1.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu několika ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany ( 2 ) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany ( 3 ), jakož i článků 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie ( 4 ).

2.

Tato žádost byla podána v rámci přezkumu žaloby podané GM, syrským státním příslušníkem, proti rozhodnutí Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (Státní generální ředitelství cizinecké policie, Maďarsko, dále jen „generální ředitelství“ nebo „rozhodující orgán“), kterým mu bylo odňato postavení uprchlíka a odmítnuto přiznání statusu doplňkové ochrany.

3.

Předběžnými otázkami se předkládající soud táže Soudního dvora ohledně procesních podrobností k provedení odnětí a zamítnutí udělení mezinárodní ochrany posuzovanému státnímu příslušníkovi ze třetí země na základě důvěrných informací, že představuje hrozbu pro bezpečnost členského státu, ve kterém se nachází. Tento soud zejména zpochybňuje slučitelnost maďarské právní úpravy s unijním právem v rozsahu, v němž jednak tato úprava omezuje přístup dotyčných osob nebo jejich právního zástupce k důvěrným informacím, na jejichž základě byla přijata rozhodnutí o odnětí nebo o zamítnutí udělení mezinárodní ochrany z důvodů ochrany národní bezpečnosti, a jednak přiznává významnou úlohu orgánům specializovaným v oblasti národní bezpečnosti v rámci řízení, které vede k přijetí těchto rozhodnutí.

4.

V tomto stanovisku uvedu důvody, které mě vedou k závěru, že tento postup nedodržuje několik procesních záruk, kterých by měl požívat žadatel o mezinárodní ochranu na základě směrnic 2011/95 a 2013/32.

5.

Pokud jde o směrnici 2011/95, v kontextu projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou relevantní následující ustanovení: čl. 4 odst. 3, čl. 14 odst. 4 písm. a) a čl. 17 odst. 1 písm. b) a d).

6.

Ohledně směrnice 2013/32 jsou relevantní následující ustanovení: čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 11 odst. 2, čl. 23 odst. 1, čl. 45 odst. 1 a 3, jakož i čl. 46 odst. 1.

7.

Ustanovení § 8 odst. 4 a 5 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o právu na azyl) ( 5 ) ze dne 29. června 2007, ve znění 2018. évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (zákon č. CXXXIII z roku 2018 o změnách některých zákonů týkajících se migrace a některých souvisejících zákonů) ( 6 ), který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2019, stanoví:

„4.   Postavení uprchlíka se nepřizná cizinci, který svým pobytem na území Maďarska ohrožuje národní bezpečnost.

5.   Postavení uprchlíka se nepřizná cizinci, kterého soud odsoudil pravomocným rozsudkem

8.

Ustanovení § 15 zákona o právu na azyl stanoví:

„Doplňková ochrana se nepřizná cizinci,

[…]

9.

Ustanovení § 57 odst. 1 a 3 zákona o právu na azyl zní takto:

„(1)   V řízeních upravených tímto zákonem vydává specializovaný orgán stanovisko ke zvláštním otázkám, jejichž posouzení spadá do jeho působnosti v rámci správního řízení.

[…]

(3)   Azylový orgán se nesmí odchýlit od stanoviska vydaného specializovaným státním orgánem, pokud rozhodnutí o obsahu tohoto stanoviska nespadá do jeho působnosti.“

10.

Ustanovení § 11 a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (zákon č. CLV z roku 2009 o ochraně utajovaných informací) ( 7 ) ze dne 29. prosince 2009 stanoví:

„(1)   Dotčená osoba je oprávněna získat přístup ke svým osobním údajům považovaným za vnitrostátní utajované informace, a to na základě povolení k přístupu vydaného orgánem odpovědným za utajení, aniž musí podstoupit osobní bezpečnostní prověrku. Dříve než dotčená osoba získá přístup k vnitrostátním utajovaným informacím, je povinna učinit písemné prohlášení o důvěrnosti a dodržet pravidla ochrany vnitrostátních utajovaných informací.

(2)   Na žádost dotčené osoby rozhodne orgán odpovědný za utajení do 15 dnů o tom, zda přizná povolení k přístupu. Pokud přístup k informacím poškozuje veřejný zájem, který je důvodem k utajení, orgán odpovědný za utajení povolení přístupu odepře. Toto odepření povolení přístupu je orgán odpovědný za utajení povinen odůvodnit.

(3)   Bylo-li povolení přístupu odepřeno, dotčená osoba je oprávněna napadnout zmíněné rozhodnutí správní žalobou […]“

11.

Ustanovení § 12 odst. 1 a 2 zákona o ochraně utajovaných informací stanoví:

„(1)   Orgán odpovědný za správu utajovaných informací je oprávněn odepřít dotčené osobě přístup k jejím osobním údajům, pokud by výkon tohoto práva mohl ohrozit veřejný zájem, který je utajením chráněn.

(2)   Pokud jsou před soudem uplatňována práva dotčené osoby, ustanovení § 11 odst. 3 se použijí obdobně na soud, který rozhoduje ve věci, a na přístup k utajovaným informacím.“

12.

Ustanovení § 13 zákona o ochraně utajovaných informací zní takto:

„1.   Utajované informace mohou být použity pouze osobou, která je k tomu oprávněna na základě výkonu státní nebo veřejné funkce a která s výhradou výjimek stanovených zákonem disponuje

[…]

5.   Není-li v zákoně stanoveno jinak, náleží soudu, aby uplatnil nezbytné nařizovací pravomoci za účelem rozhodnutí ve věcech přidělených na základě rozvrhu práce, aniž se vyžaduje národní bezpečnostní prověrka, osobní bezpečnostní prověrka, prohlášení o důvěrnosti či povolení k použití.“

13.

GM, syrský státní příslušník, požádal o azyl v roce 2005, kdy vykonával trest odnětí svobody, ke kterému byl v roce 2002 pravomocně odsouzen v trestním řízení za neoprávněné držení značného množství omamných látek.

14.

Maďarské orgány mu přiznaly status „přijaté osoby“, avšak v roce 2010 mu tento status odebraly v návaznosti na řízení o přezkumu, které bylo potvrzeno rozhodnutím soudu. V roce 2011 podal GM znovu žádost o přiznání postavení uprchlíka a na základě této žádosti mu předkládající soud rozsudkem ze dne 29. června 2012 přiznal postavení uprchlíka „sur place“.

15.

V roce 2019 bylo z moci úřední zahájeno správní řízení o odnětí postavení uprchlíka a vyústilo v rozhodnutí o takovém odnětí. Předkládající soud je příslušný k přezkumu legality rozhodnutí, kterým bylo GM odňato postavení uprchlíka.

16.

V průběhu správního řízení druhý žalovaný, Alkotmányvédelmi Hivatal (Úřad pro ochranu ústavy, Maďarsko) a třetí žalovaný, Terrorelhárítási Központ (Středisko pro boj proti terorismu, Maďarsko) dospěly ve stanovisku, které vydaly v postavení specializovaných státních orgánů, k závěru, že pobyt GM v Maďarsku ohrožuje národní bezpečnost.

17.

Na tomto základě mělo generální ředitelství za to, že existuje důvod vyloučení GM z přiznání postavení uprchlíka nebo statusu osoby požívající doplňkové ochrany.

18.

V rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka a odmítnutí přiznání statusu doplňkové ochrany právní zástupce GM tvrdil, že se nemůže seznámit ani s podstatou důvěrných údajů, na jejichž základě byl přijat závěr o ohrožení národní bezpečnosti státu, a že i kdyby se s nimi mohl seznámit, stejně by mu v použití těchto údajů v soudním řízení bránila platná právní úprava. Rovněž zdůrazňuje s odkazem na judikaturu Soudního dvora, že rozhodující orgán musí provést individuální posouzení žádostí a nesmí své rozhodnutí zakládat pouze na závěrech stanoviska předloženého specializovaným orgány v oblasti národní bezpečnosti. Kromě toho tvrdí, že maďarské právní předpisy doplnily mezi důvody vyloučení, jež vedou k odnětí statusu, další důvod vyloučení, který je neslučitelný s unijním právem.

19.

Pokud jde zaprvé o právo na přístup k informacím, na jejichž základě bylo generálním ředitelstvím přijato rozhodnutí, předkládající soud uvádí, že z relevantní judikatury Kúria (Nejvyšší soud, Maďarsko) vyplývá, že posledně uvedený soud má za to, že procesní práva dotčených osob jsou zaručena pouhou skutečností, že soud, který provádí přezkum správního rozhodnutí založeného na utajovaných informacích, je oprávněn nahlédnout do spisu specializovaného orgánu státu, který tyto utajované informace obsahuje. Není proto nutné, aby bylo dotčené osobě umožněno seznámit se s dotčenými informacemi nebo alespoň s jejich podstatou, a použít je.

20.

Předkládající soud uvádí, že v rámci projednávané věci je rozhodnutí, jímž generální ředitelství zamítlo udělení mezinárodní ochrany, založeno pouze na skutečnosti, že oba specializované orgány státu, které jsou účastníky původního řízení, ve svých stanoviscích dospěly k závěru, že pobyt GM v Maďarsku „ohrožuje národní bezpečnost“. Samotné generální ředitelství neznalo důvody, na nichž bylo stanovisko těchto orgánů založeno, včetně utajovaných informací.

21.

Podle tohoto soudu se navíc ani GM ani jeho právní zástupce nemohli vyjádřit k neodůvodněnému stanovisku specializovaných orgánů státu, obdrženému ve správním řízení, ani zpochybnit jeho opodstatněnost již ve fázi tohoto řízení. I když má GM na základě maďarské právní úpravy možnost podat žádost o přístup k utajovaným informacím týkajícím se jeho osoby, nemá možnost, i kdyby mu byl povolen přístup k utajovaným informacím, tyto informace použít ve správním nebo soudním řízení.

22.

Předkládající soud rovněž uvádí, že zákon o ochraně utajovaných informací neumožňuje, aby specializovaný orgán státu, který rozhoduje o povolení přístupu, vyhověl žádosti o přístup alespoň v částečném rozsahu a sdělil podstatu důvodů, na nichž je založeno jeho stanovisko.

23.

Mimoto, přestože má soud přezkoumávající legalitu stanoviska vypracovaného specializovanými orgány státu a rozhodnutí v oblasti azylu založených na takových důvodech právo na přístup k důvěrným nebo utajovaným informacím, nemůže tyto informace nijak konkrétně využít a není mu umožněno, aby v této souvislosti učinil nějaké prohlášení či dospěl k nějakému zjištění, a to ani v soudním řízení, ani v rozsudku.

24.

Soud, který se sporem zabývá, je povinen provést přezkum správního rozhodnutí a vyjádřit se v posledním stupni k použitelnosti důvodu pro vyloučení, který vychází z důvěrných nebo utajovaných informací, aniž měl žalobce nebo jeho právní zástupce možnost, pokud jde o důvody tohoto rozhodnutí, uplatnit svou obranu, případně argumenty či skutečnosti, jimiž by mohl vyvrátit použitelnost tohoto takového důvodu pro vyloučení ve svém konkrétním případě.

25.

V této souvislosti předkládající soud uvádí, že čl. 23 odst. 1 druhý pododstavec písm. b) směrnice 2013/32 nebyl proveden do maďarského právního řádu, což podle něj dává prostor pro další výjimku vedle výslovně stanovené výjimky, kterou toto ustanovení výslovně dovoluje. Tento soud má tedy pochybnosti o tom, zda maďarské právo zaručuje základní procesní práva, jejichž součástí je právo GM na účinnou právní ochranu.

26.

Pokud jde zadruhé o vztah mezi stanovisky specializovaných orgánů státu a rozhodnutím rozhodujícího orgánu, předkládající soud zdůrazňuje, že na základě maďarského práva musí tyto orgány vydat závazné stanovisko neobsahující odůvodnění k existenci „ohrožení národní bezpečnosti“, od něhož se tento orgán nesmí odchýlit. Uvedený orgán tedy může ve svém rozhodnutí pouze odkázat na toto stanovisko a na platné právní předpisy. To mu brání provést zevrubnou analýzu existence důvodu pro vyloučení a jeho použitelnosti v konkrétním případě, jakož i vzít v úvahu jednotlivé okolnosti či posoudit nezbytnost a přiměřenost.

27.

Podle předkládajícího soudu tedy maďarské právní předpisy vedou k tomu, že v konečném výsledku namísto rozhodujícího orgánu posuzují mezinárodní ochranu ve věci samé a přijímají příslušné rozhodnutí dva specializované orgány státu, a to v rozporu s tím, co stanoví směrnice 2013/32, což může vést k ohrožení procesních záruk stanovených unijním právem a je rovněž v rozporu s tím, co stanoví směrnice 2011/95.

28.

Zatřetí předkládající soud uvádí, že na základě důvodu vyloučení stanoveného v § 15 písm. ab) zákona o právu na azyl prohlásil rozhodující orgán, že GM nemůže být přiznán status osoby požívající doplňkové ochrany. Pro tyto účely vycházel tento orgán z okolnosti, že dne 6. června 2002 byl GM odsouzen v trestním řízení za trestný čin, který uvedený orgán považoval za „závažný“, přičemž jeho odsouzení se stalo pravomocným před osmnácti lety.

29.

Trest odnětí svobody, který byl uložen tímto rozsudkem, vykonal žalobce v roce 2004, tj. před šestnácti lety, a tento trestný čin byl znám již v době, kdy bylo GM přiznáno postavení uprchlíka. Předkládající soud v této souvislosti uvádí, že ani rozhodující orgán ani soud, který rozhodoval o přiznání postavení uprchlíka, neuplatnil v souvislosti s tímto trestným činem důvod vyloučení.

30.

Vzhledem ke všem těmto skutečnostem se Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

31.

GM, česká, maďarská a nizozemská vláda, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření. Nizozemská vláda se vyjádřila pouze k prvním dvěma otázkám.

32.

Předběžné otázky položené předkládajícím soudem v projednávané věci vyžadují, aby Soudní dvůr posoudil slučitelnost řízení, které vedlo k odnětí postavení uprchlíka státnímu příslušníkovi ze třetí země a k zamítnutí přiznat mu postavení osoby požívající doplňkové ochrany z důvodu, že představuje hrozbu pro národní bezpečnost a spáchal závažný trestný čin, s několika ustanoveními směrnic 2011/95 a 2013/32.

33.

Pokud jde o důvody dovolávané rozhodujícím orgánem, čl. 14 odst. 4 písm. a) směrnice 2011/95 stanoví:

„Členské státy mohou odejmout, ukončit nebo zamítnout prodloužení platnosti postavení přiznaného uprchlíkovi vládním, správním, soudním nebo kvazisoudním orgánem, jestliže

34.

Mimoto čl. 17 odst. 1 písm. b) a d) této směrnice stanoví:

„Státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti nemají nárok na doplňkovou ochranu, existují-li vážné důvody se domnívat, že:

[…]

[…]

35.

Přezkum otázek položených předkládajícím soudem lze podle mého názoru rozdělit do tří částí.

36.

Nejprve první a druhá otázka vyžadují zamyšlení nad otázkou rozsahu práva na přístup k důvěrným nebo utajovaným informacím, které jsou podkladem pro rozhodnutí rozhodujícího orgánu o odnětí nebo zamítnutí mezinárodní ochrany.

37.

Dále třetí a čtvrtá otázka vedou k posouzení slučitelnosti řízení, v němž je rozhodující orgán jednak vázán stanoviskem vydaným specializovanými orgány státu, v němž se uvádí, že dotčená osoba představuje hrozbu pro národní bezpečnost, a jednak své rozhodnutí neodůvodňuje jinak než pouze odkazem na tuto hrozbu, se směrnicemi 2011/95 a 2013/32.

38.

Konečně podstatou páté otázky je, zda se rozhodující orgán může při zamítnutí doplňkové ochrany opírat o skutečnost, že žadatel spáchal závažný zločin, i když tento důvod pro vyloučení byl tomuto orgánu znám, když žadateli dříve udělil mezinárodní ochranu.

39.

Cílem první otázky je určit, zda má osoba, na kterou se vztahuje rozhodnutí o odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany z důvodu, že představuje hrozbu pro národní bezpečnost, právo na přístup alespoň k podstatě důvěrných nebo utajovaných informací, na nichž je takové rozhodnutí založeno, jakož i právo na použití těchto informací v rámci správního a případně soudního řízení. Druhá otázka požaduje, aby Soudní dvůr objasnil, co se rozumí podstatou informací, k nimž by měla mít dotčená osoba přístup na základě čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce písm. b) směrnice 2013/32, vykládaného ve světle článků 41 a 47 Listiny.

40.

Za účelem odpovědi na první otázku je třeba uvést, že na základě čl. 23 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2013/32 „[č]lenské státy zajistí, aby právní zástupce nebo jiný poradce, který je k této činnosti oprávněn podle vnitrostátního práva a který v souladu s vnitrostátním právem žadateli o mezinárodní ochranu pomáhá nebo ho zastupuje, měl přístup k informacím uvedeným ve spisu žadatele, na základě kterých je nebo bude rozhodnuto“. Je tak stanovena zásada přístupu právního zástupce dotčené osoby k informacím, které vedly k přijetí rozhodnutí o mezinárodní ochraně.

41.

V článku 23 odst. 1 druhém pododstavci této směrnice je však stanovena výjimka z tohoto práva na přístup, přičemž tento článek stanoví:

„Členské státy mohou učinit výjimku, pokud by vyzrazení informací nebo zdrojů ohrozilo bezpečnost státu, bezpečnost organizací nebo osob poskytujících informace nebo bezpečnost osob, jichž se informace týkají, nebo pokud by byly ohroženy zájmy šetření v souvislosti s posuzováním žádostí o mezinárodní ochranu příslušnými orgány členských států nebo mezinárodní vztahy členských států. V těchto případech členské státy:

42.

Článek 23 odst. 1 poslední pododstavec uvedené směrnice stanoví, že „[p]okud jde o písmeno b), mohou členské státy zejména povolit přístup k informacím nebo zdrojům právnímu zástupci nebo poradci, který podstoupil bezpečnostní prověrku, pokud jsou informace podstatné pro posouzení žádosti nebo pro přijetí rozhodnutí o odnětí mezinárodní ochrany“.

43.

Z těchto ustanovení vyvozuji, že omezení práva na přístup k informacím týkajícím se dotčené osoby z důvodu ochrany národní bezpečnosti podléhá dvěma kumulativním podmínkám, a to že jednak soudy příslušné k rozhodování o legalitě rozhodnutí o mezinárodní ochraně mají přístup k důvěrným informacím nebo zdrojům a jednak jsou ve vnitrostátním právu stanoveny postupy, které zaručují právo dotčené osoby na obhajobu.

44.

První podmínka je podle mého názoru v zásadě splněna, neboť z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že příslušné soudy mají skutečně úplný přístup k důvěrným informacím týkajícím se dotčené osoby. Nicméně je třeba zdůraznit omezení, kterým tyto soudy podléhají, pokud jde o používání těchto informací.

45.

Problém, který předkládající soud vznesl v první a druhé otázce, se zaměřuje spíše na posouzení druhé podmínky.

46.

Pokud jde o tuto podmínku, z kogentního znění čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce písm. b) směrnice 2013/32 vyplývá, že členské státy jsou povinny zavést ve svém vnitrostátním právu postupy, které zaručí dodržování práva žadatele o mezinárodní ochranu na obhajobu. V tomto ohledu je přístup k důvěrným informacím poradce dotčené osoby, který podstoupil bezpečnostní prověrku, jak je stanoveno v čl. 23 odst. 1 posledním pododstavci této směrnice, pouze jedním z příkladů procesních podmínek, které mohou členské státy zavést.

47.

Z článku 23 odst. 1 posledního pododstavce směrnice 2013/32 a z použití výrazu „zejména“ jasně vyplývá, že se unijní normotvůrce rozhodl nestanovit v plném rozsahu postupy, které je třeba provést, aby bylo zaručeno dodržování práva dotčené osoby na obhajobu v případě, že je rozhodnutí o mezinárodní ochraně přijato na základě důvěrných informací a že se naopak rozhodl ponechat v tomto ohledu členským státům určitý prostor pro uvážení.

48.

Vzhledem k tomu, že směrnice 2013/32 nestanoví, jakým způsobem musí členské státy zajistit dodržování právo dotčené osoby na obhajobu, pokud je právo na přístup ke spisu omezeno na základě čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice, je stanovení konkrétních procesních podmínek stanovených za tímto účelem na vnitrostátním právním řádu každého členského státu na základě zásady procesní autonomie členských států, avšak za podmínky, že nesmí být méně příznivé než ty, kterými se řídí obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) ( 8 ).

49.

Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že právo na řádnou správu zakotvené v článku 41 Listiny odráží obecnou zásadu unijního práva, která se použije na členské státy při uplatňování tohoto práva ( 9 ). Soudní dvůr tedy může odpovědět na položené předběžné otázky s přihlédnutím k této obecné právní zásadě Unie, podle níž právo na řádnou správu zahrnuje povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí ( 10 ).

50.

Členské státy jsou při provádění unijního práva rovněž povinny zajistit dodržování práva na účinnou právní ochranu zakotveného v čl. 47 prvním pododstavci Listiny, které je potvrzením zásady účinné soudní ochrany ( 11 ).

51.

I když z důkazů předložených Soudnímu dvoru nevyplývá, že by v projednávané věci mohla být porušena zásada rovnocennosti, totéž podle mého názoru neplatí ohledně zásady efektivity, jakož i ohledně práva na řádnou správu a účinnou soudní ochranu.

52.

V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že zásada efektivity znamená, že členské státy jsou zodpovědné za zajištění účinné ochrany práv přiznaných unijním právem v každém případě a zejména za zajištění dodržování jednak zásady, podle které musí být osobám, jimž jsou určena rozhodnutí, která nepříznivě zasahují do jejich zájmů, umožněno, aby užitečně vyjádřily své stanovisko ke skutečnostem, na kterých hodlá správní orgán založit své rozhodnutí, a jednak práva každého na to, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem, zakotveného v čl. 47 druhém pododstavci Listiny ( 12 ).

53.

V tomto ohledu je třeba připomenout, že zásada rovnosti zbraní, která je nedílnou součástí zásady účinné soudní ochrany práv, jež jednotlivcům vyplývají z unijního práva, jelikož je stejně jako zejména zásada kontradiktornosti logickým důsledkem samotného pojmu „spravedlivý proces“, znamená povinnost dát každému účastníku řízení přiměřenou možnost prezentovat svoji věc včetně důkazů za podmínek, které ho nestaví do jasně nevýhodnější situace oproti jeho protivníkovi ( 13 ).

54.

Z výše uvedených skutečností podle mého názoru vyplývá, že aby dotyčná osoba mohla účinně vykonávat právo na obhajobu, které je jí výslovně zaručeno podle čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce písm. b) směrnice 2013/32, musí mít k dispozici přinejmenším podstatu informací, které naznačují, že představuje hrozbu pro národní bezpečnost, a které jsou základem pro rozhodnutí o odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany. Jedná se o způsob, jak sladit právo na řádnou správu a na účinnou právní ochranu s nutností zajistit důvěrnost informací a důkazů týkajících se ohrožení národní bezpečnosti.

55.

Na základě informací poskytnutých Soudnímu dvoru se přitom domnívám, že maďarské právo dostatečně nezaručuje procesní práva, která musí mít osoba, jíž bylo rozhodnutím odňato nebo zamítnuto udělení mezinárodní ochrany. Systém, v němž jsou tato procesní práva považována za zaručená pouhou skutečností, že soudce provádějící soudní přezkum správního rozhodnutí založeného na důvěrných nebo utajovaných informacích může nahlížet do spisu specializovaných orgánů státu, který takové informace obsahuje, aniž je dotyčné osobě nebo jejímu poradci zajištěna možnost seznámit se s dotčenými informacemi nebo alespoň s jejich podstatou a aniž je mohou použít ve správním a případně soudním řízení, totiž není podle mého názoru v souladu s právě uvedenými zásadami.

56.

I když je pravda, že dotčená osoba může požádat specializované orgány státu o informace, které naznačují existenci hrozby pro národní bezpečnost, maďarská právní úprava však nijak nezaručuje, že v případě zamítnutí této žádosti ( 14 ) se dotčená osoba nebo její právní zástupce bude moci seznámit alespoň s podstatou informací na podporu existence takové hrozby.

57.

Při poměrném vážení mezi právem na řádnou správu a na účinnou právní ochranu na jedné straně a nutností zajistit ochranu národní bezpečnosti na straně druhé lze vyvodit užitečná vodítka zejména z rozsudku ze dne 4. června 2013, ZZ ( 15 ). Z tohoto rozsudku totiž vyplývá, že s cílem zajistit respektování zásady kontradiktornosti, aby dotčená osoba mohla zpochybnit důvody, na nichž je založeno dotčené rozhodnutí, a tedy mohla užitečně uplatnit prostředky obhajoby, je nutné, aby byla dotčená osoba v každém případě seznámena s podstatou důvodů, z nichž vychází vůči ní přijaté rozhodnutí ( 16 ).

58.

Soudní dvůr tak v tomto rozsudku rozhodl ohledně opatření omezujícího svobodu pohybu a pobytu občana Unie z důvodů veřejné bezpečnosti, že „čl. 30 odst. 2 a článek 31 [směrnice 2004/38/ES ( 17 )] musí být s ohledem na článek 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby příslušný vnitrostátní soud zajistil, aby příslušný vnitrostátní orgán nesdělil dotčené osobě přesné a úplné důvody, z nichž vychází rozhodnutí přijaté na základě článku 27 této směrnice, jakož i informace o příslušných důkazech pouze v nezbytně nutném rozsahu, a aby dotčený byl o podstatě uvedených důvodů v každém případě informován způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachovat důvěrnost důkazů“ ( 18 ).

59.

Nutnost uvést legitimní důvody národní bezpečnosti na jedné straně do souladu s nutností dostatečně zaručit dotčené osobě dodržování takových jejích procesních práv, jako je právo být vyslechnut, jakož i zásada kontradiktornosti, se podle mého názoru nemůže lišit v závislosti na právním postavení osoby, které je vytýkáno, že porušila národní bezpečnost ( 19 ). Navrhuji proto, aby Soudní dvůr rozhodl, že v rámci rozhodnutí o odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany musí být provedeno poměrné vážení mezi těmito požadavky a že toto vážení se musí odrazit ve sdělení podstaty informací žadateli o tuto ochranu, které naznačují, že představuje hrozbu pro národní bezpečnost, a tvoří tak základ pro toto rozhodnutí.

60.

Vzhledem k tomu, že sdělení této podstaty má dotčené osobě umožnit zpochybnit důvody, na nichž je založeno rozhodnutí o odnětí nebo neudělení mezinárodní ochrany, musí být tato osoba seznámena s hlavními skutečnostmi a jednáními, které jí jsou vytýkány.

61.

Je třeba nicméně uvést, že v rozsudku ze dne 4. června 2013, ZZ ( 20 ), Soudní dvůr zdůraznil zvláštní povahu důkazů, u nichž může být nezbytné zachovat jejich důvěrnou povahu. Podle Soudního dvora totiž „v určitých případech může poskytnutí těchto důkazů přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu, jelikož může mj. ohrozit život, zdraví či svobodu osob či odhalit metody vyšetřování vnitrostátních bezpečnostních orgánů, a vážně tak narušit plnění budoucích úkolů těchto orgánů, resp. jim v tom zabránit“ ( 21 ).

62.

Závěrem zdůrazňuji, že maďarská právní úprava se mi v každém případě jeví jako neslučitelná s povinností zaručit právo dotčené osoby na obhajobu, které vyplývá z čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce písm. b) směrnice 2013/32, neboť informace, o nichž se tato osoba může dozvědět, nemohou být podle této právní úpravy použity k její obhajobě ani ve správním, ani v soudním řízení.

63.

S přihlédnutím k těmto skutečnostem navrhuji, aby Soudní dvůr na první a druhou otázku odpověděl tak, že čl. 14 odst. 4 písm. a) a čl. 17 odst. 1 písm. d) směrnice 2011/95, jakož i čl. 23 odst. 1 druhý pododstavec písm. b) směrnice 2013/32, ve spojení s článkem 47 Listiny a s ohledem na obecnou zásadu unijního práva týkající se práva na řádnou správu, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která jednak neumožňuje osobě nebo jejímu právnímu zástupci v případě, že je předmětem rozhodnutí o odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany na základě okolnosti, že tato osoba představuje hrozbu pro národní bezpečnost, aby se alespoň systematicky seznámila s podstatou informací, na nichž je takové rozhodnutí založeno, a jednak v každém případě neopravňuje tuto osobu nebo jejího právního zástupce k tomu, aby tyto informace použili v rámci správního a poté případně soudního řízení.

64.

Podstata informací, které musí být sděleny osobě, která je předmětem rozhodnutí o odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany z důvodu, že představuje hrozbu pro národní bezpečnost, musí umožnit této osobě, aby se seznámila s hlavními skutečnostmi a jednáními, které jsou jí vytýkány, přičemž musí být náležitě zohledněna nutnost chránit důvěrnost důkazů.

65.

Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2011/95 a 2013/32 vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je rozhodující orgán povinen zamítnout žádost o mezinárodní ochranu nebo odejmout dříve udělenou ochranu, pokud orgány pověřené specializovanými funkcemi v oblasti národní bezpečnosti, které nepodléhají pravidlům stanoveným těmito směrnicemi, v neodůvodněném stanovisku shledaly, že dotčená osoba představuje hrozbu pro národní bezpečnost.

66.

V projednávané věci z popisu skutkového stavu vyplývá, že rozhodující orgán ve svém rozhodnutí odňal GM postavení uprchlíka a poté mu neudělil doplňkovou ochranu na základě neodůvodněného stanoviska vydaného orgány se specializovanými funkcemi v oblasti národní bezpečnosti.

67.

V rozsahu, v němž maďarská vláda tvrdí, že úloha přiznaná takovým orgánům spadá výlučně do pravomocí členských států na základě článků 72 a 73 SFEU, je třeba připomenout, že tato ustanovení nelze vykládat tak, že přiznávají členským státům pravomoc nepoužít ustanovení unijního práva na základě pouhého poukázání na tyto odpovědnosti, které mají za účelem zachování veřejného pořádku a ochrany vnitřní bezpečnosti ( 22 ).

68.

Jak sama maďarská vláda uznává ve svém vyjádření, specializované orgány, které posuzují rizika porušení národní bezpečnosti, nerozhodují o nutnosti mezinárodní ochrany. Podle maďarské vlády je úkolem těchto orgánů určit, zda pobyt dotyčné osoby představuje nebezpečí pro bezpečnost daného státu. Posouzení této okolnosti z hlediska kritérií pro udělení mezinárodní ochrany a její použití jako důkazu jsou naopak povinnostmi orgánu příslušného k udělení takové ochrany.

69.

Toto uznání oddělení pravomocí rozhodujícího orgánu od pravomocí specializovaných orgánů státu má však v maďarském řízení o udělení nebo odnětí mezinárodní ochrany zásadní omezení. Tento orgán se totiž nemůže odchýlit od stanoviska specializovaných orgánů k existenci hrozby pro národní bezpečnost a musí z toho automaticky vyvodit odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany. Za této situace se uvedený orgán nemůže seznámit s informacemi, na nichž je toto stanovisko založeno, a nebude tedy moci své rozhodnutí odůvodnit jinak než pouhou zmínkou o existenci této hrozby.

70.

Takový postup je podle mého názoru v rozporu se dvěma řadami pravidel, která jsou stanovena ve směrnicích 2011/95 a 2013/32. Zaprvé musí mít rozhodující orgán úplnou pravomoc posoudit nutnost udělit nebo odejmout mezinárodní ochranu. Zadruhé spolu obě tyto skutečnosti souvisejí a tento orgán musí své rozhodnutí odůvodnit po skutkové i právní stránce.

71.

Pokud jde o úlohu rozhodujícího orgánu, z čl. 4 odst. 1 směrnice 2013/32 vyplývá, že členské státy určí pro všechna řízení rozhodující orgán příslušný k přiměřenému posuzování žádostí podle této směrnice. Členské státy jsou rovněž vázány různými povinnostmi týkajícími se prostředků, které musí mít tento orgán k dispozici. I když čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že členské státy mohou stanovit, že příslušný může být jiný orgán, je třeba konstatovat, že případy citované v tomto ustanovení nemají souvislost s takovým rozhodnutí, jako je rozhodnutí dotčené v původním řízení.

72.

Úloha rozhodujícího orgánu při posuzování žádosti o mezinárodní ochranu i při odnímání dříve poskytnuté ochrany je výslovně opakovaně připomenuta, zejména v článcích 10 a 45 směrnice 2013/32.

73.

Článek 10 této směrnice tak stanoví požadavky na posuzování žádostí. Podle čl. 10 odst. 2 uvedené směrnice „[p]ři posuzování žádostí o mezinárodní ochranu rozhodující orgán nejprve určí, zda žadatelé splňují podmínky pro uznání za uprchlíka, a pokud tomu tak není, zda mají nárok na doplňkovou ochranu“. Podle odstavce 3 tohoto článku „[č]lenské státy zajistí, aby rozhodující orgán rozhodl o žádostech o mezinárodní ochranu po přiměřeném posouzení“. Za tímto účelem musí členské státy zejména zajistit, aby „byly žádosti posuzovány jednotlivě, objektivně a nestranně a aby o nich bylo stejným způsobem rozhodováno“ [čl. 10 odst. 3 písm. a)] a aby „byly získávány přesné a aktuální informace z různých zdrojů“ [čl. 10 odst. 3 písm. b)]. To se odráží v požadavku uvedeném v čl. 4 odst. 3 směrnice 2011/95, podle kterého se posouzení každé žádosti o mezinárodní ochranu provádí „jednotlivě“ a je při něm zohledněno zejména konkrétní postavení každého žadatele.

74.

Mimoto, pokud jde o řízení o odnětí mezinárodní ochrany, čl. 45 odst. 1 směrnice 2013/32 stanoví, že členské státy zajistí, aby v případech, kdy příslušný orgán zvažuje odejmout státnímu příslušníku třetí země nebo osobě bez státní příslušnosti status mezinárodní ochrany, měla dotyčná osoba procesní záruky, a sice „[byla] písemně informována o tom, že příslušný orgán znovu posuzuje, zda ji lze považovat za osobu požívající mezinárodní ochrany, a o důvodech tohoto nového posuzování“ [čl. 45 odst. 1 písm. a)] a „[měla] příležitost, aby při osobním pohovoru […] uvedla důvody, proč by jí neměl být status mezinárodní ochrany odňat“ [čl. 45 odst. 1 písm. b)].

75.

Za účelem zaručení práva žadatele o mezinárodní ochranu na obhajobu musí být rozhodnutí příslušného orgánu odůvodněna. Takový požadavek je zejména vyjádřen v čl. 11 odst. 2 směrnice 2013/32, podle kterého „[č]lenské státy […] zajistí, aby v případě zamítnutí žádosti, pokud jde o postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany, bylo rozhodnutí po skutkové a právní stránce odůvodněno a aby byla písemně poskytnuta informace o opravných prostředcích proti zamítavému rozhodnutí“. Stejný požadavek je uveden v čl. 45 odst. 3 této směrnice, který stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby rozhodnutí příslušného orgánu o odnětí statusu mezinárodní ochrany bylo sděleno písemně“ a že „[r]ozhodnutí musí obsahovat skutkové a právní odůvodnění“.

76.

Soudní dvůr již mohl zdůraznit význam úlohy přiznané unijním právem rozhodujícímu orgánu, když uvedl, že ze směrnice 2013/32 vyplývá, že posouzení žádosti o mezinárodní ochranu správním nebo kvazisoudním orgánem vybaveným specifickými prostředky a pracovníky specializovanými v dané oblasti je zásadní fází společných řízení zavedených uvedenou směrnicí ( 23 ).

77.

Stejně tak Soudní dvůr konstatoval, že rozhodující orgán je povinen provést přiměřené posouzení žádostí, na jehož základě o nich rozhodne, a že provést posouzení skutečností a okolností podle článku 4 směrnice 2011/95 tedy přísluší pouze takovým orgánům, a to pod soudní kontrolou, přičemž toto posouzení se nemůže omezit na převzetí závěrů odborného posudku. Z toho vyplývá, že tento orgán nemůže založit své rozhodnutí pouze na závěrech takového posudku a že a fortiori nemůže být těmito závěry vázán při posuzování každé konkrétní situace ( 24 ).

78.

Obsah tohoto posouzení při posuzování důvodů pro vyloučení byl rovněž upřesněn judikaturou Soudního dvora, z níž mimo jiné vyplývá, že uplatnění důvodu pro vyloučení předpokládá, že rozhodující orgán pro každý jednotlivý případ provede posouzení jemu známých konkrétních skutečností za účelem určení, zda existují závažné důvody se domnívat, že se na tuto osobu vztahuje tento důvod pro vyloučení ( 25 ).

79.

Kogentní a automatická povaha zohlednění neodůvodněných stanovisek vydaných specializovanými orgány státu rozhodujícím orgánem je podle mého názoru neslučitelná s výše uvedenými procesními zárukami. Vzhledem k tomu, že tento orgán jednak nezná informace, byť omezené na jejich podstatu, které odůvodňují existenci hrozby pro národní bezpečnost, a jednak se nemůže od těchto stanovisek odchýlit, je tento orgán v podstatě zbaven pravomoci provést úplné individuální posouzení situace dotčené osoby za účelem určení, zda existují závažné důvody se domnívat, že se na tuto osobu vztahuje důvod pro vyloučení.

80.

Toto procesní schéma vede k tomu, že rozhodující orgán přijme rozhodnutí o odnětí nebo zamítnutí udělení mezinárodní ochrany, aniž je schopen své rozhodnutí dostatečně odůvodnit. Z toho vyplývá porušení práva na účinnou právní ochranu, které náleží žadatelům o mezinárodní ochranu na základě čl. 46 odst. 1 směrnice 2013/32.

81.

Z výše uvedených úvah vyvozuji, že čl. 4 odst. 3, čl. 14 odst. 4 písm. a) a čl. 17 odst. 1 písm. d) směrnice 2011/95, jakož i čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 11 odst. 2, čl. 45 odst. 1 a 3 a čl. 46 odst. 1 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny a s ohledem na obecnou zásadu unijního práva týkající se práva na řádnou správu, musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je rozhodující orgán povinen zamítnout žádost o mezinárodní ochranu nebo odejmout dříve udělenou ochranu, pokud orgány pověřené specializovanými funkcemi v oblasti národní bezpečnosti, které nepodléhají pravidlům stanoveným těmito směrnicemi, v neodůvodněném stanovisku shledaly, že dotčená osoba představuje hrozbu pro národní bezpečnost.

82.

Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2011/95 vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby byl žadatel vyloučen z doplňkové ochrany na základě odsouzení za trestný čin, které již bylo známo orgánům, které dříve rozhodovaly o udělení mezinárodní ochrany dotyčné osobě.

83.

Připomínám, že z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že příslušný orgán se při odepření doplňkové ochrany GM opíral o rozsudek v trestním řízení, který byl vůči němu vydán dne 6. června 2002 a který nabyl právní moci před osmnácti lety, a to za trestný čin, který kvalifikoval jako „závažný“. Uložený trest byl vykonán v roce 2004.

84.

Článek 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2011/95 stanoví, že státní příslušník třetí země nemá nárok na doplňkovou ochranu, existují-li vážné důvody se domnívat, že se dopustil vážného zločinu.

85.

Soudní dvůr již uvedl, že rozsah působnosti důvodu pro vyloučení stanoveného v tomto ustanovení je širší než rozsah působnosti důvodu pro vyloučení z postavení uprchlíka stanoveného v čl. 12 odst. 2 písm. b) této směrnice ( 26 ). Zatímco se totiž důvod pro vyloučení z postavení uprchlíka stanovený v posledně uvedeném ustanovení týká vážného nepolitického zločinu spáchaného mimo zemi azylu před uznáním dotčené osoby uprchlíkem, důvod pro vyloučení z doplňkové ochrany stanovený v čl. 17 odst. 1 písm. b) uvedené směrnice se obecně vztahuje na vážný zločin, a proto není omezen ani geograficky ani časově ani stran povahy dotčených trestných činů ( 27 ).

86.

Toto ustanovení zajisté stanoví důvod pro vyloučení, který představuje výjimku z obecného pravidla stanoveného v článku 18 směrnice 2011/95, a proto vyžaduje restriktivní výklad ( 28 ). Ze znění uvedeného ustanovení ani z účelu tohoto důvodu pro vyloučení ze statusu doplňkové ochrany ( 29 ) však nelze dovodit omezení, pokud jde o období, během něhož musí být vážný zločin, kterého se tento důvod pro vyloučení týká, spáchán.

87.

Obecně řečeno, ani ze směrnice 2011/95 ani ze směrnice 2013/32 nevyplývá, že by příslušné orgány byly po odnětí postavení uprchlíka vázány předchozími posouzeními ohledně použitelnosti důvodů pro vyloučení v rámci původního řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.

88.

Podle mého názoru to tedy žádným způsobem nevylučuje, aby rozhodující orgán mohl v rámci posouzení žádosti o doplňkovou ochranu na základě případně nových informací zohlednit důvod pro vyloučení stanovený v čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2011/95, i když tento důvod pro vyloučení byl již znám orgánům, které dříve rozhodly o udělení mezinárodní ochrany dotčené osobě.

89.

Rovněž uvádím, že z judikatury Soudního dvora lze vyvodit, že stejně jako kritérium trestu, který lze uložit podle trestního práva dotyčného členského státu ( 30 ), je i kritérium uloženého trestu zajisté zvláště důležité pro posouzení závažnosti trestného činu, který odůvodňuje vyloučení z doplňkové ochrany podle čl. 17 odst. 1 písm. b) směrnice 2011/95. Připomínám nicméně, že z téže judikatury vyplývá, že příslušný orgán může použít důvod pro vyloučení stanovený v tomto ustanovení, který se týká situace, kdy se žadatel o mezinárodní ochranu dopustil „vážného zločinu“, teprve poté, až v každém jednotlivém případě posoudí jemu známé konkrétní skutečnosti, aby mohl určit, zda existují závažné důvody se domnívat, že činy spáchané dotyčnou osobou, která jinak splňuje kritéria pro získání požadovaného statusu, spadají pod tento důvod pro vyloučení, přičemž posouzení závažnosti dotčeného trestného činu vyžaduje úplnou analýzu všech okolností daného jednotlivého případu ( 31 ).

90.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji odpovědět na předběžné otázky položené Fővárosi Törvényszék (soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) následovně: