprvé, ačkoli se výše zmíněná judikatura týkající se EOI Minority Safe-Pack výslovně nezabývala pravomocí Komise provést částečnou registraci EOI, jak jsem již uvedl ( 43 ), lze argumentovat v tom smyslu, že kladná odpověď byla implicitní. Pokud by totiž taková pravomoc Komise byla vyloučena, bylo by možné tvrdit, že nemá příliš smysl vytýkat Komisi, že ve svém původním odmítavém rozhodnutí nevysvětlila, které z (11) navrhovaných aktů nebyly zjevně mimo její pravomoc navrhnout unijní právní akt. Je však pravda, že poskytnutí dostatečného odůvodnění slouží jako základ pro následný soudní přezkum a umožňuje také organizátorům vypracovat nový, plně „přípustný“ návrh ( 44 ).

72.

Bez ohledu na tento aspekt jsem toho názoru, že posouzení znění čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011, jeho „vnitřního kontextu“ (tvořeného dalšími ustanoveními téhož nařízení) a zejména konkrétních cílů, které toto nařízení sleduje, hovoří ve prospěch slučitelnosti částečné registrace s tímto nařízením ( 45 ).

73.

Zaprvé, ačkoli znění čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 neupravuje možnost částečné registrace jako takové, mám za to, že použití pojmu „zjevně“ (k popisu neexistence příslušných pravomocí Komise, která vede k odmítavému rozhodnutí) naznačuje, že kritérium, které má být použito, má být „přiměřeně omezeno“ ( 46 ).

74.

V této souvislosti bylo uvedeno, že použití tohoto příslovce znamená, že Komise může zaregistrovat EOI, která by mohla spadat mimo rozsah její pravomoci na předložení návrhu právního aktu, ale takovýto závěr nevyplývá „zjevně“ ( 47 ). Souhlasím s tím, že se výše uvedené jeví jako logický důsledek použití této formulace. Z tohoto hlediska by se však jevilo poněkud rozporuplné tvrdit, že registrace musí být odmítnuta, pokud jen část navrhované iniciativy zjevně spadá mimo rozsah pravomocí Komise, zatímco v jiných (možná většinových) ohledech do rozsahu jejích pravomocí spadat může.

75.

Zadruhé výklad, podle něhož čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 umožňuje částečnou registraci, je podložen zohledněním příslušného (vnitřního) kontextu a konkrétněji zohledněním příslušné posuzovací pravomoci, kterou má Komise na obou stranách celého procesu.

76.

V tomto ohledu z ustanovení nařízení o EOI z roku 2011 týkajících se závěrečné fáze, v níž Komise zaujímá stanovisko k „meritu“ dané EOI, jednoznačně vyplývá, že diskreční pravomoc Komise je v této fázi velmi široká. Konkrétněji řečeno, čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení o EOI z roku 2011 stanovil, že Komise vydá sdělení obsahující její „právní a politické závěry ohledně této iniciativy, případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá či nehodlá učinit“ ( 48 ). Z výše uvedeného vyplývá, jak potvrdil Soudní dvůr, že skutečnost, že EOI byla úspěšná, pokud jde o její registraci a získání nezbytné podpory, ještě nezaručuje, že Komise přijme jakékoli následné opatření, neboť zavedením mechanismu EOI Lisabonskou smlouvou nebyla dotčena téměř monopolní legislativní iniciativa Komise ( 49 ).

77.

Tato široká posuzovací pravomoc se zásadně liší od pravomoci, kterou disponuje Komise ve fázi registrace a která je úzká, jak připomněl Soudní dvůr, neboť Komise musí zaregistrovat každou navrženou EOI, která splňuje stanovené podmínky registrace ( 50 ).

78.

Tato úzká posuzovací pravomoc přivedla Soudní dvůr k závěru, že podmínku registrace dotčenou v projednávané věci nelze vykládat způsobem, který v podstatě nadměrně zatěžuje organizátory. Konkrétněji Soudní dvůr odmítl přístup, který zaujal Tribunál v rozsudku napadeném v této věci, když se touto podmínkou registrace zabýval jako otázkou týkající se skutečností a důkazů, které měli předložit organizátoři ( 51 ). Soudní dvůr naopak uvedl, že důkladnost ověření podmínky registrace uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 se musí omezit na „přezkum, zda z objektivního hlediska by taková opatření zamýšlená abstraktně mohla být přijata na základě Smluv“ ( 52 ).

79.

Mám za to, že úzká posuzovací pravomoc Komise ve fázi registrace rovněž brání tomu, aby byla před organizátory EOI stavěna podobná překážka v souvislosti s projednávanou věcí. Tak by tomu bylo v případě, pokud by byli povinni přísně respektovat vymezení pravomocí Komise, v důsledku čehož by i sebemenší pochybení o rozsahu těchto pravomocí vedlo k vyřazení EOI jako takové.

80.

Tato poslední úvaha se týká zatřetí cílů sledovaných nařízením o EOI z roku 2011, které podle mého názoru významně podporují výklad, podle něhož čl. 4 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení umožňuje částečnou registraci.

81.

Tyto cíle jsou vyjádřeny v bodech 1 a 2 odůvodnění uvedeného nařízení a spočívají „zejména v tom, aby povzbuzovaly k účasti občanů a učinily Unii přístupnější“ ( 53 ). Bod 2 odůvodnění rovněž konkrétněji požaduje, aby použitelné postupy a podmínky byly „jasné, jednoduché, uživatelsky vstřícné a přiměřené povaze [EOI]“ ( 54 ).

82.

Těmito cíli se přirozeně musí řídit, jak uvedl Soudní dvůr a jak v podstatě připomněl Tribunál v bodě 116 napadeného rozsudku, i dotčená podmínka registrace.

83.

V tomto ohledu nejprve poznamenávám, že mechanismus EOI byl koncipován jako nástroj participativní demokracie, jenž je k dispozici občanům Unie, kteří chtějí podpořit přijetí aktu v jakékoli záležitosti spadající do příslušných pravomocí Komise ( 55 ).

84.

V této souvislosti je nezbytným důsledkem rozhodnutí umožnit obecný přístup k procesu stanovování politické agendy, jak v podstatě uvedl Tribunál v bodě 116 napadeného rozsudku, skutečnost, že texty navržené Komisi k registraci nemusí být nutně vypracovány osobami, které jsou důvěrně obeznámeny se složitostmi unijního práva, s rozsahem pravomocí Unie obecně a zejména s mezemi pravomocí Komise navrhnout unijní právní akt.

85.

Vzhledem k cílům popsaným v bodě 81 výše a k samotnému účelu mechanismu EOI, jímž je propojení orgánů EU s občany Unie, mám za to, že příliš přísné uplatňování podmínky registrace stanovené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 by zbavilo uvedený mechanismus jeho užitečného účinku, neboť by vedlo k tomu, že by mnoho EOI neuspělo již v první fázi procesu.

86.

Jinými slovy, požadavek, aby Komise mohla podle nařízení o EOI z roku 2011 zaregistrovat pouze ty EOI, jejichž obsah v plném rozsahu spadal do pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu, a aby Komise musela odmítnout EOI obsahující skutečnosti přesahující tyto pravomoci, by vedl k přílišnému formalismu a nepřiměřeným výsledkům.

87.

Znamenalo by to například, že EOI obsahující přípustné i nepřípustné skutečnosti by nezbytně byla odmítnuta, přičemž z hlediska přípustných částí takové iniciativy by bylo dosaženo jiného výsledku, pokud by byl tentýž předmět formálně předložen jednoduše jako dvě samostatné iniciativy: jedna, jejíž předmět by byl „zcela vyloučen“, a druhá, jejíž předmět by byl „zcela přípustný“. Stejně tak by výskyt jedné drobné nepřípustné skutečnosti v jinak přípustné EOI stále vedl k úplnému odmítnutí. K takovému důsledku by navíc došlo i v případě, že by se „diskvalifikující pochybení“ vyskytovalo v doplňujících informacích, které jsou však podle přílohy II nařízení o EOI zcela nepovinné.

88.

Zdá se, že právě vysoká míra odmítnutí byla podnětem k vytvoření praxe částečné registrace, kterou Komise vyvinula (a o níž jsem se již zmínil) ( 56 ), když se odklonila od svého původního postoje, podle něhož byl takový přístup neslučitelný s ustanoveními nařízení o EOI z roku 2011 ( 57 ). V této souvislosti se zdá, že Komise reagovala na obtíže, s nimiž se setkávali organizátoři při navrhování EOI, jejichž předmět by splňoval zvláštní podmínku registrace stanovenou v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011.

89.

Podle mého názoru je poměrně zřejmé, že částečná registrace je tedy v souladu s cíli, které sleduje mechanismus EOI, jelikož podporuje demokratickou účast občanů, neboť umožňuje většímu počtu iniciativ postoupit do dalších fází procesu. Také se zohledněním těchto cílů byla patrně kodifikována praxe Komise spočívající v částečné registraci v současném nařízení o EOI z roku 2019 ( 58 ).

90.

Zároveň, má-li být podpořen cíl zajistit široký přístup k EOI, je tento přístup zřejmě jediným způsobem, jak vyřešit problém nepřípustných skutečností (v jinak přípustné EOI), neboť zabraňuje nerealistickým očekáváním potenciálních podporovatelů a zajišťuje, že je zásada svěření pravomocí dodržována od počátku procesu.

91.

Tento přístup tedy zdaleka neporušuje zásadu svěření pravomocí, jak podle všeho tvrdí Rumunsko, ale je, dodržován Komisí, s ní zcela v souladu, neboť vede k registraci EOI pouze v rozsahu, v němž se právě nejeví být zjevně mimo pravomoci Komise na předložení návrhu právního aktu.

92.

V tomto ohledu jsou potenciální podepsané osoby informovány o rozsahu registrace iniciativy a o skutečnosti, že se prohlášení o podpoře sbírají pouze ve vztahu k užšímu rozsahu registrace ( 59 ). Souhrnně lze říci, že rozhodnutí o částečné registraci (nadměrně inkluzivní) iniciativy se jeví jako účinný způsob, jak může Komise splnit své poslání, kterým je zajistit snadný přístup k mechanismu EOI, a zároveň zajistit, aby nebyla shromažďována podpora od občanů Unie a aby s nimi nebyla vedena diskuse v případě záležitostí, v nichž Komise nemá pravomoc jednat.

93.

V této souvislosti dodávám, že napadené rozhodnutí představuje reakci na rozsudek Soudního dvora ve věci Izsák a Dabis v. Komise, z něhož v podstatě vyplývá, i jak jsem již uvedl, že původní rozhodnutí Komise o odmítnutí zaregistrovat spornou EOI bylo důsledkem nesprávného výkladu ustanovení Smlouvy týkajících se politiky soudržnosti Unie, která byla uvedena jako možný základ právního aktu (aktů), k jejichž navržení byla Komise vyzvána.

94.

Konkrétněji řečeno, zatímco původní postoj Komise spočíval v tom, že považovala seznam znevýhodnění, která vyžadují zvláštní pozornost ve vztahu k určitému regionu, jak je stanoveno v článku 174 SFEU, za taxativní, Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku uvedl, že tento seznam je ve skutečnosti demonstrativní. Mám za to, že právě s ohledem na výše uvedené se Komise rozhodla zaregistrovat spornou EOI ( 60 ), přičemž současně také zastávala názor, že některé z předložených skutečností zjevně nespadají do jejích pravomocí na předložení návrhu právního aktu. V souladu s tím její rozhodnutí vázat registraci sporné iniciativy na splnění předpokladu, že „jejím cílem je přijetí návrhů právních aktů […], které stanoví úlohu, přednostní cíle a organizaci strukturálních fondů, a […] předpokladu, že činnosti, které mají být financovány, povedou k posílení hospodářské, sociální a územní soudržnosti Unie“ ( 61 ), objasnilo potenciálním osobám podepisujícím tuto iniciativu, co by mohlo být předmětem činnosti Komise. Jak jsem již i uvedl, Komise se tímto způsobem patrně snažila zajistit, aby občané Unie měli možnost tuto iniciativu podpořit, a v případě, že by byla získána potřebná podpora ( 62 ), podnítit politickou diskusi na výše uvedené téma. Současně, jak jsem již rovněž poznamenal, se Komise se tímto vymezením iniciativy podle všeho snažila vyhnout situaci, kdy je žádána podpora a jsou vytvářena očekávání na základě chybných předpokladů, pokud jde o pravomoci, které jsou svěřeny Unii, a konkrétně Komisi v rámci navrhované sporné iniciativy.

95.

S ohledem na výše uvedené úvahy jsem toho názoru, že Tribunál vyložil čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení o EOI z roku 2011 správně, když v bodě 116 napadeného rozsudku konstatoval, že Komise mohla napadeným rozhodnutím zaregistrovat spornou EOI na základě určitého předpokladu o možném rozsahu této EOI.

96.

Aniž by byla dotčena podstata další části jediného důvodu kasačního opravného prostředku Rumunska nebo stanovení nákladů řízení, navrhuji, aby Soudní dvůr zamítl druhou část jediného důvodu kasačního opravného prostředku ve věci C‑54/22 P jako nedůvodnou.