–

za Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA A. Fantinim a G. Scacciou, avvocati,

–

za Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA S. Fidanziou a A. Gigliolou, avvocati,

–

za ED & F Man Liquid Products Italia Srl C. E. Rossim a F. P. Francicou, avvocati,

–

za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s G. Palatiellem, avvocato dello Stato,

–

za Evropskou komisi G. Gattinarou a K. Talabér-Ritz, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 18 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (Úř. věst. 2009, L 140, s. 16) ve spojení s prováděcím rozhodnutím Komise 2011/438/EU ze dne 19. července 2011 o uznání režimu „International Sustainability and Carbon Certification“ pro prokázání souladu s kritérii udržitelnosti podle směrnic Evropského parlamentu a Rady 2009/28 a 2009/30/ES (Úř. věst. 2011, L 190, s. 79).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA na straně jedné a společností Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare e del Territorio (ministerstvo životního prostředí a ochrany moře a území, Itálie), Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstvo pro hospodářský rozvoj, Itálie) a Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (ministerstvo zemědělské a lesnické politiky, Itálie) na straně druhé ve věci nepředložení osvědčení o udržitelnosti biokapalin využívaných pro provoz tepelné elektrárny společnosti L.E.G.O., když toto nepředložení mělo za následek vyjmutí uvedené elektrárny z režimu pobídek prostřednictvím zelených certifikátů.

3

Body 65, 67, 76 a 79 odůvodnění směrnice 2009/28 stanoví:

[…]

[…]

[…]

4

Článek 2 druhý pododstavec směrnice 2009/28 definuje pojmy „biomasa“, „biokapalina“ a „biopalivo“ takto:

„[…]

[…]

5

Článek 17 uvedené směrnice, nadepsaný „Kritéria udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“, v odstavci 1 stanoví:

„Bez ohledu na to, zda byly suroviny vypěstovány na území nebo mimo území [Unie], zohlední se energie z biopaliv a biokapalin pro účely uvedené v písmenech a), b) a c), pouze pokud tato biopaliva a biokapaliny splňují kritéria udržitelnosti stanovená v odstavcích 2 až [6]:

[…]“

6

Článek 17 odst. 2 až [6] uvedené směrnice definuje kritéria udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny.

7

Článek 17 odst. 8 téže směrnice stanoví:

„Pro účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) nesmí členské státy, na základě jiných důvodů týkajících se udržitelnosti, odmítnout zohlednit biopaliva a biokapaliny získané v souladu s tímto článkem.“

8

Článek 18 směrnice 2009/28, nadepsaný „Ověřování souladu s kritérii udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny“, stanoví:

„1.   Mají-li být biopaliva a jiné biokapaliny zohledněny v čl. 17 odst. 1 písm. a), b) a c), vyžádají si členské státy od hospodářských subjektů, aby prokázaly, že byla splněna kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 5. Za tím účelem od hospodářských subjektech [subjektů] požadují, aby použily systém hmotnostní bilance, který:

[…]

3.   Členské státy přijmou opatření s cílem zajistit, aby hospodářské subjekty předkládaly spolehlivé informace a na žádost členského státu zpřístupňovaly údaje, na kterých jsou tyto informace založeny. Členské státy od hospodářských subjektů vyžadují, aby zajistily přiměřenou úroveň nezávislého auditu informací, které předkládají, a provedení tohoto auditu doložily. Auditem se ověřuje, zda jsou systémy používané hospodářskými subjekty přesné, spolehlivé a zabezpečené proti podvodu. Také se hodnotí četnost a metodika odebírání vzorku a obsáhlost údajů.

Informace uvedené v prvním pododstavci zahrnují zejména informace o plnění kritérií udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5, příslušné informace o přijatých opatřeních na ochranu půdy, vody a ovzduší, k obnově znehodnocené půdy a k zamezení nadměrné spotřeby vody v oblastech, kde je vody nedostatek, a příslušné informace týkající se opatření přijatých s cílem zohlednit aspekty uvedené v čl. 17 odst. 7 druhém pododstavci.

[…]

Povinnosti stanovené v tomto odstavci se vztahují jak na biopaliva a biokapaliny vyrobené [v Unii], tak na biopaliva a biokapaliny do [Unie] dovezené.

4.   […]

Komise může rozhodnout, že nepovinné vnitrostátní nebo mezinárodní režimy stanovující normy pro výrobu produktů z biomasy obsahují přesné údaje pro účely čl. 17 odst. 2 nebo prokazují, že dodávky biopaliva splňují kritéria udržitelnosti uvedená v čl. 17 odst. 3 až 5. Komise může rozhodnout, že tyto režimy obsahují přesné údaje pro účely informování o přijatých opatřeních na ochranu oblastí poskytujících základní služby ekosystému v kritických situacích (např. ochranu vodního koryta a regulaci eroze), na ochranu půdy, vody a ovzduší, pro nepřímé změny ve využívání půdy, k obnově znehodnocené půdy, k zamezení nadměrné spotřebě vody v oblastech, kde je vody nedostatek, a o otázkách uvedených v čl. 17 odst. 7 druhém pododstavci. […]

[…]

5.   Komise přijme rozhodnutí podle odstavce 4, pouze pokud daná dohoda anebo režim splňují přiměřené normy spolehlivosti, transparentnosti a nezávislého auditu. V případě režimů k měření úspor emisí skleníkových plynů musí být tyto režimy rovněž v souladu s metodickými požadavky podle přílohy V. […]

[…]

7.   V případě, že hospodářský subjekt předloží doklady anebo údaje získané v souladu s dohodou anebo režimem, jež byly předmětem rozhodnutí podle odstavce 4, členský stát, pokud to je již zřejmé z uvedeného rozhodnutí, nevyžaduje, aby dodavatel poskytl další doklady o splnění kritérií udržitelnosti uvedených v čl. 17 odst. 2 až 5 ani informace o opatřeních uvedených v odst. 3 druhém pododstavci tohoto článku.

[…]“

9

Podle svého článku 2 bylo prováděcí rozhodnutí 2011/438 platné po dobu pěti let po vstupu v platnost, tj. do 9. srpna 2016. Vzhledem k době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení je však třeba toto prováděcí rozhodnutí zohlednit.

10

Body 4 a 6 až 8 uvedeného prováděcího rozhodnutí uváděly:

[…]

11

Článek 1 téhož prováděcího rozhodnutí uvádí:

„Nepovinný režim [ISCC], pro který byla Komisi dne 18. března 2011 předložena žádost o uznání, prokázal, že dodávky biopaliv splňují kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 3 písm. a), čl. 17 odst. 3 písm. b), čl. 17 odst. 3 písm. c), čl. 17 odst. 4 a čl. 17 odst. 5 směrnice 2009/28[…]. Režim rovněž obsahuje přesné údaje pro účely čl. 17 odst. 2 směrnice 2009/28[…] a čl. 7b odst. 2 směrnice [Evropského parlamentu a Rady 98/70/ES ze dne 13. října 1998 o jakosti benzinu a motorové nafty a o změně směrnice Rady 93/12/EHS (Úř. věst. 1998, L 350, s. 58; Zvl. vyd. 13/23, s. 182)].

Může být také použit pro prokázání souladu s čl. 18 odst. 1 směrnice 2009/28[…] a čl. 7c odst. 1 směrnice 98/70[…].“

12

Článek 2 odst. 2 písm. i) a p) a čl. 2 odst. 3 decreto interministeriale del 23 gennaio 2012 che istituisce il „Sistema di certificazione nazionale della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi“ (meziresortní nařízení ze dne 23. ledna 2012 o vnitrostátním režimu osvědčování biopaliv a kapalin) ze dne 23. ledna 2012 (GURI č. 31 ze dne 7. února 2012, dále jen „meziresortní nařízení ze dne 23. ledna 2012“), stanoví následující definice:

„2.   […]

[…]

[…]

3.   ‚Hospodářským subjektem‘ se rozumí […]:

13

Článek 8 tohoto meziresortního nařízení zohledňuje postavení hospodářských subjektů, které nepatří do vnitrostátního režimu vydávání osvědčení, tím, že stanoví, že:

„1.   Co se týče prvků, které zahrnuje výhradně nepovinný režim, který je předmětem rozhodnutí ve smyslu čl. 7c odst. 4 druhého pododstavce směrnice 98/70[…], hospodářské subjekty, které přistoupí k těmto nepovinným režimům, jsou povinny prokázat důvěryhodnost informací nebo prohlášení předkládaných dalšímu hospodářskému subjektu v dodavatelském řetězci, tedy dodavateli nebo uživateli, a předložit za tímto účelem k příslušným dodávkám důkazy nebo údaje, které jsou těmito režimy stanoveny. Tyto důkazy nebo údaje musí být autocertifikovány […].

[…]

4.   Pokud nepovinné režimy uvedené v prvním pododstavci a dohody podle druhého pododstavce nezahrnují kontrolu všech kritérií udržitelnosti a uplatnění hmotnostní bilance, hospodářské subjekty dodavatelského řetězce, které jsou do něho zapojeny, musí každopádně kontrolu v rozsahu, v němž není pokryta těmito nepovinnými režimy nebo dohodami, doplnit prostřednictvím vnitrostátního režimu vydávání osvědčení.

[…]“

14

Článek 12 meziresortního nařízení ze dne 23. ledna 2012 stanoví:

„1.   Pro účely tohoto nařízení mohou hospodářské subjekty dodavatelského řetězce biokapalin odchylně od ustanovení čl. 8 odst. 1 přistoupit k nepovinným režimům, které jsou předmětem rozhodnutí ve smyslu čl. 7c odst. 4 druhého pododstavce směrnice 98/70[…] a které se vztahují na biopaliva, za předpokladu, že splňují podmínky uvedené v odstavci 2.

2.   Subjekty dodavatelského řetězce biokapalin podle odstavce 1 musí v prohlášení nebo osvědčení přiloženém k dodávkám během celého dodavatelského řetězce uvádět informace obsažené v čl. 7 odst. 5, 6, 7 a 8 […].“

15

L.E.G.O. je společností založenou podle italského práva, která vlastní tiskárnu. V rámci svého podniku si nechala zbudovat tepelnou elektrárnu s průměrným ročním nominálním výkonem 0,840 MW, spalující surový rostlinný olej (palmový), tedy biokapalinu.

16

Dne 20. května 2011 byla tato elektrárna uznána GSE, což je veřejná společnost založená podle italského práva a pověřená vyplácením podpor na výrobu energie z takových zdrojů, za zařízení napájené z obnovitelných zdrojů. L.E.G.O. tak získala přístup k režimu pobídek prostřednictvím zelených certifikátů (ZC) pro období 2012–2014 v rozsahu 14698 ZC v hodnotě 1610421,58 eura.

17

Rozhodnutím ze dne 29. září 2014 měla GSE na základě dokumentace předložené společností L.E.G.O. za to, že tato neplní kritéria způsobilosti pro režim podpory, a požadovala vrácení celé částky poskytnuté za období 2012–2014.

18

Důvodem uplatňovaným společností GSE na podporu jejího rozhodnutí bylo zejména to, že společnost, která tepelnou elektrárnu zbudovala, tedy Movendi Srl, nepředložila osvědčení o udržitelnosti. Posledně uvedená působí také jako zprostředkovatel nákupu biokapaliny používané pro provoz daného zařízení od společností ED&F Man Liquid Products Italia Srl a Unigrà Srl. Ačkoli je uvedený produkt prodáván a dodáván přímo společnosti L.E.G.O., musí být podle společnosti GSE společnost Movendi považována za „hospodářský subjekt“ ve smyslu meziresortního nařízení ze dne 23. ledna 2012, a je tak povinna předložit osvědčení o udržitelnosti, ačkoli tato již byla poskytnuta společnostmi ED&F Man Liquid Products Italia a Unigrà. Kromě toho se osvědčení o udržitelnosti vydaná uvedenými dvěma dodavateli týkala doby následující po uskutečnění přepravy, třebaže podle GSE měly být vydávány tak, aby doprovázely všechny dodávky biokapalin.

19

L.E.G.O. podala proti uvedenému rozhodnutí žalobu k Tribunale Regionale Amministrativo per il Lazio (regionální správní soud provincie Lazio, Itálie), který ve svém rozsudku ze dne 29. ledna 2016 rozhodl, že GSE správně označila společnost Movendi za hospodářský subjekt ve smyslu italských právních předpisů, a stanovila tak pro ni povinnost předložit vlastní osvědčení o udržitelnosti biokapaliny.

20

Podle uvedeného soudu totiž sice směrnice 2009/28 neupřesňuje, koho lze za hospodářský subjekt považovat, na druhé straně však umožňuje členským státům stanovit, jaké informace jsou nezbytné a na které osoby se vztahuje dodržování kritérií udržitelnosti. Proto musí být za „hospodářský subjekt“ považovány všechny osoby zapojené do dodavatelského řetězce, včetně takových prostředníků, jakým je Movendi, kteří dotčenou biokapalinou fyzicky nedisponují.

21

Dne 13. května 2016 podala L.E.G.O. kasační opravný prostředek proti uvedenému rozsudku k předkládajícímu soudu, Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie).

22

Uvedený soud má za to, že je nezbytné upřesnit dosah unijního práva, aby bylo možné určit, zda brání vnitrostátní právní úpravě, a zejména článkům 8 a 12 meziresortního nařízení ze dne 23. ledna 2012, které subjektům, které se zapojily do nepovinného režimu osvědčování, ukládají, aby v případě potřeby doplnily kontrolu prováděnou na základě uvedeného režimu prostřednictvím vnitrostátního režimu osvědčování a uváděly v prohlášeních nebo osvědčeních přiložených k dodávkám během celého dodavatelského řetězce informace uvedené v čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28.

23

V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že L.E.G.O. v rámci svého kasačního opravného prostředku tvrdí, že jelikož dodavatelské společnosti ED&F Man Liquid Products Italia a Unigrà přistoupily k nepovinnému režimu ISCC, který byl uznán prováděcím rozhodnutím 2011/438, nemůže vnitrostátní režim stanovovat dodatečné povinnosti nad rámec uvedeného nepovinného režimu, jako např. povinnost prostředníků předkládat osvědčení o udržitelnosti.

24

Předkládající soud tak vysvětluje, že jeho žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká možnosti uplatňovat na hospodářské subjekty, které obvykle přistupují k nepovinným režimům, které jsou předmětem rozhodnutí Komise, následné kontroly uložené vnitrostátním režimem osvědčování a dále možnosti uplatňovat na hospodářské subjekty, které jsou součástí dodavatelského řetězce, povinnost prohlášení či průvodní osvědčení doplnit o požadované informace. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že cílem vnitrostátní právní úpravy je zajistit zpětnou vysledovatelnost produktu a jeho udržitelnost v rámci celého dodavatelského řetězce, přičemž prostředníci, jakým je např. Movendi, nemohou být z uvedené povinnosti vyloučeni.

25

Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

26

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28 ve spojení s prováděcím rozhodnutím 2011/438 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která ukládá hospodářským subjektům zvláštní povinnosti, které jsou odlišné a širšího rozsahu, než jaké ukládá nepovinný režim osvědčování udržitelnosti, jako např. režim „ISCC“, uznaný uvedeným prováděcím rozhodnutím Komise 2011/483, které bylo přijato v souladu s čl. 18 odst. 4 uvedené směrnice.

27

Úvodem je třeba uvést, že čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28 uvádí kritéria udržitelnosti, jež musí biopaliva a biokapaliny splňovat k tomu, aby mohly být zohledněny jako obnovitelné zdroje energie.

28

Jak plyne z článku 17 směrnice 2009/28 vykládaného ve světle bodů 65 a 67 jejího odůvodnění, unijní normotvůrce zejména na základě článku 114 SFEU zamýšlel provést harmonizaci kritérií udržitelnosti, která musí biopaliva a biokapaliny splňovat, aby z nich vyrobená energie mohla být v jednotlivých členských státech zohledněna pro všechny tři účely uvedené v odst. 1 písm. a), b) a c) uvedeného článku 17. Danými účely jsou ověřování rozsahu, v němž členské státy splňují vnitrostátní cíle uvedené v článku 3 dané směrnice a své povinnosti v oblasti obnovitelné energie, jakož i případná způsobilost k vnitrostátní finanční podpoře na spotřebu biopaliv a biokapalin (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 28).

29

Harmonizace uvedených kritérií udržitelnosti je provedena taxativně, neboť čl. 17 odst. 8 směrnice 2009/28 uvádí, že členské státy pro uvedené tři účely nesmí, na základě jiných důvodů týkajících se udržitelnosti, odmítnout zohlednit biopaliva a biokapaliny odpovídající kritériím udržitelnosti uvedeným v tomto článku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 32).

30

Pokud jde o ověřování souladu s kritérii udržitelnosti pro biopaliva a biokapaliny, jak vyplývá z čl. 18 odst. 1 první věty směrnice 2009/28, mají-li být tyto zohledněny pro všechny tři účely uvedené v čl. 17 odst. 1 uvedené směrnice, vyžádají si členské státy od hospodářských subjektů důkaz, že byla splněna kritéria udržitelnosti stanovená v odstavcích 2 až 5 uvedeného článku.

31

Za tímto účelem jsou členské státy zejména povinny, jak vyplývá z čl. 18 odst. 1 druhé věty směrnice 2009/28, požadovat od uvedených subjektů, aby použily systém hmotnostní bilance, který – jak je upřesněno v písmenech a) až c) daného ustanovení – zaprvé umožňuje, aby byly dodávky surovin nebo biopaliv s rozdílnými parametry udržitelnosti míseny, zadruhé požaduje informace o parametrech udržitelnosti a objemech dodávek potvrzující, že zůstávají spojeny se směsí, a zatřetí stanoví, že součet všech dodávek odebraných ze směsi se vyznačuje stejnými parametry udržitelnosti ve stejných množstvích jako součet všech dodávek přidaných do směsi.

32

V této souvislosti může být systém hmotnostní bilance zaveden, jak uvedl generální advokát v bodě 42 svého stanoviska, zejména vnitrostátním režimem stanoveným příslušným orgánem každého členského státu v souladu s čl. 18 odst. 3 směrnice 2009/28 nebo prostřednictvím nepovinných vnitrostátních nebo mezinárodních režimů uznaných Komisí na základě požadavků čl. 18 bodů 4 a 5 uvedené směrnice, jako je např. ISCC.

33

V tomto ohledu z čl. 18 odst. 7 uvedené směrnice vyplývá, že v případě, že hospodářský subjekt předloží doklady anebo údaje získané v souladu s dohodou anebo režimem, jež byly předmětem rozhodnutí přijatého Komisí na základě čl. 18 odst. 4 směrnice, členský stát, pokud to dané rozhodnutí stanoví, nemůže vyžadovat, aby dodavatel poskytl další doklady splnění kritérií udržitelnosti stanovených v čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28.

34

Naproti tomu v případě, že Komise rozhodnutí o daném režimu osvědčování nepřijala nebo pokud takové rozhodnutí upřesňuje, že daný režim nezahrnuje všechna kritéria udržitelnosti stanovená v čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28, mohou členské státy uložit v tomto rozsahu hospodářským subjektům povinnost dodržovat vnitrostátní právní úpravu směřující k zajištění kontroly dodržování uvedených kritérií.

35

Za účelem odpovědi na první otázku je proto třeba určit působnost prováděcího rozhodnutí 2011/438, přijatého Komisí na základě čl. 18 odst. 4 směrnice 2009/28, pokud jde o režim osvědčování dotčený ve věci v původním řízení.

36

V tomto ohledu je třeba konstatovat, že uznání režimu ISCC uvedeným prováděcím rozhodnutím na dobu pěti let platí pouze pro udržitelnost biopaliv, nikoliv ale biokapalin, jak vyplývá z jeho čl. 1 prvního pododstavce. Z toho plyne, že jelikož režim ISCC, který je předmětem prováděcího rozhodnutí 2011/438, používá metodu hmotnostní bilance k doložení udržitelnosti biopaliv, nejeví se, že by mohl omezovat pravomoc členských států stanovit podmínky kontroly souladu s kritérii udržitelnosti stanovenými v čl. 17 odst. 2 až 5 směrnice 2009/28, pokud jde o biokapaliny, jíž tyto státy disponují v souladu s čl. 18 odst. 1 a 3 směrnice.

37

Ustanovení čl. 18 odst. 4 směrnice 2009/28, které umožňuje Komisi rozhodnout o tom, že určitý vnitrostátní nebo mezinárodní nepovinný režim slouží k prokazování souladu s kritérii udržitelnosti stanovenými v čl. 17 odst. 2 až 5 uvedené směrnice, bylo totiž až do přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1513 ze dne 9. září 2015, kterou se mění směrnice 98/70 a 2009/28 (Úř. věst. 2015, L 239, s. 1), jež vstoupila v platnost 15. října 2015 a zavedla možnost ověřování udržitelnosti biokapalin prostřednictvím nepovinných režimů, použitelné pouze pro biopaliva.

38

V tomto ohledu je třeba uvést, že jak vyplývá z čl. 2 druhého pododstavce písm. h) a i) směrnice 2009/28, biopaliva a biokapaliny jsou odlišnými pojmy, jelikož posledně uvedené zahrnují pouze kapalná paliva používaná pro dopravu, zatímco prvně uvedená jsou určena pro energetické účely jiné než dopravu.

39

V projednávaném případě L.E.G.O. využila režimu pobídek ZC v období mezi roky 2012 a 2014 pro tepelnou elektrárnu spalující obnovitelné zdroje energie, konkrétně biokapalinu (palmový olej). Rozhodnutím ze dne 29. září 2014 požádal příslušný orgán o vrácení částek poskytnutých z tohoto titulu, a to zejména kvůli nedodržování povinností vyplývajících z vnitrostátního režimu ověřování za účelem prokazování udržitelnosti biokapalin.

40

Za těchto okolností a vzhledem k tomu, že prováděcí rozhodnutí 2011/438 uznalo režim ISCC pouze pro biopaliva, se na dodatečné podmínky stanovené italskou právní úpravou ohledně kontroly udržitelnosti biokapalin nevztahuje zákaz obsažený v čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28.

41

S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 18 odst. 7 směrnice 2009/28 ve spojení s prováděcím rozhodnutím 2011/438 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která ukládá hospodářským subjektům zvláštní podmínky, které jsou odlišné a širšího rozsahu, než jaké ukládá nepovinný režim osvědčování udržitelnosti, jako např. režim „ISCC“, uznaný uvedeným prováděcím rozhodnutím, které bylo Komisí přijato v souladu s čl. 18 odst. 4 uvedené směrnice, jelikož daný režim byl schválen pouze pro biopaliva a uvedené podmínky se týkají pouze biokapalin.

42

Podstatou druhé otázky, která byla předložena pro případ záporné odpovědi na první otázku, je to, zda unijní právo, a zejména čl. 18 odst. 1 a 3 směrnice 2009/28, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, ukládala povinný vnitrostátní režim ověřování udržitelnosti biokapalin, který stanoví, že všechny subjekty zapojené do dodavatelského řetězce určitého produktu, i to i tehdy, když se jedná o prostředníky, kteří dodávkami biokapalin fyzicky nedisponují, jsou vázáni určitými povinnostmi týkajícími se ověřování, komunikace a informování vyplývajícími z uvedeného režimu.

43

Jak plyne z ustálené judikatury Soudního dvora, okolnost, že vnitrostátní soud formuloval svou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce po formální stránce tak, že odkázal na určitá ustanovení unijního práva, nebrání tomu, aby Soudní dvůr tomuto soudu poskytl všechny prvky výkladu, které mohou být pro rozsouzení věci, jež mu byla předložena, užitečné, ať již na ně posledně uvedený ve svých otázkách odkázal, či nikoli. V tomto ohledu přísluší Soudnímu dvoru, aby na základě všech poznatků předložených vnitrostátním soudem, zejména odůvodnění předkládacího rozhodnutí, určil ty prvky unijního práva, které je s přihlédnutím k předmětu sporu třeba vyložit (rozsudek ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 72 a citovaná judikatura).

44

Ačkoli v projednávaném případě se předkládající soud Soudního dvora formálně nedotazuje na výklad ustanovení Smlouvy týkajících se volného pohybu zboží, je třeba, jak doporučil generální advokát v bodě 87 svého stanoviska, zkoumat také to, zda takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, brání článek 34 SFEU.

45

Zaprvé je třeba podotknout, že směrnice 2009/28 používá pojem „hospodářský subjekt“, aniž by ho však definovala. Vzhledem k obecnosti kritérií vyjmenovaných v čl. 18 odst. 1 písm. a) až c) směrnice Soudní dvůr již rozhodl, že uvedené ustanovení neprovedlo úplnou harmonizaci metody ověřování spojené se systémem hmotnostní bilance. Členské státy si tudíž s výhradou dodržení obecných požadavků uvedených v písm. a) až c) daného ustanovení zachovávají významný manévrovací prostor při podrobnějším určování konkrétních podmínek, za kterých dotčené hospodářské subjekty mohou takový systém použít (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, body 40 a 77).

46

Zadruhé, jak vyplývá z bodu 76 odůvodnění směrnice 2009/28, metoda hmotnostní bilance, uvedená v jejím čl. 18 odst. 1, se pro ověřování souladu opírá o fyzické spojení mezi výrobou biokapalin a jejich spotřebou v Unii, přičemž má zároveň zajistit, že průmyslu nebude uložena nerozumná zátěž.

47

V projednávaném případě ze znění čl. 12 odst. 2 meziresortního nařízení ze dne 23. ledna 2012 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. i) bodem f legislativního nařízení č. 66/2005 a čl. 2 odst. 3 písm. a) uvedeného meziresortního nařízení vyplývá, že tato právní úprava ukládá povinnost uvést v prohlášení nebo osvědčení doprovázejících zásilky biokapalin informace umožňující doložit jejich udržitelnost, a to všem hospodářským subjektům zapojeným do dodavatelského řetězce, včetně prostředníků, kteří dodávkami biokapalin fyzicky nedisponují.

48

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že označení prostředníků za „hospodářské subjekty“ má v souladu s požadavky čl. 18 odst. 3 směrnice 2009/28 zajistit sledovatelnost zásilek biokapalin během celého dodavatelského řetězce, a tím i lepší kontrolu jejich výroby a uvádění na trh s cílem snížit riziko podvodů.

49

V tomto ohledu je třeba uvést, že podle čl. 18 odst. 3 směrnice 2009/28 členské státy přijmou opatření s cílem zajistit, aby hospodářské subjekty předkládaly spolehlivé informace a na žádost dotčeného členského státu zpřístupňovaly údaje, na kterých jsou založeny informace o parametrech udržitelnosti daného produktu. Členské státy od hospodářských subjektů rovněž vyžadují, aby zajistily přiměřenou úroveň nezávislého auditu informací, které předkládají, a doložily provedení tohoto auditu, spočívajícího v ověření, zda jsou systémy využívané hospodářskými subjekty přesné, spolehlivé a zabezpečené proti podvodu.

50

Vzhledem k tomu, že pojem „hospodářské subjekty“ není směrnicí 2009/28 definován, a za současného stavu harmonizace stanovené unijním normotvůrcem, pokud jde o postupy spojené s metodou ověřování týkající se systému hmotnostní bilance, je třeba mít za to, že členské státy při stanovení, v souladu s unijním právem, které hospodářské subjekty mají povinnost předkládat doklady souladu s kritérii udržitelnosti stanovenými v čl. 17 odst. 2 až 5 uvedené směrnice, mají prostor pro posouzení.

51

Z výše uvedených úvah vyplývá, že čl. 18 odst. 1 a 3 směrnice 2009/28 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, ukládala vnitrostátní režim ověřování udržitelnosti biokapalin a stanovovala, že všechny hospodářské subjekty zapojené do dodavatelského řetězce určitého produktu, i to i tehdy, když se jedná o prostředníky, kteří dodávkami biokapalin fyzicky nedisponují, jsou vázány určitými povinnostmi týkajícími ověřování, komunikace a informování vyplývajícími z uvedeného režimu.

52

Bez dalšího je třeba připomenout, že pokud je nějaká oblast předmětem úplné harmonizace na úrovni Evropské unie, musí být každé vnitrostátní opatření, které se jí týká, posuzováno vzhledem k ustanovením tohoto harmonizačního opatření, a nikoliv vzhledem k ustanovením primárního práva (rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 57).

53

Unijní normotvůrce rozhodně nehodlal plně harmonizovat vnitrostátní režimy podpory výroby zelené energie, přičemž vycházel z konstatování, jak vyplývá zejména z bodu 25 odůvodnění směrnice 2009/28, že členské státy mají různé režimy podpory, a ze zásady, že je třeba zaručit jejich řádné fungování, aby byla zachována důvěra investorů, a umožnit těmto státům určit efektivní vnitrostátní opatření k dosažení závazných celkových národních cílů, které jim ukládá uvedená směrnice (rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 59).

54

Kromě toho, jak vyplývá z bodu 45 tohoto rozsudku, článek 18 směrnice 2009/28 neprovedl úplnou harmonizaci, pokud jde o ověřovací metody týkající se systému hmotnostní bilance, takže si členské státy i nadále zachovávají významnou míru pružnosti při provádění uvedeného článku. Přitom jsou však povinny dodržovat článek 34 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 78).

55

Proto je třeba k určení toho, zda článek 34 SFEU brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která stanoví, že hospodářské subjekty zapojené do dodavatelského řetězce produktu, a to i tehdy, když se jedná o prostředníky, kteří dodávkami biokapalin fyzicky nedisponují, jsou vázány povinnostmi týkajícími ověřování, komunikace a informování vyplývajícími z vnitrostátního režimu ověřování udržitelnosti, přistoupit k výkladu ustanovení Smlouvy týkajících se volného pohybu zboží.

56

Jak v projednávaném případě vyplývá ze spisu předloženého Soudnímu dvoru a z informací poskytnutých společností ED & F Man Liquid Products Italia na jednání, biokapalina dotčená ve věci v původním řízení, tedy palmový olej, je vyráběna v Indonésii, dovezena do Unie, propuštěna do volného oběhu a skladována ve Francii, aby byla následně přepravena do Itálie za účelem svého prodeje společnosti L.E.G.O.

57

V souladu s čl. 28 odst. 2 SFEU se zákaz množstevních omezení mezi členskými státy stanovený v článcích 34 až 37 SFEU týká výrobků, které pocházejí z členských států, jakož i těch pocházejících ze třetích zemí, které jsou v členských státech ve volném oběhu.

58

Podle ustálené judikatury přitom článek 34 SFEU zakazuje zavádět mezi členskými státy opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení dovozu, a vztahuje se tedy na jakékoli vnitrostátní opatření způsobilé narušit přímo nebo nepřímo a skutečně nebo potenciálně obchod uvnitř Společenství (rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 66 a citovaná judikatura).

59

Za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu ve smyslu článku 34 SFEU musí být považovány překážky volnému pohybu zboží vyplývající v případě chybějící harmonizace vnitrostátních právních předpisů z použití pravidel týkajících se podmínek, které musí toto zboží splňovat, členským státem na zboží pocházející z jiných členských států, kde je legálně uváděno na trh, i když se tato pravidla použijí bez rozdílu na všechny výrobky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. září 2016, Komise v. Česká republika, C‑525/14, EU:C:2016:714, bod 35).

60

V projednávaném případě je třeba konstatovat, že povinnost předkládat osvědčení o udržitelnosti, uložená vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení prostředníkům, kteří biokapalinami, které jsou předmětem transakce, na níž se podílejí, fyzicky nedisponují, může, přinejmenším nepřímo a potenciálně, bránit dovozu takových produktů z jiných členských států.

61

Taková povinnost totiž činí dovoz biokapalin obtížnějším, protože prostí prostředníci, na něž se tato povinnost ověřování na základě článku 18 směrnice 2009/28 při dovozu biokapaliny do Itálie nevztahuje, musí uvedené ověření rovněž předložit a nést tak administrativní požadavky a s nimi související náklady.

62

V důsledku toho taková vnitrostátní právní úprava představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením dovozu, které je v zásadě neslučitelné s článkem 34 SFEU, pokud tato právní úprava nemůže být objektivně odůvodněna (obdobně viz rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 75).

63

Vnitrostátní právní úprava či praxe, která představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením, může být odůvodněna jedním z důvodů obecného zájmu vyjmenovaných v článku 36 SFEU nebo kategorickými požadavky. V obou případech musí být vnitrostátní opatření v souladu se zásadou proporcionality způsobilé zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 76).

64

V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní opatření způsobilá narušit obchod uvnitř Unie mohou být odůvodněna mimo jiné naléhavými důvody týkajícími se ochrany životního prostředí. Využívání obnovitelných zdrojů energie pro výrobu elektřiny, které má podporovat taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, je přitom užitečné k ochraně životního prostředí, neboť přispívá ke snížení emisí skleníkových plynů, jež jsou jedním z hlavních důvodů klimatických změn, k jejichž potírání se Unie a její členské státy zavázaly (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. března 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, bod 73; ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, body 77, 78 a 82, jakož i ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, body 85 až 88).

65

Taková vnitrostátní právní úprava proto tím, že podporuje využívání obnovitelných zdrojů energie, přispívá rovněž k ochraně zdraví a života osob a zvířat, jakož i ochraně rostlin, což jsou důvody obecného zájmu uvedené v článku 36 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 89).

66

Navíc jak uvedl generální advokát v bodě 97 svého stanoviska, vzhledem k tomu, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, vyžaduje, aby všechny subjekty zapojené do výroby a distribuce udržitelných biokapalin, včetně prostředníků, předkládaly osvědčení o udržitelnosti, přispívá k předcházení nebezpečí podvodu v dodavatelském řetězci biokapalin.

67

Podle ustálené judikatury Soudního dvora přitom cíle ochrany životního prostředí a potírání podvodů mohou odůvodnit vnitrostátní opatření způsobilá narušit obchod uvnitř Unie, pokud jsou tato opatření ve vztahu ke sledovanému cíli přiměřená (rozsudek ze dne 6. října 2011, Bonnarde, C‑443/10, EU:C:2011:641, bod 34).

68

Je proto třeba ověřit, jak vyplývá z bodu 63 tohoto rozsudku, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, splňuje požadavky vyplývající ze zásady proporcionality, tj. zda je způsobilá dosáhnout legitimního cíle, který sleduje, a zda je za tímto účelem nezbytná (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 83).

69

V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 12 odst. 2 meziresortního nařízení ze dne 23. ledna 2012, zaručuje zpětnou vysledovatelnost produktu ve výrobním a přepravním řetězci, jakož i jeho udržitelnost, tak aby se zabránilo případné přeměně nebo padělání palmového oleje. Prostředník, jakým je například Movendi, který nakupuje biokapalinu dotčenou ve věci v původním řízení, přičemž nabývá její právní vlastnictví, včetně veškeré příslušné dokumentace, totiž může před jejím prodejem konečnému uživateli změnit její vlastnosti, zpřístupnit ji třetím osobám a smísit ji s jinými kapalinami nebo neosvědčenými biokapalinami. Tím, že se uvedené vnitrostátní ustanovení vztahuje na všechny subjekty dodavatelského řetězce biokapalin, přispívá k odstranění rizika podvodu týkajícího se udržitelnosti této biokapaliny. V důsledku toho představuje vhodné opatření k dosažení legitimního cíle, který sleduje.

70

Tímto způsobem může vnitrostátní ustanovení dotčené v původním řízení přispívat také k cíli ochrany zdraví a života osob a zvířat, jakož i k cíli ochrany rostlin, uvedeným v bodech 63 až 66 tohoto rozsudku.

71

Pokud jde o nezbytnost takové právní úpravy, je třeba uvést, že i když prostředník, jakým je ve věci v původním řízení například Movendi, biokapalinami, které jsou předmětem transakce, do níž vstupuje, fyzicky nedisponuje, je po určitou dobu právně jejich vlastníkem, a má tudíž v zásadě možnost je přemístit, změnit jejich podstatu nebo falšovat s nimi související dokumenty. Je proto třeba připustit, že Italská republika mohla mít legitimně za to, že uvedené opatření tím, že umožňuje předcházet uvedeným rizikům, je nezbytné pro dosažení sledovaných cílů.

72

Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že na druhou otázku je třeba odpovědět tak, že unijní právo, zejména pak článek 34 SFEU a čl. 18 odst. 1 a 3 směrnice 2009/28, musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání tomu, aby taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, ukládala povinný vnitrostátní režim ověřování udržitelnosti biokapalin, který stanoví, že všechny hospodářské subjekty zapojené do dodavatelského řetězce určitého produktu, i to i tehdy, když se jedná o prostředníky, kteří biokapalinami fyzicky nedisponují, jsou vázány určitými povinnostmi týkajícími se ověřování, komunikace a informování vyplývajícími z uvedeného režimu.

73

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto: