1.

Tyto (spojené) žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce dávají Soudnímu dvoru ( 2 ) příležitost upřesnit oblast působnosti pravidel upravujících Evropský systém účtů 2010 zavedený nařízením (EU) č. 549/2013 ( 3 ). Jejich cílem je objasnit zejména:

2.

Článek 1 stanoví:

„1.   Tímto nařízením se zavádí evropský systém účtů 2010 (dále jen ‚ESA 2010‘ nebo ‚ESA‘).

2.   ESA 2010 stanoví:

[…]

4.   Toto nařízení nezavazuje žádný členský stát k používání ESA 2010 při sestavování účtů pro jeho vlastní potřeby.“

3.

Kapitola 1 (Obecné rysy a základní principy) přílohy A (ESA 2010) stanoví:

[…]

[…]“

4.

Kapitola 2 (Jednotky a seskupení jednotek) uvedené přílohy (ESA 2010) stanoví:

„[…]

[…]

[…]

Vládní instituce (S.13)

[…]“

5.

Kapitola 20 (Účty vládních institucí) této přílohy stanoví:

„[…]

[…]“

6.

Článek 1 stanoví:

„Tato směrnice stanoví podrobná pravidla týkající se charakteristických rysů rozpočtových rámců členských států. Tato pravidla jsou nutná pro zajištění plnění závazků členských států vyplývajících ze Smlouvy o fungování EU, pokud jde o vyvarování se nadměrných schodků veřejných financí.“

7.

Článek 2 stanoví:

„Pro účely této směrnice se použijí definice pojmů ‚veřejný‘, ‚schodek‘ a ‚investice‘ stanovené v článku 2 Protokolu (č. 12) o postupu při nadměrném schodku připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování EU ( 5 ). Použije se také definice subsektorů sektoru vládních institucí uvedená v bodě 2.70 přílohy A nařízení (ES) č. 2223/96.

Kromě toho se použije tato definice:

‚rozpočtovým rámcem‘ se rozumí soubor opatření, postupů, pravidel a orgánů, které tvoří základ pro provádění rozpočtových politik vládních institucí, zejména:

[…]

[…]“

8.

Článek 3 odst. 1 stanoví:

„Pokud jde o vnitrostátní systémy veřejných účtů, v členských státech fungují systémy veřejných účtů, které komplexně a konzistentně pokrývají všechny subsektory sektoru vládních institucí a obsahují informace potřebné k vypracování akruálních údajů pro sestavení údajů založených na standardu ESA 95. Uvedené systémy veřejných účtů podléhají vnitřní kontrole a nezávislému auditu.“

9.

Článek 2 stanoví:

„1.   Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

2.   Na toto nařízení se rovněž použijí definice ‚sektoru vládních institucí‘ a ‚subsektorů sektoru vládních institucí‘ uvedené v bodě 2.70 přílohy A nařízení (ES) č. 2223/96 ze dne 25. června 1996 o Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství […]

[…]“

10.

Článek 5 stanoví:

„1.   Členské státy zřídí nezávislé subjekty sledující dodržování:

[…]“

11.

Článek 1 stanoví:

„1.   Vládní instituce přispívají k plnění cílů veřejných financí stanovených na vnitrostátní úrovni v souladu s postupy a kritérii stanovenými Evropskou unií a sdílí z toho vyplývající odpovědnost. […]

2.   […] [V]ládními institucemi se rozumí […] počínaje rokem 2012 [,] orgány a subjekty označené pro statistické účely ze strany [Istituto Nazionale di Statistica (Národní statistický úřad, Itálie; dále jen „ISTAT“)] v seznamu […] zveřejněném […] v Úředním věstníku Italské republiky […] a následných aktualizací podle odstavce 3 tohoto článku uskutečněných na základě definic uvedených ve zvláštních nařízeních Evropské unie […].

3.   Uznávání vládních institucí uvedených v odstavci 2 každoročně provádí ISTAT prostřednictvím svého vlastního rozhodnutí zveřejněného v Úředním věstníku do 30. září.

[…]“

12.

Podle čl. 2 odst. 1 písm. a) se rozumí „ ‚vládními institucemi‘ entity identifikované postupy a akty stanovenými, v souladu s unijním právním řádem, předpisy o veřejném účetnictví a veřejných financích v subsektorech ústředních vládních institucí, místních vládních institucí a vnitrostátních orgánů sociálního zabezpečení“.

13.

Podle článku 20 provádí Corte dei conti (Účetní dvůr, Itálie) následnou kontrolu rozpočtového hospodaření vládních institucí za účelem koordinace veřejných financí a rozpočtové rovnováhy, a to podle forem a metod stanovených zákonem.

14.

Článek 30 („Provádění nepřímo použitelných ustanovení směrnice 2011/85/EU a nařízení 473/2013“) odst. 1 stanoví, že za účelem plné efektivity nepřímo použitelných částí směrnice 2011/85 a nařízení 473/2013, pokud jde o činnost sledování dodržování rozpočtových pravidel, ověřuje Corte dei conti (Účetní dvůr) soulad rozpočtových údajů vládních institucí s účetními pravidly.

15.

Článek 11 odst. 6 písm. b) ve znění nařízení s mocí zákona č. 137/2020, které bylo přeměněno na zákon č. 176/2020 ( 11 ), stanoví:

„Spojené senáty [Účetního dvora] ve zvláštním složení, při výkonu své výlučné pravomoci ve věcech veřejného účetnictví, rozhodují v jediném stupni v případech […] týkajících se uznání vládních institucí, které učinil ISTAT, pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů“ ( 12 ).

16.

Dne 30. září 2020 zařadil ISTAT subjekty Ferrovienord SpA (dále jen „Ferrovienord“) a Federazione Italiana Triathlon (dále jen „FITRI“) na seznam vládních institucí (dále jen „seznam ISTAT 2020“) zahrnutých do konsolidovaného výkazu zisku a ztráty italského státu ( 13 ).

17.

Ferrovienord a FITRI podaly proti tomuto rozhodnutí žalobu ke Corte dei conti (Účetní dvůr) a domáhaly se jeho zrušení. Podle jejich názoru nebyly splněny požadavky pro zařazení na seznam ISTAT 2020.

18.

ISTAT vyjádřil nesouhlas s žalobou a uvedl, že zařazení na seznam bylo správné. Procura generale della Corte dei conti (generální prokuratura Účetního dvora) požádala o předložení otázky týkající se ústavnosti článku 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020 ( 14 ).

19.

Corte dei conti (Účetní dvůr) nařídil kontradiktorní fázi s Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodářství a financí, Itálie), přičemž rovněž zdůraznil, že vyvstávají otázky ohledně slučitelnosti nového pravidla s unijním právem. Požádal strany, aby se k tomuto bodu konkrétně vyjádřily.

20.

Podle Corte dei conti (Účetní dvůr):

21.

Legislativní změna z roku 2020 způsobila podle předkládajícího soudu absolutní nedostatek pravomoci, a tedy nedostatek ochrany, ohledně přesného vymezení subjektů spadajících do sektoru S.13 (vládní instituce, které nemají územní povahu), a v důsledku toho i rozsahu veřejných financí, což brání ESA 2010 a směrnici 2011/85 v dosažení jejich účinků. Prostřednictvím seznamu ISTAT italský stát určuje oblast působnosti ESA 2010 i pro účely článku 126 SFEU a protokolu č. 12 o postupu při nadměrném schodku.

22.

Podle názoru předkládajícího soudu došlo k porušení zásady loajální spolupráce (článek 4 SEU) a subjektům, které ISTAT klasifikoval jako vládní instituce, byla v rozporu s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) odepřena možnost tuto klasifikaci napadnout.

23.

Dodává, že i kdyby se mělo za to, jak tvrdí ISTAT a ministerstvo hospodářství a financí, že nové pravidlo vede k opětovnému rozšíření obecné příslušnosti správních soudů, přetrvávají pochybnosti, zda tato právní úprava:

24.

Za těchto okolností Corte dei conti (Účetní dvůr) předložil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

25.

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly zapsány do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 9. června 2021. Žádost o projednání věci ve zrychleném řízení byla zamítnuta.

26.

Písemná vyjádření předložily Ferrovienord, FITRI, prokuratura Corte dei conti (Účetní dvůr), italská vláda a Evropská komise. Všechny uvedené strany se zúčastnily ústního jednání, které se konalo dne 19. října 2022.

27.

Jak bylo uvedeno výše, předběžné otázky se týkají slučitelnosti jediného ustanovení (dále jen „sporné ustanovení“) italského práva s unijním právem, konkrétně čl. 23c odst. 2 nařízení s mocí zákona č. 137/2020.

28.

Podle tohoto ustanovení kontroluje Corte dei conti (Účetní dvůr) rozhodnutí ISTAT o klasifikaci „institucionálních jednotek“ jako vládních institucí „pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů“. Kurzivou psaná vložená věta byla do CGC doplněna nařízením s mocí zákona č. 137/2020.

29.

Italská vláda se domnívá, že předkládající soud nesprávně vyložil sporné ustanovení, když má za to, že toto ustanovení vylučuje soudní přezkum rozhodnutí ISTAT o zařazení subjektů na seznam vládních institucí.

30.

Naopak italská vláda tvrdí, že toto ustanovení pouze vrací kontrolu správním soudům a ponechává Corte dei conti (Účetní dvůr) soudní přezkum právních důsledků zařazení těchto institucionálních jednotek na seznam ISTAT.

31.

V rámci řízení o předběžné otázce nemá Soudní dvůr pravomoc vykládat normy vnitrostátního práva. Přesnou působnost vnitrostátních právních a správních předpisů přísluší určit pouze vnitrostátnímu soudu ( 19 ).

32.

Soudní dvůr však může vyložit pravidla unijního práva tak, že poskytne odpověď na základě toho či onoho výkladu vnitrostátního práva. To platí zejména v případě, kdy sám předkládající soud opakuje, jako je tomu v projednávané věci, argumenty „žalovaných správních orgánů“ (tedy italské vlády) jako hypotézu, která by mohla být úspěšná ( 20 ).

33.

Nejprve je třeba analyzovat, zda subjekt, který předkládá tyto dvě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, je „soudem členského státu“ ve smyslu článku 267 SFEU.

34.

Soudní dvůr prohlásil za nepřípustné žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané regionálními kontrolními senáty italského Účetního dvora působícími jako správní orgány ( 21 ) nebo Corte dei conti (Účetní dvůr) v rámci jednotlivých následných kontrol finančního řízení různých veřejných subjektů ( 22 ).

35.

Soudní dvůr sice odpověděl na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Corte dei conti (Účetní dvůr) ve věcech FIG a FISE ( 23 ), avšak nezpochybnil jeho postavení „soudu“ ve věcech podobných projednávané věci.

36.

V projednávané věci je tento orgán vyzván, aby rozhodl spor při výkonu soudních funkcí, které mu svěřuje italské právo, a nikoli v rámci výkonu svých kontrolních a dohledových funkcí a posteriori. Předmět sporu se týká právě rozsahu jeho soudních funkcí v návaznosti na omezení, které mu ukládá článek 23c nařízení s mocí zákona č. 137/2020.

37.

Na jednání bylo upřesněno, že legislativní změna neruší soudní pravomoc Corte dei conti (Účetní dvůr), ale pouze ji omezuje: ačkoli nyní nemůže zrušit seznamy ISTAT s účinkem erga omnes, může je v konkrétním sporu neuplatnit, což je účinné pouze pro žalující subjekt, pokud jde o vnitrostátní pravidla pro omezení veřejných výdajů.

38.

Stručně řečeno, Corte dei conti (Účetní dvůr) vykonává soudní pravomoc, v jejímž rámci se může obrátit na Soudní dvůr s předběžnou otázkou, je-li povolán k řešení takových sporů, jako jsou spory, které vedly k této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

39.

Italská vláda na základě výše uvedeného odůvodnění ( 24 ) namítá nepřípustnost první a druhé předběžné otázky a třetí předběžné otázky písm. a) z důvodu, že jsou založeny na „nesprávném předpokladu, že po změně článku 11 CGC nebude možné podat žalobu k žádnému vnitrostátnímu soudu za účelem zpochybnění správného sestavení seznamu ISTAT S13“.

40.

Této námitce nemůže být vyhověno.

41.

Stručně řečeno, Soudní dvůr může předkládajícímu soudu poskytnout užitečnou odpověď na základě dostupných informací o italském vnitrostátním právu v rámci výkladu nařízení č. 549/2013, směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013.

42.

Předkládající soud se táže, zda je sporné vnitrostátní ustanovení slučitelné s přímou použitelností nařízení č. 549/2013 a s užitečným účinkem tohoto nařízení a směrnice 2011/85.

43.

Za účelem zodpovězení této otázky považuji za nezbytné nejprve analyzovat: a) závaznost a možný přímý účinek povinností členských států předávat Komisi účetní údaje stanovených v nařízení č. 549/2013, a b) zda směrnice 2011/85 ukládá povinnosti pouze statistickým úřadům a vládám, nikoli však jiným vládním institucím, a zda stanoví práva a povinnosti pro jednotlivce a může mít přímý účinek.

44.

Pokud jde o případnou absenci soudního přezkumu, které se Corte dei conti (Účetní dvůr) v těchto dvou předběžných otázkách rovněž dovolává, budu se jí zabývat v analýze třetí předběžné otázky.

45.

Uplatňování právní úpravy, která zakazuje nadměrné schodky veřejných financí ( 26 ), se provádí prostřednictvím postupu, na němž se podílí Komise a Rada. V rámci tohoto postupu se sleduje rozpočtová situace členských států a výše jejich veřejného dluhu.

46.

K provádění tohoto dohledu potřebuje Unie spolehlivé statistiky ( 27 ) o hospodářské situaci členských států, zejména o jejich schodcích veřejných financí a veřejném dluhu.

47.

Pravomoci Komise ověřovat statistické údaje byly posíleny nařízením (ES) č. 479/2009 ( 28 ), které upřesnilo povinnost členských států oznamovat jí výši svého schodku a dluhu (článek 3 protokolu č. 12 o nadměrném schodku) a svěřilo Eurostatu ( 29 ) určité kontrolní pravomoci, pokud jde o statistické údaje poskytované členskými státy.

48.

Provádění oznamovací povinnosti vyžaduje, jako prvek nezbytné homogenity, používání jednotné a jediné nomenklatury pro celou Unii. V současné době je touto nomenklaturou ESA 2010, kterému bylo přizpůsobeno nařízení č. 479/2009.

49.

ESA 2010 se v zásadě vztahuje na všechny unijní akty, v nichž se odkazuje na ESA nebo jeho definice. Žádný členský stát však není zavázán k používání ESA 2010 při sestavování účtů pro jeho vlastní potřeby (čl. 1 odst. 3 a 4 nařízení č. 549/2013).

50.

Podle nařízení č. 549/2013 předávají členské státy Komisi (Eurostatu) účty a tabulky uvedené v příloze B ve lhůtách v ní stanovených pro každou tabulku (čl. 3 odst. 1) a Eurostat posuzuje kvalitu předaných údajů (čl. 4 odst. 4).

51.

Jak uvedl Soudní dvůr, „ESA 2010 stanoví referenční rámec pro sestavování účtů členských států pro potřeby občanů Unie i samotné Unie. Toto sestavování musí probíhat na základě jednotného souboru zásad, které není možné vykládat různě, aby bylo možné získat porovnatelné výsledky“ ( 30 ).

52.

Členské státy by měly zejména identifikovat sektor S.13 (vládní instituce) v souladu s bodem 2.111 přílohy A ESA 2010 ( 31 ) tak, že jej rozdělí do čtyř subsektorů, do nichž budou patřit příslušné institucionální jednotky. Od těchto subjektů musí shromáždit účetní údaje a zpracovat je v souladu s metodikou ESA 2010 k předání Komisi.

53.

Aby bylo zajištěno správné uplatňování ESA 2010 v sektoru S.13, stanoví unijní pravidla různé kontrolní mechanismy ve vztazích mezi Eurostatem a členskými státy (zejména jejich národními statistickými úřady):

54.

Komise tvrdí ( 32 ), že správné zařazení institucionálních jednotek do sektoru S.13 je zajištěno těmito kontrolními mechanismy. Pomocí nich Eurostat zajišťuje, aby členské státy plnily svou povinnost shromažďovat a předávat účetní údaje v souladu s ESA 2010 a v dostatečné kvalitě.

55.

Komise dodává, že tudíž

– pokud vnitrostátní orgány nesprávně zařadí institucionální jednotku do sektoru vládních institucí, může Eurostat tuto chybu opravit a zveřejnit správné údaje;

– nařízení č. 549/2013 ukládá povinnost oznamovat statistické údaje pouze vnitrostátním orgánům, zejména národním statistickým úřadům, nikoli však jednotlivcům.

56.

Komise z těchto předpokladů vyvozuje, že se nařízení č. 549/2013 nemohou jednotlivci přímo dovolávat. Institucionální jednotky (např. Ferrovienord a FITRI), které se domnívají, že je ISTAT nesprávně zařadil do sektoru S.13, tedy nemohou napadnout rozhodnutí ISTAT z důvodu jeho neslučitelnosti s nařízením č. 549/2013. Mohou pouze namítat porušení italských vnitrostátních pravidel.

57.

Stanovisko Komise mě nepřesvědčuje.

58.

Zaprvé nařízení č. 549/2013 je v každém případě použitelné v takovýchto sporech, a to buď přímo, nebo prostřednictvím nepodmíněného odkazu na italské vnitrostátní právo. Soudní dvůr má pravomoc jej vykládat, a to i v čistě vnitrostátních situacích, pokud se „[…] ustanovení unijního práva stala použitelnými v důsledku vnitrostátních právních předpisů, jež upravují řešení situací, jejichž všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř jednoho členského státu, v souladu s řešeními upravenými unijním právem“ ( 33 ).

59.

Předkládající soud dostatečně vysvětluje použití unijních právních předpisů v oblasti statistiky na vztahy mezi italskými orgány a vnitrostátními subjekty v důsledku odkazu, který učinilo italské právo.

60.

Ve sporech, které vedly k těmto dvěma žádostem o rozhodnutí o předběžné otázce, ISTAT klasifikuje Ferrovienord a FITRI jako vládní instituce a zařazuje je na seznam ISTAT 2020. Uplatňuje přitom některá ustanovení nařízení č. 549/2013 a toto zařazení má pro tyto subjekty právní důsledky.

61.

Zadruhé je třeba rozlišit dvě hypotézy, které však vedou ke stejnému řešení.

62.

Když ISTAT jako italský statistický úřad určuje, které subjekty mají být zahrnuty do sektoru S.13, používá nomenklaturu ESA 2010, a tedy nařízení č. 549/2013.

63.

Subjekty, kterým jsou tato rozhodnutí ISTAT určena a na které se vztahuje nařízení č. 549/2013, mohou, pokud jsou k tomu oprávněny podle vnitrostátního práva, podat žalobu u vnitrostátních soudů, pokud se domnívají, že je ISTAT přijal nesprávně.

64.

Jinými slovy, institucionální jednotky, které jsou aktivně legitimovány k podání žaloby u svých vnitrostátních soudů, se mohou odvolávat na pravidla nařízení č. 549/2013 k odůvodnění toho, že ISTAT uplatnil ESA 2010 nesprávně.

65.

V konečném důsledku bude při podávání příslušných žalob proti rozhodnutím ISTAT možné dovolávat se nařízení č. 549/2013 bez ohledu na to, zda předkládající soud kvalifikuje Ferrovienord a FITRI jako soukromoprávní subjekty nebo veřejnoprávní subjekty.

66.

Soudní dvůr implicitně uznal použitelnost a přímý účinek nařízení č. 549/2013 ve sporech, v nichž se jednalo o vhodnost zařazení, tím či oním způsobem, různých subjektů do příslušných kapitol přílohy A tohoto nařízení:

67.

Uplatňování pravidel ESA 2010 ze strany statistických úřadů se netýká pouze statistických úřadů, ale i subjektů (institucionálních jednotek) členského státu ( 37 ). Jak předkládající soud, tak italská vláda ( 38 ) uznávají, že zápis na seznam ISTAT 2020 znamená, že dotčená právnická osoba bude muset dodržovat vnitrostátní pravidla zaměřená na omezení veřejných výdajů.

68.

ESA 2010 samozřejmě upravuje statistiky vládních institucí, ale zohledňuje také hospodářskou činnost jednotlivců, jejichž právní situace může být ovlivněna příslušnými klasifikacemi ISTAT.

69.

Každá soukromá institucionální jednotka se tedy může přímo odvolat na příslušné body nomenklatury ESA 2010, aby vnitrostátní soud rozhodl, zda je vnitrostátní orgány při její klasifikaci tím či oním způsobem použily správně. Stejně tak se může veřejnoprávní subjekt dovolávat závaznosti ustanovení nařízení č. 549/2013 ve sporu proti ISTAT, pokud mu vnitrostátní právo umožňuje vést soudní spor proti ISTAT ( 39 ).

70.

Tím není dotčena skutečnost, že v souladu s čl. 1 odst. 4 nařízení č. 549/2013 mohou členské státy „při sestavování účtů pro [své] vlastní potřeby“ používat jinou statistickou nomenklaturu než ESA 2010. Pokud tuto možnost využijí, budou muset jejich statistické úřady přeformulovat shromážděné údaje, aby je předložily Komisi v souladu s ESA 2010.

71.

ISTAT musí sestavit seznam sektoru S.13 s použitím nomenklatury nařízení č. 549/2013. Pokud je subjekt kvalifikován jako institucionální jednotka tohoto sektoru, musí poskytnout ISTAT své ekonomické údaje v souladu s nomenklaturou stanovenou státem. Jak bylo uvedeno výše, Itálie rozšířila používání nomenklatury ESA 2010 na institucionální jednotky své veřejné správy ( 40 ). Toto rozšíření znamená, že ISTAT by měl přímo použít nařízení č. 549/2013 pro zařazení subjektů, jako je Ferrovienord nebo FITRI, do kategorie „vládní instituce“ ( 41 ).

72.

Pro účely projednávané věci směrnice 2011/85:

73.

Střednědobé rozpočtové rámce, jakož i prognózy a numerická rozpočtová pravidla upravená směrnicí 2011/85 sestavují vnitrostátní orgány členských států za účelem jejich oznámení Komisi a týkají se především statistických úřadů a ministerstev financí. V této směrnici nenacházím pravidla, která by byla určena jiným veřejnoprávním subjektům nebo která by mohla mít přímý dopad na právní postavení jednotlivců.

74.

Směrnice 2011/85 tedy neobsahuje ustanovení, která by mohla mít přímý účinek a která by zakládala práva a povinnosti jednotlivcům, ani jiným veřejnoprávním subjektům než statistickým úřadům nebo ministerstvům financí.

75.

Tomuto konstatování nebrání skutečnost, že italská právní úprava přijatá za účelem provedení povinností uložených směrnicí 2011/85 do vnitrostátního práva obsahuje další opatření nad rámec ustanovení směrnice. Je na vnitrostátních soudech, aby případně vykládaly a uplatňovaly tato dodatečná pravidla obsažená ve vnitrostátních předpisech, kterými se provádí směrnice 2011/85.

76.

Celkově mám za to, že:

77.

Corte dei conti (Účetní dvůr) se táže, zda je omezení jeho soudní kontroly nad seznamem ISTAT 2020 v souladu se směrnicí 2011/85 a nařízením č. 473/2013. Podle jeho názoru sporné vnitrostátní ustanovení ruší nezávislý dohled nad rozpočtovými orgány stanovený těmito unijními pravidly a brání mu v kontrole uplatňování rozpočtových pravidel.

78.

Směrnice 2011/85 vyžaduje, aby členské státy:

79.

Pokud jde o nařízení č. 473/2013, čl. 2 odst. 1 písm. a) a článek 5 stanoví povinnost členských států mít subjekty nezávislé na rozpočtovém orgánu, které zajistí účinné sledování dodržování unijních fiskálních pravidel. Tyto nezávislé vnitrostátní orgány musí být rovněž zapojeny do sestavování rozpočtových prognóz [čl. 2 odst. 1 písm. b)].

80.

Směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013 ponechávají členským státům možnost určit, které nezávislé subjekty budou sledovat účinné dodržování unijních fiskálních pravidel.

81.

Bod 3 odůvodnění směrnice 2011/85 odkazuje na možnost, aby nezávislé audity prováděly veřejné instituce, jako jsou Účetní dvory ( 43 ). Nic však nebrání členskému státu, aby se rozhodl pro jiné typy subjektů nebo aby tento úkol rozdělil mezi svůj Účetní dvůr a jiné orgány. To vyplývá i z bodu 17 odůvodnění nařízení č. 473/2013 ( 44 ).

82.

S výhradou výkladu vnitrostátních předpisů, který provedou italské soudy, se zdá, že v Itálii vykonávají tyto funkce Účetní dvůr a Ufficio Parlamentare di Bilancio (Parlamentní rozpočtová kancelář) ( 45 ).

83.

Zřízení nezávislých kontrolních orgánů vyžaduje směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013 pouze v souvislosti s kontrolou dodržování unijních fiskálních pravidel.

84.

Tato unijní pravidla ani nařízení č. 549/2013 však členským státům neukládají povinnost mít nezávislé subjekty pro přípravu statistických údajů, které mají být oznámeny Komisi (Eurostatu). Tento úkol plní, jak jsem již vysvětlil, národní statistické úřady, jejichž nezávislost není vyžadována žádnými unijními předpisy.

85.

Souhrnně lze říci, že směrnice 2011/85 a nařízení č. 473/2013 ponechávají členským státům možnost omezit zapojení svých účetních dvorů v rámci uplatňování ESA 2010 na vládní instituce a svěřit tento úkol zcela nebo zčásti jinému nezávislému subjektu.

86.

Corte dei conti (Účetní dvůr) se táže, zda „zásada právního státu vyjádřená v zásadě účinné soudní ochrany a zásadě rovnocennosti prostředků nápravy“ brání spornému vnitrostátnímu ustanovení.

87.

Z informací obsažených ve spisu, vyjádření zúčastněných stran a odpovědí na otázky položené na jednání vyplývá, že správní soudy přezkoumávaly rozhodnutí ISTAT týkající se určení vládních institucí podle ESA 95 (předchůdce ESA 2010), dokud zákon č. 228/2012 ( 46 ) nesvěřil tuto pravomoc Corte dei conti (Účetní dvůr).

88.

Zákon č. 228/2012 doplnil do článku 11 CGC odstavec 6, který zní takto: „Spojené senáty [Účetního dvora] ve zvláštním složení, při výkonu své výlučné pravomoci ve věcech veřejného účetnictví, rozhodují v jediném stupni v případech […] týkajících se uznání vládních institucí, které učinil ISTAT“.

89.

Nový předpis (nařízení s mocí zákona č. 137/2020, potvrzené zákonem č. 176 z roku 2020) vložil na konec výše uvedeného ustanovení větu „pouze pro účely uplatňování vnitrostátní právní úpravy o omezení veřejných výdajů“.

90.

Sporné ustanovení podle předkládajícího soudu:

91.

Italská vláda naopak tvrdí, že omezení pravomoci Corte dei conti (Účetní dvůr) přezkoumávat rozhodnutí ISTAT o určení vládních institucí znamená pouze její přenesení na správní soudy. Jedná se tedy o návrat k situaci před rokem 2012 a účinná právní ochrana práv přiznaných unijními pravidly není nijak narušena.

92.

Soudní dvůr nemůže zasahovat do diskuse o rozsahu legislativní změny z roku 2020, která je v kompetenci příslušných italských soudů. Tím méně se může zabývat tím, zda porušuje italskou Ústavu či nikoli. Může však určit, zda je jeden nebo druhý výklad v rozporu s unijním právem.

93.

Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ukládá členským státům povinnost stanovit prostředky nápravy nezbytné k zajištění toho, aby v oblastech, na které se vztahuje právo Unie, bylo dodržováno právo na účinnou právní ochranu ( 47 ) chráněné článkem 47 Listiny.

94.

Tento článek Listiny lze logicky aktivovat pouze za podmínek stanovených v čl. 51 odst. 1 Listiny. V projednávané věci je použitelným unijním právem nařízení č. 549/2013, jak jsem již uvedl. Vzhledem k tomu, že se jedná o právní situaci, která se z hmotněprávního hlediska řídí unijním právem, které jsou italské orgány povinny uplatňovat, použijí se ustanovení Listiny.

95.

Toto nařízení ani žádný jiný unijní právní předpis však nestanoví, které vnitrostátní soudy mají konkrétně poskytovat účinnou právní ochranu. (Svobodná) volba každého členského státu v tomto ohledu však musí respektovat zásady rovnocennosti a efektivity ( 48 ).

96.

V této souvislosti je třeba přezkoumat dvě hypotézy, které sám předkládající soud zvažuje.

97.

Pokud by vnitrostátní právní předpisy svěřily pouze jednomu ze svých soudů, který by nahradil jiný, pravomoc poskytovat účinnou právní ochranu práv přiznaných unijním právem, neporušily by článek 47 Listiny ani čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU.

98.

Pokud se totiž členský stát rozhodne svěřit soudní přezkum rozhodnutí provádějících ESA 2010 buď svému účetnímu dvoru, nebo správním soudům, uplatňuje tím svou procesní autonomii v oblasti, kde unijní právo neukládá ani nezakazuje jedno či druhé řešení. Pokud taková volba respektuje zásady rovnocennosti a efektivity, neporušuje právo na účinnou právní ochranu.

99.

Naopak, pokud by legislativní změna z roku 2020 znamenala absolutní zánik soudního přezkumu rozhodnutí ISTAT týkajících se zařazení institucionálních jednotek do sektoru S.13 ESA 2010, vznikla by mezera v účinné právní ochraně ohledně uplatňování nařízení č. 549/2013. Tyto institucionální jednotky by se v takovém případě nemohly obrátit na žádný soud, který by kontroloval činnost ISTAT při uplatňování tohoto nařízení.

100.

Většina účastníků řízení a zúčastněných v řízení na jednání tvrdila, že legislativní změna pouze změnila formu právní ochrany, kterou mají subjekty zařazené na seznamu ISTAT 2020 k dispozici. Od roku 2020 mají správní soudy pravomoc přímo rozhodovat o platnosti rozhodnutí ISTAT, která zahrnují institucionální jednotky do sektoru S.13 ( 49 ).

101.

Předkládající soud si v každém případě ponechává pravomoc rozhodovat o určení subjektů klasifikovaných ze strany ISTAT, i když pro účely uplatňování vnitrostátních pravidel o omezení veřejných výdajů. Italská vláda tvrdí, že v rámci této pravomoci Corte dei conti (Účetní dvůr) může incidenčně přezkoumat platnost rozhodnutí ISTAT a učinit je v konkrétním případě nepoužitelnými ( 50 ).

102.

Respektuje tato dvojí možnost napadení zásady rovnocennosti a efektivity?

103.

Zásada rovnocennosti by mohla být dotčena, pokud by v podobných případech vnitrostátní procesní právo počítalo pouze s přímými opravnými prostředky. Italská vláda však na jednání informovala o existenci podobných incidenčních opravných prostředků, které stanoví její právní předpisy (např. v daňových záležitostech) ( 51 ). Nezdá se tedy, že by byla zásada rovnocennosti dotčena.

104.

Pokud jde o zásadu efektivity, připomínám, že Soudní dvůr uvedl, že

105.

Předkládající soud zpochybňuje sporné ustanovení z toho důvodu, že znamená dvojí břemeno soudního přezkumu [před správními soudy a před Corte dei conti (Účetní dvůr)]. Duplicita by mohla vést k protichůdným rozsudkům, což by narušilo zásadu právní jistoty.

106.

Jak uvedla italská vláda na jednání, subjekty zařazené na seznam ISTAT 2020, které chtějí zpochybnit svou kvalifikaci jako vládní instituce, nejsou povinny podat dvě žaloby. V závislosti na svých zájmech mají k dispozici procesní cestu podle svého výběru:

107.

Pokud takto popsaná situace odpovídá skutečnosti (což bude muset rozhodnout předkládající soud), nedomnívám se, že zbavuje systém žalob zavedený po přijetí sporného ustanovení jeho efektivity. Dotčené institucionální jednotky mohou získat účinnou právní ochranu v italském právním řádu, přinejmenším incidenčním způsobem, který se zdá být slučitelný se standardem požadovaným unijním právem, neboť pro uspokojení svých nároků nemusí v žádném případě vyčerpat dvojí žalobu.

108.

Je pravda, že takto nastavený systém sám o sobě nezaručuje neexistenci protichůdných soudních rozhodnutí, jejichž koexistence by narušovala právní jistotu. Je však na italském procesním řádu, aby zajistil vhodné mechanismy pro řešení těchto možných konfliktů mezi vnitrostátními soudy, pokud je již nemá. Pouhá možnost, že takové konflikty mohou nastat, se mi však nezdá být dostatečným důvodem k tomu, aby takový systém byl v rozporu s článkem 47 Listiny.

109.

Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Corte dei conti (Účetní dvůr, Itálie) následovně: