1.

Kromě jiných opatření stanoví společná zemědělská politika (dále jen „SZP“) platby unijní podpory pro zemědělce. Aby zemědělci mohli tyto platby získat, musí dodržovat určitá pravidla obecně známá jako systém podmíněnosti. Podle uvedených pravidel musí zemědělci mimo jiné udržovat půdu, způsobilou k poskytnutí finanční podpory, v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se Tartu Halduskohus (správní soud v Tartu, Estonsko) snaží zjistit, zda je požadavek členských států, aby zemědělci udržovali archeologické památky nacházející se na zemědělské ploše, slučitelný s pravidly podmíněnosti v nařízení (EU) č. 1306/2013 ( 2 ) a zda je uložení správní sankce v případě, že je taková památka odstraněna, oprávněné. Předkládající soud si také přeje vědět, zda příjemce unijní podpory musí dodržovat požadavek týkající se udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu v celém svém zemědělském podniku, nebo pouze na konkrétní zemědělské ploše, v souvislosti s níž je požadována platba.

2.

Nařízení (EU) č. 1307/2013 ( 3 ) stanoví mimo jiné společná pravidla pro platby poskytované přímo zemědělcům (známé také jako „přímé platby“) ( 4 ).

3.

Článek 4 odst. 1 nařízení č. 1307/2013 obsahuje následující definice: „zemědělcem“ se rozumí fyzická nebo právnická osoba či skupina fyzických nebo právnických osob, bez ohledu na právní formu této skupiny a jejích členů podle vnitrostátních právních předpisů, jejíž zemědělský podnik se nachází mimo jiné na území členských států ( 5 ), „zemědělský podnik“ je soubor všech produkčních jednotek využívaných k zemědělské činnosti a spravovaných zemědělcem, které se nacházejí na území stejného členského státu ( 6 ) a „zemědělská plocha“ je jakákoli plocha orné půdy, trvalých travních porostů a stálých pastvin nebo trvalých kultur ( 7 ).

4.

Nařízení č. 1306/2013 stanoví pravidla ve věcech zahrnujících systém podmíněnosti ( 8 ). Slova „zemědělec“ [čl. 2 písm. a)], „zemědělská činnost“ [čl. 2 písm. b)], „zemědělská plocha“ [čl. 2 písm. c)] a „přímé platby“ [čl. 2 písm. e)] mají stejný význam jako odpovídající pojmy v nařízení č. 1307/2013. Slovem „zemědělský podnik“ v čl. 2 písm. d) se rozumí totéž, co slovem „zemědělský podnik“ v nařízení č. 1307/2013, s výhradou čl. 91 odst. 3 nařízení č. 1306/2013, pokud jde o systém podmíněnosti. Článek 72 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1306/2013 stanoví, že příjemce musí každý rok předložit žádost o platbu pro příslušnou plochu, ve které případně uvede všechny zemědělské pozemky zemědělského podniku a nezemědělské plochy, pro které je požadována podpora ( 9 ).

5.

Pravidla stanovená v hlavě VI nařízení č. 1306/2013 upravují podmíněnost. Obecné pravidlo v čl. 91 odst. 1 stanoví, že pokud příjemce nedodržuje uvedená pravidla, uloží se mu správní sankce ( 10 ). Podle čl. 91 odst. 2 se tato správní sankce použije, pokud nedodržení podmínek vyplývá z jednání nebo opominutí, které lze přímo připsat dotyčnému příjemci, a pokud je splněna jedna nebo obě tyto podmínky: a) nedodržení podmínek souvisí se zemědělskou činností příjemce, b) jedná se o plochu zemědělského podniku příjemce.

6.

V souladu s čl. 93 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1306/2013 zahrnují pravidla podmíněnosti mimo jiné dodržování standardů dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy stanovených na vnitrostátní úrovni, jak jsou uvedeny v příloze II nařízení č. 1306/2013.

7.

Podle článku 94 musí členské státy zajistit, aby veškerá zemědělská plocha (včetně půdy, která se již nevyužívá pro účely produkce) byla udržována v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. Členské státy mají na vnitrostátní nebo regionální úrovni stanovit minimální standardy týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy na základě přílohy II nařízení č. 1306/2013, které příjemci musí dodržovat a které zohledňují zvláštní charakteristiky dotyčných oblastí, včetně půdních a klimatických podmínek, stávajících způsobů hospodaření, využití půdy, střídání plodin, zemědělských postupů a struktury zemědělských podniků. Členské státy přitom nesmějí stanovit minimální požadavky, které nejsou stanoveny v příloze II ( 11 ).

8.

Článek 97 stanoví, že správní sankce stanovená v článku 91 má být uložena, pokud kdykoli v daném kalendářním roce nejsou dodržována pravidla podmíněnosti a pokud lze dané nedodržení pravidel přímo přičíst příjemci, který v daném kalendářním roce podal žádost o podporu nebo žádost o platbu.

9.

Příloha II nařízení č. 1306/2013 je nadepsána „Pravidla podmíněnosti podle článku 93“. Uvedená příloha používá zkratku „DZES“, která znamená „Standardy pro dobrý zemědělský a environmentální stav půdy“. Tabulka v příloze II obsahuje následující údaje:

10.

Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 640/2014 ( 12 ) obsahuje ustanovení, která doplňují některé prvky nařízení č. 1306/2013, a to mimo jiné pokud jde o určení správních sankcí a stanovení zvláštní sazby, která má být uplatněna, jakož i základ pro výpočet podpory, včetně pravidel týkajících se řešení některých případů, kdy způsobilé plochy zahrnují krajinné prvky nebo stromy ( 13 ). Podle čl. 5 odst. 1 a odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 mají členské státy za účelem zajištění dodržování opatření SZP zavést systémy pro identifikaci zemědělských pozemků a musí zajistit, aby ohlášené zemědělské pozemky byly spolehlivě identifikovány ( 14 ). Zvláštní ustanovení se týká krajinných prvků, na něž se vztahují požadavky a standardy uvedené v příloze II nařízení č. 1306/2013 a které jsou součástí celkové plochy zemědělského pozemku. Uvedené prvky se považují za součást způsobilé plochy tohoto zemědělského pozemku podle čl. 9 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 ( 15 ). V souladu s čl. 39 odst. 1 uvedeného nařízení pokud k nesouladu došlo z nedbalosti příjemce, uplatní se zpravidla snížení ve výši 3 % z celkové částky dotčených přímých plateb.

11.

Podle vnitrostátních předpisů musí příjemce přímé platby ve smyslu článku 92 nařízení č. 1306/2013 při své zemědělské činnosti a na celé ploše svého zemědělského podniku dodržovat požadavek týkající se udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. To zahrnuje zachování krajinných prvků a provádění minimální úrovně udržování ( 16 ). Archeologická památka, jako například hrobka, musí být udržována. Za tímto účelem lze následující věci klasifikovat jako archeologickou památku: „pravěká, středověká a novodobá sídliště, hrady, útočiště, kultovní místa, hrobky, pravěká bojiště, kultovní kameny, cesty, mosty, přístaviště a řemeslná centra.

[…]“ ( 17 )

12.

Podnik Argo Kalda Mardi talu (zemědělský podnik Argo Kalda Mardi; dále jen „Mardi talu“) požádal v roce 2016 o jednotnou platbu na plochu a o platbu na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Úřad pro zemědělské rejstříky a informace, dále jen „PRIA“) provedl dne 2. listopadu 2016 kontrolu na místě v zemědělské jednotce Mardi talu. Ve zprávě vypracované v návaznosti na uvedenou kontrolu na místě PRIA uvedl, že „na poli č. 46 – na okraji polní plochy […] archeologická památka – kamenný hrob, kameny byly přemístěny na okraj pole, existující křoviny byly odstraněny. Fotografie.“

13.

Dne 24. listopadu 2016 PRIA sdělil podniku Mardi talu, že porušil vnitrostátní právní předpisy, které stanoví požadavky týkající se udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (dále jen „dotčená vnitrostátní opatření“). Proto byla uložena správní sankce a podpora, o kterou Mardi talu žádal, byla snížena o 3 %. Dne 30. listopadu 2016 Mardi talu napadl zjištění PRIA a namítl, že vzhledem k tomu, že kamenný hrob nebyl v přírodě nijak označen a nenacházel se na zemědělské ploše, nýbrž na okraji polní plochy, dotčená vnitrostátní opatření neporušil.

14.

PRIA odpověděl dne 7. prosince 2016, že v souladu s čl. 72 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1306/2013 musí být uvedená pravidla dodržována rovněž na té zemědělské ploše, která se nachází za hranicemi polní plochy a pro niž nebyla požadována podpora. Rozhodnutím ze dne 15. prosince 2016 PRIA přiznal podniku Mardi talu jednotnou platbu na plochu ve výši 82606,88 eura. Následně byla uložena správní sankce a uvedená platba byla v důsledku toho snížena o 3 % (2554,94 eura). Podle druhého rozhodnutí ze stejného dne PRIA přiznal podniku Mardi talu platbu na zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí ve výši 37549,94 eura. Uvedená platba byla obdobně snížena o 3 % (1161,34 eura) v důsledku uložení správní sankce.

15.

Dne 17. ledna 2017 Mardi talu podal u PRIA opravný prostředek, kterým se domáhal zrušení obou rozhodnutí, pokud jde o uložení správní sankce a snížení přiznaných plateb o 3 %. PRIA opravný prostředek zamítl rozhodnutím ze dne 20. února 2017.

16.

Dne 23. března 2017 zahájil Mardi talu řízení před předkládajícím soudem, v němž se domáhal: (i) zrušení správních sankcí uložených dvěma rozhodnutími ze dne 15. prosince 2017, (ii) uložení povinnosti vyplatit sražené částky a (iii) zrušení rozhodnutí ze dne 20. února 2017. Mardi talu uvedl na podporu své žaloby řadu argumentů včetně toho, že nedošlo k porušení pravidel podmíněnosti. Hromada kamení nebyla kamenným hrobem, ale kamením, které bylo nasbíráno při práci na poli. Plocha, v níž mělo dojít k údajnému porušení, není půda, kterou Mardi talu používá pro zemědělskou produkci a v souvislosti s ní nepožádal o žádnou platbu.

17.

PRIA namítal, že doklad o archeologické památce byl zaregistrován dne 6. ledna 1998 a byl potvrzen v katastrálním úřadu „Hansapõld“ na základě údajů státního rejstříku kulturních památek. PRIA se při osvědčení archeologického statutu kamenného hrobu opíral rovněž o materiály poskytnuté úřadem památkové péče. Půda, kde se nacházel kamenný hrob, je součástí zemědělského podniku Mardi talu. Povinnost chránit archeologické památky stanovená vnitrostátním právem se uplatní nejen na půdu obhospodařovanou za účelem zemědělské produkce, v souvislosti s níž je požadována podpora, ale na celý zemědělský podnik.

18.

Předkládající soud uvádí, že podle vnitrostátních právních předpisů musí být archeologická památka, hrobka, pravěké bojiště, kultovní kámen, cesta nebo most udržovány a že všechny pravěké, středověké a novověké hrobky jsou pro účely uvedených právních předpisů archeologické památky. Podle názoru uvedeného soudu je účelem dotčených vnitrostátních právních předpisů ochrana kamenných hrobů nacházejících se v Estonsku jako památek. Je nesporné, že Mardi talu nepoužíval půdu, kde se kamenný hrob nacházel, jako zemědělskou plochu a že kamenný hrob byl na okraji pozemku, který se skutečně používal pro zemědělskou produkci. Není však jasné, zda je účelem relevantních unijních právních předpisů, zejména nařízení č. 1306/2013, aby kamenné hrobky byly chráněny jako archeologické památky. Příloha II nařízení č. 1306/2013 vyvolává dojem, že pokud jde o životní prostředí, změnu klimatu a dobrý zemědělský stav půdy, je zachování krajinných prvků v seznamu uvedeno s ohledem na ochranu životního prostředí jakožto ekologického a biologického systému spíše než za účelem ochrany kulturních a historických památek.

19.

Proto předkládající soud žádá o rozhodnutí o následujících předběžných otázkách:

20.

Písemná vyjádření předložily Mardi talu, estonská vláda a Evropská komise. Soudní dvůr se rozhodl dále postupovat bez nařízení jednání.

21.

Předkládající soud chce první otázkou zjistit, zda jsou vnitrostátní právní předpisy vyžadující ochranu archeologických památek, v tomto případě kamenného hrobu, slučitelné s požadavky stanovenými v nařízení č. 1306/2013 týkajícími se standardů udržování ploch v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, zejména zachování krajinných prvků (dále jen „DZES 7“), a zda tedy bylo přípustné uložit za odstranění a přemístění takové památky správní sankci.

22.

Mardi talu tvrdí, že přestože členské státy mají prostor pro uvážení, ustanovení nařízení č. 1306/2013 týkající se podmíněnosti se nevztahují na ochranu kulturního dědictví členských států. Pokud tedy archeologická památka není součástí ekosystému nebo biologického prostředí, nespadá do oblasti působnosti pravidel podmíněnosti obsažených v uvedeném nařízení. Uložení správní sankce a následné snížení podpory přiznané podniku Mardi talu proto bylo v rozporu s unijním právem.

23.

Estonská vláda a Komise s tímto názorem nesouhlasí.

24.

I já mám za to, že jsou dotčené vnitrostátní právní předpisy slučitelné s unijním právem.

25.

Je nesporné, že Mardi talu jakožto příjemce unijní podpory spadá do oblasti působnosti ustanovení týkajících se podmíněnosti v hlavě VI nařízení č. 1306/2013, pokud se jedná o zemědělce zemědělského podniku, který provádí zemědělskou činnost ve smyslu nařízení č. 1307/2013.

26.

Standardy týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy zmíněné v čl. 93 odst. 1 a uvedené v příloze II nejsou v nařízení č. 1306/2013 srozumitelně definovány. Norma DZES 7, která odkazuje na zachování krajinných prvků, stanoví demonstrativní výčet takových prvků. Vzhledem k tomu, že v nařízení č. 1306/2013 neexistuje definice, musí být uvedený pojem vyložen při zohlednění jeho obvyklého smyslu, jakož i kontextu, ve kterém je obvykle používán ( 18 ).

27.

Legislativní kontext neobsahuje určující slova jako „přírodní“ krajinné prvky či „zemědělské“ krajinné prvky. Proto je výklad slov „zachování krajinných prvků“, který potenciálně zahrnuje všechny viditelné prvky venkova nebo území, v souladu s tímto kontextem. To by zahrnovalo budovy nebo jiné lidské zásahy v krajině, stejně jako takové prvky, které jsou důsledkem přirozených obrysů krajiny (jako hory, řeky nebo travní porosty). Domnívám se, že tento názor je v souladu s normou DZES 7 a přílohou II nařízení č. 1306/2013, která zahrnuje prvky, které jsou výsledkem lidského zásahu jako živé ploty, rybníky, příkopy, terasy a meze. Pojem „krajinné prvky“ odkazuje na ty prvky, kterými lze identifikovat určité oblasti venkova. Jelikož se normy DZES použijí také na environmentální stav půdy, není nutné prokazovat, že jsou uvedené prvky používány k zemědělským účelům. Podmínkou není ani to, aby se dobrý environmentální stav půdy týkal pouze ekosystému a biologického prostředí.

28.

Znění bodu DZES 7 v příloze II nařízení č. 1306/2013 naznačuje, že sama půdní plocha by měla být obecně udržována v dobrém stavu. Za těchto okolností se mohou uplatnit pouze estetické úvahy, nebo si členský stát může přát zachovat ve své krajině prvky kulturní nebo historické hodnoty.

29.

První pododstavec článku 94 nařízení č. 1306/2013 poskytuje členským státům široký prostor pro uvážení. Členské státy musí zajistit, aby veškerá zemědělská plocha, včetně půdy, která se již nevyužívá pro účely produkce, byla udržována v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. Proto není úplně relevantní, jestli se kamenný hrob nacházel na půdě užívané k zemědělským účelům, nebo na přilehlém pozemku, pokud byl na půdě, která patřila do zemědělského podniku Mardi talu, jak je definován v čl. 91 odst. 3 písm. a) uvedeného nařízení.

30.

Podle článku 94 nařízení č. 1306/2013 je na členských státech, aby na vnitrostátní nebo regionální úrovni definovaly minimální standardy týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy na základě přílohy II. Proto je přípustné, aby členské státy stanovily požadavky týkající se jejich kulturního dědictví, pokud tak uznají za vhodné. Pokud se takové požadavky týkají buď dobrého zemědělského, nebo environmentálního stavu půdy, jsou rovněž slučitelné s přílohou II nařízení č. 1306/2013.

31.

Uvedený názor je v souladu s obecným účelem nařízení č. 1306/2013 vyjádřeným v bodu 54 odůvodnění, kterým je přispět k rozvoji udržitelného zemědělství zvyšováním povědomí příjemců o tom, že je třeba dodržovat základní normy týkající se mimo jiné dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy. Členské státy si navíc mohou přát chránit archeologické památky z jiných důvodů, než jsou estetika nebo přínosy pro kulturní dědictví. Uvedené památky například mohou přispívat k ochraně před erozí půdy a k zachování organické hmoty v půdě. Archeologické památky mohou také být útočištěm pro ptáky, hmyz a rostliny a mohou tak představovat prosperující ekosystém.

32.

Konečně se mi zdá, že v této věci poskytuje užitečné vodítko rozhodnutí Soudního dvora ve věci Horvath ( 19 ). V uvedené věci byl Soudní dvůr dotázán, zda členský stát může do norem DZES uvedených v nařízení (ES) č. 1782/2003 ( 20 ) zahrnout požadavky týkající se údržby viditelných cest zatížených věcným břemenem průchodu a průjezdu. Soudní dvůr konstatoval, že přestože jsou členské státy povinny dodržovat požadavky uvedené v příloze IV nařízení č. 1782/2003, je jim nicméně ponechán určitý prostor pro uvážení, pokud jde o určení uvedených požadavků. Slovní spojení „dobrý zemědělský a environmentální stav“ naznačuje, že členské státy mohou stanovit požadavky pro DZES k ekologickým účelům. Povinnost udržovat krajinný prvek, který nesleduje žádný cíl v oblasti zemědělství, ale má ekologickou povahu, tedy představuje požadavek pro DZES ( 21 ).

33.

Krajinné prvky představují fyzickou součást životního prostředí. Jak Soudní dvůr vysvětlil, „požadavky týkající se zachování těchto znaků musejí přispívat k jejich uchování jakožto fyzických součástí. Povinnosti údržby mohou přispívat k uchovávání takových cest jakožto fyzických součástí životního prostředí. […] Z toho plyne, že povinnost vyplývající z těchto norem může mít ekologický cíl spočívající v zabránění zhoršení stanovišť […]“ Soudní dvůr uznal, že krajinné prvky dotčené v uvedené věci mohou také přispívat k zachování stanovišť ( 22 ).

34.

Stručně řečeno, podle mého názoru by pojem „životní prostředí“, jak je používán v kontextu podmíněnosti, neměl být vykládán úzce tak, že zahrnuje pouze bezprostřední biologické okolí, v němž se uskutečňuje zemědělská činnost. Jak již Soudní dvůr uvedl ve věci Horvath, krajinné prvky, které přímo nepřispívají k procesům v zemědělství, jsou nicméně nedílnou součástí venkovské krajiny a jejich zachování může být součástí povinností v rámci systému podmíněnosti, které musí zemědělci dodržovat výměnou za přímou podporu, kterou dostávají z unijního rozpočtu, a tedy od unijních daňových poplatníků ( 23 ).

35.

Unijní právo tedy nebrání členskému státu, aby stanovil povinnost udržovat archeologické památky, jako je kamenný hrob, jako součást standardů týkajících se dobrého zemědělského a environmentálního stavu půdy pro účely bodu DZES 7 v příloze II nařízení č. 1306/2013.

36.

Vzhledem k tomu, že tomu tak v projednávaném případě je, jsem toho názoru, že správní sankce byla přípustná.

37.

Předkládající soud uvedl, že odstranění kamenného hrobu bylo v rozporu s relevantními vnitrostátními předpisy. Mardi talu tedy porušil pravidla podmíněnosti ve smyslu článku 93 nařízení č. 1306/2013. Uplatnily se proto podmínky, které vedou k uložení správní sankce, stanovené v čl. 91 odst. 1 a 2. V souladu s čl. 39 odst. 1 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 bylo uplatněno přiměřené snížení o 3 % (minimální stanovená výše) z celkové výše podpory.

38.

Proto uzavírám, že podle článků 93 a 94 nařízení č. 1306/2013 může členský stát zahrnout požadavky vztahující se k ochraně archeologických památek, jako je kamenný hrob, do svých předpisů vztahujících se k normám DZES uvedeným v příloze II uvedeného nařízení, pokud uvedené požadavky přispívají k ochraně takových památek jakožto krajinných prvků, nebo případně zabránění zhoršení stanovišť. Pokud příjemce přímé platby nedodrží pravidla podmíněnosti, zejména tím, že nezachová archeologickou památku, jak vyžadují vnitrostátní předpisy, je uplatnění přiměřené správní sankce podle článku 39 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 slučitelné s ustanoveními hlavy VI nařízení č. 1306/2013.

39.

Druhá otázka se týká výkladu oblasti „zemědělského podniku“ dotčeného příjemce. Předkládající soud se snaží zjistit, zda příjemce musí dodržovat požadavky týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu v celém svém zemědělském podniku, nebo jen na konkrétní zemědělské ploše, v souvislosti s níž je požadována podpora.

40.

Předkládající soud uvádí, že Mardi talu nepoužíval půdu, na níž se nacházel kamenný hrob, jako zemědělskou půdu a že v souvislosti s uvedeným pozemkem nebyla požadována žádná podpora. Kamenný hrob byl na okraji pozemku, pro který byla podpora požadována. Tyto skutečnosti nejsou příjemcem rozporovány kromě umístění kamenného hrobu. Mardi talu tvrdí, že popis skutkových okolností předkládajícím soudem je v tomto ohledu nesprávný, protože kamenný hrob se nacházel na půdě přiléhající k pozemku, pro nějž byla požadována podpora. Kameny tam byly po desetiletí a kvůli nim byla půda nevhodná k zemědělskému využití.

41.

Předkládající soud uvádí, že druhá otázka vyvstává pouze v případě záporné odpovědi na první otázku. Domnívám se však (jak uvádí i estonská vláda a Komise), že uvedená otázka je ve skutečnosti relevantní v případě kladné odpovědi. Proto posoudím druhou otázku a pokusím se tak poskytnout úplnou odpověď na otázky vznesené v předkládacím rozhodnutí.

42.

Je nesporné, že se kamenný hrob nacházel v hospodářství podniku Mardi talu, příjemce pro účely pravidel podmíněnosti. Rovněž není sporu o tom, že místo, kde se kamenný hrob nacházel, nebylo zemědělskou produkční jednotkou, v souvislosti s níž byla požadována podpora.

43.

Domnívám se, že příjemce musí nutně dodržovat pravidla podmíněnosti ve vztahu k celému podniku, a nikoliv pouze k určité konkrétní oblasti používané pro zemědělskou produkci, v souvislosti s níž je požadována podpora. Už jsem naznačila, že uvedený názor odráží můj výklad čl. 72 odst. 1 písm. a) ve spojení s pravidly podmíněnosti obsaženými v hlavě VI nařízení č. 1306/2013 ( 24 ).

44.

Článek 91 odst. 2 písm. b) stanoví, že správní sankce se použije pouze tehdy, pokud nedodržení podmínek vyplývá z jednání nebo opominutí, které lze přímo připsat dotyčnému příjemci; a pokud je splněna jedna nebo obě podmínky: a) nedodržení podmínek souvisí se zemědělskou činností příjemce (což není případ projednávané věci), b) jedná se o plochu zemědělského podniku příjemce. „Zemědělský podnik“ je definován v čl. 91 odst. 3 písm. a) jako všechny produkční jednotky a plochy spravované příjemcem, které se nacházejí na území stejného členského státu ( 25 ). Uvedené znění nasvědčuje tomu, že pro posouzení příslušných orgánů, zda jsou v konkrétním případě dodržována pravidla podmíněnosti, jsou relevantní činnosti příjemce ve vztahu k celému zemědělskému podniku.

45.

Uvedený názor podporuje bod 53 odůvodnění nařízení č. 1306/2013, který stanoví, že nařízení č. 1782/2003 zavedlo zásadu, že platba příjemcům některých finančních podpor v rámci SZP v plné výši by měla být spojena s dodržováním pravidel týkajících se mimo jiné hospodaření s půdou. V rámci systému „podmíněnosti“ mají členské státy uložit sankce ve formě snížení nebo vyloučení podpory. Bod 54 odůvodnění doplňuje, že systém podmíněnosti začleňuje do SZP základní normy například pro životní prostředí, změnu klimatu a dobrý zemědělský a environmentální stav půdy, a potvrzuje, že uvedená pravidla mají širokou oblast působnosti.

46.

Jedná se o široce formulované cíle, které nejsou výslovně omezeny. To není žádné překvapení. Bylo by obtížné odůvodnit vyplácení veřejných prostředků ve formě přímých podpor zemědělcům na určité pozemky tvořící část jejich zemědělského podniku a zároveň tolerovat činnosti, které jsou škodlivé pro životní prostředí jako celek na jiných pozemcích téhož zemědělského podniku, které nejsou používány k zemědělským účelům.

47.

Legislativní historie nařízení č. 1306/2013 blíže osvětluje cíle pravidel. Posloupnost právních předpisů je následující. Nařízení č. 1782/2003 [které bylo nahrazeno nařízením (ES) č. 73/2009 ( 26 )] zavedlo zásadu, že platba podpory příjemcům v rámci SZP v plné výši by měla být spojena se systémem podmíněnosti. Následně byla přijata řada jednotlivých nástrojů, které stanoví legislativní rámec pro SZP pro období od roku 2014 do roku 2020, včetně nařízení č. 1306/2013 a nařízení č. 1307/2013, které zrušilo a nahradilo nařízení č. 73/2009. Nařízení č. 1306/2013 stanoví pravidla, která byla dříve uvedena v nařízení č. 73/2009, zejména pravidla zaručující dodržování povinností stanovených v ustanoveních o přímých platbách, včetně kontrol a používání správních opatření a správních sankcí v případě jejich nedodržování, pravidla týkající se podmíněnosti, jako jsou např. povinné požadavky na řízení, dobrý zemědělský a environmentální stav, sledování a hodnocení příslušných opatření a pravidla týkající se vyplácení záloh a zpětného získávání neoprávněně vyplacených částek ( 27 ).

48.

Komise v důvodové zprávě svého návrhu, který se později stal nařízením č. 1782/2003, v němž uvedla své názory na dlouhodobou perspektivu udržitelného zemědělství, pod nadpisem „Posílení norem v oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a bezpečnosti práce“ uvedla:

„Povinná podmíněnost se uplatní na evropské normy vyplývající z právních předpisů v oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a bezpečnosti práce na úrovni hospodářství. Aby nedocházelo k opouštění zemědělské půdy a následným environmentálním problémům, budou příjemci přímých plateb, jako nezbytný doplněk k oddělení, rovněž povinni udržovat veškerou zemědělskou půdu v dobrém zemědělském stavu.

Uvedené se použije jako přístup týkající se celého hospodářství a sankce budou uplatněny v případě jakéhokoli porušení v hospodářství příjemce. Uvedené se rovněž použije na všechny sektory a na užívanou i neužívanou zemědělskou půdu.

Zemědělci, kterým je poskytnuta jednotná platba na hospodářství nebo jiné přímé platby v rámci SZP, kteří nedodržují tyto normy vyplývající z právních předpisů, budou podléhat systému sankcí. Sankce bude mít formu částečného nebo úplného snížení podpory (v závislosti na závažnosti případu).“ ( 28 )

49.

V pozdější studii dopadu dohod z oblasti životního prostředí na SZP bylo uvedeno, že „podmíněnost je jedním z klíčových prvků reformy SZP z roku 2003. Zavedení povinné podmíněnosti znamená, že od 1. ledna 2005 budou zemědělci, kterým jsou poskytovány přímé platby, povinni dodržovat soubor povinných požadavků na řízení (PPŘ), jak jsou uvedeny v příloze III nařízení č. 1782/2003, a udržovat způsobilou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (DZES) v souladu se systémem zavedeným přílohou IV uvedeného nařízení. Požadavky podmíněnosti se vztahují na celé hospodářství, a tedy i na půdu a pobočky, které nepodléhají přímým platbám. Nedodržení požadavků povede k předepsaným snížením přímých plateb, a to o 3 % (1 % až 5 %) v případě prvního porušení a 15 % až 100 % v případě úmyslného nedodržení požadavků v závislosti na závažnosti, rozsahu, době trvání a opakování nedodržení požadavků. Jak stávající povinné požadavky, tak normy DZES tedy budou prosazovány kontrolami v rámci systému přímých plateb“ ( 29 ).

50.

Konečně důvodová zpráva návrhu nařízení č. 1306/2013 Komise uvádí: „Zemědělcům, kteří jsou spolu s lesníky hlavními hospodáři s půdou, bude muset být poskytnuta podpora při přijímání a udržování zemědělských systémů a postupů, jež co nejvíce přispívají ke splnění cílů v oblasti životního prostředí a klimatu, neboť tržní ceny neodrážejí poskytování těchto veřejných statků. Zásadní význam pro růst podporující začlenění a soudržnost bude mít také co nejlepší využití rozmanitých možností venkovských oblastí“ ( 30 ).

51.

Z legislativní historie vyplývá, že lze mít za to, že zemědělci mají v kontextu SZP povinnosti jdoucí nad rámec zemědělské produkce. Mají rovněž roli ochránců životního prostředí („hospodářů s půdou“) ve vztahu k půdě patřící k jejich zemědělskému podniku. Původ pravidel podmíněnosti tedy podporuje takový výklad nařízení č. 1306/2013, podle něhož „zemědělský podnik“ odkazuje na celý zemědělský podnik příjemce.

52.

Dalo by se říci, že to k uzavření projednávané záležitosti stačí. Pro úplnost však také stručně zvážím, zda podrobná právní úprava obdobně podporuje názor, že výraz „zemědělský podnik“ zahrnuje půdu, která není předmětem žádosti o podporu.

53.

Soubor právních předpisů je velmi komplexní. Zahrnuje nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, které musí být samozřejmě vykládáno uceleně se zmocňovacím nařízením č. 1306/2013 ( 31 ). Kromě výrazů „zemědělský podnik“ a „zemědělská plocha“ používá nařízení č. 1306/2013 výraz „zemědělský pozemek“ definovaný v čl. 67 odst. 4 písm. a) uvedeného nařízení. Uvedené ustanovení je součástí kapitoly II „Integrovaný administrativní a kontrolní systém“ v hlavě V nařízení č. 1306/2013 nadepsané „Kontrolní systémy a sankce“. Uvedená ustanovení obsahují prvky zavedené za účelem efektivního sledování vyplácení unijní podpory poskytované zemědělcům ( 32 ).

54.

Nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 zavádí řadu podrobných technických opatření. Uvedené nařízení mimo jiné stanoví základ pro výpočet podpory, včetně pravidel týkajících se řešení některých případů, kdy způsobilé plochy zahrnují krajinné prvky nebo stromy [čl. 1 písm. h)]. Pokud členské státy přiznají jednotnou platbu na plochu, musí zajistit, aby byl každý zemědělský pozemek ohlášený příjemcem spolehlivě identifikován způsobem, který umožňuje, aby byl daný zemědělský pozemek lokalizován a změřen (čl. 5 odst. 2), aby příslušné orgány mohly provést nezbytné kontroly.

55.

Článek 9 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014 stanoví, že veškeré krajinné prvky, na něž se vztahuje příloha II nařízení č. 1306/2013 a které jsou součástí celkové plochy zemědělského pozemku, mají být považovány za způsobilé ( 33 ).

56.

Otázkou v projednávané věci však není, zda bylo místo, kde se nacházel kamenný hrob, způsobilé k získání podpory. Otázkou spíš je, zda jsou s unijním právem slučitelné vnitrostátní předpisy podmiňující poskytnutí podpory v rámci SZP pro přilehlý pozemek, na jehož okraji se kamenný hrob nacházel, udržováním hrobu ( 34 ). Skutečnost, zda se kamenný hrob nacházel na zemědělském pozemku, který byl sám způsobilý získat unijní podporu pro účely čl. 9 odst. 2 nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014, tedy nemůže ovlivnit správný výklad pojmu „zemědělský podnik“ pro účely čl. 2 písm. d) a čl. 91 odst. 3 nařízení č. 1306/2013.

57.

Z praktického hlediska by však mohlo být užitečné, pokud by předkládající soud zjistil, zda Mardi talu identifikoval půdu, kde se nacházel kamenný hrob, jako součást způsobilé plochy zemědělského pozemku pro účely nařízení v přenesené pravomoci č. 640/2014. Pokud by tomu tak bylo, bylo by v rozporu s tímto zjištěním určit, že ve vztahu k půdě, kde se nacházel kamenný hrob, nemůže být uložena správní sankce pouze proto, že dotčený pozemek nebyl používán pro zemědělskou produkci. Mardi talu by se jinak pokoušel dosáhnout nemožného. Identifikuje-li zemědělec pro účely žádosti o podporu místo, kde se nachází archeologická památka, jako zemědělský pozemek, nemůže současně tvrdit, že se na jeho činnosti na uvedené půdě nemohou uplatnit správní sankce, protože není používána k zemědělské produkci.

58.

Dodávám, že opačný výklad (omezující povinnosti podmíněnosti na pozemky v rámci zemědělského podniku, na nichž je skutečně vykonávána zemědělská činnost) by nepoctivým osobám velice usnadňoval obcházení uvedených povinností. V prvním roce by tak zemědělec nemusel do své žádosti o přímou platbu zahrnout pozemek, na němž se nachází nepohodlný krajinný prvek (řekněme tisíciletý strom nebo pozůstatky pevnosti z doby železné). Zemědělec pak strom porazí nebo zbourá pevnost, aniž by byl omezen finanční pokutou, uloženou za úmyslné porušení povinnosti podmíněnosti. Odstraní pozůstatky ze svého pozemku a tím zvětší svou dostupnou výměru pro produkci a svůj potenciální zisk. Následně v druhém roce uvedený zemědělec dotčený pozemek do své žádosti o přímou podporu zahrne jakožto půdu, na níž je prováděna zemědělská činnost. Pokud je situace nastíněna takto, je jasné, proč systém zavedený unijním normotvůrcem funguje správně pouze tehdy, pokud se pravidla podmíněnosti vztahují na všechny pozemky tvořící zemědělský podnik příjemce, ať už je na nich v jakýkoliv konkrétní okamžik skutečně vykonávána zemědělská činnost, nebo ne.

59.

Z výše uvedeného dle mého názoru vyplývá, že pro účely čl. 72 odst. 1 písm. a) a pravidel podmíněnosti uvedených v hlavě VI nařízení č. 1306/2013 musí příjemce dodržovat požadavky týkající se dobrého zemědělského a environmentálního stavu v celém svém zemědělském podniku, a ne pouze na konkrétní zemědělské ploše, v souvislosti s níž je požadována podpora.

60.

Ve světle všech výše uvedených úvah jsem toho názoru, že by Soudní dvůr měl na otázky položené Tartu Halduskohus (správní soud v Tartu) odpovědět následovně: