–

za Orde van Vlaamse Balies a Ordre des barreaux francophones a germanophone F. Judem a N. Goethalsem, advocaten,

–

za belgickou vládu C. Pochet, L. Van den Broeck a M. Jacobs, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci se S. Ronsem, avocat, a T. Quintesem, advocaat,

–

za Evropskou komisi H. Tserepa-Lacombe, jakož i A. Nijenhuisem a F. Wilmanem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 201 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) (Úř. věst. 2009, L 335, s. 1).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Orde van Vlaamse Balies a Ordre des barreaux francophones et germanophone (dále jen „komory advokátů“) na straně jedné a Ministerraad (Rada ministrů, Belgie) na straně druhé, v němž se jedná o možnost pojistníka svobodně si vybrat v rámci smlouvy o pojištění právní ochrany svého zástupce pro mediační řízení.

3

Směrnice Rady 87/344/EHS ze dne 22. června 1987 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se pojištění právní ochrany (Úř. věst. 1987, L 185, p. 77; Zvl. vyd. 06/01, s. 187), která byla zrušena směrnicí 2009/138, v článku 4 stanovila:

„1.   Každá smlouva na pojištění právní ochrany musí výslovně uznávat, že

[…]

2.   Advokátem se rozumí jakákoli osoba oprávněná vykonávat svou profesní činnost pod jedním z názvů uvedených ve směrnici Rady 77/249/EHS ze dne 22. března 1977 o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů [Úř. věst. 1977, L 78, s. 17; Zvl. vyd. 06/01, s. 52].“

4

Bod 16 odůvodnění směrnice 2009/138 zní takto:

„Hlavním cílem úpravy v oblasti pojištění a zajištění a dohledu nad touto oblastí, je přiměřená ochrana pojistníků a oprávněných osob. Pojem oprávněná osoba má zahrnout všechny fyzické a právnické osoby, které mohou podle pojistné smlouvy uplatňovat nárok. V potaz by měly být brány i další cíle úpravy v oblasti pojištění a zajištění a dohledu nad touto oblastí, jakými jsou finanční stabilita a spravedlivé stabilní trhy, ovšem neměly by ohrožovat hlavní cíl.“

5

Hlava II této směrnice, nadepsaná „Zvláštní ustanovení o pojištění a zajištění“, obsahuje kapitolu II upravující „Zvláštní ustanovení o neživotním pojištění“, jejíž oddíl 4, nadepsaný „Pojištění právní ochrany“, obsahuje články 198 až 205.

6

Článek 198 uvedené směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti tohoto oddílu“, v odstavci 1 stanoví:

„Tento oddíl se vztahuje na pojištění právní ochrany uvedené v odvětví 17 v části A přílohy I, v jehož rámci se pojišťovna zaváže nést po zaplacení pojistného výlohy spojené s právním řízením a poskytovat další služby přímo spojené s tímto pojištěním, zejména pokud jde o:

[…]

7

Článek 201 směrnice 2009/138, nadepsaný „Svobodný výběr advokáta“, stanoví:

„1.   Každá smlouva o pojištění právní ochrany musí výslovně obsahovat tato ustanovení:

[…]

2.   Pro účely tohoto oddílu se „advokátem“ rozumí jakákoli osoba oprávněná vykonávat svou profesní činnost pod jedním z názvů uvedených ve [směrnici 77/249].“

8

Článek 156 loi relative aux assurances, du 4 avril 2014, (zákon o pojištění ze dne 4. dubna 2014) (Belgisch Staatsblad ze dne 30. dubna 2014, s. 35487) zněl následovně:

„Každá smlouva o pojištění právní ochrany musí výslovně obsahovat alespoň toto ustanovení:

[…]“

9

Článek 2 loi modifiant la loi du 4 avril 2014 relative aux assurances et visant à garantir le libre choix d’un avocat ou de toute autre personne ayant les qualifications requises par la loi applicable à la procédure pour défendre ses intérêts dans toute phase judiciaire, dans le cadre d’un contrat d’assurance de la protection juridique, du 9 avril 2017 [zákon ze dne 9. dubna 2017, kterým se mění zákon ze dne 4. dubna 2014 o pojištění, jehož cílem je zaručit svobodný výběr advokáta nebo jiné osoby, která má podle práva použitelného na řízení požadovanou kvalifikaci k obhajování zájmů zastoupeného ve všech fázích soudního řízení v rámci smlouvy o pojištění právní ochrany (Belgisch Staatsblad ze dne 25. dubna 2017, s. 53207, dále jen „zákon ze dne 9. dubna 2017“)], stanoví:

„Bod 1° v článku 156 zákona ze dne 4. dubna 2014 o pojištění se nahrazuje následujícím zněním:

10

Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že code judiciaire belge, tel que modifié en dernier lieu par la loi portant dispositions diverses en matière de droit civil et des dispositions en vue de promouvoir des formes alternatives de résolution des litiges, du 18 juin 2018 [belgický soudní řád, naposledy pozměněný zákonem upravujícím různá ustanovení v občanskoprávní oblasti a ustanovení, která mají podpořit alternativní způsoby řešení sporů, ze dne 18. června 2018 (Belgisch Staatsblad ze dne 2. července 2018, s. 53455, dále jen „soudní řád“)], upravuje dvě formy mediace, a sice mimosoudní mediaci upravenou v článcích 1730 až 1733 tohoto soudního řádu a mediaci soudní podle článků 1734 až 1737 uvedeného zákona.

11

Mimosoudní mediaci může navrhnout kterákoliv strana ostatním stranám před zahájením soudního řízení, v jeho průběhu nebo po jeho skončení. Strany určí mediátora dohodou nebo tímto určením pověří třetí osobu. Dospějí-li strany k mediační dohodě, musí mít tato dohoda písemnou formu a musí být opatřena datem a podpisy stran a mediátora. Pokud je mediátor, který vedl mediaci, zapsán u Federální komise pro mediaci, mohou strany nebo některá z nich předložit mediační dohodu ke schválení příslušnému soudu. Soud může schválení dohody odmítnout pouze tehdy, pokud odporuje veřejnému pořádku nebo pokud dohoda, k níž se dospělo na základě rodinné mediace, odporuje zájmu nezletilých dětí. Usnesení o schválení má účinky rozsudku, takže schválená dohoda je vykonatelná.

12

Pokud jde o soudní mediaci, ta spočívá v tom, že soud, kterému byl spor předložen, může na základě společné žádosti účastníků řízení nebo z vlastního podnětu, avšak s jejich souhlasem, nařídit mediaci, dokud nebyla věc projednána. Řízení před soudem v průběhu mediace i nadále probíhá a soud může kdykoliv přijmout jakékoliv opatření, které považuje za nezbytné. Na žádost mediátora nebo některého z účastníků řízení může rovněž mediaci ukončit. Pokud mediace vedla k uzavření mediační dohody, byť jen v částečném rozsahu, účastníci řízení nebo některý z nich mohou požádat soud o její schválení, přičemž soud může schválení dohody odmítnout pouze tehdy, když odporuje veřejnému pořádku nebo když dohoda, k níž se dospělo na základě rodinné mediace, odporuje zájmu nezletilých dětí. Pokud mediace nevedla k uzavření mediační dohody v plném rozsahu, v řízení se pokračuje.

13

Komory advokátů podaly u Grondwettelijk Hof (Ústavní soud, Belgie) žalobu na zrušení zákona ze dne 9. dubna 2017. Na podporu této žaloby předkládají zejména žalobní důvod vycházející z porušení některých ustanovení belgické ústavy ve spojení s článkem 201 směrnice 2009/138.

14

Komory advokátů zejména tvrdí, že uvedený zákon není v souladu s tímto článkem 201, jelikož v rámci smlouvy o pojištění právní ochrany v podstatě neupravuje právo pojistníka na svobodný výběr advokáta pro mediační řízení. Komory advokátů mají totiž za to, že pojistníkovi musí být toto právo přiznáno, jelikož toto řízení spadá pod pojem „soudní řízení“ ve smyslu uvedeného článku 201.

15

Předkládající soud připomíná, že před nabytím účinnosti zákona ze dne 9. dubna 2017 musela každá smlouva o pojištění právní ochrany stanovit možnost pojistníka zvolit si advokáta nebo jinou kvalifikovanou osobu, „pokud [bylo třeba] zahájit soudní nebo správní řízení“. Uvedený zákon sice tuto svobodu volby rozšířil na rozhodčí řízení, avšak vyloučil ji v případě mediačního řízení, a to s odůvodněním, že zaprvé přítomnost poradce nemůže být mediaci nikterak nápomocna a zadruhé se mediace nutně neopírá o právní argumentaci.

16

Předkládající soud uvádí, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pojem „soudní řízení“ ve smyslu článku 201 směrnice 2009/138 musí být vykládán široce, aby byly chráněny zájmy pojistníků tím, že jim bude přiznáno obecné a autonomní právo na svobodný výběr právního zástupce v mezích stanovených tímto článkem.

17

Tato judikatura však podle názoru uvedeného soudu neumožňuje s jistotou určit, zda se toto právo vztahuje rovněž na takové mediační řízení, jako je mediační řízení dotčené v původním řízení. Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že mediační řízení podle belgického práva má rysy, které se podobají jak rysům smírného řešení sporu, tak rysům soudního řízení. Konkrétně, stejně jako v případě smírného řízení je cílem mediačního řízení uzavření mediační dohody mezi stranami sporu. Na straně druhé je mediační řízení podobné soudnímu řízení, jelikož zpravidla navazuje na smírnou dohodu, je upraveno v soudním řádu a může vést k mediační dohodě uzavřené pod vedením zapsaného mediátora, která může být schválena příslušným soudem usnesením o schválení, které má účinky rozsudku.

18

Za těchto podmínek se Grondwettelijk Hof (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Je nutno vykládat pojem ‚soudní řízení‘ uvedený v čl. 201 odst. 1 písm. a) [směrnice 2009/138] v tom smyslu, že zahrnuje i mimosoudní a soudní mediační řízení upravená v článcích 1723/1 až 1737 [soudního řádu]?“

19

Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 201 odst. 1 písm. a) směrnice 2009/138 vykládán v tom smyslu, že pojem „soudní řízení“ uvedený v tomto ustanovení zahrnuje soudní nebo mimosoudní mediační řízení, do něhož je nebo může být zapojen soud, ať již při zahájení tohoto řízení nebo po jeho skončení.

20

Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba připomenout, že podle tohoto čl. 201 odst. 1 písm. a) každá smlouva o pojištění právní ochrany výslovně stanoví, že je-li třeba obrátit se na advokáta nebo na jinou osobu, která má podle vnitrostátního práva vhodnou kvalifikaci k obhajování a zastupování pojištěné osoby nebo k hájení jejích zájmů při jakémkoli soudním nebo správním řízení, musí mít pojištěná osoba možnost si takového advokáta nebo jinou osobu svobodně vybrat.

21

Vzhledem k tomu, že toto ustanovení v podstatě přebírá čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 87/344, je judikatura týkající se posledně uvedeného ustanovení relevantní pro výklad uvedeného čl. 201 odst. 1 písm. a).

22

Soudní dvůr měl již přitom příležitost nejprve upřesnit, že čl. 4 odst. 1 směrnice 87/344, jenž se týká svobodného výběru zástupce, má obecný dosah a je závazný (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. září 2009, Eschig, C‑199/08, EU:C:2009:538, bod 47; ze dne 26. května 2011, Stark, C‑293/10, EU:C:2011:355, bod 29, a ze dne 7. listopadu 2013, Sneller, C‑442/12, EU:C:2013:717, bod 25).

23

Dále rozhodl, že ze samotného znění čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 87/344 vyplývá, že pojem „správní řízení“ je třeba chápat v protikladu k pojmu „soudní řízení“ (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. dubna 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, bod 19 a ze dne 7. dubna 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, bod 17). Kromě toho nelze výklad pojmů „správní řízení“ nebo „soudní řízení“ omezit tím, že bude rozlišováno mezi přípravnou fází a rozhodovací fází soudního nebo správního řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. dubna 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, bod 21, a ze dne 7. dubna 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, bod 19).

24

Článek 4 odst. 1 písm. a) směrnice 87/344 ani čl. 201 odst. 1 písm. a) směrnice 2009/138 však pojem „soudní řízení“ nedefinují.

25

Za těchto podmínek podle ustálené judikatury platí, že při výkladu ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudky ze dne 7. dubna 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, bod 22 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 7. dubna 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, bod 20).

26

Zaprvé je třeba připomenout, jak vyplývá z bodu 16 odůvodnění směrnice 2009/138, že cílem sledovaným touto směrnicí, a zvláště článkem 201 týkajícím se svobodného výběru advokáta nebo zástupce, je přiměřená ochrana zájmů pojištěných osob. Obecný dosah a závazná hodnota, které jsou přiznány právu na výběr advokáta nebo zástupce, tedy brání restriktivnímu výkladu čl. 201 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. dubna 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, bod 23, a ze dne 7. dubna 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, bod 21).

27

Pokud jde tedy o pojem „správní řízení“ ve smyslu tohoto ustanovení, Soudní dvůr judikoval, že tento pojem zahrnuje mimo jiné řízení, v němž veřejný orgán povoluje zaměstnavateli, aby propustil zaměstnance, který je osobou pojištěnou na krytí výloh právní ochrany, jakož i fázi stížnosti u veřejného orgánu, v průběhu níž tento orgán vydá rozhodnutí, proti kterému lze podat opravné prostředky k soudu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. dubna 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, bod 28, a ze dne 7. dubna 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, bod 26).

28

V této souvislosti Soudní dvůr zdůraznil, že výklad pojmu „správní řízení“, který je omezen pouze na soudní řízení ve správní oblasti, a sice na řízení, která probíhají u soudu ve vlastním slova smyslu, by vyprázdnil výraz „správní řízení“, který výslovně používá normotvůrce Evropské unie (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. dubna 2016, Massar, C‑460/14, EU:C:2016:216, bod 20, a ze dne 7. dubna 2016, AK, C‑5/15, EU:C:2016:218, bod 18).

29

Jak uvádí generální advokát v bodě 81 svého stanoviska, výraz „řízení“ se tedy nevztahuje pouze na fázi řízení o opravném prostředku u soudu ve vlastním slova smyslu, ale i na fázi, která jí předchází a která může vyústit ve fázi řízení před soudem.

30

Pokud jde o pojem „soudní řízení“ ve smyslu článku 201 směrnice 2009/138, je třeba jej vykládat stejně široce jako pojem „správní řízení“, jelikož by bylo navíc nekonzistentní vykládat oba tyto pojmy odlišně z hlediska práva na výběr svého advokáta nebo zástupce.

31

Z toho vyplývá, že pojem „soudní řízení“ nemůže být omezen na řízení jiné než správní povahy, která probíhají před soudem ve vlastním slova smyslu, ani tím, že bude rozlišováno mezi přípravnou fází a rozhodovací fází takového řízení. Je tedy třeba konstatovat, že každá fáze, a to i předběžná, která může vyústit v řízení před soudem, musí spadat pod pojem „soudní řízení“ ve smyslu článku 201 směrnice 2009/138.

32

Pokud jde v projednávané věci o soudní mediaci, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že tuto mediaci nařizuje nutně soud, u něhož byla podána žaloba, a že představuje fázi soudního řízení zahájeného před soudem ve vlastním slova smyslu, který je zásadně vázán dohodou o mediaci, které případně dosáhli účastníci řízení.

33

Závěr, že tato mediace nepředstavuje pro účely článku 201 směrnice 2009/138 „soudní řízení“ ve smyslu tohoto článku, by za těchto podmínek zbavil pojištěnou osobu pouze pro tuto fázi práva na výběr svého advokáta nebo zástupce. Nelze přitom zpochybnit, že pojištěná osoba potřebuje právní ochranu ve fázi, která poté, co byla zahájena, představuje nedílnou součást řízení před soudem, který ji nařídil. Takový výklad je ostatně v souladu s cílem směrnice 2009/138 připomenutým v bodě 26 tohoto rozsudku, jímž je zajištění přiměřené ochrany pojištěných osob, jelikož jim umožňuje nadále využívat pomoci téhož zástupce ve vlastní soudní fázi řízení.

34

Stejně tak nelze z pojmu „soudní řízení“ ve smyslu článku 201 směrnice 2009/138 vyloučit mimosoudní mediační řízení na základě okolnosti, že k němu nedochází před soudem.

35

Takové mediační řízení může totiž vést k dohodě mezi dotčenými stranami, která může být na návrh i jen jedné z nich schválena soudem. Kromě toho je tento soud v rámci schvalování této dohody vázán jejím obsahem, jak jej strany vymezily při mediaci, mimo případy, kdy je tato dohoda v rozporu s veřejným pořádkem nebo případně se zájmem nezletilých dětí.

36

Z toho vyplývá, že dohoda, které strany dosáhnou, ať již výsledkem soudní, nebo mimosoudní mediace, má za následek, že váže příslušný soud, který ji schvaluje, a má poté, co se stane vykonatelnou, stejné účinky jako rozsudek.

37

Za těchto podmínek se zdá, že úloha advokáta nebo zástupce je dokonce ještě důležitější v rámci mediace než v případě takové stížnosti podané ke správnímu orgánu, jako je stížnost uvedená v bodě 27 tohoto rozsudku, jejíž výsledek není závazný pro případné pozdější správní řízení ani správní soud.

38

V rámci řízení, které může s konečnou platností určit právní postavení pojistníka, aniž má skutečnou možnost toto postavení změnit prostřednictvím soudní žaloby, potřebuje pojistník právní ochranu, a s ohledem na účinky schválení dohody vyplývající z mediace budou zájmy pojistníka, který mediace využil, lépe chráněny, pokud může využít práva na svobodný výběr zástupce stanoveného v článku 201 směrnice 2009/138, podobně jako pojistník, který by se obrátil přímo na soud.

39

Zadruhé, pokud jde o kontext tohoto článku 201, je třeba uvést, že působnost oddílu 4 kapitoly II hlavy II směrnice 2009/138, který se týká pojištění právní ochrany, je vymezena v článku 198 této směrnice obzvláště široce, neboť podle tohoto ustanovení se uvedený oddíl vztahuje na pojištění právní ochrany, v jehož rámci se pojišťovna zaváže nést po zaplacení pojistného výlohy spojené soudním řízením a poskytovat další služby přímo spojené s tímto pojištěním, zejména pokud jde o obhajování nebo zastupování pojištěného v občanském, trestním, správním nebo jiném řízení nebo v souvislosti s jakýmikoli nároky vznesenými na jeho osobu.

40

Taková definice působnosti tohoto oddílu potvrzuje široké pojetí práv pojištěných osob, která uvedený oddíl zakotvuje, mezi něž patří zejména právo zvolit si svého zástupce podle článku 201 směrnice 2009/138.

41

Kromě toho podporuje využívání mediačních řízení samotné unijní právo, ať již, jak uvádějí komory advokátů, prostřednictvím směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/52/ES ze dne 21. května 2008 o některých aspektech mediace v občanských a obchodních věcech (Úř. věst. 2008, L 136, s. 3), nebo na základě primárního práva, a zejména čl. 81 odst. 2 písm. g) SFEU, podle kterého má unijní normotvůrce přijmout opatření k zajištění „rozvíjení alternativních metod urovnávání sporů“. Bylo by tedy nekonzistentní, kdyby unijní právo využívání takových metod podporovalo a současně omezovalo práva jednotlivců, kteří se rozhodnou těchto metod využít.

42

S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 201 odst. 1 písm. a) směrnice 2009/138 musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „soudní řízení“ uvedený v tomto ustanovení zahrnuje soudní nebo mimosoudní mediační řízení, do něhož je nebo může být zapojen soud, ať již při zahájení tohoto řízení, nebo po jeho ukončení.

43

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Článek 201 odst. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/138/ES ze dne 25. listopadu 2009 o přístupu k pojišťovací a zajišťovací činnosti a jejím výkonu (Solventnost II) musí být vykládán v tom smyslu, že pojem „soudní řízení“ uvedený v tomto ustanovení zahrnuje soudní nebo mimosoudní mediační řízení, do něhož je nebo může být zapojen soud, ať již při zahájení tohoto řízení, nebo po jeho ukončení.