1.

Na základě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené v projednávané věci má Soudní dvůr zejména poskytnout vodítko k otázce, zda unijní právo brání vnitrostátní správní praxi spočívající v neposuzování žádostí o povolení k pobytu podaných státními příslušníky třetích zemí za účelem sloučení rodiny, pokud dotčený občan Unie nikdy nevykonal práva volného pohybu podle Smluv. Dotčenou správní praxi uplatňují příslušné vnitrostátní orgány tehdy, pokud se na dotčeného státního příslušníka třetí země vztahuje zákaz vstupu podle vnitrostátního práva, a je tedy povinen opustit nejen Belgii (dotčený stát), ale i území členských států jako celek. Předmětem otázek Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Rada pro azylové a imigrační řízení, Belgie) je zejména to, zda je uvedená praxe slučitelná s článkem 20 SFEU, jak je vykládán ve světle Listiny základních práv Evropské unie ( 2 ) a směrnice 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí ( 3 ). Použije-li se článek 20 SFEU, táže se předkládající soud, jaké faktory je třeba vzít v úvahu při posouzení, zda existuje vztah závislosti mezi dotčeným občanem Unie a daným státním příslušníkem třetí země.

2.

Článek 7 Listiny stanoví, že každý má právo na respektování rodinného života ( 4 ).

3.

Článek 24 je nadepsaný „Práva dítěte“. Stanoví:

„1.   Děti mají právo na ochranu a péči nezbytnou pro jejich blaho. Mohou svobodně vyjadřovat své názory. V záležitostech, které se jich dotýkají, se k těmto názorům musí přihlížet s ohledem na jejich věk a vyspělost.

2.   Při všech činnostech týkajících se dětí, ať už uskutečňovaných veřejnými orgány nebo soukromými institucemi, musí být prvořadým hlediskem nejvlastnější zájem dítěte.

3.   Každé dítě má právo udržovat pravidelné osobní vztahy a přímý styk s oběma rodiči, ledaže by to bylo v rozporu s jeho zájmy.“

4.

Podle čl. 51 odst. 1 jsou ustanovení Listiny určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie ( 5 ).

5.

Článek 20 odst. 1 SFEU zavádí občanství Unie a stanoví, že občanem Unie je „[k]aždá osoba, která má státní příslušnost členského státu“. Podle čl. 20 odst. 2 písm. a) SFEU mají občané Unie „právo volně se pohybovat a pobývat na území členských států“.

6.

Směrnice 2004/38/ES ( 6 ) stanoví podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území Evropské unie, práva trvalého pobytu a omezení uvedených práv. Směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu (hostitelský členský stát), než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky, kteří je doprovázejí nebo následují ( 7 ).

7.

V odůvodnění směrnice o navracení je uvedeno, že jejím cílem je zavést pravidla platná pro všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v členském státě ( 8 ). Neoprávněný pobyt státních příslušníků třetích zemí by měl být ukončován ve spravedlivém a průhledném řízení. V souladu s obecnými zásadami unijního práva by rozhodnutí podle směrnice o navracení měla být přijímána individuálně a měla by být založena na objektivních kritériích, a měly by se tudíž zohlednit i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt dotčené osoby ( 9 ). Členské státy by při provádění směrnice o navracení měly v první řadě zvážit zájem dítěte a respektování práva na rodinný život ( 10 ). Je potvrzeno, že směrnice dodržuje základní práva ( 11 ).

8.

Podle článku 1 směrnice o navracení stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, mimo jiné v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami unijního práva.

9.

Podle čl. 2 odst. 1 se směrnice o navracení vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.

10.

Článek 3 odst. 1 vymezuje pojem „státní příslušník třetí země“ jako „osob[u], která není občanem Unie ve smyslu [čl. 20 odst. 1 SFEU] a která není osobou požívající [unijního] práva na volný pohyb ve smyslu čl. 2 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu“ ( 12 ). Článek 3 odst. 2 vymezuje pojem „neoprávněný pobyt“ jako „přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 Schengenského hraničního kodexu nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu“ ( 13 ). „Rozhodnutím o navrácení“ se rozumí „správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu“ (čl. 3 odst. 4). Slovem „vyhoštění“ se rozumí výkon povinnosti návratu, totiž fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu (čl. 3 odst. 5). „Zákazem vstupu“ se rozumí „správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se na určitou dobu zakazuje vstup a pobyt na území členských států a který je spojen s rozhodnutím o navrácení“ (čl. 3 odst. 6). Mezi „zranitelné osoby“ patří mimo jiné nezletilé osoby a nezletilé osoby bez doprovodu (čl. 3 odst. 9).

11.

Podle článku 5 jsou členské státy při provádění směrnice náležitě zohledňovat, mimo jiné, nejvlastnější zájem dítěte a rodinný život.

12.

Článek 6 odst. 1 ukládá členským státům vydat rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území ( 14 ).

13.

Obecné pravidlo stanovené v čl. 7 odst. 1 zní, že v rozhodnutí o navrácení se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území. Uvedená lhůta může být podle čl. 7 odst. 2 prodloužena s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů, jako je existence rodinných a společenských vazeb. Pokud mimo jiné dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, nemusí členské státy podle čl. 7 odst. 4 poskytnout lhůtu k dobrovolnému opuštění území. Článek 8 upravuje výkon rozhodnutí o navrácení vyhoštěním dotčeného státního příslušníka třetí země. Podle článku 10 je třeba přijmout zvláštní opatření k navrácení a vyhoštění nezletilých osob bez doprovodu, s přihlédnutím k nejvlastnějšímu zájmu dítěte.

14.

Článek 11 je nadepsán „Zákaz vstupu“. Stanoví:

„1.   Rozhodnutí o navrácení jsou spojena se zákazem vstupu,

V ostatních případech mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu.

2.   Délka zákazu vstupu se stanoví po řádném uvážení všech významných okolností jednotlivého případu a v zásadě nepřekročí pět let. Délka pěti let může být překročena, představuje-li dotčený státní příslušník třetí země vážné ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo národní bezpečnosti.

3.   Členské státy zváží zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu, může-li dotčený státní příslušník třetí země, na kterého se vztahuje zákaz vstupu vydaný podle odst. 1 druhého pododstavce, prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o navrácení.

[…]

Členské státy mohou v individuálních případech z humanitárních důvodů upustit od vydání zákazu vstupu nebo tento zákaz zrušit či pozastavit.

Členské státy mohou v individuálních případech nebo v určitých kategoriích případů zrušit či pozastavit zákaz vstupu z jiných důvodů.

[…]“

15.

Kapitola III upravuje procesní ochranu. Konkrétně čl. 13 odst. 1 stanoví, že dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem. Podle článku 14 („Záruky pro případ neukončeného návratu“) členské státy zajistí v případě neukončeného návratu, mimo jiné, zachování celistvosti rodiny.

16.

Podle čl. 40a odst. 2 wet van 15 December 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu na území, pobytu, usazení se a vyhoštění cizinců; dále jen „Vreemdelingenwet“) se za rodinné příslušníky občana Unie považují: i) životní partner, s nímž občana Unie pojí partnerství registrované podle zákona a který jej doprovází nebo následuje; ii) „jeho příbuzní v sestupné linii a příbuzní v sestupné linii jeho manžela nebo manželky či partnera, […] kteří jsou mladší 21 let nebo jsou na nich závislí […]“; iii) otec nebo matka nezletilého občana Unie uvedeného v čl. 40 odst. 4 bodu 1 a 2, pokud je tento občan závislý na otci či matce a otec nebo matka má skutečně právo péče.

17.

Článek 43 Vreemdelingenwet stanoví: „Vstup a pobyt mohou být občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům odepřeny pouze z důvodů veřejného pořádku [nebo] veřejné bezpečnosti […], a to za následujících omezení“. Taková opatření musí být přiměřená a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.

18.

Článek 74/11 Vreemdelingenwet stanoví:

„1)   Doba trvání zákazu vstupu se stanoví s ohledem na příslušné okolnosti jednotlivého případu.

Rozhodnutí o vyhoštění se vydávají společně se zákazem vstupu na nejvýše tři roky v následujících případech:

Doba trvání nejvýše tří let, stanovená v odstavci 2, se prodlouží na nejdéle pět let, jestliže:

Rozhodnutí o vyhoštění mohou být vydána společně se zákazem vstupu na více než pět let, pokud státní příslušník třetího státu představuje závažné ohrožení veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti.

2)   […]

Ministr nebo jím pověřená osoba může v jednotlivých případech z humanitárních důvodů upustit od vydání zákazu vstupu.

3)   Zákaz vstupu nabývá účinnosti v den svého oznámení.

Zákaz vstupu nesmí být vydán v rozporu s právem na mezinárodní ochranu stanoveným v článcích 9b, 48/3 a 48/4.“

19.

Článek 74/12 Vreemdelingenwet stanoví:

„1)   Ministr nebo jím pověřená osoba může zákaz vstupu z humanitárních důvodů odvolat nebo pozastavit.

[…]

Nestanoví-li mezinárodní smlouva, zákon nebo královská vyhláška jinak, musí příslušník třetího státu podat odůvodněnou žádost u belgického diplomatického nebo konzulárního úřadu příslušného podle místa jeho bydliště nebo pobytu v zahraničí.

2)   Státní příslušník třetího státu může u ministra nebo jím pověřené osoby podat žádost o odvolání nebo pozastavení zákazu vstupu s odůvodněním, že dříve uložená povinnost vyhoštění byla dodržena; v tomto ohledu předloží písemný důkaz, že opustil belgické území a plně dodržel rozhodnutí o vyhoštění.

[…]

4)   Během zkoumání žádosti o odvolání nebo pozastavení nemá dotčený státní příslušník třetího státu právo přicestovat do [Belgie] a zdržovat se na jejím území.

[…]“

20.

Článek 74/13 stanoví, že rozhodne-li ministr nebo jím pověřená osoba o vyhoštění, zohlední nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav dotyčného státního příslušníka třetího státu.

21.

Všech sedm navrhovatelů jsou státní příslušníci třetích zemí, kteří byli vyzváni, aby opustili území Belgie. Ve všech případech byl podle vnitrostátních právních předpisů provádějících směrnici o navracení s uvedenou výzvou spojen zákaz vstupu.

22.

Po vydání výzev k opuštění území a s nimi spojených zákazů vstupu každá z dotčených osob požádala o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny s belgickým státním příslušníkem žijícím v Belgii, který se nikdy nepřestěhoval ani nepobývá na území jiného členského státu ( 15 ). Uvedené žádosti byly podány na základě následujících rodinných vztahů: i) rodiče nezletilého občana Unie (pan R. I., paní M. J., paní N. N. N. a pan O. I. O.), ii) dospělý potomek občana Unie (paní K. A. a pan M. Z.) a iii) osoba žijící společně s občanem EU (pan B. A.) ( 16 ).

23.

R. I. je albánský státní příslušník. Dne 23. června 2010 se mu narodilo dítě, které má belgickou státní příslušnost. Dne 31. července 2013 uzavřel R. I. v Albánii sňatek s matkou dítěte (rovněž belgickou státní příslušnicí). Dne 17. prosince 2012 byl vyzván, aby opustil území Belgie, a byl mu vydán zákaz vstupu ( 17 ).

24.

M. J. je ugandská státní příslušnice. Je matkou dítěte narozeného dne 26. října 2013, přičemž dítě má belgickou státní příslušnost (stejně jako jeho otec). Dne 11. ledna 2013 byla M. J. vyzvána, aby opustila území Belgie, a byl jí uložen zákaz pobytu ( 18 ).

25.

N. N. N. je keňská státní příslušnice. Dne 25. června 2011 se jí narodilo dítě, které má belgickou státní příslušnost. Dne 24. dubna 2014 byla N. N. N. vyzvána, aby opustila území Belgie, a byl jí uložen zákaz pobytu ( 19 ).

26.

O. I. O. je nigerijský státní příslušník. Dne 15. ledna 2009 se mu narodilo dítě. Matka dítěte má, stejně jako dcera O. I. O., belgickou státní příslušnost. O. I. O. se s matkou dítěte rozvedl a dítě bylo svěřeno do její výhradní péče. Matka ani dítě nejsou na O. I. O. finančně závislé a jeho styk s dcerou je v současné době přerušen na základě příkazu soudu. Dne 28. května 2013 byl O. I. O. uložen zákaz pobytu a byl vyzván, aby opustil území Belgie ( 20 ).

27.

K. A. je arménská státní příslušnice, jejíž otec má belgickou státní příslušnost. V jejím případě byly výzva k opuštění území a zákaz vstupu vydány dne 27. února 2013. Její dva synové podali žádosti o povolení k pobytu na základě stejné rodinné linie ( 21 ).

28.

M. Z. je ruský státní příslušník. Jeho otec, belgický státní příslušník, předložil příslušným orgánům doklady o tom, že má syna, který je na něm finančně závislý. Dne 2. července 2014 byl vyzván, aby opustil území, a byl mu vydán zákaz vstupu ( 22 ).

29.

B. A. je guinejský státní příslušník. Žije ve společné domácnosti s partnerem, která má belgickou státní příslušnost. Existují důkazy o tom, že jejich vztah není předstíraný. Dne 13. června 2014 byl vyzván, aby opustil území, a byl mu vydán zákaz vstupu ( 23 ).

30.

Příslušné žádosti o sloučení rodiny byly podány k Dienst Vreemdelingenzaken (Úřad pro azyl a imigraci; dále jen „DVZ“) jako orgánu podřízenému staatssecretaris (státní tajemník) odpovědnému za azyl a migraci ( 24 ). DVZ došel k závěru, že se uvedenými žádostmi nemůže zabývat, protože každému z žadatelů byl uložen zákaz vstupu, a byli tedy povinni opustit území Belgie ( 25 ). DVZ proto vydal rozhodnutí o odmítnutí žádostí o sloučení rodiny (dále jen „sporná rozhodnutí“).

31.

Navrhovatelé napadli sporná rozhodnutí u předkládajícího soudu. Mají za to, že DVZ neoprávněně odmítl zabývat se jejich žádostmi o sloučení rodiny z důvodu, že se na ně vztahují platné zákazy vstupu. Tvrdí, že takový zákaz vstupu představuje protiprávní podmínku přípustnosti a žádosti o sloučení rodiny je třeba chápat jako implicitní návrhy na zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu ( 26 ). Argumentují tím, že podle směrnice o navracení musí DVZ při projednávání žádostí o sloučení rodiny zohlednit rodinný život a nejvlastnější zájem dítěte. Poukazují rovněž na to, že směrnice neuvádí, že by platnost žádosti o zrušení či pozastavení zákazu vstupu byla podmíněna jejím podáním v zahraničí. Navrhovatelé mají za to, že vstup a pobyt rodinných příslušníků Belgičanů může být odepřen jen z důvodů veřejného pořádku, národní bezpečnosti nebo veřejného zdraví, a to jen v rámci zákonem stanovených mezí. Tvrdí, že v rozporu s článkem 20 SFEU, zejména jak jej Soudní dvůr vyložil v rozsudku Ruiz Zambrano ( 27 ), by jejich vyhoštění z území Belgie a území Evropské unie znamenalo, že jejich belgičtí rodinní příslušníci, kteří jsou na nich závislí, nebudou schopni vykonat plně svá práva jako občané Unie. Navrhovatelé argumentují konečně tím, že DVZ při přijetí sporných rozhodnutí nezvážil různé zájmy v jednotlivých věcech v rámci článku 8 EÚLP a článku 7 Listiny.

32.

DVZ tvrzení navrhovatelů odmítá. Tvrdí, že pravomocný zákaz vstupu představuje pro dotčené osoby překážku přicestování do Belgie a pobývání v Belgii, a že dotčená osoba musí území Belgie opustit a požádat o zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu v zahraničí podle čl. 74/12 odst. 1 Vreemdelingenwet, než může podat žádost o pobyt v rámci sloučení rodiny.

33.

Předkládající soud uvádí, že podle čl. 74/11 odst. 3 Vreemdelingenwet nabývá zákaz vstupu účinnosti k datu oznámení. V každé ze sedmi dotčených věcí byl navrhovateli vydán platný a pravomocný zákaz vstupu, který nelze napadnout opravným prostředkem, dokud jsou na území Belgie. Podle článku 74/12 Vreemdelingenwet musí nejprve opustit území státu, aby mohli takovou žádost podat u belgické konzulární nebo diplomatické mise ve státě svého původu nebo pobytu ( 28 ).

34.

Rozhodnutí o takové žádosti o zrušení nebo pozastavení zákazu pobytu podané v zemi původu musí být vydáno ve lhůtě čtyř měsíců. Pokud v rámci této lhůty není vydáno rozhodnutí, považuje se žádost za zamítnutou. Podá-li státní příslušník třetí země, kterému byl uložen zákaz vstupu, ve svém státě původu žádost o udělení víza za účelem sloučení rodiny s belgickým státním příslušníkem, vydá se nejprve rozhodnutí o zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu. Poté je rozhodnuto o žádosti o udělení víza. Vreemdelingenwet v tomto ohledu stanoví v čl. 42 odst. 1 šestiměsíční lhůtu. Pouze v případě, kdy je zákaz vstupu zrušen nebo pozastaven a kdy je v rámci sloučení rodiny uděleno vízum nebo přiznáno právo pobytu, lze vycházet z toho, že odloučení dotčeného státního příslušníka třetího státu od dotčených belgických státních příslušníků je „dočasné“, nebo že doba, po kterou je Belgičan jakožto občan Unie skutečně nucen opustit území Unie jako celku, je omezená.

35.

Ze sporných rozhodnutí nevyplývá, že bylo zohledněno občanství Unie dotčených belgických rodinných příslušníků. Není ani jasné, zda se DVZ zabýval otázkou, jestli byly předmětné zákazy vstupu uloženy, mimo jiné, z důvodů veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, či zda byl zohledněn nejvlastnější zájem dotčených dětí nebo rodinný život ve smyslu článků 7 a 24 Listiny.

36.

Za těchto okolností má předkládající soud za to, že hlavní otázka vyvstávající z předmětných žádostí o sloučení rodiny v dotčených věcech se týká vztahu mezi zákazy vstupu uloženými podle směrnice o navracení a ochranou základních práv, zejména práva na respektování rodinného života a nejvlastnějšího zájmu dítěte, a rovněž souladu s článkem 20 SFEU. Soudnímu dvoru byly proto položeny následující předběžné otázky:

37.

Písemná vyjádření předložili K. A. a M. Z., belgická a řecká vláda a Evropská komise. Všechny uvedené zúčastněné strany, a také M. J. a N. N. N., přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 28. února 2017.

38.

Všech sedm dotčených věcí vykazuje některé společné aspekty. Každá z nich se týká: i) občana Unie, který nikdy nevykonal svá práva volného pohybu (na první pohled čistě vnitrostátní situace), ii) státního příslušníka třetí země, který je podle vnitrostátního práva rodinným příslušníkem uvedeného občana Unie a který podává žádost o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny, a iii) situace, kdy se DVZ uvedenou žádostí nezabývá – žádost je odmítnuta, protože danému státnímu příslušníkovi třetí země byl vydán platný a pravomocný zákaz vstupu a žádost nebyla podána mimo území Evropské unie.

39.

Žádná ze sedmi dotčených věcí nespadá do oblasti působnosti směrnice 2004/38, neboť se týkají občanů Unie, kteří vždy pobývali na území Belgie (členského státu, jehož jsou státními příslušníky). Dotčení občané Unie nejsou tedy „oprávněnými osobami“ pro účely zmíněné směrnice ( 34 ). Ve světle skutkových okolností vylíčených předkládajícím soudem dodávám pro pořádek, že uvedené věci nespadají ani do oblasti působnosti směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny ( 35 ). Uvedená směrnice se vztahuje na osoby usilující o sloučení rodiny, které jsou státními příslušníky třetích zemí a oprávněně pobývají v členském státě a jejichž rodinní příslušníci žádají o povolení ke vstupu a pobytu na území členského státu za účelem sloučení rodiny. Tak tomu zde zjevně není.

40.

Určení případů, kdy občanství Unie vede ke vzniku odvozených práv pro státní příslušníky třetích zemí, a možná omezení takových práv jsou nyní zdrojem bohaté judikatury Soudního dvora. Zásadním rozhodnutím v tomto směru je rozsudek Ruiz Zambrano ( 36 ). V uvedené věci bylo určeno, že článek 20 SFEU brání vnitrostátním opatřením, jejichž účinkem je to, že občané Unie jsou připraveni o možnost skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z jejich postavení občanů Unie. Uvedené kritérium bylo dále rozvedeno v rozsudku Dereci a další, kde Soudní dvůr uvedl, že uvedené kritérium se „vztahuje na situace vyznačující se okolností, že občan Unie je de facto nucen opustit území nejen členského státu, jehož je státním příslušníkem, ale rovněž Unie jako celku“ ( 37 ). Nedávný rozsudek Chavez-Vilchez a další ( 38 ) dokládá, jakým způsobem se citovaná judikatura Soudního dvora dále vyvíjela.

41.

Soudní dvůr konstatoval, že „existují velmi zvláštní situace, v nichž navzdory tomu, že se neuplatní sekundární právo týkající se práva pobytu státních příslušníků třetích zemí a že dotyčný občan Unie nevyužil své svobody pohybu, nemůže být výjimečně státnímu příslušníku třetí země, který je rodinným příslušníkem tohoto občana, odepřeno právo pobytu, aniž by byl popřen užitečný účinek občanství Unie, kterého tento občan požívá, jestliže by jako důsledek takového odmítnutí byl tento občan ve skutečnosti nucen opustit území Unie jako celek, a byl tak zbaven možnosti skutečně využívat podstatné části práv plynoucích z postavení občana Unie“ ( 39 ). Ve věci Ruiz Zambrano byl otec nezletilých státních příslušníků Belgie vyzván, aby opustil území státu, a příslušné orgány zamítly jeho žádost o pracovní povolení. Soudní dvůr rozhodl, že účinkem takových rozhodnutí by byla skutečnost, že by děti G. R. Zambrana byly připraveny o možnost skutečně využívat práv vyplývajících z článku 20 SFEU. Rozhodnutí dotčená v uvedené věci by měla za následek to, že by dotčené děti – občané Unie – byly donuceny opustit území Evropské unie ( 40 ).

42.

Je praxe uplatňovaná v sedmi projednávaných věcech, kdy se příslušný orgán odmítne jakkoli zabývat žádostí o sloučení rodiny, natolik úzce spojena s právy občanů Unie podle článku 20 SFEU (ve spojení s články 7 a 24 Listiny), že spadá do oblasti působnosti unijního práva?

43.

Předkládající soud se konkrétně táže, zda se v této souvislosti použije směrnice o navracení. Uvedená směrnice sice stanoví společné normy a postupy „při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí“, nemusí však nutně upravovat související a rovnocenný proces posouzení, který je třeba provést v případech, kdy státní příslušník třetí země žádá o sloučení rodiny (jak je tomu v původním řízení).

44.

Předkládající soud formuluje své otázky s odkazem na zákaz vstupu, který je spojen s rozhodnutím o vyhoštění. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že předmětné zákazy vstupu byly uloženy na základě opatření provádějících směrnici o navracení do vnitrostátního práva. Uvedená směrnice rozlišuje mezi „rozhodnutím o navrácení“ (čl. 3 odst. 4) a rozhodnutím o „vyhoštění“ (čl. 3 odst. 5) ( 41 ). Z vymezení pojmu „zákaz vstupu“ (čl. 3 odst. 6) vyplývá, že takové zákazy jsou spojeny s rozhodnutím o navrácení, nikoli s rozhodnutím o vyhoštění ( 42 ). V každé ze sedmi věcí přijal vnitrostátní správní orgán rozhodnutí, kterým bylo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země uloženo opustit území Belgie. Mám za to, že uvedená rozhodnutí představují rozhodnutí o navrácení pro účely směrnice 2008/115. Předkládající soud neuvedl, že by byla v některé z dotčených věcí přijata opatření k výkonu rozhodnutí o navrácení nebo že by bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění.

45.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda v případě, kdy státní příslušníci třetích zemí, kterým byl vydán zákaz vstupu (podle směrnice o navracení), požádají o možnost následovat rodinné příslušníky, kteří jsou občany Unie a nikdy nevykonali práva volného pohybu, do členského státu, jehož jsou takoví občané Unie státními příslušníky, brání unijní právo vnitrostátní praxi spočívající v odmítnutí zabývat se takovými žádostmi, kdy se příslušné orgány zejména nezabývají tím, zda dotčené okolnosti spadají pod pojem „velmi specifické situace“ ( 43 ) vymezený v judikatuře Soudního dvora podle článku 20 SFEU. Bylo rovněž položeno pět dílčích podrobných otázek týkajících se faktorů, které je třeba zohlednit při posouzení existence vztahu závislosti ( 44 ).

46.

Ve stručnosti, podstatou druhé otázky je, zda článek 5 směrnice o navracení brání dotčené správní praxi v případech, které nespadají do oblasti působnosti článku 20 SFEU. Předmětem třetí otázky je, zda je taková správní praxe nepřípustná v případě, kdy již byl státnímu příslušníkovi třetí země vydán zákaz pobytu, je-li rozhodnutí o vyhoštění vydáno bez řádného zohlednění rodinného života a nejvlastnějšího zájmu dítěte (které jsou zmíněny v následné žádosti o sloučení rodiny). Uvedené tři otázky jsou navzájem úzce spojeny a problémy, které je třeba řešit, jsou jeden s druhým natolik provázány, že se budu těmito třemi otázkami zabývat společně.

47.

Dotčená správní praxe funguje následujícím způsobem. Pokud státní příslušník třetí země podléhající platnému a pravomocnému zákazu vstupu v délce alespoň tří let podá na území Belgie následně žádost o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny s občanem Unie, příslušné úřady se jeho žádostí nezabývají. Neexistuje zde žádná možnost, aby byl v konkrétních případech zohledněn rodinný život, nejvlastnější zájem dítěte či skutečnost, že belgický rodinný příslušník je občanem Unie.

48.

Belgická vláda tvrdí, že uvedená správní praxe spadá do širokého prostoru pro uvážení, který přísluší členským státům, a odpověď na první otázku by tedy měla být záporná. Komise a navrhovatelé, kteří přednesli svá vyjádření v tomto řízení, s Belgií nesouhlasí. Řecko má za to, že s výhradou posouzení skutkových okolností věci spadají žádosti podané v původním řízení do oblasti působnosti článku 20 SFEU.

49.

Také já odmítám tvrzení belgické vlády.

50.

Zaprvé mám za to, že dotčená správní praxe je natolik úzce svázána s právem občana Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, že je nevyhnutelně spojena s právy zaručenými článkem 20 SFEU. Účinkem takové praxe je automatické vyloučení možnosti posouzení, zda v jednotlivém případě státní příslušník třetí země a dotčený občan Unie spadají pod pojem „velmi specifické situace“, kdy může být členský stát nucen zaručit práva takového občana v rámci území Evropské unie. Mám za to, že taková situace by mohla narušit skutečné využívání podstaty práv, která vyplývají z občanství Unie.

51.

Předkládající soud poukazuje na to, že podle vnitrostátní právní úpravy musí dotčení státní příslušníci třetích zemí zásadně opustit území Belgie i území členských států jako celek. Dokud je zákaz vstupu účinný, nemůže být na belgickém státním území podána žádost o pobyt. Jakákoli žádost o zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu může být podána pouze mimo území Belgie a musí být písemně doloženo, že žadatel tento členský stát opustil.

52.

Na základě těchto východisek může mít praxe spočívající v neposuzování žádostí o sloučení rodiny vážné dopady na dotčeného občana Unie, existuje-li vztah závislosti, který spadá pod výše uvedený pojem „velmi specifické situace“. ( 45 ) Tento závěr dále podporuje i konstatování předkládajícího soudu, že existuje-li vztah závislosti mezi rodinným příslušníkem, který je občanem Unie, a státním příslušníkem třetí země, může být belgický státní příslušník nucen opustit území Evropské unie, aby doprovázel svého rodinného příslušníka. Dotčenému občanu Unie je tím odepřena možnost skutečně využívat práva plynoucí z občanství Unie.

53.

Zadruhé do té míry, v jaké správní praxe popsaná předkládajícím soudem spadá do oblasti působnosti unijního práva, je třeba přihlížet k článkům 7 a 24 Listiny ( 46 ). Automatická povaha dotčené vnitrostátní praxe znamená, že neexistuje žádný prostor k tomu, aby bylo v jednotlivých případech určeno, zda jsou zaručena práva občana Unie zakotvená v uvedených ustanoveních ( 47 ).

54.

Zatřetí je sice pravda, že členským státům přísluší určitý prostor pro uvážení, pokud jde o stanovení procesních pravidel v rámci vnitrostátní právní úpravy, kterými se řídí prostředky nápravy a která zaručují práva, jež jednotlivci dovozují z unijního práva, taková pravidla však nesmí prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv stanovených článkem 20 SFEU pro občany Unie ( 48 ).

55.

Existuje-li vztah závislosti s dotčeným státním příslušníkem třetí země, taková vnitrostátní praxe, jaká je popsána v předkládacím rozhodnutí, jež se použije automaticky a bez možnosti výjimek, může nepříznivě ovlivnit právo občana Unie pobývat nejen na území členského státu, jehož je státním příslušníkem, ale na území Evropské unie jako celku ( 49 ).

56.

Praxe popsaná předkládajícím soudem konečně vytváří možnou anomálii. Proces podání a posouzení žádostí o sloučení rodiny podle směrnice 2003/86 neodpovídá přesně vnitrostátním postupům v dotčených věcech. Státní příslušník třetí země, který usiluje o sloučení rodiny a oprávněně pobývá v Evropské unii, má zaručeno pečlivější posouzení své žádosti o sloučení rodiny podle uvedené směrnice, než mají občané Unie v sedmi dotčených věcech.

57.

Článek 5 směrnice 2003/86 se týká podání a posouzení žádostí o sloučení rodiny. Oproti správní praxi popsané předkládajícím soudem, povinnosti členských států posoudit žádosti o sloučení rodiny podle uvedené směrnice znamenají, že příslušné orgány nemohou bez dalšího odmítnout zabývat se žádostí podle uvedené směrnice, je-li rodinný příslušník, který je státním příslušníkem třetí země, již přítomen v dotčeném členském státě ( 50 ). Proces podání a posouzení žádostí podle směrnice 2003/86 tak patrně staví státního příslušníka třetí země usilujícího o sloučení rodiny (ve smyslu uvedené směrnice) do výhodnějšího postavení, než je postavení občana Unie popsané v předkládacím rozhodnutí, jehož práva jsou zakotvena v článku 20 SFEU.

58.

Mám tedy za to, že odpověď na zásadní otázku vtělenou do první otázky položené předkládajícím soudem zní, že dotčená správní praxe je neslučitelná s článkem 20 SFEU ve spojení s články 7 a 24 Listiny.

59.

Pokud Soudní dvůr na rozdíl od mého názoru dojde k závěru, že dotčená správní praxe nespadá do oblasti působnosti článku 20 SFEU, nemusí to nutně znamenat, že nebudou chráněna základní práva dotčených jednotlivců. Vnitrostátní soud by se v takovém případě musel zabývat otázkou, zda je taková praxe slučitelná s článkem 8 EÚLP ( 51 ). V této souvislosti je nutné dodržet zásadu proporcionality ( 52 ). Je proto sporné, zda lze mít za to, že správní praxe, v jejímž rámci jsou automaticky odmítány žádosti o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny bez posouzení ve věci samé, zohledňuje faktory, které je třeba posoudit z hlediska zajištění práva na rodinný život ( 53 ).

60.

Níže uvedené podrobné dílčí otázky jsou pokládány s cílem určit, které faktory je třeba vzít v úvahu při jakémkoli posouzení týkajícím se vztahu závislosti pro účely článku 20 SFEU, vykládaného ve světle článku 7 Listiny ( 54 ). Jaké relevantní faktory je třeba zohlednit ve vztahu k rodinnému životu a nezletilým dětem [první otázka písm. a) a b)]? Jsou pro takové posouzení relevantní následující faktory: zda může dojít ke zneužití řízení, a konkrétně zda byl rodinný život zahájen v době, kdy byl státnímu příslušníku třetího státu již uložen zákaz vstupu; zda byl zákaz vstupu napaden opravnými prostředky, než nabyl právní moci, a zda byl dotčený zákaz vydán z důvodu veřejného pořádku, nebo na základě neoprávněného pobytu [první otázka písm. c), d) a e)]?

61.

Článek 7 Listiny je třeba vykládat ve světle článku 8 EÚLP ( 55 ). Evropský soud pro lidská práva (dále jen „ESLP“) rozhodl, že základním cílem článku 8 je chránit dotčeného jednotlivce před svévolným postupem orgánů veřejné moci, i když zmíněné ustanovení neukládá státu obecnou povinnost povolit sloučení rodiny ( 56 ). Součástí posouzení pro účely článku 8 EÚLP je vážení protichůdných zájmů dotčeného jednotlivce a státu. Je třeba zvážit důsledky porušení celistvosti rodiny, které by nastaly v případě vyhoštění rodinného příslušníka – státního příslušníka třetí země. Přitom je třeba zohlednit dobu, po kterou dotčený stát toleroval přítomnost dané osoby na svém území: zda manželé (nebo osoby žijící ve společné domácnosti) mají společné zázemí, zda je státní příslušník třetí země odpovědný za každodenní péči o děti a také rozdělení finanční odpovědnosti a citové vazby v rámci rodiny ( 57 ).

62.

Naproti tomu, Soudní dvůr již rozhodl, že pouhá skutečnost, že pro státního příslušníka členského státu může být žádoucí z důvodů hospodářských nebo pro zachování rodinné jednoty na území Unie, aby s ním mohli jeho rodinní příslušníci, kteří nemají státní příslušnost členského státu, pobývat na území Unie, nestačí sama o sobě k učinění závěru, že by občan Unie byl nucen opustit území Unie, kdyby takové právo nebylo přiznáno ( 58 ).

63.

EÚLP nestanoví žádné právo odpovídající článku 24 Listiny. Ačkoli Listina neobsahuje vymezení slova „dítě“, je patrně nesporné, že potomci R. I., M. J., N. N. N. a O. I. O. jsou dětmi pro účely uvedeného ustanovení. Je nutné posoudit, zda zachování vztahu s rodičem je v nejvlastnějším zájmu každého dítěte. Postavení dítěte jako občana Unie a práva pobytu, která z takového postavení vyplývají, sama o sobě nezaručují právo pobytu pro jeho rodiče. Mezi relevantní faktory patří to, kdo má dítě v péči a zda je dítě právně, finančně či citově závislé na rodiči, který je státním příslušníkem třetí země ( 59 ).

64.

V rámci odpovědi na otázku předkládajícího soudu, zda se má použít judikatura Soudního dvora týkající se směrnice 2004/38, lze podle mého názoru extrapolovat určité zásady, zejména pokud jde o použití Listiny, jež by bylo možné použít obdobně, neboť situace spadající do oblasti působnosti uvedené směrnice spadají rovněž do oblasti působnosti unijního práva. Konkrétní kritéria, která jsou brána v úvahu podle uvedené směrnice, však nelze přenést na posouzení podle článku 20 SFEU. Podmínky, které se uplatní v případě, kdy chce občan Unie získat právo pobytu v jiném členském státě na dobu delší tří měsíců podle čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38, a odvozené právo pobytu, které může být rozšířeno na rodinné příslušníky takového občana Unie, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, na základě čl. 7 odst. 2 uvedené směrnice, nejsou přímo relevantní pro jakékoli posouzení pro účely článku 20 SFEU ( 60 ).

65.

Mám za to, že otázka, zda byl rodinný život zahájen v době, kdy byl státnímu příslušníkovi třetího státu již uložen zákaz vstupu, není bez dalšího relevantním aspektem. Je samozřejmě pravda, že oblast působnosti unijního práva nelze rozšířit tak, aby se vztahovalo i na zneužití. Platí však také, že v rámci posouzení, jež musí být provedeno podle článku 20 SFEU, neexistuje prostor pro obecnou presumpci zneužití, jestliže je rodinný život zahájen v okamžiku, kdy státní příslušník třetí země pobývá neoprávněně na území státu. Nelze ipso facto předpokládat, že si dotčená osoba vytvořila rodinnou vazbu proto, aby mohla zůstat na území Evropské unie. Důkaz o takovémto zneužití vyžaduje zaprvé souhrn objektivních skutečností, ze kterých vyplývá, že i přes formální dodržení podmínek stanovených unijní právní úpravou nebylo dosaženo cíle sledovaného touto právní úpravou, a zadruhé subjektivní prvek spočívající v záměru získat výhodu vyplývající z unijní právní úpravy tím, že jsou uměle vytvořeny podmínky vyžadované pro její získání ( 61 ). Kromě toho sice platí, že ESLP popsal skutečnost, že se dotčený státní příslušník třetí země stal rodičem v době, kdy byl nejistý jeho imigrační status, jako „důležitý aspekt“, zmíněný soud však posuzoval uvedený konkrétní faktor ve vztahu k jiným aspektům věci ( 62 ). Vznik rodičovství v době, kdy panuje taková nejistota, nemusí být nutně považován za pokus zneužít imigrační pravidla ( 63 ).

66.

Již jsem uvedla, že rozhodnutí o navrácení vydané společně se zákazem vstupu by nemělo být zahrnuto do posouzení existence „velmi specifické situace“, jež vede ke vzniku vztahu závislosti pro účely článku 20 SFEU ( 64 ). Není tedy nezbytné zabývat se otázkou, zda státní příslušník třetí země podal opravný prostředek proti jakémukoli takovému opatření nebo požádal o jeho přezkum. Stejně tak není nutné se v této souvislosti zabývat tím, zda byl zákaz vstupu uložen z důvodu veřejného pořádku, nebo pouze na základě neoprávněného pobytu. Pokud jde o posledně uvedený aspekt, je třeba uvést, že podle směrnice o navracení nemůže být zákaz vstupu vydán nezávisle na rozhodnutí o navrácení ( 65 ). Důvod spočívající ve veřejném pořádku lze tedy uplatňovat pouze v souvislosti s posledně uvedeným rozhodnutím. Pro vydání samotného zákazu vstupu na základě takovýchto důvodů schází jakákoli opora ( 66 ).

67.

Naproti tomu, pokud bude s ohledem na skutkové okolnosti jakékoli konkrétní věci prokázáno, že taková věc nespadá pod pojem „velmi specifické situace“, nespadá taková věc do oblasti působnosti unijního práva, pokud jde o práva dotčených občanů Unie. Za takových okolností budou nicméně příslušné orgány povinny provést posouzení na základě článku 8 EÚLP, neboť všechny členské státy jsou signatáři úmluvy ( 67 ).

68.

Předkládající soud též žádá o určení, zda článek 5 směrnice o navracení, ve spojení s články 7 a 24 Listiny, brání dotčené správní praxi do té míry, v jaké předmětných sedm věcí nespadá do oblasti působnosti článku 20 SFEU (druhá otázka).

69.

Belgie tvrdí, že správní praxe popsaná předkládajícím soudem v jeho předkládacím rozhodnutí je v souladu se směrnicí o navracení. Účelem takové praxe je zajistit, aby rozhodnutí o navrácení byla skutečně konečná a nebyla znovu otevřena nějakými „zadními vrátky“, jež by umožňovala státním příslušníkům třetích zemí, jimž byl vydán zákaz vstupu, podat žádost o sloučení rodiny. To by bylo neslučitelné s účinnou politikou vyhošťování a na újmu jiným státním příslušníkům třetích zemí, kteří splní rozhodnutí o navrácení.

70.

S analýzou Belgie nesouhlasím.

71.

Práva občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území Evropské unie se neřídí směrnicí o navracení. Uvedený akt zavádí pravidla platná pro všechny státní příslušníky třetích zemí, kteří nesplňují nebo přestali splňovat podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v členském státě ( 68 ). Směrnice o navracení nemá v zásadě žádný význam z hlediska toho, jestli státní příslušník třetí země požívá podle článku 20 SFEU odvozených práv pobývat s občanem Unie na území členského státu. Takové posouzení se provádí z hlediska práv příslušejících občanovi Unie, a jde tedy o otázku, již nemá směrnice o navracení upravovat. Tím méně stanoví směrnice o navracení základ pro vnitrostátní politiku spočívající v automatickém odmítání zabývat se žádostmi o sloučení rodiny.

72.

Posouzení provedené pro účely článku 5 směrnice o navracení není nezbytně stejné jako posouzení, které je nutné k rozhodnutí o žádosti o sloučení rodiny na základě článku 20 SFEU. Článek 5 směrnice o navracení zmiňuje nutnost zohlednit při provádění směrnice nejvlastnější zájem dítěte a rodinný život ( 69 ). V rámci směrnice o navracení jsou nezletilé osoby bez doprovodu považovány za zvláště ohroženou skupinu osob, mají-li se vrátit do státu svého původu ( 70 ). Za takových okolností je proto třeba zvážit nejvlastnější zájem dítěte a jeho návrat případně nařídit až po posouzení takových zájmů ( 71 ). Pokud jde o rodinný život, systematika směrnice naznačuje, že by členské státy měly tento aspekt zohlednit formou individuálního posouzení situace dotčeného jednotlivce ( 72 ).

73.

Otázka, zda příslušné orgány zohlednily nejvlastnější zájem dítěte a rodinný život v souladu s čl. 5 písm. a) a b) směrnice o navracení, tak nezahrnuje nutně faktory, které je třeba zohlednit v žádosti o sloučení rodiny ( 73 ). Kromě toho, když byly v dotčených věcech uloženy zákazy vstupu, nemohlo být provedeno žádné takové posouzení, neboť žádosti o sloučení rodiny byly podány až po vydání rozhodnutí o navrácení a souvisejících zákazů vstupu.

74.

Předkládající soud žádá také o vodítko k tomu, zda je dotčená správní praxe slučitelná s unijním právem v případech, kdy je přijato rozhodnutí o vyhoštění (třetí otázka). Z popisu skutkových okolností uvedeného v předkládacím rozhodnutí však nijak nevyplývá, že by ve vztahu ke kterémukoli z navrhovatelů bylo přijato takové rozhodnutí (ve smyslu čl. 3 odst. 5 směrnice o navracení). Na tuto otázku není tedy patrně nutné odpovídat. Pro pořádek dodávám, že s ohledem na zmatky způsobené použitím výrazu „rozhodnutí o vyhoštění“ jako synonyma pro „rozhodnutí o navrácení“ je možné, že předkládající soud poukazuje na skutečnost, že ve všech případech, kromě R. I., bylo dotčenému státnímu příslušníkovi třetí země vydáno více než jedno rozhodnutí o navrácení. Členské státy jsou při provádění směrnice o navrácení povinny zohlednit článek 5 ( 74 ). Uvedené povinnosti přitom nepodléhají žádné výjimce pro případ, kdy je vůči jednotlivci postupně vydáno několik rozhodnutí o navrácení. I u takových rozhodnutí je tedy nutné zohlednit povinnosti stanovené v čl. 5 písm. a) a b).

75.

Ačkoli jsou řízení o žádostech o sloučení rodiny a o vydání rozhodnutí o navrácení samostatná řízení, otázky, které z nich vyvstávají, se mohou do určité míry překrývat. Z toho však nevyplývá, že by prvně jmenované řízení bylo řízením o „opravném prostředku“ nebo mechanismem obnovení řízení o navrácení. Kritérium „velmi specifických situací“, které musí být splněno pro založení odvozených práv pobytu pro státní příslušníky třetích zemí na základě článku 20 SFEU, není snadné splnit. Ve světle uvedených okolností nemám za to, že by pouhé posouzení takových žádostí narušovalo postupy stanovené směrnicí o navracení.

76.

Bude-li Soudní dvůr souhlasit s mým závěrem, že všech sedm dotčených věcí spadá do oblasti působnosti článku 20 SFEU a pravidla stanovená směrnicí o navracení by neměla být zahrnuta do posouzení ve věci samé, budou muset příslušné orgány v každé jednotlivé věci určit, zda je skutečně dán vztah závislosti mezi občanem Unie a rodinným příslušníkem, který je státním příslušníkem třetí země ( 75 ). Posouzení ve vztahu ke každému navrhovateli musí být provedeno s řádným zohledněním článků 7 a 24 Listiny.

77.

Pokud jde o R. I., M. J., N. N. N. a O. I. O., kteří jsou všichni rodiči nezletilého občana Unie, je třeba zohlednit, mimo jiné, že dítě má jednoho rodiče, který je občanem Unie, a posoudit, který rodič má dítě v péči (nebo zda je mají v péči oba rodiče) a zda je dítě právně, finančně či citově závislé na rodiči, který je státním příslušníkem třetí země ( 76 ).

78.

Postavení O. I. O. je specifické do té míry, v jaké předkládající soud v předkládacím rozhodnutí uvádí, že belgická matka jeho dítěte má dítě ve výhradní péči, není na něm finančně závislé a jeho styk s dcerou je v současné době přerušen na základě příkazu soudu. Uvedená informace naznačuje, že O. I. O. nemusí být považován za osobu, která o dítě skutečně pečuje, a nemusí zde existovat vztah závislosti.

79.

Pokud jde o K. A. a M. Z., tedy dospělé děti belgického otce, příslušné orgány by měly zohlednit, že snaha o sloučení rodiny v Belgii není sama o sobě postačující ( 77 ). Při určení, zda existuje vztah závislosti, není relevantním aspektem skutečnost, že občan Unie poskytuje finanční podporu dospělému dítěti, které je státním příslušníkem třetí země (viz věc M. Z.). Soudní dvůr namísto toho uvedl, že „právě vztah závislosti mezi občanem Unie nízkého věku a státním příslušníkem třetí země, jemuž bylo odepřeno právo pobytu, může zpochybnit užitečný účinek občanství Unie, jelikož právě tato závislost by vedla k tomu, že by občan Unie byl v důsledku takového zamítavého rozhodnutí ve skutečnosti nucen opustit nejen území členského státu, jehož je státním příslušníkem, ale rovněž Unie jako celku“ ( 78 ). Pokud jde o dospělé děti rodiče, který je státním příslušníkem státu Evropské unie, může být příkladem takových okolností skutečnost, že starý či nemocný rodič je závislý na přítomnosti svého dospělého dítěte, státního příslušníka třetí země, a byl by nucen opustit území Evropské unie, pokud by takové dítě bylo vyhoštěno z dotyčného členského státu.

80.

Stejně tak je třeba provést posouzení se zohledněním takového klíčového aspektu ve věci B. A. Skutečnost, že mezi B. A. a osobou, která s ním žije ve společné domácnosti, neexistuje biologický vztah, není podle mého názoru relevantní, protože se posledně uvedená osoba považuje za rodinného příslušníka pro účely vnitrostátního práva ( 79 ).

81.

Mám tedy za to, že unijní právo, a zejména článek 20 SFEU, ve spojení s články 7 a 24 Listiny, brání vnitrostátní praxi, kdy příslušné orgány členského státu automaticky odmítají zabývat se žádostmi o povolení k pobytu na jejich území podanými státními příslušníky třetích zemí, vůči kterým bylo vydáno rozhodnutí o navrácení a s ním spojený zákaz vstupu, za účelem následování rodinného příslušníka, který je občanem Unie pobývajícím v členském státě, jehož je státním příslušníkem, a nikdy nevykonal práva volného pohybu. Směrnice o navracení nestanoví základ odůvodňující takovou praxi. Namísto toho je třeba provést individuální posouzení skutkových okolností dotčené věci před tím, než vnitrostátní orgány přijmou rozhodnutí o žádosti o sloučení rodiny.

82.

Předkládající soud žádá o vyjasnění výkladu čl. 11 odst. 3 směrnice o navracení, který se týká zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu. Položeny byly v tomto smyslu čtyři dílčí otázky. Týkají se výkladu čl. 11 odst. 3 třetího a čtvrtého pododstavce ( 80 ) a otázky, zda jsou dotčená vnitrostátní ustanovení, a zejména ta, jež se týkají zrušení či pozastavení zákazu vstupu, slučitelná s unijním právem ( 81 ).

83.

Nejprve uvedu několik obecných poznámek k zákazům vstupu, jež jsou předmětem čtvrté otázky. Podle vnitrostátních pravidel se zákaz vstupu uplatní ode dne oznámení, a nikoli ode dne, kdy dotčený státní příslušník třetí země opustí území Belgie. Soudní dvůr však rozhodl, že takové zákazy mají být doplňkem rozhodnutí o navrácení ( 82 ). Uvedl také, že doba platnosti zákazu vstupu začíná běžet dnem, kdy dotčená osoba skutečně opustila území Evropské unie ( 83 ). Protiprávní pobyt dotčeného státního příslušníka třetí země podléhá rozhodnutí o navrácení, a nikoli zákazu vstupu. Taková vnitrostátní pravidla, jaká jsou popsána v předkládacím rozhodnutí, patrně neodrážejí znění, účel a systematiku směrnice o navracení v tomto ohledu.

84.

Dále vzhledem k tomu, že článek 20 SFEU podle mého názoru brání dotčené správní praxi, mám za to, že pravidla upravující zákaz vstupu nejsou relevantní z hlediska posouzení, které je třeba provést pro účely uvedeného ustanovení, neboť žádosti o sloučení rodiny je třeba posuzovat ve věci samé. Pokud tedy příslušné orgány určí v konkrétním případě, že takové žádosti je třeba vyhovět, bude pobyt žadatele na vnitrostátním území legální a na základě čl. 2 odst. 1 se na něj směrnice o navracení již nepoužije, neboť jeho pobyt nebude nadále považován za neoprávněný ve smyslu čl. 3 odst. 2 uvedené směrnice ( 84 ).

85.

Naproti tomu, pokud takové orgány určí, že žádosti nelze vyhovět, bude přítomnost žadatele na vnitrostátním území i nadále spadat pod vymezení pojmu „neoprávněný pobyt“ a na takového žadatele se bude vztahovat stávající rozhodnutí o navrácení společně se souvisejícím zákazem vstupu. Relevantní příslušné orgány budou poté povinny provést takové rozhodnutí v souladu se směrnicí o navracení, a to přijetím nezbytných opatření, jako je rozhodnutí o vyhoštění podle článku 8 uvedené směrnice. Jakékoli takové rozhodnutí bude přirozeně podléhat procesní ochraně stanovené v kapitole III.

86.

Vzhledem k tomu, že ve věcech dotčených v původních řízeních nebylo dosud přijato žádné rozhodnutí ve věci samé, není výklad čl. 11 odst. 3 směrnice o navracení striktně řečeno nezbytný k rozhodnutí v uvedených věcech. Lze si představit, že by zmíněné ustanovení mohlo být relevantní v pozdější fázi, avšak závisí to na výsledku posouzení každého jednotlivého případu příslušnými orgány ve věci samé. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr na čtvrtou otázku neodpovídal.

87.

Ve světle výše uvedených úvah mám za to, že by Soudní dvůr měl odpovědět na otázky položené Vreemdelingenbetwistingen (Rada pro azylové a imigrační řízení, Belgie) takto: