1. 

Italské právo platné v rozhodné době, jak je vykládáno Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), připouští, že malé místní územně správní celky využívají ústřední nákupní subjekty k nákupu stavebních prací, zboží a služeb, pokud použijí takové výlučně veřejné organizační formy, jako jsou konsorcia mezi obcemi nebo svazky obcí.

2. 

Předkládající soud má pochybnosti o souladu tohoto opatření s unijním právem, protože by mohlo omezovat využívání ústředních nákupních subjektů způsobem neslučitelným se směrnicí 2004/18/ES ( 2 ), použitelnou ratione temporis v době, jíž se týká jeho předběžná otázka, jakož i se „zásadami volného pohybu služeb a maximální otevřenosti oblasti veřejných zakázek“.

3.

Podle patnáctého bodu odůvodnění:

„V členských státech se rozvinuly určité techniky centralizace nákupů. Několik veřejných zadavatelů je pověřeno provedením nákupů nebo zadáním veřejných zakázek nebo uzavřením rámcových dohod pro jiné veřejné zadavatele. S ohledem na velké objemy nákupů tyto techniky umožňují zvýšit hospodářskou soutěž a zlepšit efektivitu veřejných nákupů. Je proto vhodné stanovit na úrovni Společenství definici ústředních nákupních subjektů používanou zadavateli. Rovněž by měly být vymezeny podmínky, za kterých mohou být v souladu se zásadami zákazu diskriminace a rovného zacházení veřejní zadavatelé, kteří nakupují stavební práce, dodávky nebo služby prostřednictvím ústředního nákupního subjektu, považováni za vyhovující této směrnici.“

4.

Šestnáctý bod odůvodnění uvádí:

Aby byly vzaty v úvahu rozdíly existující v jednotlivých členských státech, měla by být členským státům dána možnost výběru, zda veřejní zadavatelé budou moci využít rámcové dohody, ústřední nákupní subjekty, dynamické nákupní systémy, elektronické dražby nebo soutěžní dialog, jak jsou definovány a upraveny touto směrnicí.“

5.

Článek 1 („Definice“) stanoví:

„[…]

9.   „Veřejnými zadavateli“ se rozumí stát, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním či více takovými orgány nebo jedním či více veřejnoprávními subjekty.

‚Veřejnoprávním subjektem‘ se rozumí jakýkoli subjekt:

Demonstrativní seznamy veřejnoprávních subjektů a kategorií těchto subjektů, které splňují kritéria uvedená v druhém pododstavci písm. a), b) a c), jsou uvedeny v příloze III. Členské státy pravidelně Komisi oznamují veškeré změny ve svých seznamech.

10.   ‚Ústřední nákupní subjekt‘ je veřejný zadavatel, který:

[…]“

6.

Článek 11 („Veřejné zakázky zadávané a rámcové dohody uzavírané ústředními nákupními subjekty“) stanoví:

„1.   Členské státy mohou stanovit, že veřejní zadavatelé mohou nakupovat stavební práce, dodávky nebo služby od nebo prostřednictvím ústředního nákupního subjektu.

2.   Má se za to, že veřejní zadavatelé, kteří nakupují stavební práce, dodávky nebo služby od nebo prostřednictvím ústředního nákupního subjektu v případech uvedených v čl. 1 odst. 10, jednají v souladu s touto směrnicí, pokud ji dodržuje ústřední nákupní subjekt.“

7.

Podle čl. 30 odst. 1:

„Ke koordinovanému výkonu určitých funkcí a poskytování určitých služeb mohou mezi sebou územní samosprávné celky uzavírat odpovídající dohody.“

8.

Článek 31 odst. 1 stanoví:

„Územní samosprávné celky mohou pro účely společné správy jedné nebo více služeb a pro společný výkon funkcí založit konsorcium podle pravidel stanovených pro zvláštní podniky uvedené v článku 114, pokud jsou slučitelná. Konsorcia se mohou účastnit jiné veřejné entity, pokud jsou k tomu oprávněny podle právních předpisů, kterým podléhají.“

9.

Článek 32 odst. 1 stanoví:

„Svazek obcí je územní samosprávný celek složený ze dvou nebo více obcí, obvykle sousedících, zaměřený na společný výkon funkcí a služeb“

10.

Článek 3 odst. 25 kvalifikuje jako veřejné zadavatele:

„Orgány státní správy; regionální nebo místní orgány; jiné neziskové veřejné orgány, veřejnoprávní subjekty; sdružení, svazky, konsorcia, bez ohledu na jejich název, které jsou tvořeny těmito subjekty.“

11.

Podle čl. 3 odst. 34 se ústředním nákupním subjektem rozumí:

„Veřejný zadavatel, který:

12.

Podle původního znění čl. 33 odst. 3a ( 5 ):

„Obce s populací nepřesahující 5000 obyvatel, které spadají pod území jednotlivých provincií, povinně svěřují jedinému ústřednímu nákupnímu subjektu nákup stavebních prací, dodávek nebo služeb v rámci svazků obcí uvedených v článku 32 konsolidovaného znění uvedeného v legislativním nařízení č. 267 ze dne 18. srpna 2000, pokud existují, anebo uzavřením odpovídající dohody o konsorciu mezi těmito obcemi a využitím příslušných útvarů.“

13.

Podle téhož čl. 33 odst. 3a ve znění změn (v roce 2014) ( 6 ):

„Obce, které nejsou správními centry provincie, postupují při nákupu stavebních prací, dodávek a služeb v rámci svazků obcí uvedených v článku 32 legislativního nařízení č. 267 ze dne 18. srpna 2000, pokud existují, anebo uzavřením odpovídající dohody o konsorciu mezi těmito obcemi a využitím jejich příslušných útvarů nebo útvarů provincie, anebo s pomocí centralizovaného útvaru nebo provincie podle zákona č. 56 ze dne 7. dubna 2014. Alternativně mohou tyto obce uskutečnit tyto nákupy prostřednictvím elektronických nákupních nástrojů spravovaných společností Consip S.p.A. nebo jiným referenčním přidruženým subjektem.“

14.

Asmel società consortile a r.l. (dále jen „Asmel s.c.a.r.l.“) je společností s ručením omezeným založenou dne 23. ledna 2013, na jejímž kapitálu se podílejí Consorcio Asmez (24 %) ( 7 ), soukromé sdružení Asmel (25 %) ( 8 ) a obec Caggiano (51 %).

15.

V průběhu let vykonávala Asmel s.c.a.r.l. činnost ústředního nákupního subjektu ve prospěch územních samosprávných celků ( 9 ).

16.

Vztah mezi společností Asmel s.c.a.r.l. a nespojenými obcemi spočíval v tom, že vedení těchto obcí přijala rozhodnutí o uzavření smlouvy, v nichž:

17.

V návaznosti na několik stížností provedl Autorità Nazionale Anticorruzione (Národní úřad pro boj proti korupci; dále jen „ANAC“) šetření, v jejichž důsledku zjistil, že Asmel s.c.a.r.l a Consorzio Asmez nedodržely organizační modely stanovené pro ústřední nákupní subjekty v CCP.

18.

Podle ANAC byla Asmel s.c.a.r.l. entitou soukromé povahy, přesněji společností soukromého práva, jež je sama tvořena dalšími sdruženími. Nemohla tedy být ústředním nákupním subjektem, protože italský právní řád vyžaduje veřejné formy jednání prostřednictvím veřejnoprávních entit nebo sdružení mezi územními samosprávnými celky, jako jsou svazky obcí a konsorcia obcí, které vznikly na základě dohod podle článku 30 TUEL. Rovněž upřesnil, že i v případě, že by bylo připuštěno využití soukromých subjektů, muselo by se jednat o interní entity, které vykonávají činnost omezenou na území zakládajících obcí, kdežto v projednávané věci nebyl splněn ani požadavek týkající se takovéto obdobné kontroly, ani územní vymezení vykonávané činnosti.

19.

ANAC konstatoval, že Asmel s.c.a.r.l. vykonává činnost nákupu majetku pro členské entity, ale že tyto se uvedeného ústředního nákupního subjektu účastnily pouze nepřímo. Vysvětlil, že územní samosprávné celky se nejprve připojily ke sdružení Asmel, a teprve následně prostřednictvím usnesení místní rady svěřily zadávací funkce společnosti Asmel s.c.a.r.l.

20.

ANAC rozhodnutím č. 32 ze dne 30. dubna 2015 vyloučil, že by společnost Asmel s.c.a.r.l. mohla být zařazena jako veřejnoprávní subjekt, vydal vůči ní zákaz vykonávat zprostředkovatelskou činnost v oblasti veřejných zakázek a prohlásil zadávací řízení, která tato společnost uskutečnila, za protiprávní.

21.

Asmel s.c.a.r.l. napadla rozhodnutí ANAC u Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie). Podle svého názoru, i když byla entitou podle obecných právních předpisů, měla právní subjektivitu, uspokojovala požadavky obecného zájmu, neměla průmyslovou nebo obchodní povahu, byla financována příslušnými územními samosprávnými celky a činnost vykonávala pod jejich dominantním vlivem. Z toho důvodu se považovala za veřejného zadavatele, který splňuje podmínky pro to, aby mohl být považován za „ústřední nákupní subjekt“.

22.

Soud rozhodující v prvním stupni zamítl žalobu společnosti Asmel s.c.a.r.l. rozsudkem č. 2339 ze dne 22. února 2016. S ohledem na způsob financování a kontrolu jejího řízení vyloučil, že by tato společnost byla veřejnoprávním subjektem. Konstatoval, že se tato společnost nepřizpůsobila organizačním modelům ústředních nákupních subjektů uloženým CCP, a uvedl, že rozsah jejích činností musí být omezen na území zakladatelských obcí.

23.

Asmel s.c.a.r.l. podala proti tomuto rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada), přičemž uvedla několik důvodů, z nichž dva tento justiční orgán považuje za důležité:

24.

Consiglio di Stato (Státní rada) poukazuje na to, že regionální nebo místní územně správní celky spadají mezi veřejné zadavatele uvedené v čl. 3 odst. 25 CCP. Kterákoli z těchto entit může v zásadě plnit funkci ústředního nákupního subjektu (článek 3 odst. 34 CCP). Malé obce však musí tak učinit prostřednictvím „přesného organizačního modelu“ (čl. 33 odst. 3a CCP), který se liší od modelu obecně stanoveného pro jiné správní celky.

25.

Podle tohoto „přesného modelu“ malé obce ( 11 ) mohou využít ústřední nákupní subjekty pouze v jedné z těchto dvou forem: a) svazky obcí uvedené v článku 32 TUEL a b) konsorcia mezi místními entitami uvedená v článku 31 TUEL ( 12 ).

26.

Podle názoru Consiglio di Stato (Státní rada) se uvedená povinnost malých obcí zdá být v rozporu s možností využít ústřední nákupní subjekty bez omezení forem spolupráce.

27.

Consiglio di Stato (Státní rada) rovněž odhaluje ve vnitrostátní právní úpravě další omezení, pokud jde o konsorcia obcí, jež vylučuje účast soukromých subjektů ( 13 ). Toto vyloučení by mohlo být v rozporu se zásadami, které jsou vlastní unijnímu právu, volného pohybu služeb a maximální otevřenosti hospodářské soutěži, jelikož omezuje poskytování služeb, které je kvalifikovatelné jako činnost podniku a z tohoto hlediska by mohlo být lépe vykonáváno v režimu volné hospodářské soutěže na vnitřním trhu, pouze taxativně vymezeným italským entitám veřejného práva.

28.

Kromě toho Consiglio di Stato (Státní rada) uvádí, že i když vnitrostátní právní úprava nedefinuje rozsah působnosti pro ústřední nákupní subjekty, stanovuje souvislost mezi územím obcí využívajících ústřední nákupní subjekt a rozsahem jeho působnosti. Rozsah působnosti je tedy omezen na území obcí zahrnutých do svazku obcí nebo tvořících konsorcium. Podle názoru Consiglio di Stato (Státní rada) je i toto vymezení v rozporu se zásadou volného pohybu služeb a zásadou maximální otevřenosti hospodářské soutěži, neboť vytváří výlučné oblasti působnosti ústředních nákupních subjektů.

29.

Za těchto okolností Consiglio di Stato (Státní rada) pokládá Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžné otázky:

„Brání unijní právo takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je čl. 33 odst. 3a legislativního nařízení č. 163 ze dne 12. dubna 2006, které omezuje autonomii obcí při využívání ústředního nákupního subjektu pouze na dva organizační modely, kterými jsou svazek obcí, pokud již existuje, anebo konsorcium obcí, které musí být založeno?“

A v každém případě, brání unijní právo, a zejména zásady volného pohybu služeb a maximální otevřenosti oblasti veřejných zakázek na služby hospodářské soutěži, takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je čl. 33 odst. 3a legislativního nařízení č. 163 ze dne 12. dubna 2006, které ve spojení s čl. 3 odst. 25 legislativního nařízení č. 163 ze dne 12. dubna 2006, pokud jde o organizační model konsorcií obcí, vylučuje možnost založit entity soukromého práva, jako je například konsorcium založené podle obecného práva, kterého se účastní rovněž entity soukromého práva?

A konečně, brání unijní právo, a zejména zásady volného pohybu služeb a maximální otevřenosti oblasti veřejných zakázek na služby hospodářské soutěži, takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je čl. 33 odst. 3a, které je-li vykládáno v tom smyslu, že umožňuje konsorciím obcí, která jsou ústředními nákupními subjekty, působit na území, které odpovídá celkovému území příslušných obcí, a tudíž maximálně na území provincie, omezuje rozsah činností výše uvedených ústředních nákupních subjektů?“

30.

Předkládací usnesení došlo kanceláři Soudního dvora dne 3. ledna 2019.

31.

Písemná vyjádření předložily Asmel s.c.a.r.l., italská vláda a Evropská komise, které se zúčastnily ústního jednání konaného dne 29. ledna 2020.

32.

Jak Komise, tak italská vláda vznášejí námitky k přípustnosti předběžných otázek.

33.

Podle italské vlády jsou tyto otázky jako celek nepřípustné, neboť jsou hypotetické. Tvrdí, že odpověď Soudního dvora, ať by byla jakákoliv, by neumožňovala vyhovět žalobě podané k předkládajícímu soudu, jelikož společnosti Asmel s.c.a.r.l. nebyla v důsledku zadávacího řízení svěřena žádná nákupní služba.

34.

Této námitce nelze vyhovět, jelikož je věcí předkládajícího soudu, aby posoudil nezbytnost položení předběžné otázky Soudnímu dvoru pro rozhodnutí sporu, který má předkládající soud rozhodnout, a pouze v případě, že by nepochybně byl prokázán opak (což neplatí v projednávaném případě), mohl by Soudní dvůr odmítnout na ni odpovědět.

35.

Tato námitka italské vlády se týká spíše podstaty sporu než přípustnosti samotného předložení předběžné otázky. Rozhodnout, na jaký druh ústředních nákupních subjektů, veřejných nebo se soukromou účastí, se mohou malé obce obrátit, není hypotetickým, ale skutečným problémem, jehož řešení vyžaduje, aby omezení stanovená italskými právními předpisy byla konfrontována s unijním právem.

36.

Komise zaprvé ujišťuje, že se zdá, že ustanovení použité ANAC, o jehož souladu s unijním právem má Consiglio di Stato (Státní rada) pochybnosti, bylo zrušeno, čímž by pro společnost Asmel s.c.a.r.l., zanikly eventuální škody, o nichž je řeč v předkládacím usnesení. Tato okolnost by mohla vést k tomu, že spor pozbyl předmětu.

37.

Zrušení, na které odkazuje Komise, se v roce 2016 týkalo znění čl. 33 odst. 3a CCP po jeho změně v roce 2014. Přísluší vnitrostátnímu soudu, aby ověřil dopad tohoto zrušení v řízení a quo, ale z hlediska, jímž se zde zabýváme, nelze hovořit o ztrátě předmětu žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, zejména pokud musí být spor rozhodnut v souladu s ustanovením platným v době rozhodné z hlediska skutkového stavu ( 14 ).

38.

Pokud jde o námitku nepřípustnosti, kterou Komise uvádí ve vztahu k třetí předběžné otázce, budu se jí zabývat při rozboru této otázky.

39.

Consiglio di Stato (Státní rada) se táže, zda je organizační model, který v případě malých místních územně správních celků dovoluje ( 15 ) využívat ústřední nákupní subjekty pouze ve dvou formách (svazky obcí a konsorcia obcí), v souladu s unijním právem.

40.

V předkládacím rozhodnutí se zmiňuje volný pohyb služeb (článek 56 SFEU) jako zásada, kterou italské právní předpisy údajně porušují, a zároveň jsou v něm výslovně uvedena ustanovení směrnice 2004/18 týkající se ústředních nákupních subjektů.

41.

Soudní dvůr ve své judikatuře v oblasti veřejných zakázek odkazuje na základní svobody SFEU, pokud se směrnice, která upravuje příslušnou oblast, nepoužije. V této věci byla směrnicí, která ratione temporis upravovala veřejné zakázky (a tedy i právní režim ústředních nákupních subjektů v unijním právu), směrnice 2004/18.

42.

Kromě toho samotné CCP v čl. 3 odst. 34 přebírá definici ústředního nákupního subjektu z článku 1 odst. 10 směrnice 2004/18, z čehož vyplývá, že uvedeným vnitrostátním předpisem se tato směrnice provádí do vnitrostátního práva.

43.

Proto souhlasím s názorem Komise, že na předběžné otázky je třeba odpovědět v rámci směrnice 2004/18.

44.

Konečně je nepodstatné, že v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není uvedena hodnota žádné veřejné zakázky napadené v původním řízení, aby se dalo určit, zda tato hodnota dosahuje prahové hodnoty pro použití směrnice 2004/18. Popis rozsahu činností společnosti Asmel s.c.a.r.l. umožňuje předpokládat, že tato hodnota překračuje minimální limit stanovený v článku 7 směrnice 2004/18 ( 16 ), přičemž žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká obecně právě uvedené činnosti.

45.

I když nakonec odpovím na všechny tři předběžné otázky společně, považuji za vhodnější zkoumat je samostatně, a to v pořadí, které navrhla Consiglio di Stato (Státní rada).

46.

Podle předkládajícího soudu článek 33 odst. 3a CCP „omezuje autonomii obcí při využívání ústředního nákupního subjektu pouze na dva organizační modely, kterými jsou svazek obcí, pokud již existuje, anebo konsorcium obcí, které musí být založeno“. Tento soud se (bez dalších podrobností) táže, zda je uvedené ustanovení v rozporu s unijním právem ( 17 ).

47.

Větší nebo menší rozsah nezávislosti územních celků v každém členském státě, o kterém hovoří předkládající soud, je něco, co musí vymezit ústavodárce nebo zákonodárce v těchto státech, přičemž unijní právo nestanoví v této souvislosti přesná pravidla.

48.

Proto se zaměřím na směrnici 2004/18, kterou byly do unijního práva zavedeny „ústřední nákupní subjekty“ jako vyjádření běžné praxe v některých členských státech zaměřené na to, aby veřejné orgány nakupovaly zboží nebo služby prostřednictvím tohoto centralizovaného systému ( 18 ).

49.

Ačkoli směrnice 2014/24/EU ( 19 ) se ratione temporis neuplatní, byla v ní zachována uvedená centralizovaná metoda zakázek, a to dokonce za kategoričtějších podmínek než v předchozí směrnici ( 20 ).

50.

Podle definice uvedené v článku 1 odst. 10 směrnice 2004/18 „ ‚ústřední nákupní subjekt‘ je veřejný zadavatel, který […] získává dodávky nebo služby určené veřejným zadavatelům nebo […] zadává veřejné zakázky nebo uzavírá rámcové dohody na stavební práce, dodávky nebo služby určené veřejným zadavatelům.“

51.

Podle článku 11 směrnice 2004/18 členské státy mohou stanovit, že veřejní zadavatelé „mohou nakupovat stavební práce, dodávky nebo služby od nebo prostřednictvím ústředního nákupního subjektu“ ( 21 ).

52.

Článek 1 odst. 9 směrnice 2004/18 vymezuje, které subjekty jsou zadavateli: „stát, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním nebo více takovými orgány či veřejnoprávními subjekty“.

53.

Nic v systematice směrnice 2004/18 nebrání tomu, aby součástí entity veřejného práva byly za přísných podmínek entity soukromého práva. Podle článku 1 odst. 9 druhého pododstavce směrnice 2004/18 postavení instituce, která se řídí veřejným právem, závisí na určitých faktorech, které souvisí jednak s jejím původem a právní subjektivitou ( 22 ) a jednak s její závislostí a kontrolou ze strany státních, regionálních nebo místních orgánů nebo jiných subjektů veřejného práva ( 23 ).

54.

Soukromá entita by tedy v zásadě mohla být součástí veřejnoprávní organizace, která je považována za veřejného zadavatele, pokud uvedená organizace splňuje podmínky, které jsem právě uvedl ( 24 ).

55.

Podle předkládacího rozhodnutí, jde-li o malé územně správní celky, tyto celky musí s cílem zřídit místní ústřední nákupní subjekty založit výlučně veřejnoprávní entity, jako jsou svazky obcí a konsorcia obcí. Tyto ústřední nákupní subjekty, které mohou malé místní územně správní celky využívat pro zakázky na stavební práce, zboží a služby, tedy nepřipouštějí účast soukromých entit.

56.

Přestože směrnice 2004/18 vyžaduje, aby ústřední nákupní subjekty byly veřejnými zadavateli, neukládá členským státům povinnost, aby každá instituce, která se řídí veřejným právem (se soukromou účastí nebo bez ní), která má postavení veřejného zadavatele, využívala ústřední nákupní subjekty.

57.

Směrnice 2004/18 přiznává členským státům v této oblasti širokou posuzovací pravomoc. Její bod 16 odůvodnění, „aby byly vzaty v úvahu rozdíly existující v jednotlivých členských státech“, zdůrazňuje, že by měla být „členským státům dána možnost výběru, zda veřejní zadavatelé budou moci využít […] ústřední nákupní subjekty […], jak jsou definovány a upraveny touto směrnicí“.

58.

Tento bod odůvodnění je z normativního hlediska konkretizován v čl. 11 odst. 1 směrnice 2004/18, který jsem zmínil výše. Podle tohoto ustanovení se členské státy mohou rozhodnout dovolit, aby jejich veřejní zadavatelé (v tomto případě územně správní celky) využívali ústřední nákupní subjekty.

59.

Podle mého názoru se tatáž možnost vztahuje i na výběr právní úpravy, která více odpovídá veřejným zájmům, jelikož směrnice 2004/18 nezavádí zvláštní pravidla týkající se připuštění soukromých entit do ústředních nákupních subjektů. Stačí tedy, aby vnitrostátní předpis nezkresloval podstatné znaky tohoto institutu a aby od těchto ústředních subjektů vyžadoval, aby při své činnosti dodržovaly ustanovení směrnice 2004/18 (čl. 11 odst. 2 in fine).

60.

Nedávný rozsudek Irgita ( 25 ) poskytuje určitá výkladová vodítka, která platí i pro tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Ačkoliv byl vydán v odlišném kontextu ( 26 ) – přesto však v rámci oblasti veřejných zakázek – a týkal se ustanovení (čl. 12 odst. 1 směrnice 2014/24), které nesouvisí s ústředními nákupními subjekty, zdůrazňuje se v něm, že uvedené ustanovení nemůže zbavit členské státy „svobody upřednostnit jeden způsob poskytování služeb, provádění stavebních prací nebo dodávek zboží na úkor jiných“ ( 27 ).

61.

Soudní dvůr v rozsudku Irgita:

62.

Na základě této svobody volby členských států se tedy domnívám, že směrnice 2004/18 nebrání tomu, aby se jeden z nich přiklonil k tomu, že pokud jeho malé místní územně správní celky chtějí využívat vlastní ústřední nákupní subjekt, musí použít výhradně veřejnoprávní organizace založené na spolupráci, jako jsou svazky obcí a konsorcia obcí.

63.

Připomínám, že členské státy jsou oprávněny zavést centralizované formy nebo metody veřejných zakázek (které mohou existovat na místní, regionální nebo provinční úrovni) v závislosti na vlastních zájmech a konkrétních okolnostech v daném okamžiku ( 32 ). Jak později potvrdil čl. 37 odst. 1 in fine směrnice 2014/24, mohou stejně tak „stanovit, že některé zakázky se zadávají prostřednictvím centrálních zadavatelů nebo jednoho či několika konkrétních centrálních zadavatelů“.

64.

Svazky obcí a konsorcia obcí jsou organizační modely místních územně správních celků, které mají – stejně jako ony – veřejnoprávní povahu. Není tedy zvláštní, že vnitrostátní zákon, který upravuje uvedené modely, zavedené ke společnému řízení služeb nebo společnému plnění veřejných úkolů, nepočítá s účastí soukromých entit nebo podniků v těchto modelech.

65.

Vnitrostátní zákonodárce si může vybrat buď decentralizovaný systém místních veřejných zakázek (ve kterém si každá obec samostatně obstarává zboží, práce nebo služby) nebo centralizovaný či sdružený systém (tedy způsob společných nákupů, které zajišťuje více obcí nebo ústřední nákupní subjekty, které obce využívají) ( 33 ).

66.

Co se týče tohoto druhého systému, zdůrazňuji, že směrnice 2004/18 poskytuje vnitrostátnímu zákonodárci svobodu při jeho úpravě. Součástí uvedené svobody je – i když to uvedená směrnice výslovně nestanoví (ale stanovuje to směrnice 2014/24) – pravomoc povinně ho uložit některým veřejným zadavatelům.

67.

Nic by nebránilo tomu, aby se stanovila účast soukromých entit v ústředních nákupních subjektech. Není mi však jasné, proč by směrnici 2004/18 nebo jinému právnímu předpisu Unie odporovalo, kdyby se veřejnoprávní organizační model, který je charakteristický pro svazky obcí a konsorcia obcí, přenesl na ústřední nákupní subjekty vzniklé v rámci uvedených svazků nebo konsorcií jako prostředek k obstarávání zboží, služeb nebo prací pro příslušné obce.

68.

Je sice pravda, že, jak Soudní dvůr rovněž zdůraznil v jiném podobném kontextu v rozsudku Irgita, svoboda vnitrostátního zákonodárce není neomezená a možnost, kterou si vybere, nesmí odporovat ustanovením a zásadám SFEU ani svobodám, které jsou v ní zakotveny ( 34 ).

69.

V této souvislosti Consiglio di Stato (Státní rada) pouze uvádí, že vzhledem k tomu, že „ústřední nákupní subjekty jsou podniky, které nabízejí služby obstarání zboží a prací pro veřejné zadavatele“ ( 35 ), omezení uložené italským zákonodárcem by mohlo porušovat svobodu poskytovat služby, která je uznána v článku 57 SFEU.

70.

Skutečnost, že ústřední nákupní subjekt lze v jeho vztazích s třetími osobami považovat za hospodářský subjekt ( 36 ), nestačí k odůvodnění závěru, že se automaticky použijí články 56 SFEU a 57 SFEU, pokud uvedený pojem nelze oddělit od pojmu veřejný zadavatel, které podle směrnice 2004/18 zahrnuje jen „státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávními subjekty“.

71.

Souhlasím tedy s italskou vládou, když tvrdí, že vnitrostátní zákonodárce může vyhradit postavení ústředních nákupních subjektů, které jsou trvale pověřené úkolem charakteristickým pro veřejné zadavatele, který plní jménem veřejné správy, osobám, které se řídí veřejným právem ( 37 ).

72.

Uvedené ústřední nákupní subjekty během platnosti směrnice 2004/18 by nekonkurovaly na neexistujícím trhu služeb ústředních nákupních subjektů soukromým entitám, které by poskytovaly tytéž služby veřejnoprávním entitám. Odlišnou otázkou je, že – pokud jde o čistě pomocné činnosti týkající se poskytování podpory nákupní činnosti veřejných zadavatelů – soukromé podniky nebo entity jim mohou nabízet za úplatu svou spolupráci (například v podobě poradenství).

73.

Situace se mohla změnit v důsledku směrnice 2014/24, jejíž článek 37 odst. 4 dovoluje „zadat veřejnou zakázku na služby spočívající v poskytování centralizovaných nákupních činností centrálnímu zadavateli“.

74.

Skutečnost, že takovou zakázku lze zadat bez ohledu na postupy stanovené touto směrnicí“, jak je výslovně uvedeno v témže ustanovení, lze vysvětlit tím, že má být zadána ústředním nákupním subjektům veřejnoprávní povahy (případně s omezenou soukromou účastí a pod veřejnou kontrolou). V jiném případě, tedy pokud by bylo možné zadat zakázku soukromé osobě, by bylo těžko pochopitelné, že uvedené osobě bude zakázka zadána, aniž se na ni předtím uplatnily postupy stanovené směrnicí 2014/24.

75.

Na základě těchto východisek se domnívám, že na projednávanou věc nelze přímo uplatnit články 56 SFEU a 57 SFEU. Nehledě na to, že všechny prvky sporu jsou omezeny na území Itálie, přičemž nejsou zřejmé přeshraniční souvislosti ( 38 ), rozhodující je, že výklad unijního práva, které je třeba považovat za přednostní (směrnice 2004/18), nevyžaduje, aby součástí ústředních nákupních subjektů založených malými místními územně správními celky nutně byly soukromé entity.

76.

Nemyslím si, že italský předpis, posuzovaný z hlediska práva hospodářské soutěže ( 39 ) v oblasti veřejných zakázek, porušuje toto právo jako takové. Soutěží, kterou se unijní právo v této oblasti usiluje chránit, je především hospodářská soutěž mezi hospodářskými subjekty, které nabízejí práce, zboží nebo služby veřejným zadavatelům. Pokud veřejní zadavatelé (v tomto případě ústřední nákupní subjekty vytvořené v rámci svazků obcí a konsorcií obcí) dodržují postupy podle směrnice 2004/18 při pořizování těchto dodávek, soutěž mezi uvedenými hospodářskými subjekty je zachována.

77.

Jinak řečeno, povinný přístup malých územně správních celků k vlastním ústředním nákupním subjektům (prostřednictvím svazků obcí a konsorcií obcí) neznamená uzavření konkurenčního trhu, na kterém dotčené hospodářské subjekty poskytují uvedeným veřejným správám zboží, práce nebo služby, které potřebují.

78.

Consiglio di Stato (Státní rada) se táže, zda unijnímu právu („zejména zásadám volného pohybu služeb a maximální otevřenosti oblasti veřejných zakázek“) brání vnitrostátní předpis, který „vylučuje možnost založit entity soukromého práva, jako je například konsorcium založené podle obecného práva, kterého se účastní rovněž entity soukromého práva“.

79.

Úvodem musím konstatovat, že druhá předběžná otázka se navzdory svému doslovnému znění netýká povinnosti konsorcií obcí obecně umožnit účast soukromým entitám. Předmětem otázky předkládajícího soudu, chápané v jejím kontextu, je spíše to, zda je zákaz uvedené účasti soukromého sektoru v ústředních nákupních subjektech vzniklých v uvedených konsorciích v souladu s unijním právem.

80.

Odpověď na uvedenou otázku, vyloženou v tomto smyslu, podle mého názoru vyplývá z poskytnuté odpovědi na první předběžnou otázku, a proto by nebylo nutné už nic dodat.

81.

Komise však tvrdí ( 40 ), že rozhodnutí ANAC, které tvoří základ sporu, překračuje rámec toho, co je vhodné, neboť absolutně zakazuje, aby Asmel s.c.a.r.l. vykonávala činnost „zastupujícího subjektu“ v jakékoli situaci, přičemž jí odpírá postavení veřejného zadavatele ( 41 ).

82.

Podle Komise je vnitrostátní předpis, který jako předpis dotčený v projednávané věci vylučuje entity s účastí soukromých subjektů založené v určité právní formě, slučitelný s unijním právem, pokud uvedené entity lze v souvislosti s jinými účely ( 42 ), než jaké jsou předmětem uvedeného předpisu, považovat za entity veřejného práva ve smyslu čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18.

83.

Na jednání Komise upravila své stanovisko: poté, co shledala, že s čl. 11 odst. 1 směrnice 2004/18 je slučitelný vnitrostátní předpis, jako je sporný předpis, který omezuje organizační modely ústředních nákupních subjektů, kterých mohou využívat menší územně správní celky, na dva, vysvětlila, že její námitka je omezena výlučně na jiné metody zadávání veřejných zakázek, které jsou odlišné od metod, které stanoví využití uvedených ústředních nákupních subjektů.

84.

Nemyslím si, že Soudní dvůr musí rozhodnout o této poznámce Komise, pokud je otázka předkládajícího soudu omezena na zvláštní účely svazků obcí a konsorcií obcí při vytváření stálých ústředních nákupních subjektů, a nikoli na jiné účely. Otázka, zda jsou místní územně správní celky oprávněny samy zadávat zakázky v necentralizovaném režimu veřejných zakázek, překračuje rámec této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.

85.

Consiglio di Stato (Státní rada) vychází z výkladu sporného vnitrostátního předpisu „v tom smyslu, že umožňuje obecním konsorciím, které jsou ústředními nákupními subjekty, působit na území odpovídajícím území přidružených obcí jako celku, a tedy maximálně na území provincie“.

86.

Na základě takového výkladu se předkládající soud táže, zda je uvedený vnitrostátní předpis v rozporu se zásadami volného pohybu služeb a maximální otevřenosti hospodářské soutěže v oblasti veřejných zakázek na služby.

87.

Jak italská vláda, tak Komise uvádějí určité námitky v souvislosti se způsobem, jakým je tato otázka položena:

88.

Podle mého názoru tato otázka není hypotetická. Problémem, který z ní vyplývá, nad rámec doslovné formulace použité v předkládacím usnesení, je, zda unijnímu právu (tedy výše uvedeným zásadám) odporuje omezení územní působnosti některých ústředních nákupních subjektů, konkrétně těch, které založily svazky obcí a konsorcia obcí.

89.

Je pravda, že uvedená otázka by měla úplný smysl při rozhodování potenciálního budoucího sporu souvisejícího se založením (veřejnoprávního) konsorcia obcí jako centrálního nákupního subjektu, což není přímým předmětem původního řízení. Pokud se toto řízení omezí na rozhodnutí ANAC o činnosti společnosti Asmel s.c.a.r.l. jako ústředního nákupního subjektu pro kteroukoli obec, která jako taková není územně omezena, mají námitky vznesené Komisí určitou váhu.

90.

Opět však musí mít přednost domněnka relevance předběžné otázky, jak ji klade předkládající soud. Pokud tento soud považuje za nutnou odpověď Soudního dvora na určitou právní otázku, která si podle jeho názoru vyžaduje výklad předpisu Unie, musí mu ji Soudní dvůr poskytnout, pokud není zcela zjevně zbytečná pro spor v původním řízení, což není tento případ.

91.

Pokud jde o zodpovězení merita otázky, ve směrnici 2004/18 jsem nenašel žádné ustanovení, které by ukládalo členským státům pravidla, která by musely dodržet při určování oblastí územního vlivu ústředních nákupních subjektů, které založily svazky obcí a konsorcia obcí.

92.

Kromě toho se domnívám, že pokud jsou ústřední nákupní subjekty, které územní celky založí, omezené na jejich území jako celek, je to v souladu s koncepcí těchto forem spolupráce mezi místními územně správními celky. Z pohledu obcí, které přijímají služby centrální nákupního subjektu, se účinky vztahu mezi tímto subjektem a uvedenými obcemi mohou projevit pouze na jejich územích.

93.

Možné potíže s potvrzením uvedených forem by mohly opět vyplynout z povinnosti dodržovat základní svobody zakotvené ve Smlouvách. Z důvodů, které jsem uvedl v souvislosti s první otázkou, se však domnívám, že článek 56 SFEU ani předpisy práva hospodářské soutěže nejsou porušeny. V každém případě ze znění předkládacího rozhodnutí jednoznačně nevyplývá, proč by některá z těchto svobod mohla být porušena.

94.

Chtěl bych dodat, že – pokud jde o poskytovatele, které obcím dodávají práce, zboží nebo služby prostřednictvím ústředních nákupních subjektů, které založili obce – nic nenasvědčuje tomu, že tyto práce, služby nebo zboží musí pocházet od podniků se sídlem na území odpovídajícím zúčastněným obcím. Jinak řečeno, není důvod se domnívat, že trh je uzavřen pro podniky se sídlem mimo uvedeného území, ať už jsou to italské podniky nebo podniky z jiného členského státu.

95.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl takto:

„Unijní právo a zvláště článek 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby nebrání vnitrostátnímu předpisu, na jehož základě – podle výkladu předkládajícího soudu – si malé místní územně správní celky musí obstarávat práce, zboží a služby prostřednictvím ústředních nákupních subjektů založených podle dvou konkrétních organizačních modelů, jako jsou svazky obcí a konsorcia obcí, jejichž oblast působnosti je omezena na území těchto obcí jako celek.“