1.

V této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstávají podobné problémy, jako byly problémy, které Soudní dvůr řešil v rozsudku ze dne 25. června 2020, o větrných elektrárnách v Aalter a Nevele ( 2 ), který se týkal posuzování vlivů plánů a programů na životní prostředí (dále jen „PVP“).

2.

Ve svém stanovisku předneseném v této věci jsem uvedl, že posouzení vlivů některých „záměrů“ nebo některých „plánů a programů“ na životní prostředí je jedním z klíčových nástrojů unijního práva k dosažení vysoké úrovně jeho ochrany ( 3 ).

3.

Posuzování vlivů projektů na životní prostředí se řídí směrnicí 2011/92/EU ( 4 ); posuzování plánů a programů směrnicí 2001/42/ES ( 5 ). Obě směrnice se doplňují, protože posledně uvedená směrnice „se snaží předsunout analýzu dopadu na životní prostředí do fáze strategického plánování počinů ze strany vnitrostátních orgánů. Zkoumání dopadů na životní prostředí, které vyžaduje, je tedy širší nebo obecnější než to, které odpovídá konkrétnímu záměru“ ( 6 );

4.

Jak jsem tedy vysvětlil, „vycházíme-li z této premisy, je složité upřesnit, kam až může sahat požadavek provést PVP. Je jasné, že stojí nad posouzením jednotlivých záměrů, ale toto posouzení by se nemělo vztahovat na všechny předpisy členského státu, které mají vliv na životní prostředí“ ( 7 ).

5.

Tento případ je dobrou ukázkou těchto obtíží, které zde, jak se zdá, přetrvávají navzdory objasněním v rozsudku Větrné elektrárny v Aalter a Nevele. Bude nutno ještě více upřesnit, kdy nějaký plán nebo program obsahuje referenční rámec pro vyhotovení projektů, na něž dopadají přílohy I a II směrnice EIA, a vyžaduje tedy v důsledku toho předchozí SEA.

6.

Článek 1 stanoví:

„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí“.

7.

Článek 2 stanoví:

„Pro účely této směrnice se:

[…]“

8.

Článek 3 stanoví:

„1.   Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.

2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů:

3.   Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, a menší změny plánů a programů uvedených v odstavci 2 vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.

4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.

5.   Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.

[…]“

9.

Ustanovení § 2 odst. 7 ( 8 ) uvádí:

„(7)   Pro účely tohoto zákona se za plány a programy považují pouze plány a programy upravené ve spolkových právních předpisech nebo v právních aktech Evropské unie:

[…]“

10.

Ustanovení § 35 stanoví:

„1.   Strategické posouzení vlivů na životní prostředí musí být provedeno v případě plánů a programů

2.   Plány a programy, které nejsou zahrnuty v odstavci 1, vyžadují strategické posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, když stanoví rámec pro rozhodování o přípustnosti vyjmenovaných projektů v příloze 1 nebo jiných projektů, a po předběžném posouzení konkrétního případu ve smyslu odstavce 4 je pravděpodobné, že budou mít závažné dopady na životní prostředí […].

3.   Plány a programy stanoví rámec pro rozhodování o přípustnosti projektů, zda obsahují důležitá kritéria pro pozdější rozhodnutí o povolení, zejména ohledně potřebnosti, rozsahu, umístění, povahy či podmínek fungování projektů nebo ohledně využití finančních prostředků.

[…]“.

11.

Ustanovení § 20 ( 9 ) stanoví:

„[…]

2.   Mohou chránit části přírody a krajiny

[…]

4)   v souladu s § 26 jako chráněnou krajinnou oblast,

[…]“

12.

Ustanovení § 26 stanoví:

„1.   Chráněné krajinné oblasti jsou oblasti určené právně závazným způsobem, v nichž se vyžaduje zvláštní ochrana přírody a krajiny:

2.   S ohledem zejména na § 5 odst. 1, a s ohledem na podrobnější normy, jsou zakázány veškeré činnosti, které by měnily charakter těchto oblastí nebo které by byly v rozporu se zvláštním účelem jejich ochrany ( 10 )“.

13.

Ustanovení § 12 odst. 1 ( 11 ) uvádí:

„1.   Ochrana částí přírody a krajiny podle § 20 odst. 2, body 1, 2, 4, 6 a 7 spolkového zákona o ochraně přírody a péči o krajinu se uskutečňuje prostřednictvím normativních předpisů, pokud tento zákon nestanoví jinak […]“.

14.

Ustanovení § 18 stanoví:

„1.   Úřední povolení vyžadované v souladu s určitým správním ochranným předpisem bude nahrazeno úředním povolením, které vyžadují jiná ustanovení; toto povolení může být vydáno, pokud jsou splněny požadavky pro vydání povolení vyžadované správním ochranným předpisem a se souhlasem s příslušným orgánem, podle právních předpisů v oblasti ochrany přírody.

[…]“

15.

Ustanovení § 51 stanoví:

„1.   Jsou příslušné:

[…]

[…]“

16.

Ustanovení § 1 této vyhlášky ( 12 ) stanoví, že „[…] chrání se tok řeky Inn, včetně údolí a naplavených niv“.

17.

V souvislosti s cílem ochrany § 3 stanoví:

„Cílem chráněné krajinné oblasti „Inntal Süd“ je:

1)   zajistit životaschopnost ekosystému; zejména zachovat, podpořit a obnovit lesy v nivách a mrtvá ramena, jakož i životní podmínky typických živočišných a rostlinných druhů fauny a flóry, které jsou jim přirozené, a jejich společenstev;

2)   zachovat diverzitu, zvláštnost a krásu přirozené krajiny; zejména podpořit charakter krajiny v poříčí a zachovat zemědělskou kulturu;

3)   zachovat a optimalizovat fungování vodního režimu tak, aby byla podpořena kontinuita toku řeky Inn a jeho přítoků, jakož i zadržet vodu na povrchu;

4)   zachránit a zachovat pro společnost významné krajinné prvky pro účely rekreačních činností při současném zohlednění v co nejvyšší možné míře přírody a krajiny, a usměrnit dopravu za rekreačními účely“.

18.

V souladu s ustanovením § 4, týkajícího se zákazů, „Jsou v chráněné krajinné oblasti zakázány všechny činnosti, které by měnily její charakter nebo které by byly v rozporu se sledovaným cílem (ustanovení § 3)“.

19.

Podle znění ustanovení § 5:

„1.   Povolení Landratsamt Rosenheim (správa okresu Rosenheim) jakožto nejnižšího orgánu pověřeného ochranou přírody (ustanovení § 43 odst. 2 bod 3 BayNatSchG) potřebuje ten, kdo má v chráněné krajinné oblasti záměr

2.   Povolení bude uděleno, aniž jsou dotčena ustanovení jiných předpisů, pokud zamýšlené opatření nevyvolá žádný z dopadů, které jsou vyjmenovány v odstavci 4 nebo pokud takové dopady mohou být kompenzovány prostřednictvím dodatečných podmínek.

[…]“

20.

Ohledně výjimek ustanovení § 7 stanoví:

„1.   Za podmínek stanovených v ustanovení § 67 BnatSchG může být v konkrétních případech udělena výjimka ze zákazů v ustanovení § 4 této Vyhlášky […]“.

21.

Landkreis Rosenheim (okres Rosenheim, Německo) vydal s účinností od 27. dubna 2013 vyhlášku Inntal Süd, aniž ji podrobil PVP, nebo předchozímu přezkumu takového posouzení.

22.

Vyhláška chrání území o rozloze 4021 hektarů, přibližně o 650 hektarů méně, než které chránily předchozí právní předpisy z let 1952 a 1977, které byly zcela nebo zčásti zrušeny.

23.

Bund Naturschutz in Bayern e.V. (dále jen „Bund Naturschutz“), sdružení na ochranu životního prostředí, které se účastnilo procesu tvorby vyhlášky Inntal Süd. a bylo nespokojeno s jejím obsahem, ji napadlo před Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Vrchní správní soud Bavorska, Německo), který jeho žalobu odmítl jako nepřípustnou.

24.

Bundesverwaltungsgericht (Nejvyšší správní soud, Německo) se musí vyslovit ke kasačnímu opravnému prostředku („Revision“) podanému proti rozhodnutí prvního stupně.

25.

Podle předkládajícího soudu by kasační opravný prostředek měl být podle vnitrostátních předpisů nepřípustný. Ohledně návrhového žádání týkajícího se kontroly zákonnosti navrhovatelka nemůže uvést žádné porušení zákona, a proto postrádá aktivní legitimaci. Nelze tomuto návrhovému žádání vyhovět, neboť vyhláška Inntal Süd není rozhodnutím ani není podle znění vnitrostátního práva podrobena povinnosti provést PVP ani předběžnému přezkumu.

26.

Nicméně dodává, že odpověď na předběžné otázky by mohla vést k tomu, že návrhovým žádáním Bund Naturschutz bude vyhověno.

27.

Předmětem prvních dvou otázek je vyjasnění toho, zda podle článku 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA bylo povinné provést PVP v souvislosti s vyhláškou. Pokud by tomu tak bylo, opravný prostředek by byl přípustný a uspěl by také věcně: předkládající soud by jistě musel konstatovat neplatnost vyhlášky Inntal Süd v důsledku opomenutí nezbytné fáze v procesu vedoucím k jejímu vydání.

28.

Třetí otázka týkající se článku 3 odst. 4 směrnice SEA je také relevantní pro rozhodnutí sporu. Pokud vyhláška Inntal Süd stanoví rámec pro schvalování budoucích projektů ve smyslu tohoto ustanovení, měl ji okres Rosenheim podle vnitrostátního práva podrobit předběžnému přezkumu, a tedy přezkoumáním jednotlivých případů ve smyslu článku 3 odst. 5 směrnice SEA. Za tohoto předpokladu by opravný prostředek byl přípustný, a byl by opodstatněný, a vedl by k prohlášení neplatnosti vyhlášky.

29.

Za těchto okolností Bundesverwaltungsgericht (Nejvyšší správní soud) pokládá následující předběžné otázky:

30.

Písemná vyjádření předložily Bund Naturschtuz, okres Rosenheim, Landesanwaltschaft Bayern (Zemská advokátní komora Bavorska), německá, česká a irská vláda, jakož i Evropská komise. S výjimkou české vlády se všichni zúčastnili jednání, které se konalo dne 7. června 2021.

31.

Předkládající soud chce vědět, zda článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA musí být vykládány v tom smyslu, že právní předpisy, jako je sporná vyhláška, představují plán nebo program, na který se vztahuje povinnost PVP.

32.

V rozsudku Větrné elektrárny v Aalter a Nevele, Soudní dvůr učinil, mimo jiné, následující prohlášení:

33.

Normy, které řídí rozsah použitelnosti směrnice SEA, jsou obsaženy v zásadě ve dvou článcích, které spolu vzájemně souvisejí:

34.

Článek 3 odst. 4 směrnice SEA rozšiřuje povinnost PVP na plány a programy týkající se činností, které nejsou citlivé, mají však zvýšený vliv na životní prostředí. Těchto plánů a programů se týká třetí předběžná otázka.

35.

Z kombinace těchto ustanovení ve skutečnosti vznikají čtyři požadavky, jejichž analýzu provedu za účelem určení, zda místní právní předpisy, jako je vyhláška Inntal Süd, je plán nebo program, na nějž se vztahuje článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA.

36.

Premisa, z níž vychází předkládající soud, je ten, že ve světle judikatury Soudního dvora tato vyhláška „představuje plán nebo program ve smyslu ustanovení článku 2 písm. a) směrnice [SEA]“ ( 14 ). Je to tvrzení, které, jak vysvětlím, sdílím.

37.

První požadavek, jehož posouzení nevykazuje obvykle hermeneutické problémy, spočívá v tom, aby právní úprava byla přijata nebo vypracována orgánem členského státu, na úrovni vnitrostátní, krajské nebo místní.

38.

V tomto případě nikdo nediskutuje o tom, zda byla vyhláška přijata místním německým orgánem státní správy, konkrétně okresem Rosenheim.

39.

Podle článku 2 písm. a), druhý pododstavec, směrnice SEA plány a programy schválené orgány členského státu, které spadají pod její rozsah použitelnosti, jsou „vyžadovány právními a správními předpisy“.

40.

Od rozsudku Inter-Environnement Bruxelles a další musí být považovány za „vyžadované“ ve smyslu a za účelem uplatňování směrnice 2001/42, a tudíž podrobeny posuzování jejich vlivů na životní prostředí za podmínek stanovených touto směrnicí ( 15 ).

41.

Tímto výkladem Soudní dvůr provedl velkorysý výklad směrnice 2001/42, s vědomím toho, že upravuje plány a programy stanovené vnitrostátními právními a správními předpisy, ať už je jejich přijetí povinné nebo fakultativní ( 16 ).

42.

Tato judikatura byla „zpochybňována“ a bylo výslovně navrženo Soudnímu dvoru, aby změnil rozsudek ve věci Větrné elektrárny v Aalter a Nevele.

43.

Nicméně, v této věci Soudní dvůr odmítl změnit svou předchozí judikaturu. Znovu potvrdil, že „by takové cíle byly ohroženy, pokud by byl [její] čl. 2 písm. a) […] vykládán v tom smyslu, že se povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí stanovená touto směrnicí vztahuje pouze na plány nebo programy, jejichž přijetí je povinné. Jak bylo uvedeno […] přijetí uvedených plánů nebo programů totiž často není uloženo obecně. Dále by takový výklad umožnil, aby členský stát snadno obcházel tuto povinnost provádět posouzení vlivů na životní prostředí tím, že by záměrně nestanovil, že příslušné orgány jsou povinny takové plány nebo programy přijmout“ ( 17 ).

44.

Článek 2 písm. a), druhý pododstavec, směrnice SEA tedy musí být vykládán „v tom smyslu, že za ‚vyžadované‘ ve smyslu a pro použití této směrnice musí být považovány plány a programy, jejichž přijímání je upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání a postup jejich přípravy“ ( 18 ).

45.

Landesanwaltschaft Bayer vyzývá znovu Soudní dvůr, aby změnil svou judikaturu ( 19 ), nepřináší však, podle mého názoru nové argumenty na podporu svého názoru. Předkládající soudu nepředkládá žádnou otázku ohledně této záležitosti.

46.

Po rozsudku Větrné elektrárny v Aalter a Nevele se domnívám, že je otázka definitivně rozhodnuta Velkým senátem Soudního dvora a že není důvod k revizi této judikatury.

47.

Podle předkládajícího soudu ( 20 ) byla vyhláška Inntal Süd vydána podle ustanovení BNatSchgG, které k tomu opravňují. Jednalo by se tedy o vyhlášku předvídanou zákonnými normami, přestože její vypracování nebylo povinné. Splňuje proto druhý požadavek, aby byla plánem nebo programem spadajícím pod povinnost PVP.

48.

Článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA uvádí, že s výhradou odstavce 3 tohoto ustanovení „se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů […], které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy“.

49.

Slovy Soudního dvora „článek 3 směrnice 2001/42 podmiňuje povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí u zvláštního plánu nebo programu tím, že plán nebo program, na který se vztahuje toto ustanovení, může mít významný vliv na životní prostředí […]. Konkrétně se podle čl. 3 odst. 2 písm. a) této směrnice posouzení vlivů na životní prostředí provádí systematicky u všech plánů a programů, které se připravují v určitých odvětvích a stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 2011/92 […]“ ( 21 ).

50.

Jedná se o citlivá odvětví z pohledu životního prostředí, tak, jak to vyplývá z příloh I a II směrnice EIA a směrnice 92/43/EHS ( 22 ), které jsou systematicky podřízeny PVP ( 23 ).

51.

Podle předkládajícího soudu vyhláška byla Inntal Süd přijata pro odvětví (ochrany přírody a zachování krajiny), které se nepodřizuje požadavkům článku 5 směrnice SEA, a proto se nenachází mezi těmi, které zmiňuje článek 3 odst. 2 písm. a) této směrnice ( 24 ).

52.

Kromě toho dodává, že Soudní dvůr se pouze při několika málo příležitostech vyslovil k požadavku „vytvoření“ s ohledem na konkrétní odvětví, a proto jej žádá, aby vyřešil:

53.

Jisté je, že Soudní dvůr nebyl obzvlášť náročný, když analyzoval tento požadavek, když řešil, zda plán nebo program vyžaduje předchozí PVP a jeho přijetí. Postačí, že plán nebo program zahrnuje, má vliv, zmiňuje se nebo uvádí některé z těchto odvětví, aby se mělo za to, že byl vytvořen s ohledem na ně, pokud toto odvětví figuruje mezi těmi, která jsou zahrnuta v článku 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA ( 26 ).

54.

Soudní dvůr také široce vyložil citlivá hospodářská odvětví vyjmenované v tomto článku. Konkrétně:

55.

Podle mého názoru nic nebrání tomu, aby byla vytvořena vnitrostátní opatření určená k ochraně přírody a krajiny s ohledem na citlivá odvětví identifikovaná článkem 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA, i když nesměřují přímo a konkrétně, nýbrž nepřímo, k jejímu zachování. Proto při splnění dalších požadavků budou příslušné plány a programy obecně vyžadovat PVP předcházející jejich přijetí.

56.

Komise ve svém písemném vyjádření stojí za tím, že článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA obsahuje vyčerpávající výčet zvláštních odvětví, který nemůže být rozšířen ani proniknout do jiných, které nebyly výslovně zmíněny, neboť taková byla vůle zákonodárce ( 31 ).

57.

Rozsudky Soudního dvora nezahrnují nové citlivé oblasti do taxativního výčtu. Omezují se na to, že nevykládají restriktivně odvětví zmíněná ve výčtu a nevyžadují, aby plán nebo program byl vytvořen s přímou a výslovnou vazbou na některé z těchto odvětví, a postačí, aby se jich týkal, zmiňoval se o nich nebo na ně má vliv.

58.

Sdílím výklad Soudního dvora, a nevidím důvod k tomu, abych navrhoval změnu tohoto směru judikatury.

59.

Doslovné znění článku 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA podporuje tento výklad ustanovení. Různé jazykové verze používají terminologii, která podporuje její použití na veškeré plány a programy vytvořené s ohledem na citlivá odvětví ( 32 ). Toto syntagma umožňuje vykládat text takovým způsobem, že není důvodu, aby plán nebo projekt byl výslovně a výhradně zaměřen na tato odvětví: stačí, aby na ně měl významný vliv.

60.

Naproti tomu, jak to vykládá německá, irská a česká vláda, podobný výklad neznamená neodůvodněné rozšíření ustanovení článku 3 odst. 2 směrnice SEA na úkor jeho odstavce 4. Jím se, jak se mi zdá, vyhne tomu, aby členský stát obcházel povinnost PVP v plánech a programech, které mají vliv na citlivá odvětví, a ukryly pod různou terminologií například informaci, že se zaměřují na ochranu přírody a krajiny.

61.

Ve skutečnosti námitky týkající se této záležitosti pramení z určitého terminologického omylu: ochrana přírody a krajiny není, sám o sobě, odvětvím, které by bylo možno srovnat s těmi, které jsou konkrétně vyjmenovány v článku 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA. Pokud by takové srovnání bylo možné, vstoupilo by do hry hermeneutické pravidlo inclusio unius, exclusio alterius, a v důsledku toho by se absence takového předpokládaného odvětví ve výčtu rovnala jeho vyloučení.

62.

Nicméně děje se to, že odvětví vyjmenovaná v ustanovení přísluší k rozsahu velmi přesných činností (zemědělství, rybolov, doprava, energetika, telekomunikace atd.), zatímco ochrana přírody a krajiny je průřezovým cílem, který může iniciovat a odůvodňovat sám o sobě opatření, která více nebo méně přímočaře ovlivní každé z těchto citlivých odvětví.

63.

Nevidím důvod, proč by požadavky článku 5 odst. 1 směrnice SEA mohly být „přizpůsobeny“ ( 33 ) plánům a programům ve vyjmenovaných odvětvích, a naproti tomu nikoli vyhlášce, která směřuje přímo k ochraně přírody a krajiny, a nepřímo má vliv i na ně. Podle mého názoru nic nepřekáží vypracování zprávy, která by identifikovala, popsala a posoudila pravděpodobné významné dopady na životní prostředí, které vyplynou z uplatnění plánu nebo programu, jehož cílem je ochrana přírody a krajiny ( 34 ).

64.

Vyhláška Inntal Süd, která chrání přírodu a krajinu v oblastech stanovených bavorskými předpisy (které pokrývají přibližně 30 % území této spolkové země), má současně vliv na některá dříve zmíněná citlivá odvětví.

65.

Bund Naturschutz vysvětluje její dopad na „využití půdy“, což je odvětví výslovně zmíněné v článku 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA. Vyhláška zavádí, mimo jiné, normy týkající se provádění stavebních prací a výkonu zemědělských a lesnických činností, a proto souvislost mezi „využitím půdy“ (včetně „územního plánování, využití půdy a rozvoje měst“) se jeví nesporná ( 35 ).

66.

Vyhláška ukládá požadavek předchozího správního povolení pro nespočet činností v chráněné oblasti ( 36 ). Tato povolení chrání půdu proti určitým typům využití a stanoví, podle mého názoru, opatření související s jejím využitím, a určují územní plánování, a využití půdy a rozvoje měst: obě odvětví, opakuji, jsou zmíněna v článku 3 odst. 1 písm. a) směrnice SEA.

67.

Konkrétně článek 5 vyhlášky obsahuje potřebnost povolení pro stavby nemovitostí ( 37 ), vodohospodářství ( 38 ), zachování luk ( 39 ) nebo vytěžování lesů ( 40 ), kromě jiných činností ( 41 ).

68.

Kromě vytvoření v souvislosti s určitým citlivým odvětvím je plán nebo program podle článku 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA povinně podroben SEA, pokud stanoví rámec pro schválení projektů vyjmenovaných v přílohách I a II směrnice EIA v budoucnu ( 42 ).

69.

Proto, aby byly podrobeny PVP, toto ustanovení tedy vyžaduje:

70.

Podle znění článku 1 odst. 2 směrnice EIA se „záměrem“ rozumí:

71.

Výraz „záměr“ v definici formulované [zejména v první odrážce článku 1 odst. 2 písm. a) směrnice EIA] odpovídá pracím nebo zásahům měnícím fyzický stav daného místa ( 43 ).

72.

V souladu s článkem 2 odst. 1 směrnice EIA projekty, které musí být podrobeny posouzení, jsou ty, které mohou mít „významný vliv na životní prostředí, mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění“, tak, jak jsou definovány v jejím článku 4, který odkazuje na ty, jež jsou vyjmenovány v jejích přílohách I a II ( 44 ).

73.

Kombinace znění článků 2 odst. 1 a 4 odst. 1 směrnice EIA ukazuje, že projekty spojené s její přílohou I s sebou nesou díky své povaze riziko významného poškození životního prostředí a musí být nutně předmětem EIA ( 45 ).

74.

Co se týče projektů vyjmenovaných v příloze II, členské státy určí, zda budou předmětem EIA prostřednictvím posouzení případ od případu nebo prostřednictvím limitů nebo přednastavených kritérií.

75.

Vyhláška Inntal Süd obsahuje ustanovení o činnostech, které nelze podřadit pod pojem projekt podle směrnice EIA, shora vysvětlený, společně s jinými, které tam podřadit lze.

76.

V důsledku toho, jak uvádí Komise ( 46 ), vyhláška zahrnuje některé činnosti, které i přesto, že je u nich potřeba získat předchozí správní povolení, nespadají pod pojem projekt ( 47 ). Žádná z nich nepředstavuje stavební práce nebo jiné instalace či díla, a také nejsou fyzickými zásahy do přírodního prostředí nebo do krajiny. Proto neodpovídají pojmu „projekt“ podle směrnice EIA a norma, která je obsahuje, proti nevyžaduje předchozí PVP.

77.

Nicméně vyhláška Inntal Süd současně obsahuje potřebnost povolení pro provádění jiných činností v chráněné oblasti, které patří do seznamu projektů vyjmenovaných v přílohách I a II směrnice SEA. Tak je tomu s mnoha činnostmi popsanými v jejích článcích 4 a 5 ( 48 ). Připomínám, že navíc je takové i posouzení předkládajícího soudu ( 49 ).

78.

Posledně zmíněné činnosti (vyžadující povolení podle článku 5 Vyhlášky) jsou zahrnuty, opakuji, bez problémů mezi projekty obsažené v přílohách I a II směrnice EIA ( 50 ).

79.

Navíc článek 5, odst. 1, bod 1, Vyhlášky hovoří o potřebnosti povolení k „stavbě, změně nebo změně užívání děl jakékoli povahy, [ ( 51 )] dokonce i tehdy, když nevyžadují stavební povolení“. Na tato díla odkazují různé typy projektů zmíněných v přílohách I a II směrnice EIA.

80.

Shrnuto, vyhláška Inntal Süd by mohla být v zásadě kvalifikována jako jeden z plánů a programů, které předpokládají povolení projektů stanovených v přílohách I a II směrnice EIA, a tedy budou vyžadovat předchozí PVP.

81.

Následujícím krokem je ověření, zda vyhláška obsahuje navíc referenční rámec pro vytvoření budoucích projektů spadajících pod EIA.

82.

Článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA vyžaduje, aby plán nebo program stanovily rámec pro budoucí povolení u projektů vyjmenovaných v přílohách I a II směrnice EIA.

83.

Tato podmínka je ta, která činí největší potíže při použití směrnice SEA. Jak jsem již zdůraznil jindy, „požadavek, aby plány a programy obsahovaly normativní rámec pro pozdější schvalování záměrů s významným vlivem na životní prostředí. Domnívám se, že to je klíčový element k tomu, aby byla působnost směrnice SEA vymezena správně, aby nepřiměřeně nezasahovala do legislativní činnosti členských států“ ( 52 ).

84.

Slovní spojení „které stanoví rámec pro pozdější schvalování budoucích záměrů“ nečiní jakýkoli odkaz na vnitrostátní právo. Je tedy autonomním pojmem unijního práva, který musí být na území Unie vykládán jednotně ( 53 ).

85.

Plán nebo program stanoví rámec pro schválení budoucích projektů spadajících pod směrnici EIA, když jde o „akty, kterými se stanovením pravidel a kontrolních postupů, které se použijí v dotčeném odvětví, vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více z projektů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí“ ( 54 ).

86.

Tímto způsobem se zajistí posouzení vlivů na životní prostředí takových specifikací, které mohou mít významný vliv na životní prostředí ( 55 ) v rámci souboru právních předpisů; sensu contrario, vyhneme se tomu, aby kritéria nebo podmínky stanovené izolovaně, ukládaly PVP.

87.

Soudní dvůr upřesnil, že „soubor významných kritérií a podmínek“ musí být chápán kvalitativně, nikoli kvantitativně. Postačí, aby soubor byl významný, a nemusí být vyčerpávající, k tomu, aby plán nebo program, který jej stanoví, vyžadoval PVP. Tak se zamezí také možným strategiím směřujícím k obcházení povinností vymezených ve směrnici SEA, například rozdělení opatření při současném snížení užitečného účinku této směrnice ( 56 ).

88.

Vnitrostátní právní úprava stanoví rámec pro tvorbu projektů uvedených v přílohách I a II směrnice EIA pouze tehdy, když je tento rámec vhodný k tomu, aby tyto projekty podmiňoval ( 57 ).

89.

Není nutné, aby plán nebo program stanovil výslovně a detailně projekty, zdá se mi však nezbytné, aby měl dostatečný počet kritérií, která musí být zohledněna při stanovení jeho obsahu, jeho tvorby a jeho uvedení do praxe.

90.

Jinými slovy, plán nebo program mohou mít významný vliv na životní prostředí a vyžadovat předchozí PVP, pokud obsahují ustanovení o umístění, charakteristikách, rozměrech, podmínkách fungování nebo určení zdrojů v rámci těchto projektů.

91.

Při použití této judikatury je nastaven rámec pro budoucí schvalování projektů tím, že bude zahrnut soubor významných kritérií a podmínek pro jejich tvorbu, mimo jiné:

92.

Plány a programy přezkoumávané Soudním dvorem ve věcech D’Oultremont a další, Inter-Environnement Bruxelles a další, a Větrné elektrárny v Aalter a Nevele, stanovily rámce pro schvalování projektů a vyžadovaly tudíž, provedení SEA před jejich vydáním.

93.

Děje se totéž v případě vyhlášky Inntal Süd? Přísluší předkládajícímu soudu analyzovat, je-li tomu tak, a zda taková Vyhláška má dostatečný počet použitelných kritérií, aby stanovila obsah, pravidla tvorby a využití projektů stanovených v přílohách I a II směrnice 2001/42. Ve svém předkládacím usnesení, zdá se, předjímá, že ne, a jak dále vysvětlím, jeho pohled na věc v podstatě sdílím.

94.

Předkládající soud má pochybnost o tom, zda vyhláška Inntal Süd ve skutečnosti zakládá referenční rámec pro tvorbu projektů. Podle jeho názoru vyhláška „neobsahuje zvláštní normy týkající se schvalování projektů, ani neupravuje povolení projektů (ve zvláštním odvětví), nýbrž má za hlavní cíl jim zamezit, nebo v každém případě ujistit se o tom, že respektují ochranu přírody“ ( 61 ).

95.

Informace předložené Soudnímu dvoru v této věci podporují toto posouzení.

96.

V prvé řadě vyhláška Inntal Süd zavádí (článek 4) obecný zákaz v chráněné oblasti všech aktů, které mění charakter oblasti nebo jsou v rozporu s cíli ochrany. Tento obecný zákaz se zdá být v souladu s tím, který je stanoven na spolkové úrovni článkem 26 odst. 2 BNatSchG a nepředpokládá přidávání dalších dodatečných, které by umožňovaly kvalifikovat vyhlášku jako plán nebo program, který stanoví rámec pro tvorbu projektů.

97.

Zadruhé je jisté, že článek 5 vyhlášky Inntal Süd stanoví povolení činností v chráněné oblasti a vymezuje v některých případech přesné limity [například čl. 5 odst. 1 bod 1 písm. a) a c) a čl. 5 odst. 2 písm. a) a čl. 5 odst. 1 bod 9]. Nicméně většina zákazů a povolení vykazuje obecný charakter a vyžadují se následná jednání vedoucí k tomu, aby mohly přímo podmínit tvorbu a využití projektů, které spadají pod směrnici EIA.

98.

Jak uvádí Komise ( 62 ), neurčitost norem vyhlášky s sebou nese to, že tato neobsahuje kritéria a zvláštní formy schvalování projektů. Je nutné odkázat na jiná ustanovení, aby bylo možno vytvořit tyto projekty, a proto vyhláška sama o sobě nenabízí referenční rámec pro schvalování projektů spadajících pod směrnici SEA.

99.

Rozsudek CFE nebrání tomu, co jsem právě vysvětlil, ba právě naopak. Spornou právní pravou v této věci bylo nařízení vlády pro oblast Brusel-hlavní město, jehož prostřednictvím bylo místo označeno jako Natura 2000 ( 63 ). V ní bylo stanoveno, za účelem dosažení cílů zachování a ochrany toho, co definovala, preventivní opatření, a to konkrétní i obecné. Za tím účelem konkretizovala rozhodnutí a byla uvnitř hierarchie opatření směřujících k ochraně životního prostředí, která zahrnovala budoucí plány realizace.

100.

Navzdory posouzení předkládajícího soudu ( 64 ) Soudní dvůr konstatoval, že bez ohledu na dokazování, které přísluší provést jemu, „vyhlášky dotčené v původním řízení, kterými členský stát vyhlašuje zvláštní oblast ochrany, a stanoví cíle ochrany a určitá preventivní opatření, nepatří mezi ‚plány a programy‘, u nichž je povinné posouzení vlivů na životní prostředí“ ( 65 ).

101.

Podobnosti mezi článkem 5 vyhlášky Inntal Süd a článkem 15 belgické vyhlášky je celá řada.

102.

Závěrem navrhuji Soudnímu dvoru, aby vyložil článek 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA v tom smyslu, že do jejího rozsahu působnosti nespadá vyhláška určená k ochraně přírody a krajiny, která zavádí obecné zákazy (s výjimkami) a povinnosti získat povolení, která však nezavádí dostatečně přesné normy o obsahu, tvorbě a využití projektů uvedených v přílohách I a II směrnice EIA, navzdory tomu, že zahrnuje některá opatření týkající se činností zahrnutých do těchto projektů.

103.

Soud a quo chce vědět, zda článek 3 odst. 4 směrnice SEA musí být vykládán v tom smyslu, že vyhláška, jako je ta, která je sporná v původním řízení, představuje přinejmenším plán nebo program s významným vlivem na životní prostředí v jiných odvětvích, než která jsou uvedena v odstavci 2 tohoto ustanovení.

104.

Připomenu, že článek 3 odst. 4 směrnice SEA rozšířil rozsah své působnosti. Oproti článku 3 odst. 2 nevychází automaticky z toho, že některé plány a programy mají významný vliv na životní prostředí, nýbrž vyžaduje, aby to členské státy určily. Plány a programy, na něž se působnost rozšiřuje, jsou ty, které stanoví rámec pro budoucí schvalování projektů, nejsou však obsaženy v článku 3 odst. 2.

105.

Povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 4 směrnice o posuzování vlivů je stejně jako povinnost posouzení podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice závislá na skutečnosti, zda příslušný plán nebo program stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů ( 66 ).

106.

Vzhledem k tomu, že jsem navrhl odpovědět na první dvě předběžné otázky v tom smyslu, že vyhláška, jako je ta, jež je předmětem původního řízení, nedefinuje rámec pro budoucí schvalování projektů, musím rovněž dospět k závěru, že také nespadá pod pojem plán a program v jiných odvětvích, pro něž článek 3 odst. 4 směrnice SEA vyžaduje provedení předchozího PVP.

107.

Jak plány a programy v citlivých odvětvích podle článku 3 odst. 2, tak i plány a programy v jiných odvětvích, které nejsou citlivé, ale mají vliv na životní prostředí podle článku 3 odst. 4 směrnice SEA, musí stanovit rámec pro schvalování a realizaci konkrétních projektů. Myslím, že v tomto bodě je mezi oba typy plánů a programů shoda.

108.

Proto by nebylo koherentní odmítnout, že by vyhláška Inntal Süd byla součástí rámce pro tvorbu projektů v citlivých odvětvích, a současně, že uznat, že je součástí v případě odvětví, která citlivá nejsou.

109.

Landesanwaltschaft Bayern a německá vláda si přejí, aby Soudní dvůr omezil účinky svého rozsudku, pokud by konstatoval, že vyhláška Ordenanza Inntal Süd vyžadovala předchozí PVP: měl by omezit jeho časové účinky nebo dočasně pozastavit, taktéž dočasně, účinky vyloučení přednosti směrnice SEA.

110.

Ve světle toho, co bylo shora vysvětleno, jsem toho názoru, že není stanoveno provedení PVP před přijetím právní úpravy, jako je vyhláška Inntal Süd. Je-li tomu tak, odpadají obavy z právního vakua, o němž hovoří Landesanwaltschaft Bayern a německá vláda.

111.

Není tedy nezbytné žádat omezení účinků rozsudku Soudního dvora, který přinese výklad, nebo pozastavení účinků vyloučení přednosti směrnice SEA nad vnitrostátními normami, které jsou s ní v rozporu.

112.

Pokud však Soudní dvůr nebude sdílet můj postoj a rozhodne, že norma jako je vyhláška Inntal Süd vyžaduje předchozí SEA, budu podpůrně analyzovat možnosti omezení účinků jeho rozsudku.

113.

Předkládající soud upozorňuje, že ve Spolkové republice Německo se dosud uznávalo, že není důvod, aby chráněné oblasti přírody a krajiny, začleněné do zvláštních oblastí ochrany v souladu se směrnicí 92/43 ( 67 ), vyžadovaly předchozí PVP. Dodává, že:

114.

Tato tvrzení nicméně nevedou předkládající soud k tomu, aby žádal omezení účinků (budoucího) rozsudku Soudního dvora. Jeho mlčení ohledně této záležitosti je podle mého názoru významnou indicií o tom, že zde nejsou dostatečné důvody k ospravedlnění takového omezení ( 70 ).

115.

Landesanwaltschaft Bayern a německá vláda naproti tomu v průběhu jednání trvaly na negativních dopadech pro ochranu životního prostředí, které s sebou přinese zrušení chráněných krajinných oblastí, a znovu zopakovaly svá návrhová žádání, která již vyjádřily v písemné fázi řízení ( 71 ).

116.

Aby zmírnil tuto situaci, navrhl Bund Naturschutz na jednání nepoužívat směrnici SEA na původní určení chráněných krajinných oblastí, které by mělo mít pozitivní vliv. Podřízeny by směrnici byly pouze pozdější změny těchto oblastí, pokud by snižovaly ochranu životního prostředí.

117.

Nesdílím toto řešení. Směrnice SEA nerozlišuje mezi původním schválením a pozdější změnou plánů a programů k tomu, aby vyžadovala předběžné PVP. Navíc Soudní dvůr zdůraznil, že PVP se řídí také plány a programy s pozitivními dopady na životní prostředí ( 72 ).

118.

Připomenu, že podle Soudního dvora vzhledem k tomu, že „směrnice 2001/42 neobsahuje ustanovení o důsledcích porušení v ní obsažených procesních ustanovení, přísluší členským státům, aby v rámci svých pravomocí přijaly veškerá obecná či specifická opatření nezbytná pro to, aby ‚plány‘ nebo ‚programy‘, které mohou mít ‚významný vliv na životní prostředí‘ ve smyslu této směrnice, byly předmětem posouzení vlivů na životní prostředí v souladu s procedurálními podmínkami a kritérii stanovenými touto směrnicí“ ( 73 ).

119.

Je zde také ustálená judikatura o tom, že podle zásady loajální spolupráce (článek 4 odst. 3 SEU) jsou členské státy povinny eliminovat nezákonné důsledky porušení unijního práva. Proto příslušné vnitrostátní orgány včetně vnitrostátních soudů, které rozhodují o opravných prostředcích podaných proti vnitrostátním aktům, které jsou v rozporu s unijním právem, mají povinnost přijmout v rámci svých pravomocí všechna potřebná opatření k tomu, aby bylo opomenutí provedení PVP napraveno ( 74 ).

120.

V souladu s touto obecnou povinností plán nebo program, který je přijat bez PVP při porušení směrnice SEA, by měl být zrušen, zneplatněn nebo zbaven účinků vnitrostátním soudem tak, že bude operativně uplatněna přednost unijního práva. A fortiori, stejný osud by měl postihnout povolení projektů, o něž se projekty opírají ( 75 ).

121.

Rozsudky o žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce, v nichž Soudní dvůr podává výklad, mají účinky od chvíle, kdy unijní norma, jež je předmětem výkladu, nabyla účinnosti ( 76 ).

122.

Soudní dvůr připouští pouze velmi omezeně výjimky z tohoto pravidla při použití obecné zásady právní jistoty, která je imanentní součástí unijního právního řádu. Aby tak učinil, musí být přítomna dobrá víra okruhu účastníků a riziko závažných škod, přičemž důkazní břemeno leží na státu, který se jí dovolává ( 77 ).

123.

Argumenty, které uplatňuje Landesanwaltschaft Bayern a německá vláda s ohledem na spornou Vyhlášku, se mi nejeví jako dostatečné k tomu, aby odůvodnily jeho návrhová žádání.

124.

Z výkladu článků 2 a 3 směrnice SEA, který učinil Soudní dvůr v rozsudku z roku 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne, bylo možno přinejmenším předvídatelně vyvodit, že německé normy upravující chráněné oblasti by mohly být v závislosti na svém obsahu kvalifikovány jako plány a programy, jež jsou podřízeny povinnosti předchozího PVP, přestože to vnitrostátní normy nevyžadují.

125.

Stejně tak bylo předvídatelné, že Soudní dvůr bude toho názoru, že nejen plány a programy s negativním vlivem na životní prostředí, nýbrž také ty, které mají vliv pozitivní (jako jsou ty, které stanoví chráněné krajinné oblasti), se musí podrobit PVP ( 78 ).

126.

Absence žaloby na nesplnění povinnosti ze strany Komise proti Spolkové republice Německo (za to, že neprovedla PVP před vydáním plánů a programů vztahujících se k chráněným krajinným oblastem), není sama o sobě důvodem k tomu, aby se německé orgány dovolávaly dobré víry.

127.

Také se mi nezdají definitivně přesvědčivé důvody, na které se tyto orgány odvolávají, aby mohly trvat na tom, že zrušení norem týkajících se chráněných krajinných oblastí by vyvolalo eo ipso„katastrofické“ důsledky v Německu, jak jeden z účastníků na ústním jednání tvrdil. Proti nim svědčí:

128.

Soudní dvůr uznal, že lze výjimečně a s ohledem na naléhavé důvody právní jistoty přechodně pozastavit vylučovací účinek, který vyvolává přímo použitelné pravidlo unijního práva ve vztahu k vnitrostátnímu právu, které je s ním v rozporu ( 79 ).

129.

Tuto výhodu má výlučně sám Soudní dvůr, z jehož judikatury vyplývá, že:

130.

Mezi stranami sporu není shoda na tom, zda německé právo připouští dočasné zachování norem týkajících se chráněných oblastí přírody, které již byly zrušeny. Landesanwaltschaft Bayern tvrdí, že ne ( 81 ), avšak podle Bund Naturschutz by judikatura předkládajícího soudu tolerovala takové dočasné použití v případech, kdy byly zrušeny z formálních důvodů ( 82 ).

131.

Přísluší soudu a quo, aby objasnil, zda má procesní cesty, které by mu umožnily dočasné zachování norem o chráněných krajinných oblastech navzdory jejich neplatnosti ( 83 ). Pokud by tomu tak nebylo, judikatura Soudního dvora týkající se časového omezení účinků vyloučení přednosti by se nedala uplatnit.

132.

Za předpokladu, že to vnitrostátní německé právo schválí, zbývalo by ještě ověřit, zda dočasné vyloučení přednosti je odůvodněno naléhavým uvážením souvisejícím s ochranou životního prostředí, a zda je splněn zbytek požadavků vyplývajících z rozsudku Inter-Environnement Wallonie Terre wallonne ( 84 ).

133.

Požadavek naléhavého důvodu ve veřejném zájmu, jehož se dovolávají německé orgány, je ten, že ochrana životního prostředí by byla snížena, pokud by tato vyhláška a další podobné pozbyly účinnosti.

134.

Podle mého názoru nebylo v plné míře prokázáno, že možná neplatnost nebo ztráta účinnosti ( 85 ) vyhlášek týkajících se ochrany přírody a krajiny (z důvodu, že nebyly předmětem předchozí SEA) nevyhnutelně vyvolá právní vakuum takového významu, že může ohrozit ochranu životního prostředí. Je zde několik argumentů, které mohou být použity v opačném smyslu:

135.

Ve světle výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět Bundesverwaltungsgericht (Nejvyšší správní soud, Německo) takto: