–

za Terre wallonne ASBL A. Lebrunem, avocat,

–

za Région wallone P. C. Moërynckem, avocat,

–

za belgickou vládu M. Jacobs a C. Pochet, jakož i P. Cottinem, jako zmocněnci, ve spolupráci s P. Moërynckem, G. Shaiko a J. Bouckaert, avocats,

–

za českou vládu M. Smolkem, J. Vláčilem a L. Dvořákovou, jako zmocněnci,

–

[Ve znění oprav provedených usnesením ze dne 4. září 2019] za Irsko M. Browne a G. Hodge, jakož i A. Joycem, jako zmocněnci, ve spolupráci s C. Tolandem a G. Simonsem, SC, a M. Gray, BL,

–

za Evropskou komisi C. Hermesem, M. Noll-Ehlersem a F. Thiranem, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 2 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. 2001, L 197, s. 30; Zvl. vyd. 15/06, s. 157, dále jen „směrnice SEA“).

2

Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi neziskovým spolkem Terre Wallone a Région wallone ASBL (Valonský region) ve věci platnosti vládní vyhlášky tohoto regionu ze dne 1. prosince 2016, kterou se stanoví cíle ochrany pro síť Natura 2000 (Moniteur belge ze dne 22. prosince 2016, s. 88148, dále jen „vyhláška ze dne 1. prosince 2016“).

3

Bod 4 odůvodnění směrnice SEA stanoví:

„Posuzování vlivů na životní prostředí je důležitým nástrojem pro zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí některých plánů a programů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí v členských státech, protože zajišťuje, aby tyto vlivy vyplývající z provádění plánů a programů byly vzaty v úvahu během jejich přípravy a před jejich přijetím.“

4

Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Cíle“, stanoví:

„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“

5

Článek 2 uvedené směrnice zní následovně:

„Pro účely této směrnice se:

[…]“

6

Článek 3 směrnice SEA, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:

„1.   Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.

2.   S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,

[…]

4.   Členské státy určí, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2, které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí.

5.   Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.

[…]“

7

V článku 6 odst. 3 směrnice 92/43 (dále jen „směrnice o přírodních stanovištích“) se stanoví:

„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“

8

La loi du 12 juillet 1973, sur la conservation de la nature [zákon ze dne 12. července 1973 o ochraně přírody (Moniteru belge ze dne 11. září 1973, s. 10306)], naposledy změněný nařízením ze dne 22. prosince 2010 (Moniteur belge ze dne 13. ledna 2011, s. 1257) (dále jen „zákon ze dne 12. července 1973“), v článku 25a stanoví:

„Odstavec 1.   Vláda na úrovni Valonského regionu stanoví cíle ochrany pro každý typ přírodního stanoviště a pro každý druh, pro které musí být vyhlášeny lokality.

Cíle ochrany jsou stanoveny na základě stavu ochrany typů přírodních stanovišť a druhů, pro které musí být vyhlášeny lokality, na úrovni Valonského regionu a jejich účelem je zachování typů přírodních stanovišť a druhů, pro které musí být vyhlášeny lokality, ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě obnova tohoto stavu.

Tyto cíle ochrany mají orientační povahu.

Odstavec 2.   Na základě cílů ochrany uvedených v odstavci 1 vláda stanoví cíle ochrany platné na úrovni lokalit Natura 2000.

Tyto cíle ochrany mají normativní povahu. Musí být vykládány s ohledem na údaje uvedené v čl. 26 odst. 1 druhém pododstavci bodech 2 a 3.“

9

Směrnice SEA byla do valonského práva provedena článkem D. 52 a následujícími články knihy I code de l’environnement [zákoník životního prostředí (Moniteur belge ze dne 9. července 2004, s. 54654)]. Tato ustanovení nestanoví, že cíle ochrany přijaté podle článku 25a zákona ze dne 12. července 1973 musí podléhat jako „plány a programy“ posouzení vlivů na životní prostředí.

10

Podle šestého až devátého, sedmnáctého a osmnáctého bodu odůvodnění vyhlášky ze dne 1. prosince 2016:

„Vzhledem k tomu, že k provedení systému ochrany lokalit Natura 2000 je nezbytné stanovit na úrovni Valonského regionu a na úrovni lokalit cíle ochrany jakožto referenční pravidla pro rozhodování v rámci přijímání plánů a vydávání povolení, případně pro aktivní péči o lokality;

[…] že cíle ochrany jsou stanoveny za účelem zachování typů přírodních stanovišť a druhů, pro které musí být vyhlášeny lokality, ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě za účelem obnovy tohoto stavu;

[…] že v souladu s články 1a, 21a a s čl. 25a odst. 1 prvním pododstavcem zákona [ze dne 12. července 1973] musí být cíle ochrany na úrovni celého území Valonska (a nikoli výlučně pro síť Natura 2000) stanoveny tak, aby existoval celkový přehled o tom, co je třeba zachovat nebo popřípadě obnovit ve Valonském regionu za účelem zachování stanovišť a druhů, pro které byla vytvořena síť Natura 2000, ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo za účelem obnovy tohoto stavu; a vzhledem k tomu, že tyto cíle mají orientační povahu;

[…] že cíle ochrany na úrovni lokalit musí být stanoveny na základě cílů ochrany stanovených na úrovni celého území Valonska; a vzhledem k tomu, že tyto cíle mají normativní povahu;

[…]

že se tyto cíle na určitou lokalitu Natura 2000 vztahují pouze tehdy, pokud je tato lokalita vyhlášena pro tento druh nebo stanoviště; vzhledem k tomu, že přezkum souladu projektu s těmito cíli ochrany se provede individuálně v závislosti na spravované jednotce, která může být zasažena, a na výsledcích odpovídajícího posouzení, bylo-li provedeno;

[…]

že cíle ochrany lokality představují na úrovni lokality referenční rámec, který je třeba dodržovat, ledaže příslušné orgány udělí výjimku, zejména za účelem vydání povolení, ať již spadají do rozsahu zákona ze dne 12. července 1973 o ochraně přírody či jiných právních předpisů.“

11

V souladu s článkem 2 vyhlášky ze dne 1. prosince 2016 definuje její příloha „kvantitativní a kvalitativní cíle ochrany platné na úrovni Valonského regionu“.

12

Dne 8. listopadu 2012 předložil ministr životního prostředí valonské vládě ke schválení návrh vyhlášky, kterou se stanoví cíle ochrany pro síť Natura 2000. Od 10. prosince 2012 do 8. února 2013 proběhlo veřejné projednání ve 218 obcích, které jsou dotčeny touto sítí.

13

V říjnu a listopadu 2016 byl valonské vládě předložen druhý a třetí návrh vyhlášky.

14

Dne 1. prosince 2016 přijala tato vláda napadenou vyhlášku.

15

Žalobou podanou dne 9. února 2017 se Terre wallone domáhal zrušení této vyhlášky před Conseil d’État (Státní rada).

16

Na podporu své žaloby tento spolek především uváděl, že ustanovení vyhlášky ze dne 1. prosince 2016 spadají pod pojem „plány a programy“ ve smyslu směrnice o přírodních stanovištích nebo směrnice SEA. Podle jeho názoru se tento pojem vztahuje nejen na plány a programy, které mohou mít nepříznivý vliv na životní prostředí, ale také na ty, které mohou mít vliv příznivý. Má kromě toho za to, že veřejné projednání se mělo konat na celém území Valonského regionu, a nikoli pouze v obcích dotčených sítí Natura 2000.

17

Vláda Valonského regionu v reakci na to zaprvé tvrdí, že vyhláška ze dne 1. prosince 2016„přímo souvisí s péčí o lokalitu nebo je pro péči o ní nezbytná“, takže nespadá mezi situace uvedené v čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Zadruhé vzhledem k tomu, že je tato vyhláška vyňata z povinnosti odpovídajícího posouzení ve smyslu této směrnice, je rovněž osvobozena od posouzení vlivů ve smyslu směrnice SEA, jejíž čl. 3 odst. 2 písm. b) odkazuje na články 6 a 7 směrnice o přírodních stanovištích. Tato vláda dodává, že uvedená vyhláška nepředstavuje plán ani program ve smyslu směrnice SEA a je v každém případě vyloučena z oblasti působnosti této směrnice podle jejího článku 3.

18

Předkládající soud se táže, zda vyhláška ze dne 1. prosince 2016 spadá do oblasti působnosti směrnice SEA, a v případě kladné odpovědi, zda směrnice o přírodních stanovištích má či nemá za následek vyloučení povinnosti provést předchozí posouzení jejích vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice SEA.

19

Podle tohoto soudu, pokud vyhláška ze dne 1. prosince 2016 nespadá do oblasti působnosti čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA, může přesto takový akt představovat plán nebo program ve smyslu buď čl. 3 odst. 2 písm. a), nebo čl. 3 odst. 4 směrnice SEA.

20

Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

21

Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 3 odst. 2 a 4 směrnice SEA musí být vykládán v tom smyslu, že taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou orgán členského státu stanoví na regionální úrovni pro svou síť Natura 2000 cíle ochrany, patří mezi „plány a programy“, u nichž je povinné provést posouzení vlivů na životní prostředí.

22

Úvodem je třeba nejprve připomenout, že jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění směrnice SEA, posuzování vlivů na životní prostředí je důležitým nástrojem pro zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí některých plánů a programů.

23

A dále, podle článku 1 této směrnice je jejím cílem zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s uvedenou směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.

24

Konečně, s ohledem na účel směrnice SEA, kterým je zajistit takto vysokou úroveň ochrany životního prostředí, musí být ustanovení vymezující její oblast působnosti, a zejména ustanovení definující opatření, která jsou zamýšlena touto směrnicí, vykládána široce (rozsudek ze dne 27. října 2016, D’Oultremont a další, C‑290/15, EU:C:2016:816, bod 40, jakož i citovaná judikatura).

25

Na položené otázky je třeba odpovědět s ohledem na tyto úvahy.

26

Nejprve je třeba odmítnout argumentaci, podle níž ustanovení čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA a čl. 6 odst. 3 první věta směrnice o přírodních stanovištích každopádně vylučují povinnost posuzovat vlivy na životní prostředí v takovém případě, jako je případ dotčený v původním řízení.

27

V tomto ohledu jednak belgická vláda a Irsko tvrdí, že jelikož vyhláška ze dne 1. prosince 2016 stanoví cíle ochrany, má pouze pozitivní účinky, takže nevyžaduje posouzení jejích dopadů na životní prostředí.

28

Je však třeba připomenout, že pokud jde o směrnici 85/337, Soudní dvůr již rozhodl, že okolnost, že by záměry měly přinést příznivé účinky na životní prostředí, není, v rámci posuzování nutnosti podrobit uvedené záměry posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí, významná (rozsudek ze dne 25. července 2008, Ecologistas en Acción-CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, bod 41).

29

Dále podle belgické vlády a Irska čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA a výjimka, která se použije pro opatření pro péči o lokality podle čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, omezují strategické posuzování prováděné na základě směrnice SEA v souvislosti s lokalitami Natura 2000 na posouzení plánů a projektů, které podléhají rovněž posouzení vlivů na lokality podle směrnice o přírodních stanovištích. Podle této analýzy není pro opatření péče o tyto lokality nikdy posouzení vlivů na životní prostředí vyžadováno.

30

V projednávaném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že vyhláška ze dne 1. prosince 2016 přímo souvisí s péčí o všechny lokality Valonského regionu. Za těchto podmínek se nevztahuje na konkrétní lokalitu ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích, a proto nevyžaduje ani posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA.

31

Nicméně okolnost, že takovému aktu, jako je akt dotčený v původním řízení, nemusí nutně předcházet posouzení vlivů na životní prostředí na základě čl. 6 odst. 3 směrnice o přírodních stanovištích ve spojení s čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA neznamená, že je zproštěn všech povinností v této oblasti, neboť nelze vyloučit, že může stanovit pravidla, na základě kterých může být pokládán za plán nebo program ve smyslu posledně uvedené směrnice, u nichž může být posouzení vlivů na životní prostředí povinné.

32

V tomto ohledu, jak uvedla generální advokátka v bodech 64 a 65 svého stanoviska, skutečnost, že v souvislosti se směrnicí o přírodních stanovištích unijní normotvůrce nepovažoval za nezbytné přijmout ustanovení o posuzování vlivů na životní prostředí a účasti veřejnosti v souvislosti s péčí o lokality Natura 2000, ještě neznamená, že chtěl tuto péči vyloučit při pozdějším přijímání obecných pravidel posuzování vlivů na životní prostředí. Posouzení prováděná prostřednictvím jiných nástrojů na ochranu životního prostředí totiž koexistují a jsou užitečným doplňkem pravidel směrnice o stanovištích, pokud jde o posuzování možných dopadů na životní prostředí a o účast veřejnosti.

33

Pokud jde zaprvé o to, zda vyhláška dotčená v původním řízení může být považována za plán nebo program ve smyslu směrnice SEA, je třeba připomenout, že podle čl. 2 písm. a) směrnice SEA se plány nebo programy rozumí plány a programy, které splňují dvě kumulativní podmínky, a sice zaprvé jsou připravovány nebo přijaty orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a zadruhé jsou vyžadovány právními a správními předpisy.

34

Soudní dvůr vyložil toto ustanovení v tom smyslu, že za „vyžadované“, ve smyslu a pro použití směrnice SEA, a proto podléhající posuzování jejich vlivů na životní prostředí za podmínek stanovených touto směrnicí, musí být považovány plány a programy, jejichž přijímání je upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy (rozsudky ze dne 22. března 2012, Inter-Environnement Brusel a další, C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 31; a ze dne 7. června 2018, Thybaut a další, C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 43).

35

V projednávaném případě byla vyhláška ze dne 1. prosince 2016 projednána a přijata regionálním orgánem, a sice vládou Valonského regionu, a tato vyhláška je vyžadovaná článkem 25a zákona ze dne 12. července 1973.

36

Pokud jde zadruhé o otázku, zda takové plánu nebo programu, jako je plán nebo program dotčený v původním řízení, musí předcházet posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba připomenout, že plány a programy, které odpovídají požadavkům čl. 2 písm. a) směrnice SEA mohou být předmětem posouzení vlivů na životní prostředí, pokud se jedná o některý z plánů a programů uvedených v článku 3 směrnice SEA. Článek 3 odst. 1 směrnice SEA totiž stanoví, že posouzení vlivů na životní prostředí se provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.

37

Podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice 2011/92.

38

V tomto ohledu vyjádřily belgická a česká vláda, Irsko, jakož i Komise pochybnosti, zda stanovení cílů ochrany lokalit Natura 2000 v regionu členského státu může spadat do jednoho z těchto odvětví.

39

Jak zdůraznila generální advokátka v bodě 44 svého stanoviska, vzhledem k tomu, že podle čl. 3 odst. 4 směrnice SEA členské státy určují, zda plány a programy neuvedené v odstavci 2 tohoto článku 3, které stanoví rámec pro budoucí schvalování dalších záměrů, mohou mít významný vliv na životní prostředí, je třeba určit, zda takový akt, jako je akt dotčený v původním řízení, takový rámec definuje.

40

Jak na to poukázala generální advokátka v bodě 69 svého stanoviska, povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 4 směrnice SEA, jakož i povinnost posouzení podle čl. 3 odst. 2 písm. a) této směrnice závisí na tom, zda dotčený plán nebo program stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů.

41

V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že pojem „plány a programy“ se týká veškerých aktů, kterými se stanovením pravidel a postupů, které se použijí v dotčeném odvětví, vymezuje podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více z projektů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí [rozsudky ze dne 27. října 2016, D'Oultremont a další, C‑290/15, EU:C:2016:816, bod 49, jakož i citovaná judikatura, a ze dne 8. května 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus a další, C‑305/18, EU:C:2019:384, bod 50, jakož i citovaná judikatura].

42

V projednávaném případě vyhláška ze dne 1. prosince 2016 nestanoví cíle ochrany pro konkrétní lokality, ale shrnuje je pro celý region Valonsko. Kromě toho z čl. 25a odst. 1 třetího pododstavce zákona ze dne 12. července 1973 vyplývá, že cíle ochrany na úrovni Valonského regionu jsou pouze orientační, zatímco tento čl. 25a v odst. 2 druhém pododstavci stanoví, že cíle ochrany platné na úrovni lokalit Natura 2000 mají normativní povahu.

43

S ohledem na tyto skutečnosti je třeba mít za to, že takový akt, jako je akt dotčený v původním řízení, nesplňuje podmínku připomenutou v bodě 41 tohoto rozsudku, jelikož nedefinuje rámec pro budoucí schvalování záměrů, takže nespadá ani pod čl. 3 odst. 2 písm. a), ani pod čl. 3 odst. 4 směrnice SEA.

44

S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 a 4 směrnice SEA musí být vykládán v tom smyslu, že taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou orgán členského státu stanoví na regionální úrovni cíle ochrany pro svou síť Natura 2000, které mají orientační povahu, zatímco na úrovni lokalit mají cíle ochrany normativní povahu, nepatří mezi „plány a programy“ ve smyslu této směrnice, u nichž je povinné provést posouzení vlivů na životní prostředí.

45

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Článek 3 odst. 2 a 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/CE ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí musí být vykládán v tom smyslu, že taková vyhláška, jako je vyhláška dotčená v původním řízení, kterou orgán členského státu stanoví na regionální úrovni cíle ochrany pro svou síť Natura 2000, které mají orientační povahu, zatímco na úrovni lokalit mají cíle ochrany normativní povahu, nepatří mezi „plány a programy“ ve smyslu této směrnice, u nichž je povinné provést posouzení vlivů na životní prostředí.