1.

V této věci je Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil k výkladu čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39/ES ( 2 ), pokud jde o rozsah povinnosti zachovat služební tajemství, kterou jsou vázány vnitrostátní orgány dohledu nad finančními trhy, a o pojem „důvěrné informace“, což mu umožní, aby doplnil svoji judikaturu vycházející z rozsudku ze dne 12. listopadu 2014, Altmann a další ( 3 ).

2.

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Ewaldem Baumeisterem a Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Spolkovým úřadem pro dohled nad finančními službami, Německo, dále jen „BaFin“) ve věci rozhodnutí posledně uvedeného úřadu odmítnout navrhovateli v původním řízení přístup k některým dokumentům týkajícím se společnosti Phoenix Kapitaldienst GmbH (dále jen „Phoenix“).

3.

Na závěr své analýzy navrhnu Soudnímu dvoru, aby vzhledem ke zvláštnostem dohledu nad finančními trhy přiznal pojmům „důvěrné informace“ a „služební tajemství“ co nejširší možný rozsah a rozhodl, že veškeré informace, které vnitrostátní orgán dohledu nad finančními trhy shromáždí nebo vyhotoví, včetně korespondence a vyjádření vztahujících se podniku, nad nímž je vykonáván dohled, spadají bez dalších podmínek pod pojem „důvěrné informace“ ve smyslu čl. 54 odst. 1 druhé věty směrnice 2004/39, a jsou tudíž chráněné jako služební tajemství podle čl. 54 odst. 1 první věty této směrnice.

4.

Body 2, 63 a 71 odůvodnění směrnice 2004/39 uvádějí:

[…]

[…]

5.

Článek 17 této směrnice, nadepsaný „Obecná povinnost trvalého dohledu“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Členské státy zajistí, aby příslušné orgány sledovaly činnost investičních podniků, aby mohly posoudit plnění provozních podmínek stanovených v této směrnici. Členské státy dále zajistí, aby byla přijata vhodná opatření umožňující příslušným orgánům získat údaje nezbytné k posouzení toho, zda investiční podniky tyto povinnosti plní.“

6.

Článek 54 uvedené směrnice, nadepsaný „Služební tajemství“, stanoví:

„1.   Členské státy zajistí, aby příslušné orgány, všechny osoby, které pro příslušné orgány pracují nebo pracovaly, nebo subjekty, na které jsou přeneseny pravomoci podle čl. 48 odst. 2, jakož i auditoři a experti pověření příslušnými orgány, byli vázáni povinností zachovat služební tajemství. Nesmějí sdělit žádné osobě ani žádnému orgánu žádné důvěrné informace, které se dozvědí při plnění svých povinností, s výjimkou souhrnné či celkové formy tak, aby nebylo možno určit totožnost jednotlivých investičních podniků, organizátorů trhu, regulovaných trhů nebo jiné osoby, aniž jsou dotčeny případy, na něž se vztahuje trestní právo nebo jiná ustanovení této směrnice.

2.   Byl-li však na investiční podnik, organizátora trhu nebo regulovaný trh vyhlášen konkurs nebo nařízena likvidace, lze důvěrné informace, které se netýkají třetích osob, sdělit v občanském soudním řízení, jestliže je to nutné k tomu, aby se řízení uskutečnilo.

3.   Aniž jsou dotčeny případy upravené trestním právem, mohou příslušné orgány, subjekty nebo fyzické či právnické osoby jiné než příslušné orgány, které získají důvěrné informace podle této směrnice, tyto informace použít v případě příslušných orgánů v rámci působnosti této směrnice pouze k plnění svých povinností a výkonu svých funkcí nebo v případě jiných orgánů, subjektů nebo fyzických či právnických osob k účelu, ke kterému jim byly poskytnuty, nebo v rámci správních nebo soudních řízení, která s výkonem těchto funkcí konkrétně souvisejí. Pokud s tím však příslušný orgán nebo jiný orgán, subjekt nebo osoba sdělující informace souhlasí, může orgán, který je obdržel, tyto informace použít pro jiné účely.

4.   Veškeré důvěrné informace přijaté, vyměněné nebo předané podle této směrnice podléhají služebnímu tajemství podle tohoto článku. Tento článek však nebrání příslušným orgánům ve výměně nebo předávání důvěrných informací v souladu s touto směrnicí nebo jinými směrnicemi vztahujícími se na investiční podniky, úvěrové instituce, penzijní fondy, [subjekty kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP)], zprostředkovatele pojištění a zajištění, pojišťovny, regulované trhy nebo organizátory trhů či jiné subjekty se souhlasem příslušného orgánu nebo jiného orgánu, subjektu, fyzické či právnické osoby, které informace poskytly.

5.   Tento článek nebrání příslušným orgánům, aby si v souladu s vnitrostátním právem vyměňovaly nebo předávaly důvěrné informace, které neobdržely od příslušného orgánu jiného členského státu.“

7.

Článek 56 směrnice 2004/39, nadepsaný „Povinnost spolupracovat“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Příslušné orgány různých členských států vzájemně spolupracují, kdykoli je to nezbytné pro účely plnění jejich úkolů podle této směrnice, a využívají své pravomoci stanovené v této směrnici nebo ve vnitrostátním právu.

Každý příslušný orgán poskytuje pomoc příslušným orgánům ostatních členských států. Zejména si vyměňují informace a spolupracují při vyšetřování nebo činnostech dohledu.

[…]“

8.

Použitelnými ustanoveními německého práva jsou ustanovení Informationsfreiheitsgesetz (zákon o svobodném přístupu k informacím) ze dne 5. září 2005 ( 4 ), ve znění zákona ze dne 7. srpna 2013 ( 5 ), (dále jen „IFG“), jakož i ustanovení Kreditwesengesetz (zákon o úvěru) ze dne 9. září 1998 ( 6 ), ve znění zákona ze dne 4. července 2013 ( 7 ), (dále jen „KWG“).

9.

V § 1 odst. 1 IFG je stanoveno:

„Každý má za podmínek stanovených tímto zákonem vůči spolkovým orgánům nárok na přístup k úředním informacím.“

10.

Podle ustanovení § 3 IFG, které je nadepsané „Ochrana zvláštních veřejných zájmů“, platí:

„Nárok na přístup k informacím není dán

1.   pokud zpřístupnění informace může mít negativní účinky na

[…]

[…]

4.   pokud informace podléhají služebnímu tajemství či jinému úřednímu tajemství nebo povinnosti zachovávat důvěrnost nebo povinnosti mlčenlivosti stanovené právním předpisem nebo obecným správním předpisem k materiální a organizační ochraně utajovaných informací.“

11.

Ustanovení § 5 IFG zaručuje „[o]chran[u] osobních údajů“, zatímco ustanovení § 6 tohoto zákona se týká „[o]chran[y] duševního vlastnictví a výrobních a obchodních tajemství“.

12.

Ustanovení § 9 KWG, nadepsané „Povinnost zachovat mlčenlivost“, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Osoby zaměstnané u [BaFin] v rozsahu, v jakém se věnují provádění tohoto zákona, nesmějí neoprávněně zveřejňovat nebo využívat skutečnosti, o nichž se dozvěděly při své činnosti, jejichž důvěrnost má být v zájmu úvěrových institucí nebo třetích osob zachována, zejména průmyslová a obchodní tajemství, a to ani v případě, že tyto osoby již nejsou ve službě nebo jejich činnost skončila. Ustanovení [Bundesdatenschutzgesetz (Spolkový zákon o ochraně osobních údajů) ze dne 20. prosince 1990 ( 8 )], která musí dodržovat úvěrové instituce a podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, nejsou tímto ustanovením dotčena […]“

13.

E. Baumeister patří k okruhu investorů poškozených podvodnými jednáními společnosti Phoenix. V roce 2005 bylo vůči posledně uvedené společnosti zahájeno insolvenční řízení poté, co vyšlo najevo, že její model financování spočíval na podvodném pyramidovém programu.

14.

E. Baumeister podal podle ustanovení § 1 odst. 1 IFG žádost o přístup k některým dokumentům týkajícím se společnosti Phoenix, a sice ke zprávě ze zvláštního auditu, zprávám auditorů, jakož i interním dokumentům, zprávám a korespondenci přijaté nebo vyhotovené BaFin v rámci jeho výkonu dohledu nad touto společností. BaFin tuto žádost o přístup zamítl.

15.

Dne 12. března 2008 nařídil Verwaltungsgericht (správní soud, Německo), aby BaFin poskytl přístup k požadovaným dokumentům, pokud neobsahují průmyslová nebo obchodní tajemství.

16.

Dne 28. dubna 2010 nařídil Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud, Německo) předložení spisů, aby přezkoumal opodstatněnost důvodů pro zamítnutí žádosti, kterých se BaFin dovolával. Dne 26. července 2010 Bundesministerium der Finanzen (Spolkové ministerstvo financí, Německo) jakožto nejvyšší orgán dohledu odmítlo poskytnout požadované dokumenty.

17.

Dne 12. ledna 2012 Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud) rozhodl, že toto odmítnutí [předložení dokumentace] je protiprávní. Usnesením ze dne 5. dubna 2013 zamítl odborný senát Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) odvolání proti usnesení ze dne 12. ledna 2012, které podali žalovaný a Spolkové ministerstvo financí. V souběžném řízení, ve kterém Spolkové ministerstvo financí předložilo dne 24. října 2011 podrobnější prohlášení o nezveřejnění informací vztahující se na jednotlivé části spisu, odborný senát Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) usnesením ze dne 5. dubna 2013 v reakci na stížnost žalobce v tomto řízení změnou usnesení odborného senátu Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud) ze dne 9. března 2012 určil, že odmítnutí předložení spisu není vadou protiprávnosti stiženo v celém rozsahu, nýbrž pouze zčásti.

18.

Dne 29. listopadu 2013 Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud) rozhodl, že E. Baumeister má nárok na přístup k požadovaným dokumentům podle ustanovení § 1 odst. 1 IFG. Na rozdíl od názoru BaFin nemá být přístup zamítnut obecně podle ustanovení § 3 bodu 4 IFG ve spojení s ustanovením § 9 KWG. Podle Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud) je třeba ochranu poskytnout pouze průmyslovým a obchodním tajemstvím, která je třeba zjistit v konkrétním případě, jakož i osobní údaje třetích osob ve smyslu ustanovení § 5 odst. 1 IFG. Takové údaje, které si zaslouží ochranu, však BaFin v daném případě dostatečně neuvedl, nýbrž je uplatňoval pouze obecně.

19.

Kromě toho měl Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud) za to, že žádné jiné řešení z unijního práva nevyplývá, neboť pro orgán dohledu nepožaduje absolutní povinnost zachovávat důvěrnost, která by měla v každém případě za následek vyloučení z povinnosti poskytovat přístup k dokumentům. Nároku žalobce konečně nebrání ani případná práva společnosti Phoenix jakožto dlužníka v úpadku nebo práva insolvenčního správce, který je vedlejším účastníkem řízení.

20.

BaFin podal proti tomuto rozsudku opravný prostředek „Revision“ k Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud). Posledně uvedený soud má za to, že rozhodnutí, které má vynést, závisí na přezkumu několika otázek týkajících se výkladu směrnice 2004/39, které nebyly Soudním dvorem přezkoumány v rozsudku ze dne 12. listopadu 2014, Altmann a další ( 9 ).

21.

V tomto ohledu Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) podotýká, že rozsah, který Verwaltungsgerichtshof (Vyšší správní soud) přiznal ochraně poskytované ustanovením § 9 odst. 1 KWG, je ve dvojím ohledu příliš omezený.

22.

Zaprvé ustanovení § 9 odst. 1 KWG se nevztahuje pouze na průmyslová a obchodní tajemství, která jsou stejně jako osobní údaje zmíněna pouze jako příklad, ale podle Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) zahrnuje obecně všechny skutečnosti, které nejsou obecně známé, nýbrž přístupné jen omezenému okruhu osob, a na jejichž zachování jakožto důvěrných má zájem podnik, nad nímž je vykonáván dohled, nebo třetí osoba. To je případ nejenom průmyslových a obchodních tajemství, jejichž zveřejnění může narušit postavení podniku v hospodářské soutěži, ale také zejména informací o podniku v úpadku (takových jako jsou informace o distribučních kanálech a údaje o zákaznících), které mají majetkovou hodnotu, která může být zhodnocena ve prospěch věřitelů.

23.

Ustanovení § 9 odst. 1 KWG dále chrání – nad rámec svého znění – vyjádření a informace, u nichž je zachování důvěrnosti pouze oprávněným zájmem BaFin. To vyplývá z cíle sledovaného směrnicí 2004/39, kterým je zavedení účinného dohledu nad činností investičních podniků. Služební tajemství stanovené v čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39 se tak musí vztahovat i na dokumenty, které je třeba přiřadit k takzvanému „úřednímu tajemství“.

24.

Podle předkládajícího soudu vyvstávají z výkladu čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39 ještě další otázky, které je třeba přezkoumat.

25.

Nejprve se tento soud táže, zda je třeba ustanovení § 9 odst. 1 KWG vykládat v souladu s unijním právem v takovém smyslu, který rozšiřuje rozsah povinnosti zachovat mlčenlivost a umožňuje kvalifikovat části spisu jako „důvěrné“ již podle čistě formálních znaků.

26.

Takové pojetí důvěrných informací a služebního tajemství, které přikládá zásadní význam původu údajů a dotčené informace související s podnikem dále nehodnotí a nijak dále netřídí podle jejich obsahu a účinků, zejména ekonomických, při jejich případném zveřejnění, se v dosavadní judikatuře k pojmu „služební tajemství“ vyplývajícímu z unijního práva nevyskytuje. Předkládající soud v tomto ohledu odkazuje na tři podmínky stanovené Tribunálem Evropské unie ve věcech vztahujících se k právu hospodářské soutěže, podle nichž lze informace ochránit v rámci služebního tajemství. Nicméně vzhledem ke zvláštnostem dohledu nad finančními trhy, který je specifickým způsobem odkázán na důvěrnou spolupráci mezi regulovanými úvěrovými institucemi a orgány dohledu, by podle předkládajícího soudu bylo možné vzdát se podmínek týkajících se existence újmy vznikající zveřejněním a objektivního zájmu, který je třeba chránit.

27.

Dále za předpokladu, že by takto obecná kritéria pro určení toho, jaké části spisu spadají pod povinnost zachovat služební tajemství, nebyla slučitelná se směrnicí 2004/39, je třeba objasnit, jaké požadavky z této směrnice vyplývají, aby bylo možné konstatovat existenci služebního tajemství.

28.

Vzhledem k judikatuře Soudního dvora týkající se nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise ( 10 ) se předkládající soud dotazuje, zda je třeba odůvodněným způsobem popsat, že v konkrétním případe by zpřístupnění informací narušilo zájem, který je třeba chránit, a dále, zda v oblasti dohledu nad finančním sektorem existuje domněnka srovnatelná s domněnkou zavedenou v rámci nařízení č. 1049/2001, podle které zpřístupnění dokumentů, které si vyměnila Evropská komise a podniky, v zásadě narušuje jak ochranu cílů vyšetřování, tak ochranu obchodních zájmů dotčených podniků.

29.

Konečně vyvstává otázka, jak dlouho informace podléhají služebnímu tajemství. Podle předkládajícího soudu by významnost ochrany důvěrných informací mohla časem klesat. Zvláštnosti dohledu nad finančními trhy by však mohly odůvodnit odlišné posouzení, které by vycházelo výhradně z kvalifikace informace jako „obchodního tajemství“ učiněné na začátku, tedy při poskytnutí informací orgánu dohledu.

30.

Je-li naproti tomu třeba zohlednit změny poměrů nastalé v průběhu času, předkládající soud se táže, zda je možné předpokládat, že po určité době zanikla nezbytná aktuálnost informace, která jí dává určitou hospodářskou hodnotu v kontextu hospodářské soutěže. Předkládající soud v tomto ohledu odkazuje na Oznámení Komise o pravidlech pro přístup do spisu v případech podle práva hospodářské soutěže ( 11 ), které bylo potvrzeno judikaturou Tribunálu. Z toho vyplývá, že za důvěrné informace nelze považovat informace, které jsou starší pěti nebo více let a které tak musí být považovány za zastaralé, ledaže by ten, kdo je poskytl, prokázal, že tyto informace jsou i přes svou zastaralost stále zásadní z hlediska jeho obchodního postavení nebo postavení třetí dotčené osoby.

31.

Za těchto podmínek se Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

V případě záporné odpovědi na druhou otázku:

32.

Nejprve je třeba upozornit na to, že některé jiné unijní právní předpisy, než jsou předpisy, které jsou předmětem mé analýzy, obsahují ustanovení vztahující se k povinnosti zachovat služební tajemství, která se podobají článku 54 směrnice 2004/39. To je zejména případ orgánů dohledu členských států, článku 102 směrnice 2009/65/ES ( 12 ) a článku 53 směrnice 2013/36/EU ( 13 ), a evropských orgánů dohledu, článku 70 nařízení (EU) č. 1093/2010 ( 14 ) a článku 70 nařízení (EU) č. 1095/2010 ( 15 ).

33.

Soudní dvůr se však dosud nikdy nevyjádřil k samotné definici služebního tajemství ani k obsahu pojmu „důvěrné informace“ v rámci systému dohledu nad finančními trhy ( 16 ).

34.

Soudní dvůr nicméně měl příležitost, jak ve svém předkládacím rozhodnutí upozorňuje Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud), vyjádřit se k právu na přístup ke správním dokumentům unijních orgánů, jakož i k právu na přístup k dokumentům vydaným v rámci práva hospodářské soutěže.

35.

Pokud jde například o přístup k dokumentům v držení Komise v rámci řízení v oblasti hospodářské soutěže, Soudní dvůr zejména upřesnil, že zpřístupnění informací týkajících se řízení o porušení článků 101 a 102 SFEU je obecnou zásadou ( 17 ) a že, i když se tomu dotčený podnik brání, tyto informace mohou být přesto poskytnuty, nepředstavují-li obchodní tajemství ( 18 ) nebo jinou důvěrnou informaci, pokud existuje převládající zájem na jejím zveřejnění ( 19 ) nebo pokud tyto informace nejsou ze své podstaty chráněny jako služební tajemství. Předmětem ani účelem tohoto výkladu však není zakázat Komisi, aby zveřejnila informace týkající se prvků zakládajících porušení článku 101 SFEU, které nepožívají ochrany proti zveřejnění z jiného titulu. Podobně Soudní dvůr uvedl, že v rámci programů shovívavosti je obecnou zásadou právě zveřejnění rozhodnutí o porušení pravidel, ledaže by to narušovalo ochranu cílů inspekce a vyšetřování ( 20 ).

36.

Tato judikatura znamená, že v rámci řízení o použití pravidel hospodářské soutěže je zásadou zveřejnění informací, a tedy jejich rozšířená přístupnost, ledaže je prokázáno, že tyto informace požívají ochrany z titulu služebního tajemství. Stejná logika byla zvolena, pokud jde o právo na přístup k dokumentům unijních orgánů ( 21 ).

37.

I když je takový výklad naprosto v pořádku v oblasti práva na přístup k některým dokumentům unijních orgánů nebo v oblasti práva hospodářské soutěže, nelze ho však použít ve zvláštní oblasti systému dohledu nad finančními trhy. Je totiž nezbytné zohlednit zvláštnosti systému upravujícího dohled nad finančními trhy, který podle mého názoru vylučuje, na rozdíl od toho, co tvrdí Komise zejména ve svých písemných vyjádřeních, jakoukoli analogii s jinými systémy stanovenými v unijním právu. V tomto případě je třeba zohlednit zvláštnosti dohledu nad finančními trhy a obsah článku 54 směrnice 2004/39, který zakládá zásadu služebního tajemství, jakož i praktické důsledky, jaké by na systém dohledu nad finančními trhy mělo zavedení práva na přístup k dokumentům v držení orgánů dohledu členských států. V dané oblasti ve skutečnosti nelze nalézt paralely s jinými oblastmi unijního práva, neboť informace shromážděné v rámci systému dohledu nad finančními trhy jsou zcela odlišné od informací získaných unijními orgány v jiných oblastech, ať co do jejich množství, jejich možného využití, jejich případných důsledků nebo co do jejich cílů.

38.

Základním úkolem orgánů dohledu nad finančními trhy, jak vyplývá z jejich názvu, je dohled a kontrola nad podniky, které působí na finančních trzích. Aby mohly tento úkol účinně plnit, musí mít tyto orgány přístup k informacím, které se týkají podniků, nad nimiž vykonávají dohled. Tyto informace mohou získat buď díky donucovacím pravomocím, které jim přiznávají vnitrostátní úpravy, nebo na základě dobrovolného poskytnutí podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, přičemž tato druhá metoda založená na spolupráci mezi těmito podniky a orgány dohledu má přednost. Tato nezbytná spolupráce mezi podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, a příslušnými orgány odůvodňuje existenci povinnosti zachovat služební tajemství, která je těmto orgánům uložena, neboť bez této povinnosti by informace nezbytné k výkonu dohledu nad finančními trhy byly podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, poskytovány příslušným orgánům s výhradami, či dokonce s odporem ( 22 ).

39.

Tato povinnost zachovat služební tajemství získala v průběhu doby na důležitosti díky mezinárodnímu rozšíření finančních aktivit a nezbytnosti zjednodušit výměnu informací mezi příslušnými orgány různých členských států s cílem zajistit účinný dohled nad přeshraničními transakcemi v rámci vnitřního trhu ( 23 ). Unijní normotvůrce za tímto účelem stanovil požadavky spojené s důvěrností vyměňovaných informací již v první směrnici 77/780/EHS ( 24 ), když zavedl zásadu služebního tajemství, která do té doby existovala pouze ve vnitrostátních právech. I když takto zavedený právní rámec byl změněn směrnicí 2004/39, a následně pozdějšími předpisy, povinnosti zachovávat služební tajemství a důvěrnost stanovené v článku 54 však zůstaly v široké míře nedotčené ( 25 ).

40.

Celá otázka tak spočívá v určení více či méně širokého spektra informací, které je možno označit za „důvěrné“ a které musí být chráněny povinností zachovat služební tajemství ve zvláštním systému dohledu nad finančními trhy, a to přestože článek 54 směrnice 2004/39 zavádí obecnou povinnost zachovat služební tajemství a spolu s ní seznam výslovně a taxativně stanovených výjimek ( 26 ).

41.

Přístup, který tak unijní normotvůrce zvolil v oblasti, která je předmětem našeho zájmu, je tedy právě založen na zásadě zákazu zveřejnění, na rozdíl od toho, co je stanoveno v oblasti práva hospodářské soutěže nebo v oblasti přístupu k dokumentům unijních orgánů, neboť v těchto dvou případech převládá právo na přístup k dokumentům doprovázené výjimkami ( 27 ). Proto odůvodnění, o něž se unijní normotvůrce opírá v oblasti dohledu nad finančními trhy, je diametrálně odlišné od odůvodnění, které zvolil v oblasti práva na přístup ke správním dokumentům unijních orgánů a v oblasti práva hospodářské soutěže ( 28 ), která vycházejí ze zásady transparentnosti. Pro vyřešení věci v původním řízení je tudíž možné uvažovat o tom, že unijní normotvůrce zásadu transparentnosti potlačil ve prospěch nezbytnosti řádného fungování finančních trhů.

42.

Tento zvláštní přístup je odůvodněn skutečností, že směrnice 2004/39 má za cíl, jak vyplývá z jejího bodu 2 odůvodnění, zavést integrovaný a harmonizovaný finanční trh, který zajistí, aby byla investorům nabízena vysoká úroveň ochrany tak, aby mohli poskytovat služby v celé Unii ( 29 ).

43.

Článek 54 směrnice 2004/39 tak zaručuje hladké fungování výměny informací, což znamená, že jak podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, tak příslušné orgány mohou mít jistotu, že povaha vyměňovaných důvěrných informací zůstane nadále zachována ( 30 ).

44.

Nedostatkem jednotného způsobu výkladu případů, ve kterých je možné sdělit důvěrné informace třetím osobám, by byl tento cíl narušen, což by bylo v rozporu s bodem 2 odůvodnění směrnice 2004/39 ( 31 ). Proto čl. 54 odst. 1 této směrnice orgánům dohledu zakazuje, aby poskytovaly informace, které mají v držení, s výjimkou informací v zobecněné a anonymní podobě ( 32 ). Soudní dvůr měl ostatně příležitost tuto zásadu zdůraznit v rozsudku ze dne 12. listopadu 2014, Altmann a další ( 33 ).

45.

Nicméně, i když skutečnosti předcházející sporu v původním řízení jsou totožné se skutečnostmi předcházejícími sporu, ve kterém byl vydán rozsudek Altmann a další ( 34 ), posledně uvedená věc se týkala pouze rozsahu výjimek z povinnosti zachovat služební tajemství stanovených v čl. 54 odst. 1 a 2 směrnice 2004/39, jestliže se důvěrné informace týkají podniku v nucené likvidaci, jehož činnost byla podvodná a jehož několik představitelů bylo odsouzeno k trestům odnětí svobody. V rámci věci v původním řízení je Soudní dvůr žádán, aby se ve stejném kontextu nově vyjádřil stran kvalifikace „důvěrné informace“ a ohledně rozsahu služebního tajemství ve smyslu čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39.

46.

V tomto rámci je třeba poznamenat, že orgány dohledu nad finančními trhy plní úkol dohledu v obecném zájmu. Za tímto účelem musí disponovat dokumenty, které poskytují podstatné informace ohledně situace, vývoje a udržitelnosti podniku, nad nímž je vykonáván dohled.

47.

Shromažďování a výměna těchto informací se proto musí provádět v režimu utajení v rozsahu, v němž jsou tyto informace nezbytné a přímo spojené s činností dohledu. Orgány dohledu totiž k řádnému plnění svých úkolů potřebují, aby měly k dispozici úplné, pravdivé a spolehlivé informace. Aby činnost dohledu byla účelná a účinná, je třeba, aby podniky, nad nimiž je vykonáván dohled, byly vůči příslušným orgánům zcela transparentní. Z toho vyplývá nutnost důvěrného zacházení s informacemi týkajícími se těchto podniků, aby ustanovení o služebním tajemství nebyla zbavena svých účinků. Tyto důvody mohou proto odůvodnit legitimní zásah do základního práva na přístup k dokumentům ( 35 ), které jsou v držení příslušných úřadů, aby tak byly zajištěny řádné fungování a stabilita systému dohledu nad finančními trhy. V tomto smyslu musí charakteristiky, funkce a role těchto orgánů mít vliv na přístupnost dokumentů a informací, které mají v držení.

48.

V kontextu systému dohledu nad finančními trhy musí vnitrostátní orgány dohledu v zájmu co nejlepšího zajištění svých úkolů dohledu požívat důvěry ze strany podniků, nad nimiž je vykonáván dohled ( 36 ). Je totiž třeba připomenout, že tyto podniky budou otevřenější k poskytování spolehlivých a pravdivých informací orgánům dohledu, pokud budou vědět, že tyto informace budou chráněné zásadou důvěrnosti.

49.

Stejný požadavek na vzájemnou důvěru navíc existuje mezi samotnými vnitrostátními orgány dohledu, jelikož unijní normotvůrce stanovil, že fungují v rámci sítě ( 37 ). To znamená, že výměna informací mezi nimi musí být posílena zárukou důvěrnosti informací, které získají a jimiž disponují v rámci svých úkolů dohledu.

50.

Kromě toho zapadá tato nezbytná důvěra rovněž do preventivního hlediska, které se vztahuje k úkolům vykonávaným orgány dohledu nad finančními trhy a které předpokládá, že tyto orgány disponují informacemi, které jsou chráněné služebním tajemstvím a povinností zachovat důvěrnost. Preventivní funkce, kterou orgány dohledu vykonávají, totiž předpokládá, že shromažďování informací a jejich výměna se provádějí v režimu utajení, neboť jakékoli zveřejnění může ze své podstaty mít závažné důsledky, a to dokonce i v případě informací, jejichž význam se může zdát na první pohled minimální, ale které jsou ve skutečnosti pro fungování finančních trhů a systému dohledu nad těmito trhy důležité.

51.

I když se totiž citlivost některých informací v držení orgánů dohledu nemusí někdy jevit na první pohled zřejmá, jejich zveřejnění může narušit stabilitu finančních trhů. Informace shromážděné nebo vyhotovené orgány dohledu nad finančními trhy, které se a priori zdají nedůležité, se nakonec ve zvláštním kontextu fungování finančních trhů mohou ukázat zásadními pro podniky, které se na tomto trhu rozvíjejí a které jsou předmětem dohledu.

52.

Pokud by tudíž nebyla zaručena přísná důvěrnost takto získaných informací v držení vnitrostátních orgánů dohledu, bylo by důvodné obávat se rizik právní nejistoty a oslabení systému dohledu nad finančními trhy ( 38 ). Vzhledem k riziku finančního kolapsu, který by mohl nastat v případě přerušení důvěrného vztahu mezi fungováním finančního trhu a systémem trvalého dohledu nad ním, je nutno postupovat s mimořádnou obezřetností ( 39 ). Vše, co by mohlo být vnímáno jako slabina v ochraně informací, by totiž narušovalo systém dohledu z důvodu zásahu do důvěry, a jakýkoli nedostatek v ochraně důvěrnosti informací v držení příslušných orgánů by mohl narušit řádné fungování tohoto systému. Zveřejnění těchto informací by mohlo destabilizovat dotčený podnik a mohlo by mít rovněž za následek zdiskreditování orgánů dohledu v očích subjektů rozvíjejících své činnosti na finančních trzích, které tyto informace poskytují, a umožňují tak těmto orgánům plnit jejich úkoly.

53.

Vnitrostátní orgány dohledu sice mohou disponovat informacemi, které mají veřejnou povahu v tom smyslu, že tyto informace budou podléhat povinnosti zveřejňování, která je stanovena unijním právem, jako například povinnost zveřejňování stanovená v článcích 2 a 3 první směrnice 68/151/EHS ( 40 ). Nicméně dokonce i v této situaci mám za to, že tyto orgány nemají plnit funkci „jednotného kontaktního místa“ takovým způsobem, že by byly povinné vyhovět žádosti o přístup k takovým veřejným informacím.

54.

Celkově se domnívám, že služební tajemství, které je v zásadě stanoveno v článku 54 směrnice 2004/39, nelze upravovat v závislosti na povaze informací v držení orgánů dohledu. Veškeré informace, kterými tyto orgány disponují, musí být považovány za důvěrné, neboť uvedené orgány nemají za úkol komunikovat s veřejností, ale pouze dohlížet nad podniky, které působí na finančních trzích, a přispívat tak k jejich stabilitě a regulaci.

55.

Kromě toho upřesňuji, že podle mého názoru se výrazy „služební tajemství“ a „důvěrné informace“, které jsou použité v čl. 54 odst. 1 směrnice 2004/39, překrývají. Tyto dvě formulace tak musí být považovány za nadbytečný výraz, neboť se ve skutečnosti týkají stejného předmětu a vyjadřují stejnou myšlenku.

56.

Navíc připomeňme, že pokud jde o první směrnici 77/780, Soudní dvůr již v rozsudku ze dne 11. prosince 1985, Hillenius, kde zdůraznil důležitost ochrany služebního tajemství, zvolil široké pojetí důvěrného charakteru informací v držení vnitrostátních orgánů dohledu nad úvěrovými institucemi ( 41 ), když se v tomto řídil stanoviskem generálního advokáta G. Slynna ( 42 ), který poukazoval na neexistenci rozdílu mezi různými typy informací a navrhoval, aby Soudní dvůr rozhodl, že povinnost zachovat služební tajemství se vztahuje zejména na svědecké výpovědi.

57.

Pokud bychom připustili, aby orgány, které jsou konfrontovány se žádostmi o přístup k dokumentům, jež mají v držení, prováděly případ od případu konkrétní a individualizované vyhodnocení těchto žádostí, vedlo by to k riziku roztříštěnosti systému dohledu a mohlo by to vyvolat rozdíly v zacházení v závislosti na subjektivním posouzení konkrétní žádosti o přístup k dokumentům jednotlivými vnitrostátními orgány. Připomeňme, že povinnost jednotného uplatňování směrnice 2004/39 a cíl harmonizace, který sleduje, podporují zavedení jednotného posuzování důvěrné povahy informací shromážděných a vyhotovených orgány dohledu, a tedy spíše existenci obecné zásady důvěrnosti než posuzování uplatnění služebního tajemství v každém jednotlivém případě. Tato obecná zásada musí ve věci v původním řízení odůvodnit nezveřejnění informací požadovaných E. Baumeisterem, aby tak nedošlo k oslabení systému dohledu nad finančními trhy či k ohrožení jeho účinnosti.

58.

V tomto ohledu je třeba čerpat inspiraci z bodu 5 odůvodnění směrnice 2004/39, který podporuje integritu a efektivitu finančního systému a předpokládá zásadu důvěrnosti, pokud jde o systém dohledu nad finančními trhy. To znamená, že musí převládnout široká definice důvěrnosti a služebního tajemství. Rovněž je možné čerpat inspiraci z bodu 8 odůvodnění směrnice (EU) 2016/943 ( 43 ), který usiluje o zabránění roztříštěnosti vnitřního trhu ( 44 ) a oslabení celkového odrazujícího účinku příslušných pravidel v oblasti obchodního tajemství na vnitřním trhu. Kromě toho bod 14 odůvodnění této směrnice zmiňuje existenci oprávněného zájmu na obecném zachování důvěrných informací a zdůrazňuje existenci legitimního očekávání v příslušných kruzích, že bude zajištěno jejich utajení.

59.

Proto navzdory písemným vyjádřením nizozemské vlády a poznatkům, které vyplývají z judikatury, pokud jde o jiné oblasti, než je dohled nad finančními trhy, je třeba trvat na skutečnosti, že jednotné uplatňování směrnice 2004/39 by bylo ohroženo, pokud by byl členským státům ponechán prostor pro uvážení při určování rozsahu služebního tajemství a vymezení obsahu pojmu „důvěrné informace“ nebo kdyby každý orgán dohledu mohl subjektivně vyhodnotit, jaké informace mohou být zpřístupněny, pokud by prováděl konkrétní a individualizovaný přezkum každé žádosti o přístup k dokumentům, což by navíc těmto orgánům přineslo zvýšenou pracovní zátěž, jelikož by se musely rozhodovat mezi různými zastoupenými zájmy ( 45 ).

60.

V tomto ohledu je třeba mít za to, že unijní normotvůrce sám uvážil a nastavil rovnováhu mezi různými zájmy, které mohou být zastoupeny, neboť stanovil, jak bylo řečeno výše ( 46 ), obecnou zásadu nezveřejňování informací shromážděných a vyhotovených orgány dohledu nad finančními trhy, kterou doplnil o několik taxativně stanovených výjimek ( 47 ), které musí být jako takové vykládány úzce.

61.

V této věci se domnívám, že nepřísluší ani Soudnímu dvoru, aby nahradil vyhodnocení unijního normotvůrce tím, že stanoví přesná kritéria a způsoby určení prvků, které charakterizují rozsah služebního tajemství, ani není úkolem orgánů dohledu nad finančními trhy pouštět se do hledání této křehké rovnováhy, což by mohlo vyvolat kazuistický přístup, který by tak oslabil harmonizovaný systém dohledu, ačkoliv logika zvolená unijním normotvůrcem spěje k vyrovnanému rozhodování mezi různými zastoupenými zájmy.

62.

Konečně, vrátíme-li se k věci v původním řízení, zdá se mi, že z vyjádření předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že situace E. Baumeistera neodpovídá ve skutečnosti žádné z výjimek stanovených v článku 54 směrnice 2004/39. Navíc, pokud z jednání vyplývá, že důvodem sporu v původním řízení se jeví být určení náhrady nákladů řízení, kladu si otázku, v čem může být získání důvěrných informací v držení BaFin v tomto kontextu užitečné.

63.

Vzhledem k těmto poznatkům není případ v původním řízení příležitostí k tomu, aby Soudní dvůr prolomil zásadu důvěrnosti a povinnosti zachovat služební tajemství, jež se vztahuje na veškeré informace shromážděné a vyhotovené vnitrostátními orgány dohledu nad finančními trhy.

64.

V důsledku toho je třeba ve zvláštním kontextu dohledu nad finančními trhy přijmout široké pojetí důvěrné povahy informací v držení orgánů dohledu, které umožňuje jejich zveřejnění výhradně v případech stanovených ve znění článku 54 směrnice 2004/39. Obecná zásada stanovená unijním normotvůrcem je totiž právě zásada služebního tajemství a výjimky z této zásady důvěrnosti mohou být vykládány pouze restriktivně a lze je připustit pouze v případech, když jsou výslovně stanovené ustanoveními směrnice 2004/39. V tomto smyslu, s výjimkou případů taxativně vyjmenovaných v těchto ustanoveních, jsou orgány dohledu nad finančními trhy povinny zachovat služební tajemství, a to bez časového omezení.

65.

Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám, je třeba mít za to, že veškeré informace, včetně korespondence a vyjádření, které se vztahují k podniku, nad nímž je vykonáván dohled, které jsou shromážděny nebo vyhotoveny vnitrostátním orgánem dohledu nad finančními trhy, spadají bez dalších podmínek pod pojem „důvěrné informace“ ve smyslu čl. 54 odst. 1 druhé věty směrnice 2004/39, a jsou tudíž chráněny služebním tajemstvím podle čl. 54 odst. 1 první věty této směrnice.

66.

Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) následovně:

„Veškeré informace, včetně korespondence a vyjádření, které se vztahují k podniku, nad nímž je vykonáván dohled, které jsou shromážděny nebo vyhotoveny vnitrostátními orgány dohledu nad finančními trhy, spadají bez dalších podmínek pod pojem ‚důvěrné informace‘ ve smyslu čl. 54 odst. 1 druhé věty směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/39/ES ze dne 21. dubna 2004 o trzích finančních nástrojů, o změně směrnice Rady 85/611/EHS a 93/6/EHS a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES a o zrušení směrnice Rady 93/22/EHS, a jsou tudíž chráněny služebním tajemstvím podle čl. 54 odst. 1 první věty této směrnice.“