1.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyvstala v rámci řízení mezi pojišťovací akciovou společností Bulstrad Vienna Insurance Group AD (dále jen „Bulstrad“) a pojišťovací společností Olympic Insurance Company Limited (dále jen „Olympic“) založenou podle kyperského práva. Řízení se týkají úhrady pojistného plnění, které má podle společnosti Bulstrad uhradit Olympic, jakožto mateřská společnost bulharské pobočky.

2.

Dotčená žádost v podstatě závisí na výkladu článku 274 směrnice 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) ( 2 ), v jejím znění platném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení. Konkrétně se položené otázky táží, zda z tohoto článku vyplývá, že kyperské právo, podle kterého dochází k přerušení všech soudních řízení poté, co byla pojišťovně odňata licence a byl jí ustanoven předběžný likvidátor, musí být rovněž použito u bulharských soudů, kde tato řízení probíhají. Před posouzením těchto otázek je však třeba nejprve vymezit relevantní právní předpisy.

3.

Body 117 až 130 odůvodnění směrnice 2009/138 uvádí, že:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

4.

Článek 14 uvedené směrnice nadepsaný „Zásada povolení“ stanoví:

„1.   Přístup k přímé pojišťovací nebo zajišťovací činnosti, na kterou se vztahuje tato směrnice, podléhá předchozímu povolení.

2.   O povolení uvedené v odstavci 1 musí u orgánů dohledu domovského členského státu žádat tyto subjekty:

5.

Článek 15 odst. 2 směrnice 2009/138 nadepsaný „Rozsah povolení“ stanoví:

„S výhradou článku 14 se povolení vydává na každé odvětví přímého pojištění uvedené v části A přílohy I nebo v příloze II. Týká se celého odvětví, ledaže si žadatel přeje krýt pouze některá rizika zařazená do tohoto odvětví.“

6.

Článek 144 odst. 1 této směrnice nadepsaný „Odnětí povolení“ zní:

„1.   […]

Orgán dohledu domovského členského státu odejme povolení vydané určité pojišťovně nebo zajišťovně v případě, že daná pojišťovna nebo zajišťovna nedodržuje minimální kapitálový požadavek a orgán dohledu má za to, že předložený plán financování je zjevně nevhodný, nebo dotyčná pojišťovna nebo zajišťovna nesplní schválený plán financování do tří měsíců od zjištění, že není dodržován minimální kapitálový požadavek.“

7.

Směrnice 2009/138 obsahuje hlavu IV nadepsanou „Reorganizace a likvidace pojišťoven“, která obsahuje články 267 až 296.

8.

Článek 267 téže směrnice nadepsaný „Oblast působnosti této hlavy“ uvádí:

„Tato hlava se vztahuje na reorganizační opatření a likvidační řízení týkající se:

9.

Článek 268 této směrnice nadepsaný „Definice“ uvádí:

„1.   Pro účely této hlavy se použijí tyto definice:

[…]

[…]“

10.

Článek 269 nadepsaný „Přijetí reorganizačních opatření rozhodné právo“ stanoví:

„1.   O reorganizačních opatřeních týkajících se pojišťoven, včetně jejich poboček, jsou oprávněny rozhodovat pouze příslušné orgány domovského členského státu.

2.   Reorganizační opatření nebrání tomu, aby domovský členský stát zahájil likvidační řízení.

3.   Reorganizační opatření se řídí právními předpisy a postupy platnými v domovském členském státě, pokud články 285 až 292 nestanoví jinak.

4.   Reorganizační opatření přijatá v souladu s právními předpisy domovského členského státu jsou účinná v plném rozsahu v celém Společenství bez nutnosti dalších formalit, a sice i vůči třetím osobám v ostatních členských státech, a to i v případě, že právní předpisy těchto jiných členských států nestanoví tato reorganizační opatření nebo podmiňují jejich používání podmínkami, které nejsou splněny.

5.   Reorganizační opatření jsou účinná v celém Společenství od okamžiku nabytí účinnosti v domovském členském státě.“

11.

Článek 270 nadepsaný „Informace poskytované orgánům dohledu“ stanoví:

„Příslušné orgány domovského členského státu informují neprodleně orgány dohledu tohoto členského státu o každém reorganizačním opatření, pokud možno ještě před jeho přijetím, nebo ihned poté.

Orgány dohledu domovského členského státu neprodleně informují orgány dohledu všech ostatních členských států o rozhodnutí přijmout reorganizační opatření a o možných praktických dopadech těchto opatření.“

12.

Článek 271 odst. 1 směrnice 2009/138 nadepsaný „Zveřejnění rozhodnutí o reorganizačních opatřeních“ uvádí:

„V případech, kdy existuje v domovském členském státě možnost podat opravný prostředek proti reorganizačnímu opatření, zveřejní příslušné orgány domovského členského státu, správce nebo oprávněná osoba v domovském členském státě rozhodnutí o reorganizačním opatření v souladu s podmínkami platnými v domovském členském státě a kromě toho při nejbližší možné příležitosti zveřejní v Úředním věstníku Evropské unie výňatek z dokumentu, kterým se stanoví reorganizační opatření.

[…]

Orgány dohledu ostatních členských států, které byly informovány o rozhodnutí přijmout reorganizační opatření podle článku 270, mohou zveřejnit toto rozhodnutí na svém území způsobem, který považují za vhodný.“

13.

Podle článku 273 nadepsaného „Zahájení likvidačního řízení informace určené orgánům dohledu“ platí:

„1.   Rozhodnutí zahájit likvidační řízení ve vztahu k pojišťovně, včetně jejích poboček v jiných členských státech, jsou oprávněny přijmout pouze příslušné orgány domovského členského státu. Toto rozhodnutí mohou přijmout buď za situace, kdy nejsou zavedena reorganizační opatření, nebo následně po jejich přijetí.

2.   Rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení pojišťovny, včetně jejích poboček v jiných členských státech, přijaté na základě právních předpisů domovského členského státu, je uznáváno bez dalších formalit v celém Společenství a nabývá v něm účinku okamžikem nabytí účinnosti v členském státě, ve kterém je řízení zahájeno.

3.   Příslušné orgány domovského členského státu musí ihned informovat orgány dohledu tohoto členského státu o rozhodnutí zahájit likvidační řízení, pokud možno ještě před tím, než je řízení zahájeno, nebo ihned poté.

Orgány dohledu domovského členského státu neprodleně informují orgány dohledu všech ostatních členských států o rozhodnutí zahájit likvidační řízení a o možných praktických dopadech tohoto řízení.“

14.

Článek 274 této směrnice nadepsaný „Rozhodné právo“ uvádí:

„1.   Rozhodnutí zahájit likvidační řízení pojišťovny, likvidační řízení a jeho účinky se řídí příslušnými právními předpisy domovského členského státu, pokud články 285 až 292 nestanoví jinak.

2.   Právo domovského členského státu musí určit alespoň:

15.

Článek 280 odst. 1 směrnice 2009/138 nadepsaný „Zveřejnění rozhodnutí o likvidačním řízení“ stanoví:

„Příslušný orgán, likvidátor nebo osoba jmenovaná pro tento účel příslušnými orgány zveřejní rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení v souladu s postupy platnými pro zveřejnění stanovenými domovským členským státem a zároveň zveřejní výpis z rozhodnutí o likvidaci v Úředním věstníku Evropské unie.

Orgány dohledu všech ostatních členských států, které byly informovány o rozhodnutí zahájit likvidační řízení v souladu s čl. 273 odst. 3, mohou zveřejnit toto rozhodnutí v rámci své územní působnosti způsobem, který považují za vhodný.“

16.

Článek 292 této směrnice nadepsaný „Probíhající soudní řízení“ stanoví:

„Účinky reorganizačních opatření nebo likvidačního řízení na probíhající soudní řízení týkající se majetku nebo práva, kterých byla pojišťovna zbavena, se řídí výhradně právem členského státu, ve kterém toto soudní řízení probíhá.“

17.

Podle kyperského práva může být předběžný likvidátor ustanoven soudem po podání návrhu na příkaz k likvidaci, avšak před provedením příkazu k likvidaci. Obvykle dochází k ustanovení předběžného likvidátora z důvodu nebezpečí ohrožení majetku společnosti, konkrétně z důvodu nebezpečí jeho rozptýlení před tím, než je proveden příkaz k likvidaci, což má za důsledek, že shromáždění majetku a jeho poměrné rozdělení mezi věřitele společnosti bude zmařeno ( 3 ). Úkolem předběžného likvidátora je v zásadě zachovat a ochránit majetek a současný stav společnosti ( 4 ). Přesný rozsah pravomocí předběžného likvidátora je určen rozhodnutím o ustanovení. Předběžný likvidátor však v zásadě nemá pravomoc řídit a vést záležitosti společnosti, za což jsou i nadále zodpovědní její řídící pracovníci ( 5 ). Kromě toho podle judikatury tohoto členského státu nemá likvidátor pravomoc rozdělit majetek dané společnosti ( 6 ).

18.

Zejména podle článku 215 Peri Eterion Nomos (zákon o společnostech) nadepsaného „Oprávnění přerušit nebo omezit řízení proti společnosti“ platí:

„Společnost nebo jakýkoli věřitel nebo přispěvatel mohou kdykoli po podání návrhu na příkaz k likvidaci a před vydáním tohoto příkazu:

a soud, kterému byla žaloba předložena, může případně přerušit nebo omezit řízení za podmínek, které považuje za vhodné.“

19.

Článek 220 tohoto zákona nadepsaný „Ukončení řízení proti společnosti vydáním příkazu k likvidaci“ stanoví:

„Po vydání rozhodnutí o zahájení likvidace nebo po ustanovení předběžného likvidátora lze proti společnosti podat žalobu nebo zahájit řízení, nebo v něm pokračovat jen se svolením tohoto soudu a za jím stanovených podmínek.“

20.

Článek 227 tohoto zákona nadepsaný „Ustanovení a pravomoci předběžného likvidátora“ stanoví:

1)   S výhradou ustanovení tohoto článku může soud jako předběžného likvidátora ustanovit správce vykonávajícího činnost podle zákona o insolvenčních správcích, kdykoliv po podání návrhu na likvidaci za účelem ochrany majetku společnosti a poskytnutí prvku stability, pokud jde o postavení společnosti.

2)   Předběžný likvidátor může být ustanoven kdykoliv před vydáním příkazu k likvidaci. Předběžným likvidátorem může být ustanoven správce nebo jiná vhodná osoba.

2A)   Předběžný likvidátor vykonává pravomoci, které mu byly svěřeny soudem.

3)   Pravomoci předběžného likvidátora lze omezit usnesením soudu o jeho ustanovení.“

21.

Článek 624 odst. 2 Kodeksu za zastrahovaneto (zákoníku pojištění) stanoví:

„Je-li [Komisia za finansov nadzor (Komise pro dohled nad finančním sektorem, Bulharsko)] příslušným orgánem jiného členského státu informována o zahájení likvidačního nebo insolvenčního řízení, přijme opatření k informování veřejnosti.“

22.

Článek 44 Kodeksu na meždunarodnoto častno pravo (zákoníku o mezinárodním právu soukromém) stanoví:

„1)   Zahraniční právo je třeba vykládat a používat v souladu s jeho výkladem a používáním ve státě, v němž bylo přijato.

2)   Nepoužití zahraničního práva, jakož i chybný výklad a nesprávné uplatňování představuje důvody opravného prostředku.“

23.

Bulstrad, pojišťovací společnost registrovaná v Bulharsku, podala žalobu k Sofijski rajonen sad (okresní soud v Sofii, Bulharsko). Touto žalobou se Bulstrad domáhala, aby byla společnosti Olympic, což je pojišťovací společnost registrovaná na Kypru, uložena povinnost zaplatit jí částku 7603,63 leva (BGN) (přibližně 3887 eur), společně s náklady spojenými s likvidací ve výši 25,00 leva (přibližně 13 eur), a to z titulu náhrady škody za pojištění v souvislosti s dopravní nehodou.

24.

Žalobkyně uvádí, že dne 5. ledna 2018 ve městě Bansko (Bulharsko) způsobil řidič jednoho vozidla pojištěného společností Olympic hmotné škody na jiném vozidle pojištěném společností Bulstrad. Vzhledem k tomu, že řidič posledně uvedeného vozidla měl sjednáno havarijní pojištění, vyplatila mu žalobkyně následně pojistné plnění ve výši 7603,63 leva (přibližně 3887 eur). Vyplacením pojistného plnění přešla na Bulstrad práva poškozeného vůči osobě, která způsobila škodu, a jejímu pojištění. Bulstrad zaslala Olympic žádost o zaplacení náhrady škody žalované, která ačkoli výzvu dne 6. července 2018 obdržela, tuto částku stále neuhradila. Bulstrad proto podala proti žalované, a to prostřednictvím pobočky žalované v Bulharsku, žalobu, kterou se domáhala, aby žalované soud uložil povinnost zaplatit požadované částky a nahradit náklady řízení.

25.

Předkládající soud měl za to, že jeho příslušnost je dána podle čl. 13 odst. 2 ve spojení s článkem 11 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1215/2012 ze dne 12. prosince 2012 o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (Úř. věst. 2012, L 351, s. 1). V průběhu řízení byl však vnitrostátní soud informován, že příslušné kyperské orgány odňaly společnosti Olympic povolení vykonávat činnost pojišťovny z důvodu nedodržení kapitálových požadavků a že jí byl ustanoven předběžný likvidátor, který vykonává a kontroluje všechna majetková a zákonná práva, na která má nebo měla mít tato společnost nárok. Tento soud měl za to, že předmětná jednání kyperských orgánů jsou rovnocenná s rozhodnutím o zahájení likvidačního řízení a usnesením ze dne 26. září 2018 přerušil řízení proti společnosti Olympic v souladu s ustanoveními bulharského zákoníku o pojišťovnictví provádějícími směrnici 2009/138.

26.

Bulstrad požádala o pokračování těchto řízení z důvodu, že s ohledem na výklad relevantních ustanovení Varchoven kasacionen sad (Nejvyšší kasační soud, Bulharsko) byla řízení bezdůvodně přerušena. Podle tohoto výkladu nemohou být obě výše uvedená řízení kyperských orgánů považována za rovnocenná s rozhodnutím o zahájení likvidačního řízení domovským členským státem ve smyslu bulharských právních předpisů provádějících článek 274 směrnice 2009/138.

27.

Nato předkládající soud požádal bulharskou Komisi pro dohled nad finančním sektorem, aby uvedla, zda má k dispozici informace o zahájení likvidačního nebo insolvenčního řízení proti společnosti Olympic před příslušným kyperským soudem, a pokud by taková řízení byla zahájena, aby upřesnila, v jaké fázi tato řízení jsou a zda byl ustanoven likvidátor nebo správce. V dopise ze dne 19. března 2019 tato komise uvedla, že k tomuto datu neobdržela žádnou informaci o zahájení likvidačního řízení proti společnosti Olympic příslušným kyperským orgánem.

28.

Za těchto okolností předkládající soud přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

29.

Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru bulharská vláda a Evropská komise.

30.

Podle ustálené judikatury se k otázkám týkajícím se výkladu unijního práva položeným vnitrostátním soudem váže domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnout o těchto otázkách pouze tehdy, jestliže nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení ( 7 ).

31.

V projednávané věci předkládající soud po podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce uvedl, že bulharské orgány dohledu jej informovaly, že rozhodnutím ze dne 30. července 2019 bylo proti společnosti Olympic zahájeno likvidační řízení a že toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Kyperském věstníku dne 23. srpna 2019. Následně se Soudní dvůr dopisem ze dne 4. února 2020 dotázal předkládajícího soudu, zda trvá na svých otázkách.

32.

Usnesením ze dne 21. února 2020 vnitrostátní soud odpověděl, že žádá, aby bylo jeho žádosti vyhověno.

33.

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci Soudní dvůr zaprvé disponuje všemi skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro zodpovězení otázek, které jsou mu položeny, zadruhé spis Soudního dvora neobsahuje žádný důkaz o tom, že je jedná o hypotetický nárok, a zatřetí není zjevné, že by požadovaný výklad unijního práva neměl žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nelze žádost o rozhodnutí o předběžné otázce prohlásit za nepřípustnou. V oblasti platební neschopnosti je totiž určení přesného okamžiku, kdy mají být jakákoli případná řízení probíhající před soudy jiných členských států přerušena, velmi často obzvláště důležité.

34.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 274 směrnice 2009/138 vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí orgánu domovského státu pojišťovny o odnětí povolení pojišťovně a o ustanovení předběžného likvidátora, aniž soud formálně rozhodl o zahájení likvidačního řízení, představuje „rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení“ ve smyslu tohoto článku.

35.

Podle čl. 274 odst. 1 směrnice 2009/138 se rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení pojišťovny, likvidační řízení a jeho účinky řídí příslušnými právními předpisy domovského členského státu.

36.

Článek 268 odst. 1 písm. d) této směrnice však stanoví, že pro účely hlavy IV této směrnice (nadepsané „Reorganizace a likvidace pojišťoven“, která zahrnuje článek 274), se pojmem „likvidační řízení“ rozumí „kolektivní řízení, jehož součástí je prodej majetku pojišťovny a rozdělení výnosu z prodeje mezi věřitele, akcionáře nebo společníky, což nevyhnutelně zahrnuje určitou intervenci příslušných orgánů, včetně případů, kdy jsou kolektivní řízení ukončena vyrovnáním nebo jiným obdobným opatřením bez ohledu na to, zda jsou nebo nejsou způsobena platební neschopností či zda jsou dobrovolná nebo povinná“ ( 8 ). Z toho vyplývá, že i když domovské členské státy rozhodují, za jakých podmínek může být přijato rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení, jakož i o podmínkách a účincích tohoto řízení, nezávisí význam pojmu „likvidační řízení“ ve smyslu směrnice 2009/138 na vnitrostátním právu: místo toho spíše předpokládá, že dotčený postup splňuje definici tohoto pojmu uvedenou v čl. 268 odst. 1 písm. d).

37.

Pokud jde o pravomoc určit, zda dané rozhodnutí má či nemá být považováno za přijaté na základě řízení podle této definice, a tudíž za rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení, neobsahuje směrnice 2009/138 žádné ustanovení přiznávající soudům domovského členského státu výlučnou příslušnost k posouzení právní povahy rozhodnutí, které příslušné orgány tohoto členského státu přijímají. Nestanoví ani, že by příslušné orgány při přijímání rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení musely splnit určité podstatné formální požadavky k tomu, aby bylo možné rozhodnutí jako takové snadno identifikovat. Neobsahuje ani seznam řízení existujících v jednotlivých členských státech, které je třeba kvalifikovat jako likvidační řízení, tak aby je soudy jiných členských států mohly snadno rozpoznat. Naopak čl. 273 odst. 2 pouze stanoví, že rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení by měla být v celé Unii uznávána bez dalších formalit, než jaké vyžadují právní předpisy domovských členských států ( 9 ).

38.

Je pravda, že čl. 273 odst. 2 směrnice 2009/138 stanoví zásadu vzájemného uznávání rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení. Jak však uvádí článek 267, oblast působnosti hlavy IV – a tudíž zásada vzájemného uznávání uvedená v článku 273 – se vztahuje pouze na rozhodnutí, o kterých bylo zjištěno, že se týkají likvidačních řízení ve smyslu této směrnice ( 10 ).

39.

Z kontextu i cílů sledovaných směrnicí 2009/138 tedy vyplývá, že soudy jiných členských států mají pravomoc určit, zda rozhodnutí přijaté orgány domovského členského státu musí být kvalifikováno jako rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení ve smyslu směrnice 2009/138, či nikoli. Pokud však jde o takový případ, musí jim tyto soudy umožnit nabýt účinnosti.

40.

Ze znění čl. 268 odst. 1 písm. d) směrnice 2009/138 vyplývá, že k tomu, aby se jednalo o rozhodnutí o zahájení likvidace, musí být splněny dvě podmínky. Zaprvé předmětem řízení musí být prodej majetku pojišťovny a rozdělení výnosu z prodeje mezi věřitele, akcionáře nebo společníky. Zadruhé musí zahrnovat příslušné orgány, tedy v souladu s čl. 268 odst. 1 písm. a) této směrnice „správní nebo soudní orgány členského státu příslušné pro provádění reorganizačních opatření nebo likvidačního řízení“.

41.

Jak již bylo uvedeno, v projednávané věci se jedná o to, zda rozhodnutí o odnětí povolení pojišťovně a o ustanovení předběžného likvidátora má být považováno za rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení, nebo za rozhodnutí o existenci takového řízení ve smyslu směrnice 2009/138.

42.

Pokud jde o ustanovení předběžného likvidátora, vzhledem k tomu, že toto ustanovení je pouze dočasné, znamená přijetí takového rozhodnutí, že likvidátor bude později s konečnou platností ustanoven s odpovědností za prodej majetku pojišťovny.

43.

I když Soudní dvůr není příslušný k tomu, aby vykládal vnitrostátní právo nebo použil pravidlo unijního práva na určitý případ, nebo aby posoudil ustanovení vnitrostátního práva s ohledem na toto pravidlo, může nicméně ze spisu Soudního dvora vyvodit veškeré skutečnosti nezbytné k objasnění situace, kterou předkládající soud uvádí ve svých otázkách, aby tomuto soudu poskytl výklad ustanovení unijního práva, který by mu mohl být užitečný při posuzování účinků tohoto ustanovení ( 11 ).

44.

V projednávané věci ze spisu Soudního dvora vyplývá, že podle dotčených vnitrostátních právních předpisů je rozhodnutí o jmenování předběžného likvidátora vydáváno po podání návrhu na vydání příkazu k likvidaci, avšak před tím, než o tomto návrhu rozhodne soud ( 12 ). Dále podle téže vnitrostátní právní úpravy není předběžný likvidátor v zásadě oprávněn k prodeji majetku pojišťovny ani k vyplácení dividend věřitelům ( 13 ). Avšak okolnost, že předběžný likvidátor nemá tyto výsady, což samozřejmě přísluší ověřit předkládajícímu soudu, vylučuje, že by takové rozhodnutí mohlo znamenat zahájení nebo existenci likvidačního řízení ve smyslu směrnice 2009/138 právě proto, že tyto charakteristiky jsou považovány za zásadní pro to, aby se mohlo rozhodnutí považovat za rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení ve smyslu čl. 268 odst. 1 písm. d) směrnice 2009/138.

45.

Pokud jde o odnětí povolení, je třeba uvést, že směrnice 2009/138 rozlišuje mezi takovým rozhodnutím a přijetím rozhodnutí o zahájení likvidace.

46.

Zaprvé důsledky spojené s každým rozhodnutím jsou uvedeny v různých hlavách této směrnice, a to v hlavě I a v hlavě IV. V souladu s článkem 144 ve spojení s článkem 14 směrnice 2009/138 je účelem odnětí povolení zakázat dotčenému podniku vykonávat veškeré činnosti související s pojištěním, pro které bylo toto předchozí povolení vydáno. Naproti tomu podle článku 273 téže směrnice má přijetí rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení právní účinky, které takovému řízení přiznává právo domovského členského státu.

47.

Zadruhé, zatímco podle článku 144 ve spojení s čl. 13 odst. 10 směrnice 2009/138 je rozhodnutí o odnětí povolení přijímáno vnitrostátním orgánem nebo vnitrostátními orgány pověřenými zákonem nebo nařízením dohledu nad pojišťovnami nebo zajišťovnami, tak podle čl. 268 písm. d) ve spojení s čl. 268 písm. a) přijímají rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení správní nebo soudní orgány členského státu příslušné k provádění reorganizačních opatření nebo likvidačního řízení ( 14 ). Tyto orgány sice mohou být stejné, ale nutně tomu tak být nemusí ( 15 ).

48.

Zatřetí se jedná o rozhodnutí odlišné povahy, která sledují odlišné cíle. Podle článku 15 a následujících směrnice 2009/138, jakož i bodů 8 a 11 jejího odůvodnění, má povolovací řízení za cíl zajistit, aby každý podnik, který vykonává pojišťovací nebo zajišťovací činnosti, dodržoval mnoho pravidel a aby tyto podniky mohly vykonávat činnost na celém území Unie. Pokud jde o rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení, z čl. 268 odst. 1 písm. d) směrnice 2009/138 vyplývá, že jejich cílem je příprava prodeje majetku pojišťovny a rozdělení výnosu z prodeje mezi věřitele, i když k rozdělení výnosu z prodeje nakonec nemusí dojít ( 16 ). Z bodu 121 odůvodnění směrnice 2009/138 totiž vyplývá, že přijetí takového rozhodnutí nemůže být založeno na insolventnosti.

49.

Začtvrté, zatímco v případě odnětí povolení stanoví čl. 144 odst. 2 směrnice 2009/138, že orgán dohledu členského státu pouze uvědomí orgány dohledu ostatních členských států, v případě rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení čl. 273 odst. 3 směrnice 2009/138 stanoví, že příslušné orgány musí ostatní orgány informovat nejen o svém rozhodnutí, ale rovněž o praktických dopadech, které by takové řízení mohlo mít. U rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení vyžaduje článek 280 této směrnice, aby příslušný orgán, likvidátor nebo osoba jmenovaná pro tento účel příslušnými orgány zveřejnila rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení v souladu s postupy platnými pro zveřejnění stanovenými domovským členským státem a zároveň zveřejnila výpis z rozhodnutí o likvidaci v Úředním věstníku Evropské unie.

50.

Z toho vyplývá, jak zdůrazňuje bulharská vláda, že pojem „rozhodnutí o odnětí povolení“ na straně jedné a pojem „rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení“ na straně druhé odkazují na odlišná rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že směrnice 2009/138 neobsahuje žádné ustanovení ukládající členským státům, aby měly za to, že odnětí povolení zahrnuje nebo je totožné se zahájením likvidačního řízení, nelze existenci „rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení“ ve smyslu směrnice 2009/138 vyvodit z pouhého odnětí povolení pojišťovny. Například je zcela možné, aby bylo rozhodnuto o odnětí daného povolení z jiných důvodů, než je platební neschopnost pojišťovny.

51.

Je pravda, že článek 279 směrnice 2009/138 stanoví, že zahájení likvidačního řízení vede podle postupu stanoveného v článku 144 této směrnice k odnětí povolení. Opak však není pravdou, jelikož směrnice 2009/138 nevyžaduje, aby v případě odnětí povolení zahájil domovský členský stát automaticky likvidační řízení pouze z tohoto důvodu. Bod 128 odůvodnění směrnice 2009/138 naopak uvádí, že „součástí zahájení likvidačního řízení by mělo být odnětí povolení k výkonu činnosti, které bylo vydáno pojišťovně, pokud se tak již nestalo“ ( 17 ), což znamená, že zahájení likvidačního řízení nevede automaticky k odnětí povolení ( 18 ).

52.

I když směrnice 2009/138 neobsahuje žádnou povinnost členských států stanovit, aby odnětí jakýchkoli povolení udělených pojišťovně mělo automaticky za následek zahájení likvidačního řízení ve smyslu čl. 268 odst. 1 písm. d) směrnice 2009/138, aniž by dokonce vyžadovalo přijetí samostatného rozhodnutí, nezakazuje však, aby členské státy takové pravidlo stanovily. Pouze v případě, že právní předpisy domovského členského státu takové pravidlo stanoví, což předpokládá, že tyto orgány byly určeny jako příslušné orgány ve smyslu čl. 268 odst. 1 písm. a) směrnice 2009/138 a jako orgány dohledu ve smyslu čl. 13 odst. 10 této směrnice, musí soudy ostatních členských států vyvodit existenci likvidačního řízení z existence rozhodnutí o odnětí povolení.

53.

Ze spisu Soudního dvora nevyplývá, že by podle dotčené vnitrostátní právní úpravy ve věci v původním řízení vedlo odnětí povolení automaticky k zahájení likvidačního řízení. Bulharská vláda naopak tvrdí, že v rozhodnutí ze dne 30. července 2019 o zahájení likvidačního řízení společnosti Olympic uvedl okresní soud v Nikósii, že rozhodnutí příslušného orgánu o odnětí povolení vykonávat činnost pojistitele neznamená současnou a automatickou likvidaci této pojišťovny.

54.

Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí příslušného orgánu o odnětí povolení a o ustanovení předběžného likvidátora nepředstavuje „rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení“ ve smyslu čl. 268 odst. 1 písm. d) směrnice 2009/138, ledaže (jak určuje toto ustanovení) vnitrostátní právní předpisy stanoví, že předběžný likvidátor má právo prodat majetek dotčené pojišťovny a rozdělit výnos z prodeje mezi věřitele, anebo že odnětí povolení má automaticky za následek zahájení likvidačního řízení, aniž by za tímto účelem bylo nutné samostatné rozhodnutí jiného orgánu.

55.

Přestože se otázka položená předkládajícím soudem týká pouze zahájení likvidačního řízení, je třeba rovněž zdůraznit, že podle čl. 268 odst. 1 písm. c) směrnice 2009/138 se „reorganizačními opatřeními“ rozumějí „opatření v podobě určité intervence příslušných orgánů, jejichž účelem je uchovat nebo obnovit zdravou finanční situaci pojišťovny a která mají vliv na již existující práva jiných osob, než je samotná pojišťovna, mimo jiné například opatření zahrnující možnost pozastavení plateb, odložení opatření souvisejících s výkonem rozhodnutí nebo krácení pohledávek“. Z toho vyplývá, že rozhodnutí, které splňuje následující tři podmínky, se považuje za reorganizační opatření ve smyslu hlavy IV směrnice 2009/138, totiž:

56.

Z některých skutečností obsažených ve spise Soudního dvora vyplývá, že ve věci v původním řízení bylo zaprvé rozhodnutí o ustanovení předběžného likvidátora přijato orgánem, jenž je rovněž příslušný k přijetí reorganizačních opatření. Zadruhé má takové rozhodnutí za cíl zajistit zachování majetku společnosti. Zatřetí se uvedené rozhodnutí dotýká nejen řízení společnosti, ale rovněž již existujících práv jiných osob, než je samotná pojišťovna. Podle článku 220 zákona o společnostech lze po ustanovení předběžného likvidátora skutečně podat proti společnosti žalobu nebo zahájit řízení nebo v něm pokračovat jen se svolením soudu. Rozhodnutí o jmenování předběžného likvidátora by tedy mohlo představovat reorganizační opatření ve smyslu čl. 268 odst. 1 písm. c) směrnice 2009/138. To je však na posouzení předkládajícím soudem.

57.

V takovém případě čl. 269 odst. 4 směrnice 2009/138 stanoví, že jiné členské státy, a potažmo i jejich soudní orgány uznají účinky takového opatření podle právních předpisů domovského členského státu, i když jeho příslušné orgány neinformovaly orgány jiných členských států o přijetí tohoto opatření ani o jeho dopadech, jak vyžaduje článek 270 směrnice 2009/138.

58.

Pokud rozhodnutí o odnětí povolení pojišťovny a o ustanovení předběžného likvidátora, o které jde ve věci v původním řízení, představuje reorganizační opatření nebo rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení, a to ve světle účinku, který má podle právních předpisů domovského členského státu, jiné členské státy by tak podle čl. 269 odst. 4 a čl. 273 odst. 2 směrnice 2009/138 musely přiznat takovým rozhodnutím účinky, které takovým rozhodnutím přiznává právo domovského členského státu.

59.

Je pravda, že článek 292 směrnice 2009/138 stanoví, že „účinky reorganizačních opatření nebo likvidačního řízení na probíhající soudní řízení týkající se majetku nebo práva, kterých byla pojišťovna zbavena, se řídí výhradně právem členského státu, ve kterém toto soudní řízení probíhá“. V projednávané věci se však původní řízení netýká majetku nebo práva, kterého již byla pojišťovna zbavena ( 19 ).

60.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji odpovědět na první otázku tak, že článek 274 směrnice 2009/138 má být vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí orgánu členského státu odejmout povolení pojišťovně a ustanovit předběžného likvidátora není „rozhodnutím o zahájení likvidačního řízení“ ve smyslu této směrnice, ledaže vnitrostátní právní předpisy stanoví, že tento předběžný likvidátor má právo prodat majetek této společnosti a rozdělit výnos z prodeje mezi věřitele, anebo pokud vnitrostátní právní úprava stanoví, že odnětí povolení automaticky vede k zahájení likvidačního řízení, aniž by v tomto ohledu bylo třeba přijetí dalšího rozhodnutí.

61.

Nelze-li takové rozhodnutí považovat za rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení, ale jeho přijetí má za cíl zajistit zachování majetku společnosti a vylučuje podání žaloby nebo zahájení jakéhokoli řízení proti pojišťovně nebo pokračování v něm, ledaže je to povoleno soudem, je takové rozhodnutí třeba považovat za reorganizační opatření ve smyslu hlavy IV směrnice 2009/138.

62.

Lze-li toto rozhodnutí považovat za rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení nebo reorganizační opatření ve smyslu hlavy IV směrnice 2009/138, musí být toto rozhodnutí uznáno bez dalších formalit v celé Unii.

63.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda soudy jiných členských států musí použít právo domovského členského státu pojišťovny, podle kterého musí být přerušena všechna soudní řízení vedená proti této společnosti v případě odnětí jejího povolení a ustanovení předběžného likvidátora, i když jejich vlastní právní předpisy takové pravidlo neobsahují.

64.

Z odpovědi na první otázku vyplývá, že k tomu, aby jiné členské státy musely na základě směrnice 2009/138 přerušit jejich soudní řízení z důvodu přijetí rozhodnutí domovského členského státu, je nezbytné, aby toto rozhodnutí představovalo buď reorganizační opatření, nebo rozhodnutí o zahájení likvidačního řízení ve smyslu hlavy IV této směrnice a dále aby právní předpisy domovského členského státu stanovily přerušení jakéhokoli soudního řízení proti dotčené společnosti v případě přijetí takového rozhodnutí. V souladu s čl. 269 odst. 4 a čl. 273 odst. 2 směrnice 2009/138 musí totiž členské státy přiznat těmto dvěma typům rozhodnutí účinky, které jim přiznávají právní předpisy domovského členského státu. I když vnitrostátní soud neuvedl ustanovení, jejichž výklad požaduje, lze ze spisu Soudního dvora vyvodit, že těmito ustanoveními jsou čl. 269 odst. 4 a čl. 273 odst. 2 této směrnice.

65.

V této souvislosti chápu, že druhá otázka byla Soudnímu dvoru položena z důvodu, že se původní řízení týká sporu mezi dvěma jednotlivci ( 20 ). Vzhledem k tomu, že směrnice je aktem určeným členským státům, které ji musí provést ve svém vnitrostátním právu, mohou skutečně mít ustanovení směrnice přímý účinek pouze tehdy, pokud jsou jasná, přesná a bezpodmínečná a pokud členský stát neprovedl tato ustanovení v předepsané lhůtě. I v případě, že jsou tyto podmínky splněny, směrnice nemůže nikdy sama o sobě ukládat povinnosti jednotlivci, a nelze se jí tedy jako takové vůči jednotlivci dovolávat ( 21 ). Rozšíření možnosti dovolávat se ustanovení neprovedené nebo nesprávně provedené směrnice na oblast vztahů mezi jednotlivci by totiž znamenalo přiznat Unii pravomoc s bezprostředním účinkem stanovovat povinnosti k tíži jednotlivců, ačkoli má tuto možnost pouze tam, kde má pravomoc přijímat nařízení ( 22 ).

66.

I jasné, přesné a bezpodmínečné ustanovení směrnice, která má přiznat práva nebo uložit povinnosti jednotlivcům, tedy nemůže být jako takové uplatňováno v rámci sporu probíhajícího výlučně mezi jednotlivci ( 23 ).

67.

Soudní dvůr však uznal situace, které se, aniž by představovaly výjimky, jednoduše vymykají této zásadě buď proto, že dotčený spor nepředstavuje v pravém slova smyslu spor mezi jednotlivci, nebo z důvodu zapojení vnitrostátního nebo unijního pravidla, které má přímý účinek a jehož se jednotlivci mohou dovolávat.

68.

Zaprvé, ustanovení směrnice lze použít v rámci sporu mezi jednotlivci, pokud jedna z těchto osob, která podléhá pravomoci státu, plní úkol ve veřejném zájmu a má pravomoci nad rámec běžného práva ( 24 ). Vzhledem k tomu, že v této situaci nelze takovou osobu srovnávat s běžnou fyzickou osobou, může jí směrnice ukládat povinnosti. V projednávané věci se však tato situace neuplatní, jelikož pojišťovny v zásadě nemají žádné výsady veřejné moci, a proto nemohou být v tomto ohledu považovány za veřejné subjekty.

69.

Zadruhé, jak ukazuje nedávný rozsudek Soudního dvora ve věci Smith, ustanovení směrnice může být zohledněno ve sporu mezi jednotlivci, pokud konkretizuje podmínky použití obecné zásady unijního práva nebo základního práva, kterého se lze přímo dovolávat ( 25 ). V takové situaci totiž povinnosti jednotlivcům neukládá směrnice jako taková, ale podle judikatury Soudního dvora obecná zásada základního práva, jak je zakotvena v této směrnici.

70.

Pro účely této věci není nutné zkoumat tuto judikaturu, nebo v případech týkajících se Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) míru, do jaké je v souladu se zvláštními omezeními stanovenými její působností podle čl. 51 odst. 1 Listiny. I za předpokladu, že by tato linie judikatury byla správná v rozsahu, v němž naznačuje, že by některé základní obecné zásady nebo základní práva unijního práva mohly mít v podstatě formu horizontálního přímého účinku směrnic, jediným tvrzením, které lze v tomto smyslu v projednávané věci uvést, je tvrzení, že by čl. 269 odst. 4 nebo čl. 273 odst. 2 směrnice 2009/138 mohl konkretizovat požadavek loajální spolupráce mezi členskými státy stanovený v čl. 4 odst. 3 první odrážce SEU ( 26 ). Tato posledně uvedená zásada však nezakládá samostatnou povinnost členských států ( 27 ). Proto i když se Soudní dvůr na zásadu loajální spolupráce někdy odvolává za účelem zdůraznění významu dodržování ustanovení unijního práva ( 28 ), nemůže tato zásada sloužit k odůvodnění použití ustanovení směrnice, která nebyla provedena v řízení mezi jednotlivci. Kdyby tomu bylo jinak, bylo by možné se čl. 4 odst. 3 SEU dovolávat téměř ve všech případech, aby postihl to, co by v praxi mohlo představovat formu horizontálního přímého účinku.

71.

Každopádně se zásada spolupráce, které se v projednávané věci lze dovolávat, netýká vztahů mezi členským státem a Unií, ale vztahů mezi členskými státy. V tomto případě však zásada loajální spolupráce nemá zakotvit právní pravidlo, které je jako takové přímo použitelné, ale jen vymezuje několik otázek, o kterých mezi sebou členské státy mohou v případě potřeby zahájit jednání ( 29 ).

72.

Zatřetí, i když směrnice nemůže nikdy sama o sobě ukládat povinnosti soukromé osobě, závaznost, kterou získá po uplynutí lhůty k provedení směrnice, znamená pro vnitrostátní orgány povinnost vykládat jejich vnitrostátní právo konformně ( 30 ). Za účelem zajištění právní ochrany, která pro jednotlivce vyplývá z ustanovení unijního práva, je tedy každý vnitrostátní soud, který má vyložit své vnitrostátní právo, povinen přihlédnout k veškerým pravidlům daného práva a uplatnit metody výkladu vnitrostátního práva v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu dotčené směrnice, aby bylo dosaženo zamýšleného výsledku, který předmětná směrnice sleduje ( 31 ).

73.

Klíčová slova jsou zde samozřejmě „v co možná největším rozsahu“. Zásada konformního výkladu je omezena některými dalšími obecnými právními zásadami, včetně zásady právní jistoty. Povinnost vnitrostátního soudu přihlížet při výkladu a používání relevantního pravidla vnitrostátního práva k unijnímu právu, nemůže být základem pro výklad vnitrostátního práva contra legem.

74.

Je třeba rovněž připomenout, že soukromé osoby a soukromé subjekty mohou upravovat své záležitosti podle vnitrostátních právních předpisů platných v každém členském státě. Neměly by být odpovědné za to, že některý členský stát nesplnil povinnost provést určitou směrnici způsobem, který mu tato směrnice ukládá nebo že vyvolává právní následky způsobené takovým nesplněním povinnosti. Klíčovou zásadou každého právního řádu – jakožto i práva Unie – je propojení osobní a právní odpovědnosti. To je další důvod, proč by směrnici neměl být na základě uvedených zásad a základní spravedlnosti přiznán přímý horizontální účinek vůči soukromému, nestátnímu subjektu, právě proto, že nesplnění povinností členského státu provést směrnici by nemělo poškodit nevinnou třetí osobu, která v tomto ohledu nemá žádnou odpovědnost.

75.

To vše znamená, že vnitrostátní soud nemůže a nesmí účinně přepisovat vnitrostátní právní předpis pod záminkou interprétation conforme, neboť by to narušilo vnitrostátní legislativní proces. Pilířem demokratické povahy členských států Unie je samozřejmě to, že právo je vytvářeno pouze volenými zástupci tohoto státu v rámci jejich vlastních parlamentních a zákonodárných systémů. Směrnice se tudíž nelze dovolávat ve sporu mezi jednotlivci s cílem vyloučit použití právní úpravy členského státu, která je s touto směrnicí v rozporu ( 32 ).

76.

V projednávané věci přísluší předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda lze jeho vnitrostátní právní předpisy vykládat ve světle těchto zásad tak, že stanoví přerušení všech soudních řízení vedených proti této společnosti v případě odnětí jejího povolení a ustanovení předběžného likvidátora.

77.

Navrhuji tedy odpovědět na druhou otázku tak, že čl. 269 odst. 4 a čl. 273 odst. 2 směrnice 2009/138 musí být vykládány v tom smyslu, že ve sporu mezi dvěma jednotlivci nesmí být právo domovského členského státu pojišťovny, podle kterého mají být v případě odnětí jejího povolení a ustanovení předběžného likvidátora přerušena všechna soudní řízení proti této společnosti, uplatňováno soudy jiných členských států, pokud jejich právní předpisy takové pravidlo neobsahují, ledaže zaprvé takové odnětí a takové jmenování představuje buď reorganizační opatření, nebo rozhodnutí o zahájení likvidačního ve smyslu hlavy IV této směrnice a zadruhé právní předpisy jiných členských států, kde je spor projednáván, lze oprávněně vyložit tak, že toto přerušení povolují, což vyžaduje, že takový výklad nepředstavuje výklad contra legem.

78.

S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na předběžné otázky položené Sofijski rajonen sad (okresní soud v Sofii, Bulharsko) následovně: