1.

Smí vnitrostátní orgán finančního dohledu odepřít adresátovi aktu nepříznivě zasahujícího do jeho právního postavení přístup k dokumentům v jeho prospěch, které se týkají třetích osob, s odkazem na služební tajemství ve smyslu článku 54 směrnice 2004/39/ES o trzích finančních nástrojů ( 2 ) ( 3 )?

2.

Tato otázka vyvstává v projednávané věci v souvislosti s rozhodnutím, kterým lucemburský orgán finančního dohledu rozhodl, že pan DV nemá dostatečně dobrou pověst, jež je nezbytná pro výkon vedoucích funkcí v investičních podnicích. Důvodem pro toto rozhodnutí byla jeho role při založení a řízení podniku, který byl zapojen do finančního skandálu Madoff ( 4 ).

3.

Soudní dvůr čelí v rámci této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Cour administrative (Správní soudní dvůr, Lucembursko) výzvě, která spočívá v nalezení rovnováhy mezi ochranou služebního tajemství a ochranou práva na obhajobu.

4.

Přitom je nejprve třeba přezkoumat, zda se na takový skutkový stav, o jaký jde v projednávané věci, vztahuje výjimka z úpravy služebního tajemství pro „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, která je stanovena v článku 54 směrnice 2004/39. Zadruhé je ve světle záruk spravedlivého řízení a účinné právní ochrany třeba objasnit, zda koncept služebního tajemství v článku 54 směrnice dostatečně zohledňuje právo adresáta opatření, které se vyznačuje aspekty projednávané věci, na přístup ke spisu.

5.

Unijní právní rámec projednávané věci je tvořen článkem 41, článkem 47 a článkem 48 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a směrnicí 2004/39.

6.

Úvodem je třeba poukázat na body 2, 44, 63 a 71 odůvodnění směrnice:

7.

V hlavě II směrnice upravuje podmínky povolení a činnosti pro investiční podniky.

8.

Článek 5 odst. 1 směrnice stanoví v tomto ohledu požadavek povolení:

„Každý členský stát vyžaduje, aby poskytování investičních služeb nebo výkonu činností formou výkonu povolání nebo podnikání podléhalo předchozímu povolení v souladu s touto kapitolou. […].“

9.

Podle článku 8 prvního pododstavce písm. c) směrnice může příslušný orgán odejmout povolení vydané investičnímu podniku, který „již nesplňuje podmínky, za kterých bylo povolení vydáno […]“.

10.

Článek 9 odst. 1 první pododstavec a odst. 3 směrnice se týkají podmínek povolení ve vztahu k osobám, které řídí investiční podnik:

„1.   Členské státy vyžadují, aby osoby, které skutečně řídí činnost investičního podniku, měly dostatečně dobrou pověst a dostatečné množství zkušeností k zajištění řádného a obezřetného vedení investičního podniku. […].

3.   Příslušný orgán odmítne vydat povolení, pokud není přesvědčen o tom, že osoby, které budou skutečně řídit činnost investičního podniku, mají dostatečně dobrou pověst a dostatečné množství zkušeností, nebo pokud existují objektivní a prokazatelné důvody k domněnce, že navrhované změny vedení podniku představují ohrožení jeho řádného a obezřetného vedení.“

11.

Článek 16 odst. 1 směrnice objasňuje, že podmínky prvního povolení, zejména čl. 9 odst. 3 směrnice, musí být nepřetržitě splněny.

„Členské státy vyžadují, aby investiční podnik povolený na jejich území nepřetržitě plnil podmínky stanovené v prvním povolení podle kapitoly I této hlavy.“

12.

První kapitola čtvrté hlavy („Příslušné orgány“) směrnice obsahuje právní úpravu týkající se určení příslušných orgánů, jejich pravomocí a opravných prostředků:

13.

Článek 50 odst. 1 směrnice stanoví, že „příslušné orgány musí mít veškeré dohlížecí a vyšetřovací pravomoci, které jsou pro výkon jejich úkolů nezbytné“. Podle odst. 2 písm. l) mezi tyto pravomoci patří zejména právo „postoupit věci k trestnímu stíhání“.

14.

Článek 51 odst. 1 směrnice se týká možných následků porušení předpisů přijatých k provedení této směrnice:

„1.   Aniž jsou dotčeny postupy pro odnětí povolení nebo právo členských států ukládat tresty, zajistí členské státy v souladu se svým vnitrostátním právem, aby mohla být přijata vhodná správní opatření nebo aby mohly být ukládány správní sankce osobám za porušení předpisů přijatých k provedení této směrnice. Členské státy zajistí, aby tato opatření byla účinná, přiměřená a odrazující.“

15.

Článek 54 směrnice, nadepsaný „Služební tajemství“, upravuje v odstavcích 1 až 3 následující:

„1.   Členské státy zajistí, aby příslušné orgány, všechny osoby, které pro příslušné orgány pracují nebo pracovaly, nebo subjekty, na které jsou přeneseny pravomoci podle čl. 48 odst. 2, jakož i auditoři a experti pověření příslušnými orgány, byli vázáni povinností zachovat služební tajemství. Nesmějí sdělit žádné osobě ani žádnému orgánu žádné důvěrné informace, které se dozvědí při plnění svých povinností, s výjimkou souhrnné či celkové formy tak, aby nebylo možno určit totožnost jednotlivých investičních podniků, organizátorů trhu, regulovaných trhů nebo jiné osoby, aniž jsou dotčeny případy, na něž se vztahuje trestní právo nebo jiná ustanovení této směrnice.

2_   Byl-li však na investiční podnik, organizátora trhu nebo regulovaný trh vyhlášen konkurs nebo nařízena likvidace, lze důvěrné informace, které se netýkají třetích osob, sdělit v občanském soudním řízení, jestliže je to nutné k tomu, aby se řízení uskutečnilo.

3.   Aniž jsou dotčeny případy upravené trestním právem, mohou příslušné orgány, subjekty nebo fyzické či právnické osoby jiné než příslušné orgány, které získají důvěrné informace podle této směrnice, tyto informace použít v případě příslušných orgánů v rámci působnosti této směrnice pouze k plnění svých povinností a výkonu svých funkcí nebo v případě jiných orgánů, subjektů nebo fyzických či právnických osob k účelu, ke kterému jim byly poskytnuty, nebo v rámci správních nebo soudních řízení, která s výkonem těchto funkcí konkrétně souvisejí. Pokud s tím však příslušný orgán nebo jiný orgán, subjekt nebo osoba sdělující informace souhlasí, může orgán, který je obdržel, tyto informace použít pro jiné účely.“

16.

Článek 11 zákona ze dne 8. června 1979 ( 5 ) upravuje právo na přístup ke spisu ve správním řízení a článek 13 stanoví výjimky

17.

Článek 19 zákona ze dne 5. dubna 1993 ( 6 ), který byl v průběhu provádění směrnice 2004/39 aktualizován, stanovuje podobně jako článek 9 směrnice požadavek dobré pověsti.

18.

Článek 32 zákona ze dne 13. července 2007 ( 7 ) upravuje v rámci provedení článku 54 směrnice 2004/39 služební tajemství.

19.

UBS (Luxembourg) S.A ( 8 ). (dále jen „UBS“) založila investiční společnost LUXALPHA SICAV (dále jen „Luxalpha“) ve spolupráci s panem DV, který následně vykonával řídící funkci u společnosti Luxalpha. Luxalpha byla zapojena do finančního skandálu Madoff a v roce 2009 byla provedena její likvidace.

20.

Rozhodnutím ze dne 4. ledna 2010 Commission de Surveillance du Secteur Financier (lucemburský orgán finančního dohledu, dále jen „CSSF“) konstatoval, že pan DV není z důvodu své role při založení a řízení společnosti Luxalpha nadále důvěryhodnou osobou, a že tudíž není způsobilý k tomu, aby v podniku, nad nímž CSSF vykonává dohled, vykonával funkci jednatele nebo jinou funkci podléhající povolení. Proto musel z uvedených funkcí odstoupit.

21.

Proti tomuto rozhodnutí CSSF podal pan DV žalobu k tribunal administratif (správní soud). V souvislosti s tímto řízením ve věci samé pan DV požádal CSSF, aby mu poskytla různé dokumenty, které CSSF obdržela v rámci své činnosti dozoru týkající se společností UBS a Luxalpha.

22.

CSSF odmítla tyto dokumenty poskytnout s odkazem na služební tajemství a na okolnost, že se v souvislosti s rozhodnutím ze dne 4. ledna 2010 nikdy neopírala o požadované dokumenty. CSSF předala panu DV všechny dokumenty týkající se jeho správního řízení.

23.

Proti tomuto zamítavému rozhodnutí CSSF podal pan DV incidenčně žalobu na vydání uvedených dokumentů ke správnímu soudu. Podle jeho názoru jsou sporné dokumenty nezbytné k tomu, aby se mohl odpovídajícím způsobem obhajovat. Tyto dokumenty podle něj obsahují informace o skutečném rozdělení rolí osob zapojených do fáze zakládání společnosti Luxalpha. Správní soud vyhověl žádosti o poskytnutí informací pouze v malém rozsahu.

24.

O odvolání podaném proti tomuto rozhodnutí rozhodl Cour administrative (Správní soudní dvůr) rozsudkem ze dne 16. prosince 2014. Cour administrative (Správní soudní dvůr) uložil CSSF povinnost poskytnout řadu dokumentů v rámci řízení ve věci samé. Proti tomuto rozsudku podala společnost UBS a bývalí členové správní rady společnosti Luxalpha, A. Hondequin a další, opravný prostředek třetích osob ke Cour administrative (Správní soudní dvůr). Navrhovatelé tohoto opravného prostředku se domnívají, že poskytnutí dokumentů panu DV porušuje služební tajemství zakotvené v článku 54 směrnice 2004/39.

25.

Za těchto okolností předložil Cour administrative (Správní soudní dvůr) Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU následující předběžné otázky:

26.

V řízení před Soudním dvorem předložili písemná vyjádření CSSF, UBS, A. Hondequin a další, jakož i pan DV a další ( 9 ) jakožto účastníci původního řízení, dále Spolková republika Německo, Estonská republika, Řecká republika, Italská republika, Polská republika a Evropská komise. Na jednání konaném dne 1. června 2017 byly kromě účastníků původního řízení zastoupeny také Spolková republika Německo a Evropská komise.

27.

Toto řízení o předběžné otázce se týká právní úpravy služebního tajemství obsažené v článku 54 směrnice 2004/39.

28.

Předmětem první předběžné otázky je výklad právní úpravy, která je obsažena v odstavcích 1 a 3 a stanoví výjimku pro „případy, na něž se vztahuje trestní právo“. V rámci druhé předběžné otázky se předkládající soud táže, zda koncept služebního tajemství obsažený v článku 54 směrnice odpovídá, ohledně práva přístupu ke spisu adresáta opatření, jako je opatření v projednávané věci, zárukám spravedlivého procesu a práva na účinnou právní ochranu.

29.

Nejprve je třeba poukázat na to, že za účelem zodpovězení předběžných otázek je třeba vzít v potaz cíle sledované směrnicí 2004/39, jakož i kontext, do něhož je zasazen článek 54.

30.

Cílem směrnice 2004/39 je vytvoření integrovaného trhu finančních nástrojů, který investorům nabízí vysokou úroveň ochrany a investičním podnikům umožňuje poskytovat služby v celé Unii na základě dohledu domovské země ( 10 ). Cílem článku 54 směrnice je přitom zajistit za tímto účelem hladký přenos informací. Vzhledem k tomu, že takový přenos informací vyžaduje, aby investiční podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, i příslušné orgány mohly mít jistotu, že poskytnuté důvěrné informace zůstanou v zásadě nadále důvěrné ( 11 ), čl. 54 odst. 1 směrnice v zásadě zakazuje, aby orgány dohledu poskytovaly důvěrné informace v nezobecněné a neanonymní podobě.

31.

V rámci své první otázky se předkládající soud v zásadě táže, zda se výjimka z ochrany služebního tajemství pro „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ stanovená v článku 54 směrnice 2004/39 použije s přihlédnutím k právu na řádnou správu na opatření, které vykazuje znaky rozhodnutí CSSF ze dne 4. ledna 2010.

32.

V rámci článku 54 směrnice se tento výraz objevuje jak v odstavci 1, tak i v odstavci 3 větě první.

33.

Poslední část věty čl. 54 odst. 1 směrnice stanoví, že zákaz poskytování důvěrných informací třetím osobám neplatí pro „případy, na něž se vztahuje trestní právo“. Článek 54 odst. 3 směrnice se týká použití důvěrných informací příslušným orgánem. Poskytování těchto informací je povoleno pouze k určitým, blíže specifikovaným účelům, a to „[a]niž jsou dotčeny případy upravené trestním právem“ ( 12 ).

34.

Je třeba předeslat, že směrnice neobsahuje definici „případů, na něž se vztahuje trestní právo“, a ani v tomto ohledu neodkazuje na právní předpisy členských států.

35.

Proto musí být tento pojem v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora vykládán v celé Unii autonomním a jednotným způsobem ( 13 ).

36.

Tomu nebrání skutečnost, že čl. 54 odst. 1 věta první směrnice ukládá členským státům povinnost zajistit, aby služební tajemství platilo, aniž by byl přesně vymezen jeho obsah. Pravomoc členských států koncipovat pojem „služební tajemství“, která přichází v úvahu, v projednávané věci však není předmětem diskuze ( 14 ), se pohybuje v mezích unijního práva, a to zejména v mezích výjimek ( 15 ) ze zákazu sdělování důvěrných informací, které jsou vyčerpávajícím způsobem upraveny v článku 54 směrnice.

37.

Pokud by nebyl zajištěn výklad případů, ve kterých je sdělování důvěrných informací třetím osobám výjimečně povoleno, jednotným způsobem v celé Unii, byl by navíc ohrožen hladký přenos informací mezi různými orgány a investičními podniky, jelikož zúčastněné osoby by nemohly mít jistotu, že důvěrné informace zůstanou v zásadě nadále důvěrné. To by bylo v rozporu s bodem 2 odůvodnění směrnice 2004/39, podle něhož má tato směrnice právě za cíl dosáhnout takového stupně harmonizace, který je nezbytný k tomu, aby investiční podniky mohly poskytovat služby v celé Unii na základě dohledu domovské země a aby byla zaručena vysoká úroveň ochrany investic.

38.

Při výkladu pojmu „případy, na něž se vztahuje trestní právo“ lze vzít v úvahu v zásadě dvě varianty. Na jednu stranu lze vzít v potaz „věcný“ výklad, podle něhož je třeba za „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ považovat skutkové stavy, jejichž předmětem je trestný čin, anebo trestněprávní sankce. Ve věci v původním řízení by tomu tak mohlo být, jelikož rozhodnutí CSSF by mohl být přisuzován trestněprávní charakter. Na druhou stranu je navrhován „procesní“ výklad, podle něhož by ve smyslu této právní úpravy stanovící výjimku mělo být sdělování důvěrných informací přípustné pouze za předpokladu, že je to nezbytné pro vyšetřování či trestní řízení podle vnitrostátních právních předpisů.

39.

Na otázku, který výklad je správný, je třeba odpovědět zejména s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí ( 16 ).

40.

V projednávané věci hovoří kontext, v jakém je pojem „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ používán, proti uplatnění „věcného“ výkladu této formulace.

41.

Nejprve totiž z povahy formulace, která má být podrobena výkladu, jakožto ustanovení obsahujícího výjimku ( 17 ) a z požadavku „přísného dodržování služebního tajemství“ zakotveného v bodě 63 odůvodnění směrnice, vyplývá, že „případy, na které se vztahuje trestní právo“, musejí být vykládány restriktivně. Pokud by se právní úprava stanovící výjimku použila na všechny skutkové stavy, které zahrnují trestný čin, anebo trestněprávní sankci, bylo by základní pravidlo obsažené v čl. 54 odst. 1 směrnice, podle něhož platí zákaz sdělování důvěrných informací třetím osobám, zbaveno svého obsahu.

42.

Kromě toho je třeba vzít v potaz, že znění čl. 54 odst. 1 směrnice nestanoví v případech, na které se vztahuje trestní právo, žádné další požadavky na porušení služebního tajemství.

43.

To je ve výrazném protikladu k právní úpravě čl. 54 odst. 2 směrnice, která stanoví výjimku a jejímž cílem je sice usnadnění sdělování důvěrných informací „v případě, že nastaly vážné problémy a dotyčný subjekt ukončil svou běžnou činnost“ ( 18 ), ale přesto stanoví další požadavky. Článek 54 odst. 2 směrnice tak lze použít pouze v určitých situacích (v případě, že bylo proti investičnímu podniku soudním usnesením zahájeno úpadkové řízení, anebo zahájena likvidace), sdělování informací omezuje pouze na určité souvislosti (v občanskoprávním nebo obchodněprávním řízení) a povoluje pouze sdělování určitých informací (informace, které se netýkají třetích osob a jsou nezbytné pro předmětné řízení).

44.

Z tohoto srovnání mezi čl. 54 odst. 1 a odst. 2 směrnice jasně vyplývá, že formulace „případy, na které se vztahuje trestní právo“, se nemohou vztahovat na všechny případy, ve kterých jde z věcněprávního hlediska o trestné činy nebo trestněprávní sankce. Takové pojetí by totiž vzhledem k chybějícím dalším podmínkám bez zjevného odůvodnění oslabilo striktní ochranu služebního tajemství, kterou má za cíl článek 54 a která je nezbytná pro dosažení cílů směrnice. Současně by tak došlo k obejití podrobných omezení podle čl. 54 odst. 2 v takových případech. Zejména je třeba vycházet z předpokladu, že zákonodárce by stanovil další podmínky, pokud by se formulace „případy, na které se vztahuje trestní právo“, měla vztahovat také na případy, v nichž jde o trestné činy v rámci obchodování s cennými papíry, nebo jako je tomu v projednávané věci, o trestněprávní povahu určitého opatření.

45.

O tom, že formulace „případy, na které se vztahuje trestní právo“, se nemůže vztahovat na všechny případy, ve kterých jde z věcněprávního hlediska o trestné činy nebo o trestněprávní sankce, svědčí také účel formulace „případy, na které se vztahuje trestní právo“.

46.

Článek 51 odst. 1 směrnice objasňuje, že „[a]niž jsou dotčeny postupy pro odnětí povolení nebo právo členských států ukládat tresty“, existuje povinnost přijetí vhodných „správní[ch] opatření nebo […] správní[ch] sankc[í]“, aby bylo možné reagovat na porušení směrnice vůči odpovědným osobám.

47.

Podle mého názoru musí být formulace „aniž jsou dotčeny případy, na něž se vztahuje trestní právo“, obsažená v čl. 54 odst. 1, a formulace „[a]niž jsou dotčeny případy upravené trestním právem“, obsažená v čl. 54 odst. 3 směrnice, rovněž chápány jako objasnění, stejně jako konstatování, že právo členských států ukládat trestněprávní sankce, zůstává nedotčeno. Tyto formulace objasňují, že služební tajemství nebrání v případech, v nichž má být podle právních předpisů členského státu uložena trestněprávní sankce nebo je v této souvislosti zahájeno řízení, sdělování informací příslušným orgánům. V souladu s tím čl. 50 odst. 2 písm. l) pro případ, že iniciativa nevzejde od orgánů členských států, upravuje právo příslušného orgánu předat věc za účelem trestněprávního stíhání soudu.

48.

Formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, má zabránit konfliktu s právem členských států ukládat a vymáhat trestněprávní sankce.

49.

Toto ustanovení stanovící cíl je v souladu rovněž s věcí Altmann a další ( 19 ), jejímž základem byla žádost o informace investorů poškozených podvodně jednajícím investičním podnikem. Soudní dvůr rozhodl, že na uvedený případ se nevztahuje trestní právo, jelikož žádost o informace „byla podána poté, co byly odpovědné osoby [investičního podniku] odsouzeny v trestním řízení“ ( 20 ). Ani podvodná obchodní strategie dané společnosti, ani odsouzení odpovědných osob v trestním řízení nemělo za následek, že by se na tento případ vztahovalo trestní právo ve smyslu směrnice ( 21 ). Generální advokát N. Jääskinen ve svém stanovisku v souladu s tím argumentoval, že žádost o informace „nemá sloužit k jejich využití v trestním řízení“ ( 22 ). Tato výjimka má však právě za cíl „kdykoli umožnit vyšetřování a trestní stíhání, dokonce i při běžné činnosti investičního podniku, a umož[nit] tak orgánu dohledu poskytnout informace pro účely takových řízení“ ( 23 ).

50.

Nakonec lze ohledně zjišťování cíle právní úpravy stanovící výjimku pro „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, poukázat na okolnost, že tato výjimka nestanoví žádné další požadavky. Hypotéza, že v případech týkajících se trestných činů nebo trestněprávních sankcí čl. 54 odst. 1 směrnice povoluje sdělovat jakékoli důvěrné informace v jakýchkoli souvislostech jakémukoli orgánu nebo osobě, nemůže být cílem právní úpravy stanovící výjimku pro „případy, na něž se vztahuje trestní právo“. Takové pojetí by totiž bylo v rozporu se zásadním cílem článku 54 směrnice 2004/39, kterým je zajištění striktní ochrany služebního tajemství.

51.

„Procesní“ výklad formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, je v souladu rovněž s následujícími úvahami.

52.

Zaprvé tento výklad odpovídá systematice směrnice 2004/39. Směrnice v čl. 51 odst. 1 jasně rozlišuje mezi opatřeními v rámci dohledu a správněprávními opatřeními, která jsou koncipována touto směrnicí, na straně jedné a trestněprávními sankcemi členských států, které zůstávají nedotčeny, na straně druhé. Věcněprávní pojetí právní úpravy stanovící výjimku v tom smyslu, že rozhodující je trestněprávní povaha opatření, a tudíž lze mezi případy, na něž se vztahuje trestní právo, zařadit i správní opatření trestněprávní povahy, by bylo v rozporu s tímto rozlišováním.

53.

„Procesní“ výklad je navíc slučitelný s okolností, že formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, je použita v řadě různých právních aktů v oblasti finančního práva ( 24 ). Tato skutečnost nasvědčuje tomu, že se v tomto ohledu jedná spíše o formulaci, jejímž cílem je zamezení kolizím a umožnění výměny informací pro účely trestního stíhání, a tudíž je stěží zamýšleno posuzování konkrétních okolností jednotlivých opatření, která mohou být různá v závislosti na zvláštní povaze a oblasti právní úpravy dané směrnice.

54.

A konečně je tento „procesní“ přístup potvrzen i čl. 76 odst. 1 směrnice 2014/65/EU ( 25 ), která novelizuje směrnici 2004/39. I když směrnice 2014/65, která vstoupila v platnost dne 2. července 2014 a směrnici 2004/39 nahradila teprve s účinností od 3. ledna 2017, může novelizované znění sloužit jako indicie pro výklad případů, na něž se vztahuje trestní právo. Podle čl. 76 odst. 1 směrnice 2014/65 nejsou zákazem sdělování důvěrných informací „dotčeny požadavky vnitrostátního trestního nebo daňového práva“. Nejde tedy o sdělování důvěrných informací adresátům opatření souvisejících s dohledem, nebo o trestněprávní povahu těchto opatření, nýbrž spíše o poukázání na skutečnost, že služební tajemství nebrání sdělování informací tam, kde je to nezbytné pro účely vnitrostátních trestních či daňových právních předpisů.

55.

Závěrem je tak třeba konstatovat, že formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, nevylučuje všechny skutkové stavy, ve kterých jde o trestný čin nebo o trestněprávní sankci, z působnosti služebního tajemství. Namísto toho má tímto způsobem vytvořená výjimka umožnit sdělování důvěrných informací příslušným vnitrostátním orgánům pro účely vyšetřování nebo trestního řízení, pokud to vyžaduje vnitrostátní hmotné či procesní trestní právo. Skutkové stavy jako je ten, o jaký se jedná v projednávané věci, tedy nepředstavují „případy, na něž se vztahuje trestní právo“.

56.

V rámci druhé předběžné otázky je třeba objasnit, do jaké míry je článek 54 směrnice v souladu s obecnou právní zásadou řádné správy ( 26 ) zakotvenou v článku 41 Listiny a v jejím rámci zaručeným právem na přístup ke spisu ( 27 ).

57.

Pokud Soudní dvůr nepřijme můj návrh, a naopak rozhodne, že se formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ vztahuje na skutkové stavy zahrnující trestný čin, anebo trestněprávní sankci, bylo by třeba objasnit, zda má rozhodnutí, jako je rozhodnutí CSSF ze dne 4. ledna 2010, trestněprávní povahu.

58.

Ohledně otázky, kdy opatření spadá do oblasti působnosti trestního práva, lze vzít v potaz buď pojetí pojmů „trestný čin“ a „trest“ v příslušném členském státě, anebo autonomní výklad.

59.

První varianta však naráží na pochybnosti již uvedené v bodech 34 až 37.

60.

Autonomní výklad pojmu „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, lze provést na základě judikatury Soudního dvora týkající se zásady ne bis in idem zakotvené v článku 50 Listiny. Soudní dvůr s odkazem na „kritéria Engel“ ( 28 ) Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) rozhodl, že pro posouzení trestněprávní povahy opatření jsou rozhodující tři kritéria. Prvním je právní kvalifikace protiprávního jednání v rámci vnitrostátního práva, druhým samotná povaha protiprávního jednání a třetím povaha, jakož i stupeň přísnosti sankce, která hrozí dotčené osobě ( 29 ).

61.

V souvislosti s prvním kritériem je třeba konstatovat, že podle lucemburského práva spadá opatření, jako je rozhodnutí CSSF, do oblasti působnosti správního práva.

62.

V souvislosti s druhým kritériem je třeba zohlednit okruh adresátů právní úpravy, o niž se opatření opírá, její účel a právní zájmy, které jsou touto úpravu chráněny ( 30 ).

63.

Rozhodnutí vykazující znaky, o jaké se jedná v projednávané věci, nepředstavuje hrozbu společnosti, tak jak je to typické pro trestní právo. Může směřovat pouze vůči členům určité skupiny, a sice úzkému okruhu osob, které se dobrovolně rozhodly vykonávat v rámci obchodování s cennými papíry řídící funkce v podnicích podléhajících povinnosti získat povolení.

64.

V souvislosti s účelem rozhodnutí CSSF je třeba konstatovat, že kritérium dobré pověsti ve smyslu čl. 9 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2004/39 má zajistit „řádné a obezřetné vedení investičního podniku“ ( 31 ). Stejně jako ostatní podmínky, které musejí investiční podniky splňovat, aby mohly získat povolení, směřuje tato podmínka k zajištění ochrany investorů a stability finančního systému ( 32 ). S cílem zajistit tuto ochranu příslušný orgán přezkoumává způsobilost řídících osob nejen v rámci řízení o vydání povolení, ale také následně v pravidelných intervalech ( 33 ). Konstatování CSSF, že zanikla důvěra v to, že pan DV poskytuje dostatečnou záruku pro řádné a obezřetné vedení investičního podniku, tak nemá za cíl ho potrestat, nýbrž zamezit rizikům pro finanční systém a investory. I v rozsahu, v jakém toto rozhodnutí konstatuje, že pan DV tedy není způsobilý k tomu, aby v podniku, nad nímž CSSF vykonává dohled, vykonával řídící funkce, nemá represivní účel typický pro trestní právo. Tento právní následek naopak vyplývá přímo ze směrnice 2004/39, podle níž mohou pouze osoby s dobrou pověstí převzít výkon takových funkcí. Výzva, aby pan DV z příslušných funkcí odstoupil, je nezbytným následkem ve smyslu účinného zamezování rizikům a mírnějším prostředkem ve srovnání s odnětím povolení investiční společnosti.

65.

Ani právní zájmy chráněné v projednávané věci nevedou k zařazení rozhodnutí CSSF ze dne 4. ledna 2010 do oblasti působnosti trestního práva. Ochrana investorů a stabilita finančního systému jsou totiž obvykle zajišťovány jak trestním, tak i správním právem.

66.

Co se týče třetího „kritéria Engel“, tj. povahy a stupně přísnosti uložené sankce, zaměřuje se ESLP na maximální výši trestu abstraktně hrozícího za protiprávní jednání ( 34 ). V případě použití této premisy na projednávanou věc narážíme na obtíže, neboť z předkládacího rozhodnutí zjevně nevyplývá, že rozhodnutí se zakládá na právní úpravě, která stanoví trestní rámec, nebo že má rozhodnutí hierarchický vztah k jiným opatřením. Toto rozhodnutí naopak provádí podmínku získání povolení podle čl. 9 odst. 1 prvního pododstavce směrnice. V tomto ohledu se projednávaný případ liší také od rozsudků ESLP týkajících se sankcí ukládaných orgány dohledu v oblasti práva finančních trhů ( 35 ).

67.

Při posuzování povahy rozhodnutí přijatého v projednávané věci, nejprve upoutá pozornost, že konstatování nedostatku dobré pověsti a výzva k odstoupení z vedoucích funkcí v investičních podnicích není spjato s žádným peněžitým trestem ani s trestem odnětí svobody. I v případě nedodržení těchto sankcí, které jsou typické pro trestní právo, tyto sankce nehrozí. Trestní právo kromě toho ale zná i zákazy profesní činnosti. To ovšem neznamená, že každé rozhodnutí, které má nepříznivý dopad na svobodnou volbu povolání dotčené osoby, musí automaticky spadat do oblasti působnosti trestního práva. Omezení svobodného výkonu povolání osobními podmínkami pro získání povolení jsou totiž typické i pro správní právo a zejména právo na ochranu před riziky.

68.

Při posuzování stupně přísnosti rozhodnutí přijatého v projednávané věci, je třeba konstatovat, že pro dotčenou osobu má rozsáhlé důsledky. Adresátovi chybí předpoklad pro výkon řídících funkcí v investičních podnicích a musí se vzdát příslušných pozic. S tím mohou být spjaty finanční ztráty a snížení reputace adresáta v očích veřejnosti.

69.

Je však třeba si povšimnout, že toto rozhodnutí se týká jen některých činností v rámci jednoho oboru. Panu DV nic nebrání v tom, aby převzal jiné funkce v investičních podnicích ani aby vykonával povolání advokáta. Finanční ztráty by navíc bylo třeba očekávat i v případě, kdy by orgán dohledu pana DV nevyzval k odstoupení, ale zato by investičnímu podniku odejmul povolení. Na to by měl příslušný orgán právo podle čl. 8 prvního pododstavce písm. c) směrnice, pokud by investiční podnik pana DV nadále zaměstnával v rozporu s požadavky směrnice 2004/39. Nakonec je významné i to, že rozhodnutí CSSF pana DV nevylučuje na dlouhou dobu nebo trvale z řídících činností. Naopak zachycuje právní názor CSSF v době vydání rozhodnutí. O způsobilosti pana DV bude znovu rozhodnuto, jakmile určitý investiční podnik požádá u CSSF o povolení s ním v řídící funkci a jakmile povolený podnik oznámí úmysl zaměstnat jej v takové funkci. Dále je třeba zvážit, že rozhodnutí CSSF nebylo zveřejněno, jak potvrdila zástupkyně tohoto orgánu na jednání. Nepříznivé dopady rozhodnutí na vnímání adresáta v očích veřejnosti tak nejsou přímým důsledkem daného rozhodnutí.

70.

Za okolností, na nichž se zakládají tyto úvahy, nejde v projednávané věci o zákaz výkonu profesní činnosti spadající do oblasti působnosti trestního práva. Proto nemá ani použití třetího „kritéria Engel“ za následek konstatování, že rozhodnutí CSSF ze dne 4. ledna 2010 má trestněprávní povahu.

71.

Závěrem by tak bylo v případě „věcněprávního“ výkladu třeba na první předběžnou otázku odpovědět tak, že formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ se nevztahuje na projednávaný skutkový stav. Pokud by měl Soudní dvůr za to, že dané rozhodnutí má trestněprávní povahu, mělo by to za následek, že článek 54 směrnice 2004/39 nebrání sdělování důvěrných informací. Vzhledem k tomu, že článek 54 nestanoví pro sdělování informací v „případech, na něž se vztahuje trestní právo,“ žádné další podmínky, byl by tak koncept služebního tajemství v případech s trestněprávním zabarvením prakticky zbaven svého obsahu. Také zásahy do příslušného vnitrostátního vyšetřování či trestního řízení by pak byly nevyhnutelné. Tím se opět jasně ukazuje, že při výkladu formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ obsažené v článku 54 směrnice 2004/39 musí být rozhodující „procesní“ přístup, a nikoli „věcněprávní“ pojetí.

72.

V souladu s výše uvedenými úvahami je třeba na první předběžnou otázku třeba odpovědět následovně:

73.

Formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo,“ uvedená v čl. 54 odst. 1 a odst. 3 směrnice 2004/39 nezahrnuje situace, kdy vnitrostátní orgán dohledu konstatuje, že osoba není důvěryhodná, a tudíž není způsobilá k tomu, aby v podniku, nad nímž tento orgán vykonává dohled, vykonávala řídící funkce, a vyzve ji k odstoupení z příslušných funkcí.

74.

V rámci druhé otázky se předkládající soud v zásadě táže, zda koncept služebního tajemství obsažený v článku 54 směrnice odpovídá ohledně práva přístupu ke spisu adresáta opatření, jako je opatření v projednávané věci, zárukám spravedlivého procesu a právu na účinnou právní ochranu ve smyslu článku 47 a článku 48 Listiny, jakož i článku 6 a článku 13 EÚLP.

75.

Je třeba předeslat, že EÚLP nepředstavuje právní nástroj formálně začleněný do unijního právního řádu, a proto je výklad článku 54 směrnice třeba provést pouze na základě článku 47 a článku 48 Listiny ( 36 ).

76.

Článek 47 Listiny upravuje ve svém odstavci 1 právo na účinnou právní ochranu před soudem a ve svém odstavci 2 právo na spravedlivý proces.

77.

Směrnice zajišťuje, aby byly dodržovány požadavky účinné právní ochrany podle čl. 47 odst. 1 Listiny. Článek 52 odst. 1 směrnice stanoví, že rozhodnutí příslušného orgánu musí být řádně odůvodněno a musí být možné proti němu podat opravný prostředek k soudu. Co se týče účinností právní ochrany, záruka podle čl. 47 odst. 1 Listiny spočívá pouze v tom, že existuje právo podat opravný prostředek k soudu, který je nezávislý na orgánu příslušném pro vydání rozhodnutí nepříznivě zasahujícího do postavení dotčené osoby a který je oprávněn provést přezkum daného rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí CSSF ze dne 4. ledna 2010, jakož i řízení ve věci samé dokládají, že tyto předpoklady jsou splněny i v projednávané věci.

78.

Právo na spravedlivý soudní proces uvedené v čl. 47 odst. 2 Listiny zahrnuje v první řadě zásadu kontradiktornosti. Podle tohoto ustanovení mají účastníci řízení právo seznamovat se se všemi důkazy a vyjádřeními předloženými soudu a vyjadřovat se k nim ( 37 ). Toto právo však není dotčeno v případech, jako je projednávaný případ. Účastníci řízení se totiž nepřou o informace, které byly zahrnuty do soudního řízení. Není se tak třeba obávat ani toho, že by se soudní rozhodnutí zakládalo na skutečnostech a dokumentech, s nimiž se jeden z účastníků řízení nemohl seznámit ( 38 ).

79.

Právo na spravedlivý soudní proces podle čl. 47 odst. 2 Listiny zahrnuje kromě toho i ochranu práva na obhajobu. Tento projev obecné zásady unijního práva má svou obdobu pro správněprávní řízení v článku 41 a pro trestněprávní řízení v čl. 48 odst. 2 Listiny. Ochrana práva na obhajobu zahrnuje rovněž právo na přístup ke spisu.

80.

Jak ukazuje například čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny, toto právo se týká přístupu k „osobní“ složce. Sem patří v první řadě všechny informace v neprospěch a dokumenty, které jsou základem rozhodnutí daného orgánu ( 39 ). Právo na přístup ke spisu kromě toho zahrnuje i dokumenty ve prospěch ( 40 ) a takové dokumenty, které sice nebyly využity k odůvodnění daného rozhodnutí, ale objektivně s ním souvisí ( 41 ). Přitom nezáleží na tom, do které složky byly informace fyzicky umístěny.

81.

Podle názoru pana DV mají dokumenty, které jsou v projednávané věci předmětem sporu, objasnit „skutečné“ rozdělení rolí při zakládání společnosti Luxalpha. Vzhledem k tomu, že CSSF své rozhodnutí opírá rovněž o role adresáta dotčeného opatření v rámci zakládání společnosti Luxalpha, jde v případě požadovaných informací o dokumenty, které mohou být potenciálně v jejich prospěch.

82.

CSSF však tyto dokumenty obdržela v rámci své činnosti dohledu nad společnostmi UBS a Luxalpha. Skutečnost, že tyto informace se týkají třetích osob, nevylučuje právo na přístup ke spisu. Jejich základní práva však musí být zohledněna. Právo na přístup ke spisu totiž neplatí absolutně, nýbrž podléhá výhradě respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství, jak ukazuje například čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.

83.

Právo na přístup ke spisu a profesní tajemství tak musejí být vyvažovány. V případě směrnice 2004/39 je článek 54 výsledkem takového vyvažování provedeného evropským zákonodárcem. Je třeba přezkoumat, zda byla v tomto ohledu nastolena přiměřená rovnováha protikladných zájmů ve smyslu čl. 52 odst. 1 Listiny.

84.

Je třeba si povšimnout toho, že článek 54 směrnice nepřisuzuje služebnímu tajemství absolutní přednost před právem na přístup ke spisu ve správním řízení. Článek 54 sice stanoví obecný zákaz sdělování důvěrných informací, avšak připouští sdělování ve formě shrnutí nebo v obecné formě ( 42 ). Článek 54 navíc upravuje několik – byť taxativně vyjmenovaných – výjimek z tohoto zákazu, včetně již objasněné výjimky týkající se „případů, na něž se vztahuje trestní právo“.

85.

Rozhodnutí autora směrnice vyžadovat přísné respektování služebního tajemství se zakládá na úvaze, že nejen že jsou tak chráněny přímo dotčené podniky, ale rovněž je zajištěno běžné fungování unijních trhů finančních nástrojů ( 43 ).

86.

Kvalita informací sdělovaných investičními podniky orgánům dohledu a přenosu informací mezi těmito orgány závisí na důvěře v důvěrnost sdělovaných informací. Bez striktní ochrany služebního tajemství by tak byl ohrožen i systém dohledu nad investičními podniky, který se zakládá na výměně informací, a ve výsledku i zamýšlená ochrana investorů na unijních trzích.

87.

Informace nashromážděné orgány dohledu navíc mohou mít velkou hospodářskou hodnotu. Snížení úrovně ochrany služebního tajemství by mohlo mít za následek, že bude docházet ke zneužívání práva na přístup ke spisu s cílem využívat důvěrné informace pro jiné účely.

88.

Současně je třeba zvážit, že striktní respektování služebního tajemství podle článku 54 směrnice může vést k tomu, že adresát opatření, které nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení, získá za účelem své obhajoby pouze ty informace, jež mu poskytne tentýž orgán dohledu, který napadené opatření vydal. Tím by mohl orgán dohledu omezit rozsah práv adresátů svých rozhodnutí na obhajobu před soudem. Méně znepokojivé by bylo, pokud by existovalo organizační rozdělení mezi orgánem dohledu a orgánem, který vydá opatření nepříznivě zasahující do právního postavení osoby. V projednávané věci je CSSF příslušná pro dohled nad investičními podniky, přijímá příslušná opatření a rozhoduje o přístupu k informacím ( 44 ). Vzhledem k tomu, že na úrovni správního řízení mohou existovat pochybnosti ohledně nestrannosti daného orgánu, je třeba zajistit účinný soudní přezkum jeho rozhodnutí ( 45 ).

89.

Navíc je třeba vzít v potaz, že příslušný orgán již tím, že sděluje informace v neprospěch, které využívá za účelem odůvodnění svého rozhodnutí, porušuje služební tajemství. Za těchto okolností se zdá být nepřijatelné, aby orgán mohl s paušálním odkazem na služební tajemství odmítnout sdělit informace, které mohou být potenciálně ve prospěch dotčené osoby a které souvisejí s daným rozhodnutím.

90.

Jsem nicméně toho názoru, že směrnice 2004/39 umožňuje přiměřenou rovnováhu mezi právem na obhajobu a ochranou služebního tajemství v případech, jako je ten projednávaný. V projednávané věci totiž mohou být práva na obhajobu zaručena jiným způsobem než poskytnutím adresátovi rozhodnutí přístup k dokumentům, které by potenciálně mohly být v jeho prospěch.

91.

Článek 54 odst. 1 směrnice v souladu se svým zněním stanoví, že důvěrné informace nesmí být sdělovány „žádné osobě ani žádnému orgánu“. To by mohlo být vykládáno i tak, že se daný zákaz vztahuje i na vnitrostátní soud. Tomu však protiřečí čl. 54 odst. 3 směrnice, který stanoví, že příslušný orgán může důvěrné informace použít v rámci soudních řízení, která se týkají konkrétně plnění jeho povinností. Také čl. 50 odst. 2 písm. l) směrnice nasvědčuje tomu, že má pravomoc předat věc soudu. Směrnice tak nebrání tomu, aby orgán zpřístupnil příslušné dokumenty v případech, jako je ten projednávaný, příslušnému soudu. Příslušný vnitrostátní soudce pak musí rozhodnout, zda jde o dokumenty v neprospěch a jak mohou být v souladu s vnitrostátními právními předpisy zahrnuty do řízení.

92.

Zásada spravedlivého procesu v zásadě vyžaduje, aby tyto informace byly sděleny i adresátovi opatření, aby se k nim tento adresát mohl v soudním řízení vyjádřit. Omezení tohoto práva však může být odůvodněno, pokud jde pouze o informace, které mohou být potenciálně v jeho prospěch a jinak by vůbec nemohly být zahrnuty do soudního řízení.

93.

Tak lze zaprvé zajistit striktní ochranu služebního tajemství, která je cílem směrnice 2004/39. Zadruhé je tak zabezpečeno, že adresát opatření, jako je opatření v projednávané věci, bude mít spravedlivý proces.

94.

Ohledně článku 48 Listiny je třeba konstatovat, že tento článek chrání presumpci neviny a právo na obhajobu, které je třeba zaručit „obviněnému“ ( 46 ), a tudíž se zaměřuje čistě na trestněprávní řízení.

95.

Toto základní právo se tak v projednávané věci nepoužije. Ani řízení související s právem dohledu, které směřovalo k vydání správněprávního rozhodnutí CSSF preventivní povahy, ani soudní řízení správní týkající se přezkumu tohoto rozhodnutí totiž nelze považovat za trestněprávní řízení.

96.

I kdyby šlo o takové řízení, článek 48 Listiny nebrání koncepci služebního tajemství v článku 54 směrnice. V takovém případě totiž můj návrh „procesního“ výkladu formulace „případy, na něž se vztahuje trestní právo“, ve smyslu čl. 54 odst. 1 a odst. 3 směrnice umožňuje sdělování důvěrných informací orgánům činným v trestním řízení. Orgány činné v trestním řízení pak musejí obviněnému v souladu s vnitrostátními předpisy trestního procesního práva sdělit informace nezbytné k obhajobě jeho práv.

97.

Souhrnně je tedy na druhou předběžnou otázku třeba odpovědět tak, že příslušný orgán dohledu může s odkazem na služební tajemství podle čl. 54 odst. 1 směrnice odepřít sdělení důvěrných informací, které mohou být potenciálně ve prospěch, adresátovi opatření jako opatření v projednávané věci, pokud se neuplatní žádná z výjimek stanovených v článku 54 směrnice a respektování práva na obhajobu adresáta daného opatření lze zaručit jiným způsobem.

98.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Cour administrative odpověděl následovně: