–

za Argo Kalda Mardi talu M. Kõivou, vandeadvokaat,

–

za estonskou vládu, N. Grünberg, jako zmocněnkyní,

–

za Evropskou komisi A. Saukou a E. Randvere, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 72 odst. 1 písm. a), čl. 93 odst. 1 a 2, článku 94 a přílohy II nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549, a opravy Úř. věst. 2014, L 61, s. 11, Úř. věst. 2016, L 130, s. 13 a Úř. věst. 2017, L 327, s. 83), jakož i čl. 4 odst. 1 písm. b), písm. c) a písm. e) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušují nařízení Rady (ES) č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 608).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Argo Kalda Mardi talu a Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Úřad pro zemědělské rejstříky a informace, Estonsko) (dále jen „PRIA“) ohledně snížení přímých plateb přiznaných žalobkyni v původním řízení z důvodu porušení požadavků týkajících se udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu.

3

Podle bodu 54 odůvodnění nařízení č. 1306/2013:

„[…] Cílem podmíněnosti je přispět k rozvoji udržitelného zemědělství zvyšováním povědomí příjemců o tom, že uvedené základní normy je třeba dodržovat. […] Zkušenosti také ukazují, že řada požadavků z oblasti působnosti podmíněnosti není dostatečně relevantní pro zemědělskou činnost nebo plochu zemědělského podniku nebo se týká spíše vnitrostátních orgánů než příjemců. […]“

4

Článek 2 odst. 1 písm. c) a d) tohoto nařízení uvádí:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

5

Článek 72 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1306/2013 stanoví:

„Příjemce podpory uvedené v čl. 67 odst. 2 předkládá každý rok žádost o přímé platby pro příslušnou plochu nebo žádost o platbu pro příslušná opatření pro rozvoj venkova týkající se zvířat, ve které případně uvede:

6

Hlava VI tohoto nařízení, nadepsaná „Podmíněnost“, obsahuje kapitolu I, nadepsanou „Oblast působnosti“, jejíž součástí jsou články 91 až 94.

7

Článek 91 téhož nařízení stanoví:

„1.   Pokud příjemce uvedený v článku 92 nedodržuje pravidla podmíněnosti stanovené v článku 93, uloží se mu správní sankce.

2.   Správní sankce uvedená v odstavci 1 se použije pouze tehdy, pokud nedodržení podmínek vyplývá z jednání nebo opominutí, které lze přímo připsat dotyčnému příjemci; a pokud je splněna jedna nebo obě tyto dodatečné podmínky:

[…]

3.   „Pro účely této hlavy se rozumí:

8

Článek 93 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 zní následovně:

„Pravidla podmíněnosti tvoří povinné požadavky na hospodaření podle práva Unie a standardy dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy stanovené na vnitrostátní úrovni a uvedené v příloze II, jež se týkají:

9

Článek 94 tohoto nařízení stanoví:

„Členské státy zajistí, aby veškerá zemědělská plocha, včetně půdy, která se již nevyužívá pro účely produkce, byla udržována v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. Na základě přílohy II stanoví členské státy na vnitrostátní nebo regionální úrovni pro příjemce minimální standardy týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy, které zohledňují zvláštní charakteristiky dotyčných oblastí, včetně půdních a klimatických podmínek, stávajících způsobů hospodaření, využití půdy, střídání plodin, zemědělských postupů a struktury zemědělských podniků.

Členské státy nesmějí stanovit minimální požadavky, které nejsou stanoveny v příloze II.“

10

Příloha II tohoto nařízení, nadepsaná „Pravidla podmíněnosti podle článku 93“, uvádí seznam povinných požadavků na hospodaření a standardy pro dobrý zemědělský a environmentální stav půdy.

11

Standard týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy, nazvaný „standard DZES 7“, jehož hlavní téma je nadepsáno „Krajina, minimální úroveň péče“, je vymezen takto:

„Zachování krajinných prvků, včetně případných živých plotů, rybníků, příkopů, stromořadí, skupin stromů nebo solitérů, mezí a teras […].“

12

Článek 4 odst. 1 písm. b), písm. c) a písm. e) nařízení č. 1307/2013, nadepsaný „Definice a související ustanovení“, stanoví:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

[…]

13

Ustanovení § 32 odst. 3 Euroopa Liidu põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (zákon, kterým se provádí společná zemědělská politika Evropské unie) zní:

„Požadavky týkající se udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu jsou stanovené vyhláškou ministra příslušného v dané oblasti.“

14

Ustanovení § 3 odst. 9 põllumajandusministri määrus nr 4 „Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded“ (vyhláška ministra zemědělství č. 4 – Požadavky týkající se udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, ze dne 14. ledna 2015) (dále jen „vyhláška č. 4“) zní takto:

„Na zemědělských plochách musí být udržována nemovitá památka ve smyslu § 3 odst. 2 muinsuskaitseseadus [zákon o památkové péči] v případě, když jde o hrobku, pravěké bojiště, kultovní kámen, kultovní místo, cestu nebo most.“

15

Ustanovení § 8 odst. 1 maaeluministri määrus nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus klimaa- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus“ (vyhláška ministra pro záležitosti venkova č. 32 – Obecné požadavky na získání přímých plateb, jednotné platby na plochu a platby týkající se klimatu a životního prostředí, jakož i platby pro mladé zemědělce, ze dne 17. dubna 2015 zní:

„Příjemce platby uvedené v článku 92 nařízení […] č. 1306/2013 […], je při své zemědělské činnosti a na celé ploše zemědělského podniku povinen dodržovat požadavky, které jsou stanoveny ve vyhlášce č. 4 […], jakož i závazné požadavky týkající se hospodaření podniku zveřejněné podle § 32 odst. 2 zákona, kterým se provádí společná zemědělská politika Evropské unie.“

16

Ustanovení § 3 muinsuskaitseseadus (zákon o památkové péči), nadepsané „Kategorie památek“, uvádí v odstavci 2:

„Následující věci nebo spojení věcí mohou být nemovitými památkami:

17

Žalobkyně v původním řízení požádala v roce 2016 o jednotnou platbu na plochu, jakož i o platbu na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí.

18

PRIA po provedení kontroly dne 24. listopadu 2016 informoval žalobkyni v původním řízení, že porušila § 4 vyhlášky č. 4 z důvodu, že kameny archeologické památky, a sice kamenného hrobu, nacházející se na okraji zemědělského pozemku byly přemístěny a složeny na okraji pole a že stávající křoviny byly odstraněny. PRIA následně navrhl snížit požadovanou platbu o 3 %.

19

PRIA odpověděl dne 7. prosince 2016 na námitky vznesené žalobkyní v původním řízení, přičemž upřesnil, že porušená povinnost ve skutečnosti vyplývala z § 3 vyhlášky č. 4 a že tato povinnost měla být dodržena i pro část plochy nacházející se mimo hranic zemědělského pozemku, za kterou nebyla podána žádost o podporu.

20

Dvěma rozhodnutími ze dne 15. prosince 2016 snížil PRIA jednotnou platbu poskytnutou žalobkyni v původním řízení a platbu na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí o 3 %, což je částka, která činila 2554,94 eura v prvním případě a 1161,34 eura v druhém.

21

Rozhodnutím ze dne 20. února 2017 zamítl PRIA stížnost podanou žalobkyní v původním řízení, přičemž se domníval, že má pravomoc konstatovat porušení povinnosti udržovat nemovitou památku nacházející se na zemědělském pozemku, že požadavky musí být splněny pro celou zemědělskou plochu, včetně té, na kterou nebyla platba požadována, že posoudil okolnosti, které vedly ke snížení plateb v jejich celku, a že nebylo porušeno právo být vyslechnut.

22

Dne 23. března 2017 navrhla žalobkyně v původním řízení Tartu Halduskohus (správní soud v Tartu, Estonsko) zrušení rozhodnutí ze dne 15. prosince 2016 a rozhodnutí ze dne 20. února 2017, jakož i uložení povinnosti PRIA zaplatit částky, které jí na základě těchto rozhodnutí nebyly vyplaceny.

23

Žalobkyně v původním řízení uvádí, že předmětné kameny netvořily hrob a PRIA neměl pravomoc ke zjišťování stavu nemovité památky. Tvrdí, že PRIA neposuzoval, zda žalobkyně byla osobou, která se dopustila vytýkaného jednání, a zda existovaly okolnosti, které vylučují zavinění. Uvádí, že stanovení rozsahu správní sankce je nepochopitelné, jelikož PRIA použil vyhodnocovací schéma, přičemž neodůvodnil dotčený správní akt, což je z formálního hlediska v rozporu s právem.

24

Uvádí rovněž, že se plocha, na které došlo k protiprávnímu jednání, nachází mimo dotyčný zemědělský pozemek a není součástí zemědělského podniku. PRIA však tím, že dospěl k závěru, že došlo k protiprávnímu jednání, porušil články 23 a 32 estonské ústavy, protože právní norma obsahující zmocnění není dostatečně jasná a přesná. Podle žalobkyně v původním řízení porušuje správní sankce, která jí byla uložena, zásadu ne bis in idem. Dále bylo podle ní porušeno její právo být vyslechnuta, jelikož PRIA nezohlednil její argumenty.

25

PRIA navrhuje zamítnutí žaloby, přičemž uvádí, zaprvé že žalobkyně v původním řízení v době provedení kontroly věděla o porušení svých povinností, jelikož v tomto ohledu proběhla výměna korespondence, zadruhé že dotčený správní akt je formálně v souladu s právem, jelikož žalobkyni v původním řízení byla v této souvislosti poskytnuta vysvětlení a byla i vyslechnuta, a zatřetí že závěry, které vedly k přijetí tohoto aktu, vycházely z důkazů získaných při této kontrole.

26

PRIA upřesňuje, že dotčená archeologická památka, kterou tvoří kamenný hrob, byla zapsána do vnitrostátního rejstříku, který se nachází na internetové stránce Muinsuskaitseamet (památkový úřad, Estonsko). V tomto ohledu je stanoveno předkupní právo ve prospěch státu zapsané do katastru nemovitostí. Uvádí, že při přijetí napadených rozhodnutí vycházel i z těchto skutečností. Doplňuje, že žalobkyně v původním řízení uvedla ve své žádosti o platbu, že vlastní krajinný prvek, který je třeba udržovat. Má za to, že když nedochází ke kumulaci postihu správní a trestní povahy, není porušena zásada ne bis in idem.

27

Podle PRIA je snížení plateb odůvodněno posouzením, které provedl, a vyhodnocovacím schématem uvedeným v zápisu z kontroly, přičemž sazba 3 % byla stanovena při zohlednění výše plateb, závažnosti a trvalosti protiprávního jednání.

28

Kromě toho byla dotyčná půda součástí zemědělské plochy, takže musely být dodržovány požadavky na dobrý zemědělský a environmentální stav.

29

Úvodem předkládající soud uvádí, že hrob dotčený ve věci v původním řízení byl označen za nemovitou památku vyhláškou č. 59 ministra kultury ze dne 1. září 1997.

30

Tento soud se domnívá, že cílem sledovaným § 3 odst. 9 vyhlášky č. 4 je ochrana kamenných hrobů jako památek, ale z unijního práva nelze jednoznačně vyvodit, že čl. 93 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 sleduje rovněž takový cíl. Rubrika „Zachování krajinných prvků“, uvedená v příloze II tohoto nařízení, se může týkat ochrany životního prostředí jen jako ekologického a biologického systému, a nikoliv jako kulturního a historického systému.

31

Uvedený soud uvádí, že žalobkyně v původním řízení nepoužívala půdu, na které se nachází hrob, jako zemědělskou plochu a nepožádala o platbu na tuto plochu.

32

Není ani možné jasně určit, zda se požadavky týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy použijí na každý zemědělský podnik.

33

Za těchto podmínek se Tartu Halduskohus (správní soud v Tartu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

34

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 93 odst. 1, článek 94 a příloha II nařízení č. 1306/2013 vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby členský stát stanovil jakožto standard týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu, uvedeného v této příloze II, požadavek udržovat na zemědělské ploše kamenné hroby, jejichž přemístění vede k porušení takového standardu, a v důsledku toho ke snížení plateb, které se mají uhradit dotyčnému zemědělskému podniku.

35

Je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že úkol dbát na to, aby zemědělská půda byla udržována v dobrém zemědělském a environmentálního stavu, přísluší členským státům, které za tímto účelem na vnitrostátní nebo regionální úrovni stanoví minimální požadavky na základě rámce zakotveného v příslušné příloze v současnosti platného nařízení, které zohledňují charakteristiky příslušných oblastí (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 25).

36

I když jsou tedy členské státy povinny při vymezení těchto požadavků dodržovat uvedenou přílohu, ta jim nicméně vzhledem k tomu, že používá obecné pojmy a výrazy, ponechává určitý prostor pro uvážení stran konkrétního určení uvedených požadavků (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 26).

37

Dále ze samotného znění výrazu „dobrý zemědělský a environmentální stav“ vyplývá, že členské státy mohou stanovit minimální požadavky pro dobrý zemědělský a environmentální stav k ekologickým účelům (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 27).

38

Tyto zásady vyvozené při výkladu čl. 5 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. 2003, L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269), platí i pro výklad článku 94 nařízení č. 1306/2013, jehož obsah je podobný.

39

Podle článku 93 tohoto posledně uvedeného nařízení jsou standardy týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu součástí pravidel podmíněnosti, která musí být dodržovány pod hrozbou správní sankce, jak stanoví článek 91 tohoto nařízení. Tyto standardy jsou stanoveny na vnitrostátní úrovni, jejich výčet je uveden v příloze II téhož nařízení a týkají se zejména oblasti životního prostředí.

40

Článek 94 nařízení č. 1306/2013 ukládá členským státům stanovit na základě přílohy II téhož nařízení na vnitrostátní nebo regionální úrovni pro příjemce minimální standardy týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy.

41

Po vzoru toho, co bylo stanoveno v příloze IV nařízení č. 1782/2003, zahrnuje i standard DZES 7 uvedený v příloze II nařízení č. 1306/2013, jehož hlavní téma je nadepsáno „Krajina, minimální úroveň péče“, mezi požadavky a normami, které se mají na tomto základě dodržovat, zachování krajinných prvků. Mezi krajinnými prvky uvedenými v příloze II posledně uvedeného nařízení jsou uvedeny živé ploty, rybníky, příkopy, stromořadí, skupiny stromů nebo solitérů, meze a terasy.

42

V projednávaném případě je třeba určit, zda kamenný hrob může být, jak se domnívá estonská vláda a Komise, kvalifikován jako „krajinný prvek“, jehož zachování spadá pod standardy uvedené v příloze II nařízení č. 1306/2013.

43

Vzhledem k tomu, že pojem „krajinné prvky“ není v nařízení č. 1306/2013 definován, je třeba ho vykládat při zohlednění jeho obvyklého smyslu i kontextu, ve kterém je obvykle používán, jak uvedla generální advokátka v bodě 26 svého stanoviska (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 34).

44

V tomto ohledu je třeba uvést, že by restriktivní výklad pojmu „krajinné prvky“, který by zejména vylučoval prvky vzniklé na základě zásahu člověka, byl v rozporu s prostorem pro uvážení, který mají členské státy v souladu s článkem 94 tohoto nařízení při stanovení minimálních požadavků pro dobrý zemědělský a environmentální stav (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 37).

45

V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že krajinné prvky představují fyzickou součást životního prostředí a požadavky týkající se zachování těchto prvků musejí přispívat k jejich uchování jakožto fyzických součástí (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, bod 41).

46

Přitom zachování kamenných hrobů přispívá k ochraně prvků kulturního a historického dědictví členského státu jako fyzických součástí životního prostředí.

47

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na první otázku, že čl. 93 odst. 1, článek 94 a příloha II nařízení č. 1306/2013 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby členský stát stanovil jako standard týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu, uvedeného v této příloze II, požadavek udržovat na zemědělské ploše kamenné hroby, jejichž přemístění vede k porušení takového standardu, a v důsledku toho ke snížení plateb, které se mají uhradit dotyčnému zemědělskému podniku.

48

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 72 odst. 1 písm. a), čl. 91 odst. 1 a 2, čl. 93 odst. 1 a článek 94 nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 4 odst. 1 písm. b), písm. c) a písm. e) nařízení č. 1307/2013 musí být vykládány v tom smyslu, že povinnosti týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu musí být dodržovány v celém zemědělském podniku, nebo zda tomu tak musí být jen na zemědělské ploše, pro niž je konkrétně žádáno o podporu.

49

V tomto ohledu stanoví čl. 91 odst. 2 nařízení č. 1306/2013 uložení správní sankce v případě nedodržení pravidel podmíněnosti, jedná-li se zejména o plochu zemědělského podniku, přičemž podnik byl vymezen pro účely hlavy VI tohoto nařízení, do které toto ustanovení spadá, v čl. 91 odst. 3 písm. a) uvedeného nařízení jako všechny produkční jednotky a plochy spravované příjemcem, mimo jiné přímých plateb, které se nacházejí na území stejného členského státu.

50

Články 93 a 94 téhož nařízení hovoří o všech zemědělských plochách podniku. Článek 93 tak upřesňuje obsah pravidel podmíněnosti tím, že uvádí zejména dobrý zemědělský a environmentální stav půdy, kterou je třeba chápat jako všechny zemědělské půdy podniku. Výše uvedený článek 94 ukládá členským státům zajistit, aby veškerá zemědělská plocha, včetně půdy, která se již nevyužívá pro účely produkce, byla udržována v dobrém zemědělském a environmentálním stavu.

51

Je třeba konstatovat, že žádné z těchto ustanovení nečiní rozdíl, pokud jde o dodržování pravidel podmíněnosti, konkrétně pak o dobrý zemědělský a environmentální stav, mezi zemědělskými plochami, pro něž byla předložena žádost o podporu, a plochami, pro něž předložena nebyla.

52

Bylo by to dále v rozporu se samotným účelem systému podmíněnosti, kterým je podle bodu 54 odůvodnění nařízení č. 1306/2013 přispění k rozvoji udržitelného zemědělství, aby se vyžadovalo dodržování pravidel podmíněnosti pouze u zemědělských ploch, pro něž bylo požádáno o podporu.

53

Platí totiž, zaprvé že v souladu s bodem 54 odůvodnění tohoto nařízení musejí požadavky vyplývající z těchto pravidel souviset se zemědělskou činností nebo plochou zemědělského podniku, což se projevuje povinností dodržovat uvedená pravidla rovněž na půdě, která se již nevyužívá pro účely zemědělské produkce, jak stanoví článek 94 tohoto nařízení.

54

Zadruhé, kdyby nedodržení uvedených pravidel bylo sankcionováno, jen pokud by se týkalo zemědělské plochy, pro niž je žádáno o podporu, existovalo by riziko obcházení pravidel podmíněnosti zemědělskými podniky. Jak uvedla generální advokátka v bodě 58 svého stanoviska, stačilo by, aby zemědělec v určitém roce nezahrnul do žádosti o podporu zemědělskou plochu, na níž se nachází krajinný prvek nepohodlný pro jeho činnost, který by mohl přemístit nebo rozebrat před tím, než v následujícím roce zahrne tuto plochu do své žádosti o podporu, aniž by se vystavoval jakékoliv správní sankci.

55

S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba odpovědět na druhou otázku, že čl. 72 odst. 1 písm. a), čl. 91 odst. 1 a 2, čl. 93 odst. 1 a článek 94 nařízení č. 1306/2013, jakož i čl. 4 odst. 1 písm. b), písm. c) a písm. e) nařízení č. 1307/2013 musí být vykládány v tom smyslu, že povinnosti týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu stanovené nařízením č. 1306/2013 musí být dodržovány v celém zemědělském podniku, a nikoliv jen na zemědělské ploše, pro niž je konkrétně žádáno o podporu.

56

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto: