1.

Prostřednictvím této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je Soudní dvůr opět žádán o posouzení toho, zda určité aspekty italských právních předpisů v oblasti hazardních her jsou slučitelné s ustanoveními Smlouvy o vnitřním trhu, jakož i s určitými obecnými zásadami unijního práva ( 2 ).

2.

Otázky předložené v rámci tohoto řízení se týkají zejména toho, zda ustanovení Smlouvy o vnitřním trhu, článek 16 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) nebo obecná zásada ochrany legitimního očekávání brání vnitrostátním právním předpisům zavádějícím nové finanční, technické a odbornostní podmínky pro stávající i nové držitele koncesí na hazardní hry.

3.

Článek 1 odst. 77 Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) [zákon č. 220/2010 ze dne 13. prosince 2010, Opatření pro jednoletý a víceletý rozpočtový rámec (zákon o stabilitě z roku 2011)] ( 3 ) stanoví:

„V zájmu vyvážení veřejných a soukromých zájmů při pořádání a organizování hazardních her, vzhledem ke státnímu monopolu v této oblasti, […], jakož i zásadám, včetně zásad vyplývajících z unijního práva, používání výběrových řízení za účelem posílení boje proti nelegálním a nezákonným hrám v Itálii, jakož i zvyšování ochrany spotřebitelů, zejména mladistvých, zachování veřejného pořádku, boje proti hráčské závislosti mladistvých a pronikání organizovaného zločinu do této oblasti […] Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [(agentura pro otázky cla a monopolů, dále jen ‚ADM‘)] bezodkladně aktualizuje vzorovou koncesní smlouvu na hazardní hry a sběr veřejných sázek nabízené jinak než na dálku.“

4.

Článek 1 odst. 78 zákona č. 220/2010 zavedl nové povinnosti pro držitele koncesí na hazardní hry a sběr veřejných sázek nabízených jinak než na dálku, zejména pak tyto:

5.

Článek 1 odst. 78 písm. b) bod 23 zavedl sankce za neplnění povinností uvedených v koncesionářské smlouvě.

6.

Podmínky pro držitele koncesí stanovené v čl. 1 odst. 78 zákona č. 220/2010 byly provedeny meziresortním nařízením vydaným dne 28. června 2011 ředitelem ADM (dále jen „nařízení ADM“) ( 4 ). Tyto požadavky, jejichž účelem bylo zvýšit ziskovost a finanční stabilitu držitelů koncesí, jakož i jejich váženost a spolehlivost, se vztahovaly na stávající i na nové koncesionáře.

7.

Společnost B Plus Giocolegale Ltd, nyní Global Starnet Ltd (dále jen „Global Starnet“), je držitelkou koncese udělenou ADM na zavedení a řízení on-line sítě pro provozování legálních her. Zúčastnila se programu zavedeného nařízením s mocí zákona č. 39/2009, který držitelům koncesí umožňoval provádět testy a následně uvádět na trh specifické herní systémy. Účast na tomto zkušebním programu poskytovala držitelům koncesí nárok na obnovení koncese.

8.

Poté, co nabyl účinnosti zákon č. 220/2010 a nařízení ADM, podala Global Starnet žalobu k Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (správní soud regionu Lazio, Itálie, dále jen „TAR Lazio“) znějící na zrušení uvedeného nařízení z důvodu, že jím bylo protiprávně zasaženo do jejích práv jakožto držitelky koncese. Dále požadovala náhradu škody a zrušení koncesního řízení k udělení koncese na služby týkající se vytvoření a řízení on-line sítě pro provozování legálních her, vyhlášeného ADM. Návrhy společnosti Global Starnet vycházely z vnitrostátního i unijního práva.

9.

TAR Lazio žalobě částečně vyhověl v části týkající se vnitrostátního práva, ale došel k závěru, že nedošlo k porušení italské ústavy ani unijního práva. Global Starnet podala proti uvedenému rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie).

10.

Ve svém rozsudku č. 4371 ze dne 2. září 2013 Consiglio di Stato (Státní rada) částečně vyhověla odvolání podanému společností Global Starnet. Mimo to vzhledem k pochybnostem ohledně ústavnosti čl. 1 odst. 79 zákona č. 220/2010 postoupila věc Corte Costituzionale (Ústavní soud, Itálie).

11.

Ve svém nálezu č. 56 ze dne 31. března 2015 měl Corte Costituzionale (Ústavní soud) za to, že sporné vnitrostátní ustanovení není v rozporu s italskou ústavou, a věc vrátil Consiglio di Stato (Státní rada).

12.

Vzhledem k tomu, že má Consiglio di Stato (Státní rada) pochybnosti ohledně slučitelnosti sporných vnitrostátních právních předpisů s unijním právem, rozhodla se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

13.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda skutečnost, že ústavní soud členského státu určil, že vnitrostátní opatření je slučitelné s ústavou, má jakýkoliv vliv na povinnost předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající výkladu unijního práva, kterou vnitrostátním soudům poslední instance ukládá článek 267 SFEU, pokud vnitrostátní předpisy, na nichž je založen přezkum ústavního soudu, jsou obdobné s relevantní unijní právní úpravou.

14.

Odpověď na tuto otázku je dle mého názoru relativně jasná.

15.

V souladu s vyjádřeními předloženými českou a italskou vládou, jakož i Komisí se domnívám, že skutečnost, že některý z ústavních soudů určil, že je vnitrostátní opatření slučitelné s ústavou, nemůže mít vliv na práva nebo povinnosti vnitrostátních soudů stanovené v článku 267 SFEU. Je tomu tak nezávisle na tom, zda ústavní předpisy a zásady vykládané ústavním soudem vykazují podobnost s některými ustanoveními a zásadami unijního práva.

16.

Zaprvé je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury nemá to, že soud členského státu má možnost obrátit se na ústavní soud ohledně ústavnosti vnitrostátního opatření, nebo to, že tak učinil, dopad na právo, případně povinnost, tohoto soudu podat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU. Vnitrostátní soudy totiž mají tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení unijního práva, které vyžadují jejich rozhodnutí ( 5 ).

17.

Soudní dvůr rovněž rozhodl, že vnitrostátní soud projednávající spor týkající se unijního práva, který má za to, že vnitrostátní ustanovení je nejen v rozporu s unijním právem, ale že je rovněž protiústavní, není zbaven možnosti nebo osvobozen od povinnosti obrátit se na Soudní dvůr, zakotvených v článku 267 SFEU, z důvodu, že protiústavnost normy vnitrostátního práva je možné určit jen v řízení před ústavním soudem ( 6 ). Vnitrostátní právní předpisy, které brání vnitrostátním soudům v tom, aby před nebo po vyřešení otázky ústavnosti využily své možnosti nebo splnily svoji povinnost a položily otázku na základě článku 267 SFEU, jsou tak neslučitelné s unijním právem ( 7 ). Vnitrostátní soudy tedy musí mít možnost předložit Soudnímu dvoru relevantní otázky týkající se výkladu unijního práva, mají-li za to, že právní posouzení uskutečněné na vyšším stupni by je mohlo vést k vydání rozsudku, který by byl v rozporu s unijním právem ( 8 ).

18.

Tyto zásady se uplatní tím spíše v případě, kdy daný ústavní soud neprováděl výklad unijního práva, ale omezil se na rozhodnutí o otázkách výkladu vnitrostátního práva. Podle judikatury plynoucí z rozsudku Cilfit ( 9 ) se může vnitrostátní soud poslední instance zdržet podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky související s pojmem acte clair nebo acte éclairé. Je tomu tak proto, že za těchto podmínek může vnitrostátní soud mít legitimně za to, že správné uplatnění unijního práva je natolik zjevné, že to neponechává prostor pro jakékoliv rozumné pochybnosti o odpovědi na položenou otázku ( 10 ).

19.

Lze si však jen obtížně představit, jak může výklad vnitrostátního práva členského státu jeho ústavním soudem přispět k odstranění pochybností ohledně správného použití unijního práva. I když jsou na různých úrovních úzce provázány, zůstávají právní systémy členských států a unijní právní systém v zásadě odlišnými oblastmi. Zejména, jak Soudní dvůr zdůraznil ve věci Cilfit ( 11 ), i v případě, že používají totožné (nebo podobné) pojmy, nemají tyto nutně tentýž obsah.

20.

Výklad článku 267 SFEU nabízený v tomto stanovisku není zpochybněn okolností (uvedenou v předkládacím rozhodnutí), že jednotlivci mohou v souladu s judikaturou zakotvenou v rozsudcích Francovich ( 12 ) a Köbler ( 13 ) získat náhradu újmy plynoucí z porušení unijního práva ze strany vnitrostátních soudů. Jak správně konstatovala Komise, možnost dovolávat se za určitých okolností s úspěchem odpovědnosti členského státu za justiční omyl představuje až poslední možnost. Účelem žaloby na náhradu újmy směřující proti členskému státu je pouze náhrada újmy způsobené porušením unijního práva, ale nepřispívá k dosažení cíle zajištění jednotného uplatňování unijního práva sledovaného článkem 267 SFEU.

21.

Jak Soudní dvůr zdůraznil ve svém posudku 2/13, stěžejním bodem soudního systému vytvořeného Smlouvami je řízení o předběžné otázce upravené v článku 267 SFEU, které má za cíl – prostřednictvím nastoleného dialogu mezi jednotlivými soudy, konkrétně mezi Soudním dvorem a soudy členských států – zajistit jednotný výklad unijního práva ( 14 ). Jiný než zde v tomto stanovisku nabízený výklad by snížil účinnost článku 267 SFEU.

22.

Nevidím ani žádné zvýšené riziko zneužití účastníky řízení, jak se obává předkládající soud. Řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je řízením, v němž účastníci nemají žádnou možnost iniciativy ( 15 ). I když mohou tito účastníci vnitrostátnímu soudu navrhnout, aby Soudnímu dvoru položil předběžné otázky, a nastínit jejich obsah, rozhodnutí o tom, zda se na Soudní dvůr obrátí a jak budou znít položené otázky, přísluší pouze vnitrostátnímu soudu. Podle systému zavedeného článkem 267 SFEU má vnitrostátní soud plnit důležitou roli související s filtrováním návrhů účastníků řízení na předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a případně obsahu otázek týkajících se výkladu nebo platnosti unijního práva, které je třeba Soudnímu dvoru předložit.

23.

Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že skutečnost, že ústavní soud členského státu určil, že vnitrostátní opatření je slučitelné s ústavou, nemá žádný vliv na povinnost předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající výkladu unijního práva, kterou vnitrostátním soudům poslední instance ukládá článek 267 SFEU, a to i když vnitrostátní předpisy, na nichž je založen přezkum ústavního soudu, jsou podobné relevantní unijní právní úpravě.

24.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda ustanovení Smlouvy o vnitřním trhu, článek 16 Listiny nebo obecná zásada ochrany legitimního očekávání brání takovým vnitrostátním právním ustanovením, jako jsou ustanovení, jež jsou dotčena v projednávané věci a která zavádějící nové finanční, technické a odbornostní podmínky pro stávající i nové držitele koncesí na hazardní hry.

25.

Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně.

26.

Kritika společnosti Global Starnet míří především na to, že zákon č. 220/2010 zavedl nové podmínky pro držitele koncesí, které se použijí i na stávající držitele. Global Starnet nezpochybňuje to, že italské orgány mohou obecně zavést takovéto podmínky pro držitele koncesí, ale pouze to, že by mohly tyto podmínky uplatnit rovněž na držitele, kteří jsou již na trhu přítomní.

27.

V takovém případě Global Starnet především zpochybňuje vytvoření nové překážky, představované zejména vyššími cenami, výkonu činnosti poskytovatelů služeb, kteří jsou již v Itálii usazeni a poskytují služby italským zákazníkům. Netvrdí, že by tyto podmínky mohly odrazovat zahraniční společnosti od usazení se v Itálii nebo od přeshraničního poskytování služeb spojených s hazardními hrami.

28.

Za takové situace vyvstávají legitimní pochybnosti, zda sporná situace není čistě vnitrostátní záležitostí Itálie, která by tak nespadala do působnosti pravidel vnitřního trhu. Podle ustálené judikatury se totiž ustanovení Smlouvy o FEU týkající se svobody usazování, volného pohybu služeb a volného pohybu kapitálu neuplatní na situaci, jejíž veškeré prvky se omezují na jediný členský stát ( 16 ). Konkrétně Soudní dvůr rozhodl, že článek 56 SFEU se za normálních okolností nevztahuje na vnitrostátní opatření, jejichž jediným účinkem je zvýšení nákladů na dotčené služby a která se vztahují stejným způsobem na poskytování služeb mezi členskými státy i na vnitrostátní poskytování služeb v určitém členském státě ( 17 ). Podle mého názoru by se měla stejná zásada uplatnit mutatis mutandis i na články 49 a 63 SFEU.

29.

Případné účinky dotčených opatření na vnitrounijní obchod se proto jeví být příliš nahodilými a nepřímými na to, aby uvedená opatření mohla být považována za překážku některé ze základních svobod ( 18 ). Za daných okolností nejsou články 26, 49, 56 a 63 SFEU zřejmě na věc v původním řízení použitelné.

30.

Komise však na jednání zastávala velmi široký výklad článku 49 SFEU, když tvrdila, že pouhá skutečnost, že žalobkyně ve věci v původním řízení není italskou společností, postačuje k použití uvedeného ustanovení. Komise v podstatě tvrdí, že jelikož sporná vnitrostátní ustanovení mohou mít omezující účinky na výkon dané hospodářské činnosti v Itálii, představují překážku svobody usazování. Komise na podporu svých argumentů odkazuje na rozsudek CaixaBank France ( 19 ).

31.

Uvedený rozsudek může přitom jen těžko podpořit tvrzení Komise, neboť je v něm zastáván spíše opačný názor.

32.

Ve věci CaixaBank France totiž generální advokát A. Tizzano podrobně vysvětlil, proč výklad hájený Komisí není správný. Po detailní analýze judikatury zejména uvedl, že „nelze vnitrostátní opatření, která upravují provozování hospodářské činnosti, aniž by se přímo dotýkala přístupu k uvedené činnosti a aniž by rozlišovala, buď z právního, nebo z faktického hlediska, mezi tuzemskými a zahraničními hospodářskými subjekty, jednoduše označit jako omezení v rozporu se Smlouvou, a to pouze z důvodu, že snižují hospodářskou atraktivitu provozování takové činnosti“. Měl za to, „že v případech, kdy je respektována zásada rovného zacházení […], nelze vnitrostátní opatření považovat za omezení svobody pohybu osob, pokud se dotčené opatření ve světle svého účelu a účinků přímo nedotýká přístupu na trh“ ( 20 ).

33.

Poté, co posoudil skutkové okolnosti věci, došel na tomto základě k závěru, že vnitrostátní opatření dotčená v uvedené věci jsou takové povahy, že se dceřiné společnosti zahraničních bank dostávají do fakticky nevýhodnější situace než francouzské banky, a představují proto omezení svobody usazování zakázané Smlouvou ( 21 ). Rozsudek Soudního dvora se podle všeho plně ztotožnil s touto analýzou. Soudní dvůr zdůraznil de facto diskriminační aspekty uvedených opatření, přičemž vysvětlil, jakým způsobem mohly nepříznivě omezit přístup dceřiných společnosti zahraničních bank na francouzský trh ( 22 ).

34.

Naopak, nic ze spisu ve věci nepotvrzuje, že by sporná vnitrostátní ustanovení mohla ovlivňovat vnitrounijní obchod. Každopádně, i když by měl mít Soudní dvůr za to, že přestože se skutkové okolnosti věci podle všeho omezují na vnitrostátní území jediného členského státu, nelze vyloučit určité účinky sporných vnitrostátních ustanovení na obchod uvnitř Unie ( 23 ), byla by tato ustanovení navzdory tomu z důvodu, které uvedu níže, slučitelná s ustanoveními unijního práva o vnitřním trhu.

35.

Nejprve je třeba určit, která z ustanovení Smlouvy o FEU o vnitřním trhu uvedených Consiglio di Stato (Státní rada) jsou použitelná v projednávané věci. Uvedený soud jich bez dalšího rozlišení uvádí několik: konkrétně články 26, 49, 56 a 63 SFEU.

36.

Jeví se mi, že pokud by měla být věc posuzována tak, že není omezena na italské území, měla by být posuzována z pohledu článku 49 SFEU. Sporná vnitrostátní ustanovení totiž omezují možnost zahraničních společností poskytovat v Itálii služby spojené s hazardními hrami.

37.

Naopak články 26, 56 a 63 SFEU jsou pro účely projednávané věci patrně irelevantní. Jsem toho názoru, že článek 26 SFEU nemá, alespoň pokud jde o skutkové okolnosti projednávané věci, normativní obsah jdoucí nad rámec článků 49, 56 a 63 SFEU. Článek 56 SFEU se zase neuplatní, jestliže je pro výkon regulovaných činností třeba mít v Itálii provozovnu. A konečně samostatná analýza sporných vnitrostátních ustanovení z pohledu článku 63 SFEU se nejeví jako odůvodněná: případné účinky na přeshraniční pohyb kapitálu jsou přinejlepším vedlejší a neoddělitelné od omezujících účinků, které dotčená opatření mohou mít na poskytování služeb, v souvislosti s nímž je daný kapitál využíván ( 24 ).

38.

Bez ohledu na to, pokud jde o existenci omezení na základě článku 49 SFEU, je třeba podotknout, že za omezení svobody usazování je třeba považovat všechna opatření, která jsou způsobilá zakázat výkon svobod zaručených uvedeným ustanovením, bránit mu nebo jej činit méně atraktivním ( 25 ).

39.

Pokud Soudní dvůr nekonstatuje, že se jejich účinky omezují na Itálii, bude tak muset dojít k závěru, že sporná vnitrostátní ustanovení představují omezení z pohledu článku 49 SFEU. Zavedení přísnějších podmínek pro získání koncesí na hazardní hry totiž může odrazovat zahraniční společnosti od usazování v Itálii za účelem poskytování dotčených služeb.

40.

Dále je třeba posoudit, zda omezení svobody usazování může být odůvodněné. V tomto ohledu patří podle ustálené judikatury právní úprava hazardních her mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na unijní úrovni v dané oblasti mají členské státy širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o volbu úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku, kterou považují za nejvhodnější ( 26 ).

41.

Členské státy mohou tudíž svobodně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany ( 27 ). Zejména jsou oprávněny usilovat o zajištění zvláště vysoké míry ochrany v této oblasti ( 28 ). Omezení uložená členskými státy však musí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde mimo jiné o jejich odůvodnění naléhavými důvody obecného zájmu a jejich přiměřenost ( 29 ).

42.

Aby tak bylo možné posoudit, zda mohou být omezení odůvodněná, je třeba určit, jaké cíle sporná vnitrostátní ustanovení sledují, a dále, zda jsou tato ustanovení v souladu se zásadou proporcionality.

43.

Na prvním místě z obsahu sporných vnitrostátních ustanovení, jakož i z předkládacího rozhodnutí plyne, že cílem těchto ustanovení je především zvýšit ziskovost a finanční stabilitu držitelů koncesí, jakož i jejich dobrou pověst a spolehlivost, a potírat trestnou činnost.

44.

Vzhledem ke specifičnosti situace, v níž držitelé koncesí působí, se bezpochyby jedná o legitimní cíle, které mohou odůvodňovat omezení na základě článku 49 SFEU. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že cíl spočívající v zajištění toho, aby poskytovatelé hazardních her disponovali hospodářskými a finančními možnostmi, které jim umožní dostát svým povinnostem, k nimž se zaváží vůči výhercům, může představovat naléhavý důvod obecného zájmu odůvodňující omezení základních svobod ( 30 ). K obdobnému závěru Soudní dvůr došel, pokud jde o cíl související s bojem proti kriminalitě spojené s hazardními hrami ( 31 ).

45.

Na druhém místě je třeba především určit, zda sporná vnitrostátní ustanovení jsou vhodným příspěvkem k dosažení těchto cílů a dále zda nejdou nad rámec toho, co je pro tyto účely nezbytné.

46.

Pokud jde o první z těchto aspektů, mám za to, že takové povinnosti, jako je udržení míry zadluženosti pod určitým limitem a nutnost předchozího povolení pro použití zisku k jiným účelům, než jsou investice související s činnostmi, které jsou předmětem koncese, jasně a bezprostředně souvisejí s cílem zvýšit ziskovost a finanční stabilitu držitelů koncesí. Požadavek týkající se použití zisku mi rovněž připadá jako související, alespoň do určité míry, s cílem týkajícím se boje proti kriminalitě související s hazardními hrami. Toto opatření se totiž jeví jako vhodné pro zajištění toho, že prostředky pocházející z hazardních her nebudou použity k činnostem jiné povahy.

47.

Nutnost předběžného schvalování transakcí, které zahrnují změny v právní osobnosti koncesionáře, a převodů podílů držených koncesionářem, které mohou vést ke snížení ukazatele finanční stability, rovněž přispívá k zajištění výše uvedeného cíle, kterým je dosažení životaschopnosti držitelů koncesí. Cílem těchto opatření je totiž zjevně zajištění toho, aby technické, hospodářské a finanční podmínky pro držitele koncesí byly plněny nejen v okamžiku poskytnutí koncese, ale i po celou délku jejího trvání. Ani tyto požadavky se nejeví tak, že jsou bez souvislosti s cíli veřejného pořádku a bezpečnosti. I tyto požadavky totiž směřují k tomu, aby bylo zabráněno situaci, že společnost, která by neplnila etická a deontologická pravidla, by mohla přímo či nepřímo získat koncesi tím, že koupí jejího držitele.

48.

Pokud jde dále o aspekt přiměřenosti stricto sensu, je třeba připomenout, že je věcí předkládajícího soudu, aby v zásadě určil, zda s ohledem na všechny skutečnosti, se kterými byl seznámen, uvedené opatření nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle ( 32 ).

49.

Nicméně k tomu, aby Soudní dvůr poskytl předkládajícímu soudu co možná nejužitečnější odpověď, může se rozhodnout poskytnout upřesnění ke skutečnostem, o které se musí opírat analýza posledně uvedeného soudu. Aniž bych ztrácel ze zřetele posuzovací pravomoc italských orgánů v této oblasti, následující skutečnosti se zdají být obzvláště relevantními.

50.

Zaprvé povinnost udržení míry zadluženosti pod určitým limitem se nezdá být, je-li tento limit rozumný a není-li nepřiměřený k případným závazkům dotčené společnosti vůči jejím zákazníkům, nepřekonatelným požadavkem pro spolehlivý subjekt, který si přeje vykonávat činnosti spočívající ve sběru sázek. Žádný poznatek ze spisu nenaznačuje, že by bylo možné stejně efektivně stanovených cílů dosáhnout pomocí méně omezujících opatření.

51.

Zadruhé předkládající soud by měl zohlednit skutečnost, že sporná vnitrostátní ustanovení neobsahují úplný zákaz, pokud jde o transakce uvedené v čl. 1 odst. 78 písm. b) bodech 8, 9 a 17 zákona č. 220/10, ale pouze na ně uplatňuje povinnost předchozího souhlasu. Omezující účinek těchto opatření, která pouze zavádějí určitou formu veřejné kontroly některých transakcí, je tedy omezený. Je proto třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být systém předchozího povolení založen na kritériích, která jsou objektivní, nediskriminační a předem známá, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů stanoveny určité meze zabraňující jejímu svévolnému použití ( 33 ).

52.

Komise naopak tvrdí, že pouhá oznamovací povinnost mohla být v tomto ohledu méně omezující. Nevím však, jak by taková povinnost umožnila cílů stanovených italským zákonodárcem dosáhnout tak efektivně jako sporná ustanovení. Je zřejmé, že systém předchozího povolení poskytuje orgánu pravomoc reagovat ihned na transakce, které považuje za problematické, tím, že je nepovolí nebo před rozhodnutím o nich požádá v tomto směru o dodatečné informace. Naopak oznamovací režim slouží pouze k informování orgánů o tom, že určitá transakce byla nebo bude provedena, ale neposkytuje jim žádnou zvláštní možnost zásahu.

53.

A konečně, pokud jde o zavedení sankcí v případě porušení nových podmínek ze strany držitelů koncesí, mám za to, že to je nutný doplněk nových podmínek zavedených spornými ustanoveními. Jejich cílem je totiž zajištění toho, aby hospodářské subjekty tyto podmínky dodržovaly. Otázka, zda sankce stanovené spornými vnitrostátními ustanoveními jsou slučitelné s unijními právními předpisy v oblasti volného pohybu, proto závisí především na dvou faktorech. Zaprvé, pokud podmínky, z nichž tyto sankce vycházejí, porušují článek 49 SFEU, budou i sankce neslučitelné s unijním právem ( 34 ). Zadruhé, i kdyby byly tyto podmínky s unijním právem slučitelné, mohly by být sankce navzdory tomu s tímto právem neslučitelné z důvodu porušení zásady proporcionality. Tak by tomu bylo, pokud by sankce byla natolik nepřiměřená ve vztahu k závažnosti porušení předpisů, že by se stala překážkou svobodám zakotveným ve Smlouvě ( 35 ).

54.

Závěrem k tomuto bodu poznamenám, že pokud jde o první z těchto faktorů, tyto nové podmínky neporušují, jak jsem již uvedl, podle mého názoru článek 49 SFEU. Co se týče druhého faktoru, je na vnitrostátním soudu, aby toto ověřil, tím spíše že předkládací rozhodnutí neobsahuje podrobné informace o povaze a výši těchto sankcí.

55.

Předkládající soud rovněž zdůrazňuje, že sporné vnitrostátní právní předpisy nestanoví pro stávající držitele koncesí lhůtu pro „postupné přizpůsobování se“ novým podmínkám.

56.

Musím připustit, že toto tvrzení mě poněkud zaráží. Ze samotného znění ustanovení čl. 1 odst. 79 zákona č. 220/2010 totiž plyne, že stávající držitelé koncesí mají na podepsání dodatku ke smlouvě, kterým do ní budou doplněny nové podmínky, 180 dní. Global Starnet to potvrdila na jednání.

57.

Dle mého názoru lze šest měsíců jen obtížně považovat za krátkou nebo nedostatečnou dobu.

58.

Vnitrostátnímu soudu každopádně přísluší posoudit vhodnost této doby, přičemž musí zohlednit skutečnost, že podle judikatury Soudního dvora to, zda v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, je před nabytím účinnosti nových omezení nutné přechodné období, závisí na celkovém posouzení všech relevantních okolností. Jinými slovy, Soudní dvůr nerozhodl, že by unijní právo vyžadovalo, aby vnitrostátní právní předpisy systematicky stanovovaly přechodná období umožňující hospodářským subjektům přizpůsobit se změně politiky v dané právní oblasti ( 36 ). To platí i pro oblast hazardních her ( 37 ).

59.

Další posuzování vnitrostátních opatření, a to z pohledu článku 16 Listiny, není dle mého názoru nutné.

60.

Zaprvé v předkládacím rozhodnutí není žádná konkrétní informace nebo konkrétní argument, který by se týkal možného porušení článku 16 Listiny. Předkládací rozhodnutí se totiž zaměřuje především na možné porušení unijních právních předpisů v oblasti vnitřního trhu.

61.

A zadruhé, jak již rozhodl Soudní dvůr, přezkum omezujících účinků vnitrostátních právních předpisů na poskytování služeb v oblasti hazardních her, například na základě článku 56 SFEU, pokrývá rovněž případná omezení výkonu práv a svobod stanovených v článcích 15 až 17 Listiny. Samostatný přezkum proto není nutný ( 38 ).

62.

A konečně nevím, jak by argument založený na legitimním očekávání mohl být podle unijního práva považován za odůvodněný.

63.

Bez dalšího je třeba připomenout, že takové očekávání může vzniknout jen tehdy, pokud jsou dotčené osobě poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů ( 39 ). To na jedné straně znamená, že očekávání související s určitou situací, které si podle unijního práva zasluhuje ochranu, vyvolal unijní orgán ( 40 ) nebo jiný subjekt jednající jménem Unie (například vnitrostátní orgány pověřené provedením unijního práva) ( 41 ), a na druhé straně, že tato očekávání zůstala vinou tohoto unijního orgánu nebo jiného subjektu nenaplněna ( 42 ).

64.

V projednávaném případě se však zdá, že není splněna žádná z těchto podmínek. Zaprvé nebylo ze strany unijních orgánů či institucí nebo vnitrostátních orgánů jednajících jménem Unie poskytnuto žádné ujištění. A zadruhé nebylo přijato žádné unijní opatření, kterým by byla dotčena situace žalobkyně ve věci v původním řízení. V odpovědi na otázku položenou na jednání totiž Global Starnet potvrdila, že: i) tvrzené ujištění vyplývá pouze z existence daných vnitrostátních právních předpisů (které existovaly před přijetím sporných vnitrostátních ustanovení) a ii) údajné porušení spočívá pouze v přijetí sporných vnitrostátních ustanovení.

65.

Situace, která je předmětem věci v původním řízení, proto – ani pokud jde o tuto otázku – neobsahuje žádný významný aspekt související s unijním právem. Za těchto okolností by se tvrzení založené na legitimním očekávání mohlo, pokud by bylo možné se jej dovolávat, zakládat nanejvýš na vnitrostátním právu. V každém případě podmínky vyžadované unijním právem k tomu, aby mohlo být takové tvrzení úspěšně uplatněno, nejsou zcela zjevně splněny.

66.

Soudní dvůr totiž opakovaně rozhodl, že bez jasného a výslovného závazku příslušného orgánu nemůže mít opatrný a obezřetný investor žádné očekávání, že existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů, bude zachován ( 43 ). V projednávaném případě však žádný takový jednoznačný a výslovný závazek neexistuje.

67.

Jsem toho názoru, že je to o to patrnější, jestliže Global Starnet souhlasila s účastí na zkušebním programu výměnou za právo na automatické obnovování svých koncesí. Dle mého názoru je důvodem pro zkušební období právě možnost hodnotit po určitou dobu fungování nových služeb, jakož i účinnost a vhodnost pravidel, jimž tyto služby podléhají. Proto je možné očekávat, a opatrný a obezřetný hospodářský subjekt by to měl mít na paměti, že tato pravidla se mohou po zkušebním období změnit.

68.

A konečně je třeba rovněž konstatovat, že Soudní dvůr rozhodl, že přinejmenším za určitých okolností byly italské orgány povinny zajistit, aby noví a stávající držitelé koncesí podléhali týmž podmínkám, a bylo tak zaručeno rovné zacházení s nimi ( 44 ). Na tomto základě a vzhledem k citlivé povaze hazardních her nemůže hospodářský subjekt předpokládat, že po celou dobu platnosti jeho koncese (a tím méně tehdy, pokud došlo k jejímu obnovení) nedojde k žádné změně pravidel, jimiž se dotčené činnosti řídí. Jinými slovy, pouhá změna určitých pravidel (zejména pak těch technické povahy, o něž se ve věci v původním řízení jedná) nemůže mít automaticky za následek porušení ochrany legitimního očekávání, a to ani tehdy, pokud se týká stávajících držitelů koncesí.

69.

Ve světle výše uvedeného je třeba na druhou otázku odpovědět, že články 49, 56 a 63 SFEU, článek 16 Listiny a obecnou zásadu ochrany legitimního očekávání je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou předpisy dotčené ve věci v původním řízení, které zavádějící nové finanční, technické a odborné podmínky pro stávající i nové držitele koncesí na hazardní hry.

70.

Závěrem je v tomto ohledu užitečné opětovně zdůraznit, že přijetí sporných opatření může nanejvýš vyvolávat otázky týkající se italského správního nebo smluvního práva, které přísluší zodpovědět italským soudům. Na základě informací uvedených ve spisu a ve světle argumentů uplatněných společností Global Starnet nespatřuji jakýkoliv problém neslučitelnosti těchto opatření s unijním právem.

71.

Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr zodpověděl předběžné otázky položené Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) takto: